PPP項目績效考核參與主體分析

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鑒于ppp項目績效考核之主體的范圍相對比較寬泛，故本文以“PPP項目核心參與主體”為分析要素，把政府方項目實施機構、社會資本方、社會公眾、第三方專業咨詢機構作為下文論述的中心，分析各主體參與績效考核的職責定位與參與路徑。

一、政府方項目實施機構的職責定位

（一）項目實施機構職責定位的沖突。項目實施機構由政府部門或政府指定的相關機構擔任，是以平等主體身份與社會資本方展開協商、談判，并以PPP項目系列合同為依據構建政府與社會資本方合作關系的主體。作為PPP模式的重要參與主體，項目實施機構通過競爭性程序選擇社會資本方，由社會資本方向社會公眾提供公共服務和產品。一般而言，項目實施機構在PPP項目中需要扮演兩種角色：作為公共事務的提供者，實施機構有責任與社會資本方一道共同向社會公眾提供優質的公共服務與產品；作為公共事務的管理者，實施機構負有監督管理的職權和義務。在項目績效考核體系中，項目實施機構作為規則的制定者，與社會資本方等主體在事前建立起PPP項目績效考核綜合管理體系；作為規則的執行者，依照績效考核規則考核社會資本方的履約行為。同時，實施機構與社會資本方共同協作為社會公眾提供公共產品與服務，在績效考核體系下一并受到社會公眾的監督考核。而此，也就導致了項目實施機構在PPP項目績效考核體系中的自我沖突的角色定位：首先，作為公共事務的管理者，項目實施機構承擔監督社會資本方履約的職責，系績效考核體系的構建者與監督執行者；其次，作為公共服務的購買者，項目實施機構有責任與社會資本方協作，共同協作促成項目履約，并負有按效付費的職責，買賣行為受到社會公眾的監督。相對于社會資本方而言，項目實施機構既是績效考核規則的制定者，也是績效考核管理的執行者；相對于社會公眾而言，既是績效考核規則的制定者，也是被考核監督的對象。如此，項目實施機構在績效考核體系中，則難免陷入職責自相沖突的尷尬局面。（二）項目實施機構職責沖突的化解。項目實施機構的職責沖突問題，有著深層次的體制、觀念背景因素，問題的解決無法一蹴而就，但是可以通過制度設計加以調解。其一，項目實施機構的考核結果并非最終的裁決，社會資金方若對政府方的考核結果存有異議，可以通過行政復議、行政訴訟的模式尋求司法救濟。其二，引入第三方專業機構以及社會公眾參與PPP項目的績效考核，分解政府方于績效考核中職責，在減輕政府方履約職責的同時，調動了社會資本方與社會公眾參與項目的積極性。從制度完善的視角分析，應當剝離項目實施機構績效考核體系制定者的權利，由項目實施機構負責組織社會公眾、社會資本方、專業咨詢機構、項目專家等，組成項目績效考核體系的構建組織。首先，可以確保所構建項目績效管理體系的高標準，落實社會資本方與項目實施機構之間的依效考核，保證績效考核指標設置的公平、公正；其次，在項目實施機構與社會公眾之全面監督考核之下，保障整個項目履約之社會公益目的；最后，剝離規則制定的職能，能夠較好地規避權責沖突的處境。

二、社會資本方在績效考核中的職責定位

社會資本方作為PPP項目績效考核的主要作用對象，考核方旨在通過對社會資本方所提供的項目融資、工程建設、運維服務、項目移交等內容開展系統的考核，以期在監督社會資本方履約的同時，也激勵社會資本方提高服務社會的效率與質量。社會資本方在績效考核中定位為被考核對象，主要配合考核方完成監督考核工作。故相較于社會資本方而言，PPP項目的績效考核更多的是風險。（一）項目預期收益減少風險。現階段的PPP項目績效考核，業已成為政府按效付費的依據，諸多的政策規范中均明確績效評估結果作為項目回報的依據。如《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確規定，未建立按效付費機制的PPP項目不得納入PPP項目庫，不得安排財政預算支出。建立按效付費機制是項目合規性的必備條件。績效考核機制往往直接反映于項目的PPP合同，約定在整個項目過程中，根據系列考核點的重要程度分別設置相應的考核評分權重，并根據最終的評分結構支付相應比例的費用。由此，績效考核掛鉤付費標準以核增/減項目收益，必然會影響社會資本方的項目收益，當考核不達標的時候，則存在被扣減收益的風險。（二）社會綜合評價降低風險。鑒于PPP項目均涉及到社會公共利益，一旦項目履約過程中存在違約或績效考核不達標等，均會給企業的社會公信力造成不利的影響。如，在參與PPP項目競爭中，部分項目會設置對參與的社會資本方以資信、實力等方面的評分考核，若存在有項目績效考核不達標的情形，則必然會制約社會資本方承接新的項目，對企業的商譽及可持續發展造成難以預估的損失。同樣，也適用于尋找PPP項目聯合體方的內容。《PPP條例（征求意見稿）》第三十五條規定，政府有關部門應當根據社會信用體系建設的有關要求，記錄社會資本方等相關項目參與方的失信行為，并納入全國統一的信用信息共享交換平臺。

三、社會公眾的職責定位與參與路徑構建

PPP項目實施經費源于政府財政支付、使用者付費，PPP項目的最終目的亦在于提高公共服務的供給質量與效率，故社會公眾系PPP項目的最終投資者與最終服務受益群體。PPP項目服務的質量、效率與效果，對社會公眾產生最為直接的影響，故應當賦予社會公眾以績效考核主體地位，對PPP項目主體（社會資本方、政府實施主體）進行全面的監督。此外，賦予社會公眾監督PPP項目實施的權利，也是搭建項目實施主體與社會公眾持續溝通的渠道，便于雙方及時化解項目實施過程中的分歧，避免社會公眾反對的風險。（一）社會公眾的監督權行使不足。雖則規范性文件賦予了社會公眾對項目實施的監督權，但是存在部分內容有待進一步完善。其一，社會公眾對政府方（項目實施機構）監督的缺失。政府方在PPP項目實施過程中發揮著重要的推動與監督作用，但是部分地方政府領導基于政績的需要，在推進PPP項目的過程中，存在違規突破PPP項目運作流程規范、違規增加地方政府負債等問題。上述違規操作行為極易導致項目在后期履約過程中，遇到重重阻力而停滯，從而給整個區域經濟、社會公眾利益造成實質不利影響。因此，政府方亦應當列為社會公眾的監督對象，受到社會公眾的監督制約，但是作為政策規范制定者的政府部門，則較少關注到對自身權力的監督。其二，社會公眾行使監督權的方式與程序規范的籠統化。權利的生命在于運行，否則權利形同白紙。現行PPP系列規范僅提及社會公眾的監督權并未就具體的監督方式、途徑，以及監督后對監督結果的具體應用作出明示，故而調動社會公眾監督PPP項目實施的積極性，有待制度層面的完善，尤其是完善對社會公眾監督結果的應用。其三，社會公眾對項目全過程監督的限制。PPP項目實施流程，涵蓋項目識別、項目準備、項目采購、項目實施以及項目移交五個階段，故對PPP項目的監督應當貫穿項目實施全過程。然而在項目實際運作中，社會公眾的監督權往往僅限于項目實施階段，而對項目其他階段則未能實際地行使監督權。PPP項目實施各階段合規運作，對整個項目實施均具有牽一發而動全身的效果，因而社會公眾的監督應當涵蓋項目實施全過程。（二）構建社會公眾行使監督權的路徑。我國政府現階段已逐步認識到社會公眾參與績效考核的重要意義，但是如何組織公眾參與績效考核，公眾參與績效考核所要發揮的作用尚未明晰。就保障社會公眾監督權實施而言，筆者以為主要存在三種操作模式。其一，從宏觀層面，通過立法的方式，對社會公眾的監督權及權利行使方式予以法律形式的確定，如聽證、申請信息公開、訴求答復制等。其二，陽光是最好的防腐劑，應用互聯網技術構建體系化的PPP項目全流程的信息公開機制，暢通與民意的溝通機制，實現項目參與方之間的自我約束。其三，簽訂績效考核協議模式。基于法律規范存在滯后性、不周延性等特點，所制定之監督規范并不能細致地適用于種類繁雜的PPP項目類型與實施模式。故就可操作性方面而言，可參照政府方與社會資本方簽訂績效考核協議監督社會資本方的方式，由社會資本方與社會公眾之間訂立監督協議，賦予社會公眾以明確、穩定、可行，且具有項目針對性的監督方式、監督程序、項目服務不達標的整改責任與違約責任。以此，則可以兼顧項目的特殊性，且保障社會公眾對PPP項目的監督具有合同依據。

四、專業咨詢機構的職責定位與參與路徑構建

（一）獨立的第三方績效考核專業機構。于系列的PPP政策規范文件中，均能夠看到引入第三方績效考核監管機構的規范內容。如國家發展改革委于2014年的第2724號文規定，鼓勵推進第三方評價，對社會資本方所提供的公共產品和服務的數量、質量等方面進行綜合評價。引入第三方績效考核專業機構參與PPP項目的績效考核，其根本緣由在于三點：其一，專業機構的專業水平。PPP項目績效考核參與主體眾多，難免在考核專業能力方面參差不齊，而產生諸多的爭議，影響績效考核的目標達成。其二，第三方專業機構的客觀公正視角。誠然，PPP項目強調政府與社會資本之間的合作，就項目層面，雙方應當系一種平等的合作伙伴關系。但是，政府方的強勢行政主體地位仍然在主導著項目的推進，影響著項目績效考核的客觀性與公正性。其三，從利益相關者理論分析，項目各利益主體參與績效考核，無疑其出發點會受到其所處地位的束縛，而導致績效考核方向存在一定偏差。故而引入第三方獨立的績效考核機構，參與PPP項目績效考核，無疑于績效考核體系中引入一股清流，促使PPP項目實現其高效服務社會公眾之最初目標導向，系PPP項目績效考核的必然趨勢。（二）專業咨詢機構的參與路徑分析。無疑，第三方績效考核機構存在其獨特的主體定位，以及專業的考核能力布局，應當主導項目的績效考核體系。但是，第三方績效考核專業機構在考核體系中的定位應當如何，存在一定的爭議：一是依授權行使績效考核。王玉梅認為，PPP項目績效評價主體應該是一個相對獨立的第三方評價機構，受政府與私營部門委托，以不具有任何一方利益傾向的態度進行績效評價……當然，以委托的形式授權第三方考核機構參加PPP績效考核，其程序操作相對比較易于操作。但是，政府方、社會資金方、社會公眾，尤其是政府方、社會資本方委托第三方考核機構參與，不免導致委托第三方主體考核自己的“尷尬”情形。該委托授權模式，背離了利益隔離的基本原則，自初始就不免存在其內在原理的自我矛盾。但是，社會公眾則可以利用績效評價機構的專業能力，委托其進行專業的績效考核，并以該結論為依據監督考核社會資本方與政府方項目實施機構等主體行為。二是依職權行使績效考核。結合公共治理理論，“公共治理評價屬于社會性評價，理應由獨立于政府以外的組織來負責實施，這是國外公共治理評價的通行做法和實踐經驗。從理論上看，由獨立于政府的組織負責公共治理評價，可以在一定程度上避免評價者的心理防御，使其表達出真實的心里感知，評價結果的準確度和公信力更高”。（包國憲,周云飛2009）因此，第三方的專業考核機構應當依法獨立行使績效考核權利。該機構應當獨立運作（經費自籌或者公益基金資助等），盡可能保持自身的相對獨立，以不具有向任何利益方傾斜的專業嚴謹態度，以不受利益主體干涉的高姿態，主導并完成PPP項目的績效考核。賦予第三方以獨立的考核權限，才能切實地發揮其考核評價應有的功效與作用，才能切實地保障績效考核的真實性、準確性與權威性。

本文認為，賦予第三方獨立的PPP項目績效考核權利，不僅代表政府方監督社會資本方，還可以代表社會公眾監督政府和社會資本方的合作內容，以此提升雙方合作的效率，實現社會效益的最大化。

作者:馬兵 王新 單位:1.中建三局集團有限公司 2. 湖北海舟律師事務所