農(nóng)藥殘留管理制度論文

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一、我國內(nèi)地食品中農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)藥殘留管理制度基本健全

我國食品農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的管理主要依據(jù)是2006年頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和2009年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》。《食品安全法》第21條規(guī)定“食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)藥行政部門制定。”根據(jù)法律賦予的職責(zé)，2009年，我國衛(wèi)生部（現(xiàn)衛(wèi)生與計劃生育委員會，下同）與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《食品中農(nóng)藥、獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)管理問題協(xié)商意見》。按照協(xié)商意見，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會設(shè)農(nóng)藥殘留和獸藥殘留專業(yè)工作組負(fù)責(zé)食品中農(nóng)藥殘留和獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法與規(guī)程的審查。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)藥和獸藥殘留專業(yè)工作組的組建及日常管理工作。在農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的工作程序上，由農(nóng)業(yè)部提出標(biāo)準(zhǔn)計劃，納入食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)計劃統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留限量及檢測方法與規(guī)程的計劃、立項、起草、審查、復(fù)審、解釋、檔案、制修訂經(jīng)費的管理等，負(fù)責(zé)征求意見和對外通報。衛(wèi)生部會同農(nóng)業(yè)部共同和廢止農(nóng)藥殘留限量和檢測方法與規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定、歸口和解釋。在工作需要或發(fā)生涉及農(nóng)藥殘留的食品安全事故時，衛(wèi)生部協(xié)調(diào)組織農(nóng)業(yè)部制定相關(guān)農(nóng)藥殘留的限量和檢測方法并進(jìn)行風(fēng)險評估。與兩法實施同時，我國還制定了《農(nóng)藥管理條例》等配套規(guī)章，并于2013年了《農(nóng)藥管理條例實施辦法》。相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范為加強(qiáng)對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的監(jiān)督管理，保證農(nóng)藥質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)人畜安全提供了法律依據(jù)。

（二）農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定專家隊伍壯大

《食品安全法》出臺后，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部組建了第一屆食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會農(nóng)藥殘留分委會，秘書處設(shè)在農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所。農(nóng)殘標(biāo)委會下設(shè)秘書處和殘留化學(xué)、毒理學(xué)、檢測方法3個專家組，建立了包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食藥、質(zhì)檢、林業(yè)、糧食等相關(guān)領(lǐng)域在內(nèi)，覆蓋全國73家農(nóng)藥殘留試驗單位，掌握國際規(guī)則和熟悉我國國情的標(biāo)準(zhǔn)制定專家隊伍。專家隊伍的壯大與農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)力量的充實提升了我國在農(nóng)藥殘留限量國際標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)和國際影響力。2007年起我國成為了國際食品法典農(nóng)藥殘留委員會（CCPR）主席國，2012年，我國承擔(dān)了茶葉和水稻中3種農(nóng)藥的6項CAC國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，攻克了我國國家標(biāo)準(zhǔn)上升為CAC標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)瓶頸。

（三）農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定程序科學(xué)規(guī)范

為確保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和實用性，我國建立了農(nóng)藥殘留風(fēng)險評估工作機(jī)制和技術(shù)規(guī)范，頒布實施了《用于農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定的作物分類》、《農(nóng)藥殘留檢測方法國家標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)范》等5部標(biāo)準(zhǔn)工作規(guī)范和技術(shù)要求。我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定程序科學(xué)規(guī)范，在技術(shù)、程序和規(guī)則上已實現(xiàn)與國際對接。技術(shù)上，遵循CAC風(fēng)險評估原則，根據(jù)農(nóng)藥的毒理學(xué)數(shù)據(jù)、農(nóng)藥在農(nóng)作物中代謝分布數(shù)據(jù)以及我國居民各類食品的膳食消費數(shù)據(jù)，對人通過食物間接攝入農(nóng)藥殘留產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行定性和定量評價；程序上，按照《食品安全法》公開透明要求，農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定全程向社會公開，農(nóng)業(yè)部在官網(wǎng)上廣泛征求國內(nèi)社會公眾和相關(guān)行業(yè)部門的意見；規(guī)則上，執(zhí)行世界貿(mào)易組織（WTO）《貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》（TBT協(xié)定）和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS協(xié)定）透明原則的要求，向WTO成員或組織通報我國擬實施的農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，接受各成員的評議。

（四）農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系框架基本建成

《食品安全法》頒布實施后，農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生與計劃生育委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會等有關(guān)部門密切配合，積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制修訂，在“健全機(jī)構(gòu)、完善制度、制定標(biāo)準(zhǔn)”等方面取得了明顯成效，初步建立了覆蓋我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系框架。通過清理、轉(zhuǎn)化和新制定等工作的開展，2012年正式頒布實施了GB2763－2012《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》，2014年4月又頒布了GB2763－2014，涉及了387種農(nóng)藥在10大類食品中3650項農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，150多個配套分析方法標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了農(nóng)藥殘留限量強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)框架。作為我國監(jiān)管食品中農(nóng)藥殘留的唯一強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，它的頒布實施，標(biāo)志著我國食品中農(nóng)藥殘留國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展，對生產(chǎn)有標(biāo)可依、產(chǎn)品有標(biāo)可檢、執(zhí)法有標(biāo)可判，嚴(yán)格監(jiān)管亂用、濫用農(nóng)藥，保證“產(chǎn)”出安全食品和“管”出安全食品具有重要意義。同時，將對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)綠色生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

二、我國內(nèi)地食品中農(nóng)藥殘留

標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在的問題及原因分析雖然我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作發(fā)展很快，標(biāo)準(zhǔn)體系基本建成，但由于我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作起步晚、科研基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)數(shù)據(jù)缺乏等因素，導(dǎo)致我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失和滯后。目前國家標(biāo)準(zhǔn)中只有正式標(biāo)準(zhǔn)和臨時標(biāo)準(zhǔn)兩類，未能建立歐美等發(fā)達(dá)國家以正式標(biāo)準(zhǔn)、臨時標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口限量標(biāo)準(zhǔn)、豁免物質(zhì)和一律限量等共同組成的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系，因此標(biāo)準(zhǔn)之間無法發(fā)揮相互兼顧、銜接、補(bǔ)充的作用，突出表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，覆蓋低，農(nóng)藥品種與農(nóng)產(chǎn)品品種間難以實現(xiàn)“全覆蓋”。

（一）標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不足

農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)覆蓋食品農(nóng)產(chǎn)品種類比例低。首先，我國生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品及其加工食品種類復(fù)雜多樣。現(xiàn)有農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)僅覆蓋284種（類）食用農(nóng)產(chǎn)品，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于我國實際生產(chǎn)和消費的食用農(nóng)產(chǎn)品種類。其次，已制定殘留標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥品種少。世界上有使用的農(nóng)藥1000多種，我國批準(zhǔn)登記使用的農(nóng)藥達(dá)到600多種，而已制定殘留標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥品種只有387種。

（二）農(nóng)藥殘留檢測方法標(biāo)準(zhǔn)缺失問題突出

有限量標(biāo)準(zhǔn)無檢測方法，造成市場上很多農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)藥無法檢測。比如GB2763－2014涉及農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)3650項，但其中269項沒有配套的檢測方法，造成標(biāo)準(zhǔn)落地難，生產(chǎn)企業(yè)無所適從。

（三）小宗作物和特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留限量

標(biāo)準(zhǔn)缺失小宗作物包括大部分蔬菜和區(qū)域性生產(chǎn)和消費的特色蔬菜、特色作物和名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，與大宗作物相比，種植面積少、地域性強(qiáng)。由于無法收回成本，農(nóng)藥企業(yè)不愿開展試驗和登記，無法制定殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，造成小宗作物限量標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失。同時，飼料和動物產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)缺失尤為嚴(yán)重，不但影響了特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也對消費者帶來嚴(yán)重安全隱患，已成為社會關(guān)注的熱點之一。

（四）標(biāo)準(zhǔn)的制定出臺慢，滯后于監(jiān)管

隨著科技的發(fā)展,新合成的化學(xué)物質(zhì)種類以驚人的速度增加，對所有農(nóng)業(yè)化學(xué)品的安全性進(jìn)行充分評估是不可能的，因此標(biāo)準(zhǔn)的制定不可避免會稍微滯后。2008年爆發(fā)的“三聚氰胺”奶粉事件中，國家質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)人答記者問時曾表示，“目前我國對嬰幼兒配方奶粉的國家標(biāo)準(zhǔn)有31項，包括熱量、蛋白質(zhì)含量、維生素含量、水分等指標(biāo)，但沒有對有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，我們將會同有關(guān)部門認(rèn)真研究新的問題帶來的影響，在國家標(biāo)準(zhǔn)的修訂當(dāng)中，認(rèn)真考慮原來沒有考慮到的物質(zhì)的檢測。”出現(xiàn)以上問題的原因，除了經(jīng)費不足、科研基礎(chǔ)薄弱等客觀原因外，制度層面上施行的“法不禁止即允許”原則也是一個重要因素。由于我國對農(nóng)獸藥殘留限量的管理長期受我國一般立法思路影響，基本上采取的是“法不禁止即允許”模式，這就給無殘留限量農(nóng)藥、非法添加或使用物質(zhì)的濫用留下了制度漏洞。從客觀上來講，人類對客觀世界的認(rèn)識是有限的，我們目前發(fā)現(xiàn)的有毒有害物質(zhì)只是冰山一角，大量未知有毒有害物質(zhì)還未浮出水面。對于龐大的農(nóng)產(chǎn)品種類和繁多的藥物種類，逐一制定殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的困難很大。

三、香港農(nóng)藥殘留管理制度對我國內(nèi)地的啟示

香港農(nóng)藥殘留管理制度主要立足于消費地，保障民生安全，越嚴(yán)格越好。而內(nèi)地，既要保障民生安全，又要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以習(xí)為總書記的新一屆黨中央將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全放在了更加突出的位置，并提出了“四個最嚴(yán)”，總的理念即標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)謹(jǐn)（嚴(yán)格和謹(jǐn)慎），同時要加強(qiáng)生產(chǎn)指導(dǎo)服務(wù)。

（一）借鑒“法不允許即禁止”理念，覆蓋監(jiān)管盲區(qū)

我國內(nèi)地要從根本上解決農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)缺失和滯后問題，需要創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)管理方式，借鑒國際做法，盡快實施“法不允許即禁止”原則，實行“肯定列表”目錄制管理，將由農(nóng)業(yè)化學(xué)品帶來的食品安全危害因素全部置于控制之下，建立起以正式標(biāo)準(zhǔn)、臨時標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口限量標(biāo)準(zhǔn)、豁免物質(zhì)和一律限量等共同組成的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）加大標(biāo)準(zhǔn)制修訂力度

盡快實現(xiàn)限量標(biāo)準(zhǔn)覆蓋所有批準(zhǔn)使用的農(nóng)藥品種和相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品，檢測方法覆蓋所有限量標(biāo)準(zhǔn)，同時，增加在飼料和動物產(chǎn)品中農(nóng)殘標(biāo)準(zhǔn)制修訂的投入，使得標(biāo)準(zhǔn)真正做到生產(chǎn)有標(biāo)可依、產(chǎn)品有標(biāo)可檢、執(zhí)法有標(biāo)可判。

（三）小作物類推

在積極借鑒國際組織和歐美外推法制定同組作物組限量標(biāo)準(zhǔn)方式的基礎(chǔ)上，對我國居民膳食消費量較大的蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品組織開展殘留試驗，制定限量標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)生產(chǎn)指導(dǎo)服務(wù)

加強(qiáng)生產(chǎn)者的標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)，發(fā)揮各級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員主力軍的作用，從源頭上做好生產(chǎn)指導(dǎo)。同時，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化信息體系建設(shè)，更好地做好農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)信息公開，提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)水平，有效解決公眾查標(biāo)準(zhǔn)難、用標(biāo)準(zhǔn)難的現(xiàn)實問題，是解決農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用“最后一公里”問題的關(guān)鍵。

作者：魏鵬娟王艷徐學(xué)萬張新明單位：農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心