領導管理制度創新建議

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一、非領導職位體系設置不科學，導致變相的終身制

在改革開放以來，我國進行了許多次的政府機構改革，采取了許多政策和措施，其中一個重要措施就是設置非領導職位。基本形式主要是正副省級干部、地市級的正副巡視員、正副調研員等三個職級。當時的初衷是為了妥善安排工作時間長、貢獻大、年齡大的干部。與此同時，也是由于行政領導崗位數量的限制，對于一些領導干部采取了“虛實結合”的任職模式，即在實際職務上可以是副職，但是可以按照正職來對待，這也就是所謂的“括號領導”。從一定意義上說，我國目前的非領導職位設置具有不科學的因素，主要問題是把過去的終身制改成了變相的“終身制”。為什么說非領導職位的設置有問題呢?理由主要有三:一是因為這些非領導職位的干部管理制度模式很容易造成“官滿為患”的局面。在許多國家單位、省級、市級單位中，幾乎沒有“干事員”，許多單位和部門出現低級別的干部領導高級別干部的情形，比如，處長領導巡視員、科長領導調研員的情況。二是非領導職位的設置體制基本上是在市、省、國家三級行政機構當中實行的比較多，縣區和鄉鎮基本沒有執行，這就必然在表面上造成越向上越好當官的機制。三是這種“虛實結合”的領導體制很容易造成許多干部實際上只拿待遇不干事的局面，任實職的領導也不好管理他們。四是這種管理制度表面上剔除了領導干部的職位終身制，而又設置了領導干部的身份終身制，問題并沒有真正解決，反而更加復雜化了。

二、政策建議

1、要牢固樹立任期制觀念，堅決執行領導干部的任期制。具體建議有:一是要對全體領導干部進行任期觀念、任期制的教育，其重要性應該與世界觀、人生觀、價值觀、權力觀同等重要。任期制堅持得好不僅可以穩定干部隊伍，而且可以提高政績的長效性。二是把任期觀和任期制作為考量政府執政能力的重要尺度，作為考量領導干部工作業績的重要指標。在全體領導干部、特別事實黨員領導干部中開展任期制的教育活動。三是黨政領導干部、特別是主要領導干部必須在新的一屆黨政班子中工作至少五年以上，五年是一個循環周期，沒有特殊情況一般不能在任期內調動和提拔。對于一個領導班子的政績評價判斷，對于一個領導干部的能力和選拔使用，在正常情況下必須是根據一個任職周期的表現來進行，而不能根據一兩年的表現來判斷。2、要完善政績考察體系，增加對領導干部任期能力的考核指標。近年來我國學術界對政府政績問題進行過多方面的研究和探討，但是，主要是從政績內容和政績形式等方面進行的，人們很少從政府政績的可持續性和整體性上思考這個問題。政府政績的可持續性是影響長效機制的主要因素，整體性是影響班子執政能力大小的主要因素。從客觀效益上看，只有當整體的政府政績是好的或者優秀的時候，那么才能比較科學地判斷一個地方黨政班子的政績問題。為此，建議:一是改革領導班子的考核指標體系，增加對任期制的考核指標，改變以個體考核取代整體考核經營管理的傳統做法。二是在“四大班子”中全面建立領導班子任期制和領導人員任期制的考核制度，可以簡稱任期制考核。三是考核領導干部和領導班子至少應該包括三個方面的新指標:整體性政績、持續性政績和創新性政績，建立以整體性考核為主的指標體系。3、要以穩定基本干部隊伍為出發點，對基層領導干部的職級升遷制度和管理進行科學改革。改革開放以來我國的黨政干部制度改革非常快，比如兼職、非領導職務、機構職級調整等。一是建議取消中央、省(區、直轄市)兩級“四大班子”的非領導職數設置制度，對于這兩個層次的領導干部確實需要調整的，應該采取保留工資待遇，降低行政級別的政策。二是非領導干部的制度設置及其職數放到我國最基層、最重要、最實效的領導崗位及其實職領導干部身上，這對提高這批領導干部的工作積極性、實踐任期制非常重要。三是當前最現實的是要提高市(州盟)、縣(區)、鄉鎮三級主要領導干部的職級設置數量，這對穩定基層干部隊伍很重要。四是可以考慮打破行政區級別與領導干部職級級別的硬套關系，破格使用基層干部。在這方面，湖南省己經探索和積累了成功經驗，到2009年該省近期在新提任副廳級干部的19名縣委書記中，就有16名繼續兼任縣委書記，這種做法可以肯定和推廣。五是要努力探索干部任期制與政府執政長效制的最佳結合方式。4、要以實現可持續性執政為目的，適當調整黨政領導班子的輪崗制度的具體執行政策和辦法。目前，我國黨政主要領導干部的輪崗制度己經執行多年，這對領導干部的吐故納新起了積極的作用。但是，問題也由此而來，這就是我黨干部制度的實踐機制在本質上到底是以干部制度保證持續發展，還是以發展制度保證干部純潔呢?管理和治理一個市或者縣與管理一個政府部門是完全不一樣的，部門工作相對比較單純和好做，而市縣工作就比較復雜和綜合。干部制度應該為發展服務，而不能搞成相反。所以，對于市、縣、鄉的黨政領導來說，可以根據情況連續任職10年，甚至更長。這樣以來，這些領導對這個地方的情況就更加了解，決策和戰略就更有持續性的保證。至于干部的管理問題那要靠制度監督來解決，不能靠頻繁調動解決。5、要改變行政區域直接硬套行政級別的傳統做法，改為根據人口和經濟規模評價行政級別的制度。我國區域之間的人口數量、資源結構、經濟水平、收入水平等差異很大，再加上歷史的、民族的、文化的、傳統的等因素，使得我國的行政區劃形成個體成立，而橫向難以比較的局面。比如，有的縣人口不到1萬人，而有的縣有100多萬人，但是行政級別又是一樣的，領導職位和職數一樣多、政府機構的設置一個不少。解決這個問題的基本思路是，考慮到民族自治地方的特殊性之外，其他地區的行政區劃應該與行政級別可以分離，或者適度分離開，有一定的靈活性和彈性。比如，人口很多的縣的縣委書記和縣長可以是副地級待遇、甚至正地級待遇。這一點對于目前正在進行的省直管縣的改革，也是有重要的參考價值的。

作者：李含琳單位：中共甘肅省委黨校經濟社會發展研究所