交通事故救助基金管理新模式探究

導語：交通事故救助基金管理新模式探究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:道路交通事故社會救助基金是公安業務的“小窗口”，更是服務民生的“大窗口”。論文在全面剖析與總結《試行辦法》《機動車強制保險條例》及《民法典》中關于救助基金內涵的基礎上，系統闡述了山東省“省-市-縣”三級救助基金管理新模式的構建思路和內容，該模式以“政府主導、社會服務為輔”為總原則，在充分保證交通事故救助基金社會公益性質的同時，吸收社會優勢智力資源輔助運行管理，有利促進了其穩定可持續發展。最后，論文總結了交通事故救助基金運行過程中凸現的相關問題并提出了對策建議。

關鍵詞:救助基金;管理;政府主導;新模式;社會服務

一、引言

關于道路交通事故社會救助基金（簡稱交通事故救助基金）內涵和外延的界定，從相關文件中可析出概要。首先，文件當屬我國《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（簡稱試行辦法），其第二條規定了救助基金的主要用途，明確其為用于道路交通事故受害人的應急性社會化專項基金[1]；其次，《機動車強制保險條例》第二十四條提出了救助基金適用的交通事故的三種情形，即于機動車未投保交強險、交通事故受害者的搶救費用超出交強險的責任限額、肇事機動車逃逸，并明確了救助基金管理機構的追償權[2]；再次，我國《民法典》第一千二百一十六條也對道路交通事故社會救助基金墊付的情形做了規定，明確指出了墊付的條件、限額及追償權等相關問題[3]。基于上述三個核心文件，我們可以總結交通事故救助基金的內涵與外延為：國家依法通過特定途徑籌集的，在交通事故肇事機動車未投保交強險、搶救費用超出交強險責任限額或者機動車肇事后逃逸等情況下，預先墊付交通事故受害人的全部或者部分搶救費用、喪葬費用，而后向賠償義務人追償的專項基金[4]。交通事故救助基金管理辦法自2010年1月1日頒布實施以來，在學術界也引起了廣大學者的研究熱潮，出現了一批有代表性的研究成果，如趙明昕對救助基金開展的理論探討，深入分析了國內部分代表性地區救助基金的實施情況，并結合國外救助基金運行經驗，提出了具有參考價值的重構中國救助基金制度的建議[5]。楊秀文結合交通事故救助基金運行實際情況，從管理體制、運轉情況、追償情況、救助落實等幾個方面進行了探討與分析[6]。李樹甬針對交通事故救助基金在實際運作過程中暴露出制度不完善、運作困難、管理機構法律地位不明確等相關問題，從完善基金運行制度方面進行了深入研究[7]。李青武在系統研究了我國現行交通事故社會救助基金追償權利相關問題的基礎上，提出將救助基金的追償權與侵權兩種權訴合并一起審理的觀點，同時提出需對救助基金追償權輔之以行政管理的觀點[8]。王曉慶針對救助基金追償過程中的程序復雜、難度大、投入資金大的不足，探討了交通事故救助基金追償的改進策略，包括轉變追償對象、加強有關部門的信息共享、加大追償力度、加強我國公民對社會救助基金的認識等內容[9]。另外，隨著我國自動駕駛汽車行業的快速發展，為彌補與之相應的法律法規與行業標準的缺失，有關專家學者開始研究我國網約車保險理賠實務中存在的主要問題，如投保不規范、受損乘客的直接請求權無明確法律依據以及救助基金追償對象不明確等問題[10]。另外值得指出的是，在自動駕駛汽車道路交通事故領域，由于自動駕駛汽車的法律地位和合法性的缺失，導致自動駕駛汽車道路交通事故的受害人無法得到及時有效的救濟，構建此種情況下的救助基金制度的也迫在眉睫[11]。山東省作為交通事故救助基金啟動較早的省份之一，早于2011年已頒布《山東省道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法》，辦法自2012年7月1日正式實施以來，逐漸走出了一條適合山東省本地需求的特色發展之路。為推廣經驗，促進交流，論文作者系統總結了山東省救助基金運行模式，以及在運行過程中的經驗和不足，以期從理論與實踐相結合的角度探討交通事故救助基金運行更有利的措施，為推動我國交通事故救助基金的健康發展建言獻策。

二、三級管理模式的構建

（一）“金字塔”式三級管理模式。從全國范圍來看，在救助基金具體運作過程中，各省一般根據當地機構編制歷史延循、經濟發展等因素采取了不同的運作模式，這些模式大致可以歸納成三種類型：第一種為政府完全主導類，如設立專門的救助基金管理辦公室或由公安交通管理部門全面負責救助基金的管理和使用，這種模式的缺點是政府直接負責管理往往會導致基金運作上的僵硬化和低效化，進而滯緩了救助的時效性，而且交通事故救助基金的管理需要法律、醫療等多個領域的專業人才合作完成，完全依靠政府機構自身很難滿足各種專業人才的需求；第二種類型為政府購買社會服務模式，如南京市的“紫金保險”模式、河南省購買某保險公司等來全權負責救助基金的管理等，將救助基金推向市場化運作進行了有益的探索；第三種類型為“政府管理為主、購買社會服務為輔”的模式，如山東省交通事故救助基金的運作即采用此種模式，屬于“有限放權”模式，實現了政府主導下的社會優勢資源參與的目的，能夠有效融合政府職能與社會專業技術力量，確保了交通事故救助基金的社會全民公益性屬性。具體而言，山東省交通事故救助基金管理遵循省市兩級籌集管理、單獨核算、專款專用的管理原則，所建立的三級管理模式架構如圖1所示。（二）各級職責。山東省交通事故救助基金管理部門所構建的三級運行模式，各級職責分工明確、相互協作，將救助的“觸角”延伸到老百姓的身邊，便民利民，詳述其內涵如下：模式的頂層為省一級交通事故救助基金管理機構，簡稱省救助辦，其主要職責包括兩個方面，一是管理監督職能，這些職能又可細分為對全省救助基金的籌集工作、墊付工作和追償工作進行必要的協調和監督指導，以及對交通事故救助基金向下一級分配使用提出合理建議和意見；二是統籌分析全省的救助基金運行數據并進行業務研判，依據數據定期挖掘分析全省救助工作開展情況，形成關于籌集、墊付、追償進站情況為主要內容的研判報告，向省一級交通事故救助基金主管部門（主要是省財政廳）匯報[12]。地市級交通事故救助基金的管理機構，簡稱市救助辦，是救助基金運行的主要執行者和操作者，其職責主要是負責所轄市區范圍內救助基金的受理、審核墊付申請等日常管理工作；同時負責將季度、年度本市救助基金的籌集、墊付、追償情況報送市級救助基金主管部門等。縣區級一般為各市在所轄縣（市、區）設立的交通事故救助基金受理點，具體負責救助基金的初審工作，填寫申請資料并上傳，以及現場處理具體申請工作。（三）社會智力資源作用。在救助基金具體實施過程中，案件情況復雜、數量大，尤其是追償工作費時費力、難度大、效率低，追償過程中還存在被當事人誤解的情形，加之縣級救助基金工作大多是交警事故處理民警兼職，導致他們長期處于超負荷工作狀態。為此，山東省采取了從社會購買服務的方式來輔助基金運行管理工作，為政府主導情況下的社會資源介入助力模式。主體為管理機構，社會服務資源僅為輔助機構，有效彌補管理部門在人員數量、專業匹配度缺口等方面的不足，實現了優勢互補，也符合當前政府管理模式趨向。顯然，這種模式與已有其它地區模式差異明顯，其優勢在于有效維護了救助基金的社會公益性質，一定程度上避免了其價值取向異化。具體來說，此模式下社會服務資源輔助作用主要體現在兩個方面：一是彌補現有體制下救助基金工作人員不足的現狀，一般情況下，管理機構從事基金方面工作的人員僅有三四名，他們熟知業務、懂政策、了解法規，但精力難以應付數量龐大的各類案件，而所購買的社會服務資源可以在專職人員的帶領指導下從事具體工作，實現人力資源的優化配置；二是匯聚各專業人才，按需開展救助基金管理的各項咨詢及實施工作，如法律援助、醫療援助、宣傳援助、大數據分析援助等，以及開展追償工作等，實現人力與智力資源的優化配置。

三、存在問題及對策

（一）存在問題。通過近幾年的探索運行，山東省救助基金各項工作穩步提升，運行機制逐漸完善、管理更加規范，籌集、墊付、追償三項主要工作均取得了較大進步，人民群眾對救助工作的滿意度、社會層面的認可度進一步提高，但也存在如下問題：第一，交通事故救助基金的申請審批流程及材料需要優化。在實際工作中，救助基金申請審批效率不是很高，主要原因在于交通事故社會救助基金的申請與審核程序較為繁瑣、受理時長和墊付標準各地并不完全統一，同時衛生主管部門和救助基金管理機構，在核實墊付費用的真實性和合理性方面審批工作量大、審核周期較長，難以滿足突發性案件及時性的需要。第二，交通事故救助基金的核銷工作無法開展。目前管理辦法對核銷工作只做出了原則性的規定，沒有具體的核銷情形和核銷審批程序，導致核銷工作難以正常開展，無法追償的救助基金賬目則一直處于掛賬狀態，無法抵消。第三，追償墊付的基金時存在諸多難題。首先，救助基金管理機構法人地位不明確。我省交通事故社會救助基金管理機構一般均為公安機關的內設機構，不具有獨立法人地位，在民事訴訟主張權利時不能以救助基金管理機構的名義提起訴訟，進而難以以法律訴訟形式開展追償工作；其次，追償工作還沒有形成部門間的協作合力，如在法院調解涉及到救助基金墊付的民事案件時，部分法院沒有及時通知救助基金管理機構作為第三方參加訴訟。另外，在保險公司理賠工作中，有些保險公司將事故賠償款直接劃轉給賠付方，而沒有將救助基金墊付款暫扣或者轉交救助基金管理機構，一定程度上也造成了追償難問題。（二）對策與建議。1．深入完善交通事故救助基金管理的政策以及法規建設。一是建議將省高級人民法院、省民政廳納入聯合發文單位，明確法院和民政部門在交通事故社會救助中責任和義務，有效解決救助基金追償和核銷等工作；二是需解決交通事故救助基金管理機構的獨立法人主體地位問題，有效主張救助基金的合法權益，便于開展追償工作，保障基金運行安全；三是通過建立交通事故救助基金省市兩級聯席會議制度來加強部門間的統籌協調，為救助基金安全、高效、有序運行提供議事機制保障；四是制定救助基金的追償辦法和核銷辦法，明確責任主體、辦理流程和各部門的職責義務，補齊救助基金管理的缺失環節，打造救助基金科學嚴密的閉環管理體系。建立道路交通事故社會救助基金提取比例按需浮動機制，根據實際需要，由救助基金管理機構提出建議，主管部門確定提取比例，并保障基金足額提取，為救助工作提供有力保障。2．構建交通事故救助基金信用制度體系。探討實施我省《道路交通事故社會救助基金信用管理辦法》，并將其納入《信用山東》體系，明確救助基金信用信息采集、救助基金信用信息的認定及應用、失信的撤銷、法律責任等核心內容。建立更有力的失信制裁措施，與其它相關部門實施守信協同激勵以及失信聯合懲戒，共同推進信用信息互換共享，數據聯動，通過約束責任人的生活行為，利用懲戒來達到督促責任人盡快償還墊付費用。3．加強救助基金管理信息化建設，提升救助基金“互聯網+”服務水平，擴大救助覆蓋面，實現基金社會效益的最大化。利用政府大數據庫資源優勢，按照一次辦好的標準，構建跨部門的救助基金申請審批追償核銷系統。實現群眾網上申請，財政、公安、衛健、民政、法院等部門在網上審核審批，讓數據多跑路，老百姓少跑路，實現業務一次辦好。通過信息系統建設把交通事故受傷害人員均納入救助范圍，讓群眾的人身安全得到有效的兜底保障。4．完善救助基金從業人員的教育培訓制度，逐步提升相關救助基金管理從業人員的專業知識與能力水平。加大管理部門對救助基金政策的宣傳力度，加強對從事交通事故處理民警的業務培訓，提升他們的業務能力，逐步落實事故現場第一時間當事人告知義務，讓老百姓在第一時間知悉救助基金政策，尤其是墊付條件與追償原則的規定，將警民矛盾化解在萌芽階段。構建定周期開展審核人員救助基金業務培訓機制，提高審核人員對材料完整性、真實性、規范性的認識[13]等。

四、結語

據統計，2019年山東汽車保有量為2351萬輛，比2018年增202.7萬輛，同比增長9.43%，成為汽車保有量全國第一，由此帶來的交通事故數量增加，救助基金在“救死扶傷”方面發揮了重要作用，取得了顯著的社會效益，截止2019年底全省共有近1.5萬件救助案件通過系統進行審批，共救助困難群眾逾1.5萬人，化解矛盾糾紛約3100起、化解信訪案事件約262起，在服務中心工作、促進社會和諧穩定、協助“脫貧攻堅”、提升人民群眾對公安機關滿意度等方面發揮了積極作用。下一步我省將借鑒其它省市的先進經驗，繼續完善三級管理模式，促進我省的救助基金快速發展，更好服務于“小康社會”建設。

參考文獻：

[1]孟媛．安徽省道路交通事故社會救助基金運行管理研究[D].安徽大學，2018．

[2]廣西財政廳課題組．廣西道路交通事故社會救助基金運作研究[J]．經濟研究參考，2018(11):14-21．

[3]www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/75ba6483b8344591abd07917e1d25cc8.shtml．

[4]姚雪榮．我國道路交通事故社會救助基金制度研究[D].2016:6-8．出版信息不詳.

[5]趙明昕．中國道路交通事故社會救助基金制度研究[M].法律出版社，2014．

[6]楊修文．完善道路交通事故社會救助基金運轉的建議[J].道路交通管理，2017(02):41．

[7]李樹甬，劉傳忠．完善道路交通事故社會救助基金管理的建議[J]．道路交通管理，2018,412(12):45．

[8]李青武．論我國道路交通事故社會救助基金追償權[J]．中國法學，2019(05):285-302．

[9]王曉慶．淺談道路交通事故社會救助基金的追償問題[J].法制與社會，2019(12):73-74．

[10]黑曉峰．網約車乘客交通事故保險理賠問題研究[D]．西南石油大學，2017．

[11]羅繼紅．自動駕駛汽車道路交通事故社會救助基金法律問題研究[D]．2019．出版信息不詳．

[12]山東省人民政府辦公廳關于印發山東省道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法的通知[J]．山東政報，2011(22):27-31.[13]同[2]．

作者:張立東 呂駿 趙元恒 張江州 單位:1.山東交通學院 2.山東省公安廳交通警察總隊救助基金辦 3.山東省科學院情報研究所