英美城市規劃管理制度對比

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1制度背景

在美國，作為政府城市治理責任的重要內容，規劃管理的行政行為和權限首先受到議會和司法機構的監督和制約。在地方自治的制度框架下，以州為單位的地方政府擁有獨立的立法、行政和司法的權利，在城市規劃管理中各地方的法律制度和管理方式、標準也根據地方各自的條件而決定，聯邦政府對城市規劃管理的指導和干預十分有限和間接。在地方財政制度方面，美國實行中央和地方對等的分稅制，地方稅以固定資產稅為主要稅源，由于城市規劃管理極大的影響著固定資產價值，因此成為城市政府保證財政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。對于地方政府來說，土地利用的形態不僅對城市的發展及其所需的公共服務的成本費用起著決定性的影響，而且通過其對土地經濟價值的影響和固定資產稅的漲落左右著地方財政收入的多少。因此，在制定總體規劃以及審查開發項目時，一個新開發項目可能帶來的稅收是否能夠與該項目相關的道路交通、公園、警察、消防等公共服務的管理運營成本相平衡，往往成為地方政府考量的一個重要指標。另一方面，由于對個體自由的崇尚和對強權政治的抵制，美國社會和公眾輿論對政府干預社會事務的接受度較低，因此，對于城市規劃管理對私有財產的干預和約束程度的合理性的爭議較多，經濟社會環境對規劃行政活動的制約作用較為明顯。1920年代開始，作為美國城市規劃核心內容的區劃制（Zoning）之所以能在美國各地得以廣泛推廣，除了當時住房制度改革、城市美化運動的推動，使得城市規劃作為一項地方政府的公共職能開始被社會廣泛接受等因素外，區劃制在維持和提高住宅與土地等私有財產價值方面的作用是最重要的原因，這使得區劃制實際上成為私有財產、尤其是中產階級私有財產保護的重要政策工具。英國作為地方自治的起源國家，地方自治的傳統根植于其多元化的社會結構和人文環境之中。雖然地方政府在對地方事務的治理中擁有較多的裁量權，有權根據地方的特點和條件進行獨立的決策和管理，但同時往往也會受到中央政府的強力干預。自從傳統的以固定資產為征收標準的地方稅，改革為以家庭人數和住宅資產價值為綜合標準的地方稅之后，地方政府的權限受到了進一步的限制，世界上歷史最悠久的地方自治制度發生著深刻的變化（Thornley，1991：95-98）。與崇尚個人自由的美國不同，作為英國社會的傳統之一，社會對于政府干預市場行為和社會事務的接受度較高，這一因素對戰后英國福利型資本主義國家政策的形成和城市規劃管理制度的建立具有極為重要的意義，尤其體現在政府通過城市規劃管理制度的建立而對個人財產權進行的高度控制，以及在長期的經濟衰退時期政府通過規劃管理制度的調整而對城市開發的大規模的直接干預（Gordon，1996，78-79）。在較為成熟的地方自治的基礎之上，1970年代以來廣泛開展的公眾參與對政府管理模式和制度變革產生了極為重要的影響，城市規劃管理制度的基礎條件發生著深刻的變化。

2規劃管理法律體系

規劃管理法律體系的特征主要體現在框架結構特點、功能作用和主要內容三個方面。美國地方分權的體制下沒有城市規劃的國家法律，城市規劃的法律體系主要由州以下的地方自治體層面的法律構成，包括州的標準授權法和地方的立法。州的標準授權法中僅對規劃行政提出最低限度的要求，且不具有法律約束效力，規劃的內容、形式乃至是否制定城市規劃等問題均由地方立法自行決定，因此，地方立法在規劃的法律體系中具有絕對的主導權。同時，規劃訴訟案件的司法判例對規劃管理的執行以及立法也起著十分重要的影響作用，往往成為對規劃管理中原則性和合法性問題的最終判斷，而在很長時期內都將影響著地方規劃行政和管理實踐的基本方向，司法能動主義和法院的主動行為成為行政監督和為權利人提供事實上的司法保護的重要因素。在這樣的體制下，司法機構所擁有的權力對地方政府在城市規劃管理方面的任意性和自由裁量權起著極大的制約作用（Daniel，1996：201-203）。由于美國城市規劃的實施主要依靠區劃制，而沒有獨立的開發許可制度，所以其規劃法律的功能和內容就更集中于規劃本身，而不具備解決規劃實施問題的作用，這與英國有著明顯的差異。從框架特點和內容來看，以實用性為主、缺乏專業法律的系統性和連貫性、重視程序性規定、缺少規劃內容的規范性規定、各地方的規劃法律各具特色是美國規劃管理法律體系的主要特點，而這些特點正是反映了美國高度地方自治的背景下作為地方事務的城市規劃管理的基本模式。與美國完全不同，英國以《城鄉規劃法》為法律體系的核心，以大量的法律性文件、行政指導性文件和地方法規為基礎，城市開發、住宅等相關法律為補充和銜接，形成了較為完善的專業性法律體系。從法律體系的框架結構特點來看，從國家法律、大量的專業部門法規、詳細具體的行政政策文件到地方法規以及相關領域法律，構成法律體系的四個層次，具有明顯的系統性和完整性（Moore，1990:77-80）。從法律法規的功能、作用來看，《城鄉規劃法》作為專業領域的國家法律，其綱領性和權威性十分突出，而專業部門法規和法律文件則是對法律中具體的條款內容和執行細則進行規定、解釋，政策性文件則是對具體的政策制定和實施的指導性說明和解釋，地方法規是根據地方的實際情況和條件進一步對規劃管理的執行和規則作出進一步的具體規定，相關領域的法律則從各自不同的側面對規劃編制和管理所涉及的各種權利、義務和規則作出相關的規定，從而形成對規劃管理法律法規的必要補充，因此，各類法律法規各自的功能十分明確，又相互銜接、互為補充。從法律法規的內容來看，有關規劃管理中各部門的職責和權限、規劃編制的程序性規定，以及規劃內容、控制標準、執行手段等技術性規定十分詳細、具體、明確，而且不僅包括了規劃體系內容的規定，也包括了規劃實施的開發許可制度和規劃實施手段等的規定。

3規劃管理行政體系

城市規劃行政體系的特征主要可以通過對政府間關系、部門職責劃分、決策程序與公眾參與、檢查、救濟與協議機制等方面的分析進行把握。美國規劃行政體系的特點，首先是在地方自治的前提下，城市政府在規劃決策和執行方面擁有較大的自主權，中央政府、州政府對于城市規劃事務的干預和指導極為有限，主要通過資金扶持或金融稅收等方式進行間接、靈活的引導。第二是在地方層面，立法部門、行政部門、司法部門三權分立，職責明確，形成了相互監督制約的關系。從職責分工來看，地方議會具有制定法律法規以及開發控制的原則性決定等立法權，規劃委員會①及規劃局等規劃行政部門通過規劃審查對開發活動進行控制和引導，各級地方法院依據司法程序主要對規劃管理中公私雙方行為的合法性②進行審查。從主體間關系來看，規劃委員會的獨立運行機制和最終決策權最大程度的避免了政治對規劃決策的影響，但獲得議會半數以上支持的條件下也可推翻規劃委員會的決定，而且規劃委員會的最終決策仍受到地方議會預算決策的制約（Norman，John，1995：79-81）。另一方面，通過法律內容和規劃指標的規范化，減少概念性標準和原則的設定，使得規劃管理過程中行政部門的裁量權受到明確的約束。第三，通過法律的參與權利保障和制度化的決策參與程序設計，以規劃公示、聽證會、市民投票表決等多樣化的公眾參與形式，使得城市規劃行政部門擁有的有限裁量權受到嚴密監督。在對規劃決定和相關行政行為有異議的情況下，主要是通過以行政委員會和議會為平臺的行政救濟制度來對異議和申訴進行調解和裁決。在英國，一方面城市政府在規劃行政方面擁有較大的自主權，但中央主管部門也通過制定法律法規、政策、執行標準等形式對城市規劃行政進行強力干預、直接指導和嚴密監督。在城市層面，議會在規劃決策和實施管理中都發揮著極為重要的作用，規劃管理的主要決策都由議會作出，行政部門以為議會服務的形式開展行政活動。但規劃行政部門在實施管理過程中擁有較大的自由裁量權，可以根據地方特點和實際條件決定規劃控制的具體標準和形式，這一點與美國差別較大。同時，通過行政體系內部較完善的監察監督制度，規劃行政部門也受到自上而下的嚴密監督，這也是其另一大特點，以監察廳和巡視員制度為中心的監督制度和以主管大臣審查為中心的行政救濟制度在規劃行政的實施中發揮著極大的作用；而司法審查卻因為其重視私權的立場，在規劃行政中的作用受到了一定的限制（PrestwichandTaylor，1990：162-165）。在規劃決策程序設計中，方案協商、規劃公示、公開審查作為公眾參與的三大重要環節，不僅使公眾能夠充分的參與到規劃編制的各個階段，同時也發揮了在規劃決策之前最大限度解決爭議的協議協商機制的作用。

4規劃技術體系

城市規劃技術體系的特點主要體現在框架結構特點、規劃的法律效力、規劃靈活性和規劃的功能定位等方面。美國自1920年代后期，聯邦政府分別制定了標準城市規劃授權法和標準區劃授權法，總體規劃和區劃作為城市規劃體系的重要內容得到了正式的承認。總體規劃的功能主要有協調各種公共項目，作為各種規劃管理手段的依據，明確未來土地利用的藍圖，對于各種土地開發活動和土地市場行為進行引導。總體規劃的內容往往包括土地利用、交通設施、各種公共設施及公共開放空間的規劃方案以及人力資源開發、經濟發展、歷史城市保護等，主要以概念性的政策說明為主。區劃的功能主要是作為實施總體規劃有效的、但非唯一的手段，內容主要包括土地使用類型、開發強度和周邊影響限制等三個方面。因法律體系的影響，美國的規劃體系具有層次結構單一、但功能內容明確的特點。從規劃制度的層次結構來看，不僅缺乏區域性的宏觀規劃，而且總體規劃的制定在很多城市也未普及，已完成的總體規劃對城市開發的引導作用仍十分有限，真正發揮規劃控制、引導作用的主要是區劃制（Zoning），因此區劃制在開發控制中的實用性功能十分明確。由于美國區劃的內容、形式和標準完全由地方議會決定，可根據當地的情況制定相應的控制種類、控制標準、用途控制和體量控制的對應關系等。區劃的內容、尤其是指標體系和控制標準的規定十分詳細，通過體系化、規范化、標準化的規劃指標系統，來完成對開發活動的控制和引導，保證政策目標的有效實施，是美國區劃制的主要特點（Cullingworth，BarryJ.，1993：28-30）。這一特點也同時反映出美國城市規劃管理制度設計的一大原則，即通過規范、系統的管理工具的運用，限制行政人員的自由裁量權，以避免行政執行中的隨意性，防止權力的濫用。英國規劃體系的結構層次主要包括了宏觀的結構性規劃（structuralplan）和地區性規劃（localplan）這兩個層次，分別與郡—地區的規劃行政體制相對應。從功能劃分來看，結構性規劃的作用在于明確相對宏觀的區域范圍內城市開發和土地利用的基本政策和開發控制的方針，為地區性規劃提供依據和框架，而地區性規劃則更多地著眼于為本地區內的開發提供土地利用規劃等政策性指導。規劃指標主要包括位置，用途與密度三大基本要素，以及地區所需公共設施的種類及水平指標、建筑形態設計、特殊地區的高度控制指標等，但這些規劃指標并不是強制性指標，而是作為規劃審查中規劃人員與開發商交涉時的起點，在制定時已經留有余地，也允許在實際執行中有所變動。此外，規劃人員與開發商協商時，為爭取更多的社會公益也會提出的一些非統一性的機動性規劃要求作為附加條件，如公共開放空間、交通類設施、福利性設施等（Thornley，1991：156-158）。與美國的區劃相比，從內容、形式來看，英國城市規劃的政策性特點十分突出，而并不強調規劃指標的應用性和可操作性，在規劃指標的體系化和標準化方面并沒有規范系統的要求，但這一特點正是以具有較高自由裁量權的規劃行政體制為核心而運行的。可以說，以規劃行政的自由裁量權為基礎，來推進城市政策和城市規劃的靈活、有效的實施，正是英國城市規劃管理制度的核心特征之一。

5規劃管理實施機制

城市規劃實施機制的核心是以各類城市規劃為主要依據對開發項目進行規劃審查的開發許可制度，其中主要包含了對于行政部門自由裁量權和開發利益公共還原等問題的探討。美國城市規劃的實施主要通過以區劃制為依據的開發許可制，以達到對各類開發活動的控制和引導。由于區劃中控制指標的規范性、系統性和規劃內容的明確性，開發審查實質上更類似于執行與審核，反映出制約行政部門裁量權、以免權力濫用、保護個人權利的基本制度導向。但是1970年代之后，隨著限制城市無序發展的呼聲日益高漲和城市成長管理政策的興起，出于解決規劃實施的資金問題以及市中心與郊區之間的社會經濟矛盾等現實需要，通過收取開發費和捆綁式開發等多樣化手段，實現項目內或項目間、區域間的開發利益轉移，使得開發主體在享受由政府基礎設施投入而帶來的土地開發利益的同時對社會有所回報，開發利益的公共還原成為規劃實施中重要的政策目標之一。在這一背景下，地方規劃行政部門在開發審查中通過靈活運用開發協定（developmentagreement）、特例許可（variance）、任意審查（discretionaryreview）等方式③，對控制標準和控制內容進行適當的調整，提高了規劃實施的靈活性和針對性，也使得規劃行政部門的自由裁量權得到了實質性的擴大（Robert&Danforth，1994：170-173）。英國開發許可制的核心特征是以規劃行政的自由裁量權為基礎，來推進城市規劃靈活有效的實施，與美國明顯不同。在規劃行政人員較高的專業素質和社會責任感、嚴格的行政監督和行政救濟制度、完善的法律法規體系基礎之上，規劃行政部門自由裁量權的發揮，使規劃目標的實施更適應于地方的實際情況和現實條件，避免管理的僵硬和教條，也有效避免了權力的不當使用和官僚體系對政策實施的過度控制。作為開發控制的另一個目標，開發利益公共還原的理念很早就已經出現在英國的規劃政策和法律中，從早期1950年代建立在開發權國有化理念之上的土地征收制度，以及其后逐步建立的相關稅收制度，這一理念的實踐操作手段有過較多的變化。近年來這一目標的實現則越來越傾向于通過規劃增益制度（PlanningGain）④，在開發審查中增加機動性規劃要求等附加條件，從而實現規劃外部效益的社會化和公共還原（Atkinson&Moon，1994：56-57）。英美的實踐結果表明，在城市發展環境日益復雜多元化的背景下，為提高政策實施和管理的靈活性和有效性，適當擴大自由裁量權已成為普遍的趨勢。作為規劃實施的主要目標之一，開發利益的公共還原也需要通過規劃行政部門對裁量權的運用才更易于在項目中得以靈活實現。但是，隨著規劃管理中自由裁量權的擴大，對于其合理合法性的爭議和對其經濟社會影響的社會公眾質疑也在增加。某些規劃行政行為跨出了現有權力約束框架之外，規避了法律和公開行政程序等的制約和監督，從而使得行政行為的公平性、公開性受到嚴重質疑；過度管制還可能造成開發成本過高，進而影響城市經濟社會的有序發展。因此，在適當放寬行政自由裁量權的同時，如何進一步合理規范這類行政行為也成為制度建設的新課題。

6經驗與啟示

美英兩國城市規劃管理模式的主要特點，可以概括為以下幾點。美國的特點主要是在地方自治的基礎上地方主導型的規劃管理，通過三權分立的監督體制、實用規范的法律體系和可操作性較強的規劃，對地方規劃行政的自由裁量權進行嚴格制約，規劃管理的實用性強，規劃實施主要建立在以區劃為依據的開發許可基礎上，以司法為主的行政監督和救濟機制較為完善。英國的特點主要是在地方自治基礎上的平衡型的規劃管理，中央政府在基本制度建設和政策導向方面對于地方政府具有較強的直接影響力，但也在具體的規劃行政方面為地方政府留出了極大的自由裁量的空間；規劃管理的政策性較強，在以規劃實施為目的的開發許可中，行政體系內行政監督和救濟機制較為完善。與英國相比，美國規劃管理制度模式的主要缺陷在于地方分權和地方自由主義造成區域性問題難以解決，而且由于以區劃制為主要實施手段的城市規劃實質上成為地方自治體確保財源的主要手段之一，難以發揮對城市未來發展的宏觀引導作用。但英國模式的缺陷則在于過于嚴格的規劃控制不僅會帶來較高的管制成本，也可能不利于持續的經濟發展，而且這種制度模式對地方自治能力和社會環境的依賴性較強，適用性較為有限。從美英兩國規劃管理制度模式的形成來看，規劃管理技術、體制、法律等制度手段的形成和技術工具的選擇直接反映了一個國家基本的社會治理形態，很大程度上取決于其所在的社會環境和人文背景的制約和影響；作為政府公共管理的重要組成部分，規劃管理的目標、理念和制度工具的形成都是這一基本的前提基礎之上的。另一方面，城市規劃管理制度模式的形成、建立和發展，往往是發生在各個國家特定的社會人文環境中的一種社會選擇的過程，這同樣也意味著一個國家基本的社會治理形態的形成，必須建立在充分有效的利益博弈的基礎之上；唯有如此，社會治理才能擁有最廣泛和充分的社會共識和利益協同的支撐。美英兩國各具代表性的規劃管理制度模式形成與發展的經驗，對于建立并完善適合中國經濟社會發展要求的規劃管理制度，具有重要的借鑒意義。

（1）法律體系：從1980年代我國頒布實施《城市規劃法》以來，城市規劃管理領域的法律法規的制定和實施經歷了快速發展的時期，目前已經初步建立了以國家法律、行政法規、部門規章、地方法規和地方規章的五層結構為主的、較為完善的法律法規體系。我國的規劃法律體系與英國較為相似，但從其功能作用和內容來看，還有較多的欠缺；尤其在程序性規定、行政主體職責權利關系的界定、規劃指標的規范性內容等方面還有待充實，土地法、建筑法等相關法律也仍需要進一步完善。當然，城市規劃管理法律制度的建立還必須建立在完善的國家基本法律制度的基礎之上，如物權法對個人財產權與公共利益關系的界定、行政法等對行政權和行政行為的規范等，都將對城市規劃管理法律制度的建設產生重大影響，尤其是在規劃管理中程序性規定和相關行政主體權責關系的界定等方面的法律制度的完善，在很大程度上仍有賴于相關行政制度和法制建設的進一步推進。

（2）行政體系：由于我國的地方行政制度和美、英兩國都有較大的區別，財政、立法、政策實施等方面的中央與地方政府間的關系，與地方自治的美英兩國有所不同。在城市規劃管理領域，地方政府在財政、地方立法等方面實質上擁有較大程度的自主權，在政策實施中具有較大的裁量權，但另一方面，從部門間關系來看，立法、行政、司法的獨立運行、相互監督、相互制約的治理結構還未得到有效的建立，特別是行政行為的監督和制約機制，無論是從行政體系內部或行政體系外部來看，都仍有待健全和完善。首先是作為立法機構的人民代表大會制度和司法機構對規劃行政的監督、制約機制急需加強，規劃的決策機制和決策程序的完善、補充和調整需要在健全法制的基礎之上逐步實施和開展；其次，迫切需要在規劃行政體系內部推進行政監督機制和行政救濟制度的建設，加強對行政權力和行政行為的監督和規范；在這方面，英國的相關制度具有一定的參考借鑒意義。第三，在目前的行政主導型制度環境中，規劃決策程序的民主化建設需要在逐步推進廣泛的公眾參與的同時，盡快建立相應的協議協商機制，加強政府與企業、社會公眾的互動和交流，以提高城市規劃管理的民主性和有效性。

（3）技術體系：我國的城市規劃技術體系以總體規劃、分區規劃和詳細規劃作為結構性劃分，各類規劃的功能作用明確，內容要求和形式較為系統，規劃間相互銜接保持了較強的一致性。目前規劃體系存在的主要問題一方面在于如何加強總體規劃的政策性和宏觀引導性，使得總體規劃能夠更好地適應于城市發展環境快速變化的要求，另一方面在于如何提高詳細規劃內容和控制指標的標準性、規范性和體系化，使得詳細規劃能夠適應規劃管理的實際需要，更好的發揮開發控制的作用，真正成為開發審查的有力依據。在總體規劃的調整方面，可以借鑒英國的結構性規劃改革的經驗，在總體規劃的內容中增加經濟開發、環境保護和社會公平的相關政策性要求，提高總體規劃的綜合性政策導向作用。在詳細規劃的調整方面，則需要根據我國城市發展和規劃行政的現實條件，適當借鑒美國的區劃制和英國的機動性規劃要求，在提高規劃控制指標的系統性、規范性和體系化的同時，通過機動性規劃要求建立具有一定靈活性的、能夠適應實際需要、又具有較高可操作性的規劃控制標準。

（4）實施機制：我國的規劃管理實施保障機制以“一書兩證”為核心，通過對開發項目實施過程中的各個階段進行具有針對性的審查，以保證城市規劃的政策性引導作用和開發控制作用的有效發揮。由于規劃管理中規劃指標的不規范、規劃政策導向的不明確等一系列因素，使得規劃管理中的不確定性和不透明性有所增加，規劃的權威性受到影響，而開發審查中自由裁量權的問題也會使得規劃管理的效率和合理性、科學性受到一定影響。可以看出，規劃實施體系中存在的問題本質仍然是規劃法律體系、規劃行政和規劃體系不完善所造成的，規劃實施問題的解決也有賴于規劃法律的不斷完善、規劃行政監督機制的建立健全、規劃指標規范性和系統性的提高，才能得以根本解決。另一方面，雖然隨著房地產市場的逐步建立和城市開發機制市場化的不斷推進，使得開發利益公共還原問題日益成為一項政府與社會共同關注的政策性問題。雖然在軌道交通等大型公共項目中，以各種形式向周邊地區企事業單位收取開發費用、以解決項目資金問題的手段已經在實踐中不斷被運用，但由于征費行為合法性（雖然是合理的）、征費方式、途徑和費用使用等的不規范性，往往會導致其最終結果與目標的偏離，因此，在城市改造和城市公共項目快速推進的時期，尤其迫切需要借鑒美國和英國的實踐經驗，在各級規劃管理法律法規中明確開發利益公共還原的基本理念，并配合規劃體系的改革，建立制度化的開發利益公共還原的規劃管理手段。

作者：王郁工作單位：上海交通大學國際與公共事務學院