研究公共管理的興起及理論特質

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一、國家建構的社會視角———公民自治型公共管理的型構

現代社會是個領域分化的社會，是由(政治)國家與(市民)社會二元因素構成的模式，因此，健全的現代社會生活必然涵蓋著現代國家建構(statebuilding)與社會建設(societybuilding)雙重維度，而且兩者之間是辯證聯系的，“正如沒有一個以市場經濟和公民權利為根基的現代市民社會，就難以建構一個現代國家一樣”。在國家與社會的關系上，以黑格爾為代表的資產階級學者認為“國家是建立在人的理性的基礎之上的，國家的本質就是人類理性的自我發展”，并宣揚一種國家決定社會觀，企圖將國家置于社會之上。馬克思主義在對這種顛倒的國家社會觀批判的基礎上指出，“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”，并且預言隨著人類社會的發展，國家最終要消亡，國家要還權于社會。如果從現代民族國家發展實踐的視角來看，現代國家建構離不開社會建設，無論是發達現代化國家，還是后發國家，無不把對社會公共事務管理作為國家建設的支援性力量。現代國家建構存在兩個向度，即民族國家建構和民主國家建設。民族國家建構，立基于對民族意識與民族獨立的認同;民主國家建設，則立足于人民主權理念的自覺和政治參與的行動支援。然而，無論是對民族獨立和人民主權意識的贊同，還是政治參與的積極行動，都得益于市民社會的發育、成長與壯大。因為，社會公共生活是鍛造公民民主意識和民族意識的孵化器，是公民政治行動的儀式化訓練場，“儀式的本質在于使儀式的參與者在參與中得到教化，公民是在儀式中被塑造的”。通過這些活動，公共意識和政治參與精神滲透到公民的身心之中。由此可見，社會建設是與國家建構同等重要的理論命題和政治實踐，其中社會公共管理則構成社會建設的重要內容與維度。于是，在現代社會公共管理者的視野中，現代社會公共管理就呈現出一種公民自治型管理的特色。這是因為，在他們看來，社會是一個衛護公民權利與利益的共同體，是一個實行自我教育、自我管理、自我服務、自我完善的公共空間。國家與政府對社會放權，鼓勵公民直接參與對社會的自主型治理。這種自主型治理，不僅體現了國家還權于社會的理念，公民也在直接治理中培養了意識、提高了能力、規訓了行為。

二、風險社會的來臨與不確定性的增長:公共危機管理的興起

傳統社會是一個等級社會，也是社會關系相對簡單與確定性的社會。“從人類歷史的總的進程來看，農業社會是一個相對簡單的社會，這個社會中一切事物也都表現出確定性的特征，依靠權力就能夠基本滿足這個社會的治理要求。”隨著現代化進程的推進，現代社會呈現出風險性增加和不確定性增長的特色，具體表現如下:現代社會是建立在人與人平等的關系之上的。人際的平等關系帶來的是社會關系的豐富化、多樣化，也因此造成社會關系的復雜化和不確定性;現代社會是高科技發展的社會。高科技在服務于人類的同時，核輻射的泄露、高端武器的擴散、基因食品的隱患，也給人類社會埋下潛在的危機;現代社會是以工業主義為特征的社會。工業主義使得人類物質財富不斷豐腴的同時，也導致全球變暖、臭氧層空洞、資源枯竭，造成人類生存的安全性不斷走低，美好家園夢想的破滅;現代社會是一個商業社會。市場經濟的分散決策體制導致個人利益的獨立化與個人生存狀態的原子化，極易引發一系列基于利益糾紛的社會沖突和群體性事件;現代社會是一個開放的社會。社會交往活動范圍不斷拓展，沖破了地域和民族國家的界限，走向全球的合作與互動，全球化的到來，使得地域性的社會沖突與矛盾往往在世界范圍內擴大蔓延。凡此種種無不顯示，現代社會是個充滿危機的風險社會，是個人類生存越來越難以把握與掌控的不確定社會，美國經濟學家加爾布雷思稱之為“不確定的時代”，德國社會學家貝克稱之為“風險社會”。“我們將把19世紀經濟思想中偉大的確定性思想，與現時代面臨問題所帶來的巨大不確定性進行對比。”“不確定性意味著風險成為我們生活中不可避免的一部分，每個人都面臨著未知的和幾乎不能預測的風險。”面臨著現代社會風險性、不確定性的增加，如何來消除或降低這種風險，增添確定性的安全成分呢?按照柯文·M·布朗等人的說法，“風險社會這個概念力圖要把握的，就是一個去除了管制的社會環境將產生的后果。”也就是說，現代社會的風險性和不確定性要求我們必須更新公共管理觀念，強化社會風險和危機管理功能。于是，對風險的預測和對各種公共危機的應對，成為現代社會公共管理的重要意涵，“預測和管理沒有人真正了解的風險成為我們的當務之急”。近年來，全球不同國家都在社會公共管理中不斷強化公共危機處理與應對方面的內容。

三、政府的治道變革———邁向“善治”的社會公共治理

民主與效率是現代社會生活的兩個重要原則，為了實現民主與效率的兼顧，19世紀末政治與行政、政治與管理開始分化。政治關切民主，行政則在意效率，公共行政應運而生。在公共行政視野下，社會公共管理由政府獨家承擔，并成為政府公共行政管理的自然延伸。公共行政實質上包含著政府組織自身的行政管理和政府的社會公共管理兩個層面。科層制組織則是公共行政體系實現自身管理的組織載體，這種組織載體以“命令—服從”為管理特點，對自身進行理性化的管理。政府在運用科層制組織管理政府自身的同時，也把行政管理的理念、組織、方法與手段運用到社會公共管理中，導致了社會公共管理的行政化與國家化。隨著“行政國家”的日益高漲和福利國家政策導致入不敷出的窘境，公共行政出現了效率低下、機構臃腫、公共政策失效、尋租和貪腐等問題，這種行政管理的病癥也相應地影響或移植到社會公共管理領域。行政化社會公共管理已經走入窮途末路，實踐呼喚新的公共管理模式。上個世紀70、80年代西方國家興起了重塑政府的新公共管理運動(NPM)，加之，非政府組織(NGO)、社會自治力量不斷發育與成長，于是，現代社會公共管理模式———公共治理模式應運而生，“這就迫使政府不得不去變革其自身的官僚制組織方式，同時，政府也不得不與社會‘分權’，讓非政府組織以及其他社會力量加入到社會治理過程中來”。隨著社會公共治理模式的出現，行政管理與社會公共管理開始分離。現代公共管理要求政府把對自身組織的行政管理與對外的社會公共管理區隔開來，一方面要對社會公共管理進行適度的放手，讓其他社會力量介入進來;另一方面，政府也要在社會公共管理中處于一種重要位置，扮演重要角色，使得組織自身的行政管理服務于公共管理。由此可見，現代社會公共管理突破了政府型社會管理的單一主體，以“協商—合作”代替了傳統政府社會管理中的“命令—服從”;以國家與社會、政府與市場之間的良性互動合作，代替傳統政府型社會管理中國家與社會、政府與市場之間的對峙，實現了政府型社會管理向現代社會公共治理轉變，并將“善治”，即實現社會公共事務管理效益最大化作為自己的治理目標。

四、新公共服務運動———“管理即服務”的政府角色扮演

無論是基于公共行政視角下的公共管理，還是基于公共管理視域中的公共管理，政府的角色扮演不僅承擔著管理職能，同時也承擔著一定的服務職能。公共行政視角下的政府社會管理，雖然屬于統制型管理，但是也承擔著為市場經濟和社會生活提供基本的法律規則、基本設施、公共安全和公共基本服務。然而，公共行政范式下的公共管理，政府既是公共服務的提供者，又是生產者，集雙重功能于一身。隨著公共行政范式向公共管理范式的轉變，政府的管理與服務之間的關系也隨著發生了更新。公共管理理論援用工商管理的精神，主張政府的中心工作應該是“掌舵”，而非“劃槳”，“具有企業家精神的領導都懂得……如果讓其他人干更多的劃槳工作他們就能有更有效地進行掌舵。如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳，掌舵將會很困難”。于是，公共服務的提供與生產開始分離，政府更多扮演著公共服務提供者的角色，公共服務的生產則由政府以合同外包、特許經營、代用券等方式，由市場、私營部門來生產。甚至于公共服務的提供也不僅僅只是政府的責任，非政府組織和社會力量同樣可以提供公共服務。由此可見，無論是公共行政理論還是公共管理理論，將管理職能和服務職能視為兩種不同的且并列性行為，雖然在形式上同等地強調管理職能和服務職能，但實際上還保留著較強傳統色彩，更多地是把服務滲透于管理之中。上世紀90年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表發起了新公共服務運動。新公共服務理論認為，政府不是掌舵，而是管理，是服務。管理就是服務，“服務，而不是掌舵”，政府和公職人員不是在控制社會中發揮重要作用，“對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向”。至此，現代社會公共管理理論推進和深化了政府的管理與服務的關系，明確“管理即服務”的理念。也就是說，現代社會公共管理摒棄了管理即統制、管理即控制的思維模式，從服務的視角來考量管理，在服務中管理，將管理隸屬于服務、管理寓于服務之中，以服務來規導管理，而不是相反，實現了公共管理從管制型向服務型轉變。因此，為社會公眾提供公共服務和公共產品成為現代政府社會管理的重要選項，也成為考量政府社會管理成效好與壞、優與劣的重要指標與參數。當前，我國正處于從傳統社會向現代社會轉型之中，傳統社會因素在不斷衰減，現代社會因素不斷生成，公共管理理念和模式都要隨之變遷與轉換。近些年來，我國在不斷總結原有公共管理模式得失和借鑒先進的現代社會公共管理理念的基礎上，建構并不斷完善中國特色公共管理體系。在公共管理主體方面，充分發揮政府、非政府組織和市場力量，實現政府、社會、公民的多元共治;在社會風險管理方面，不斷增強社會風險的防范和危機管理意識，建立健全以“危機管理的體制、機制和法制”為內容的“一案三制”，逐步摸索出一套中國特色公共危機處理體系，體現出應急管理成為我國公共管理的重要維度;政府是現代社會公共管理多元主體之一，而且是十分重要的主體。在公共管理的政府職能定位方面，確定服務型政府作為我國行政體制改革的重要目標與方向，充分體現出“管理即服務”的現代公共管理理念。

作者：高信奇單位：中共南京市委黨校科社教研部