農業型鄉鎮行政管理難題研究論文

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論文關鍵詞：農業型鄉鎮；行政體制改革；基層民主

論文摘要：本文認為，農業型鄉鎮層面上的矛盾根源于現行的財政體制和行政體制。本文主張農業型鄉鎮行政體制的改革應符合國家治理和鄉村社會發展的需要，方向應是通過漸進的體制內改革完善基本制度建設．強化鄉鎮政府的有效性。

農業型鄉鎮是指以農業為主要產業財政收入主要來自于農業的鄉鎮。按照徐勇教授鄉鎮分治的觀點，鄉鎮行政體制改革不宜搞“一刀切”，應將農業型鄉鎮與工商型鄉鎮區別對待。這種區分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發展前景不同，路徑選擇也應存在差別。農業型鄉鎮的發展前景是小城鎮。隨著越來越多的農業人口逐漸加入工業社會，農村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農村的共同富裕有望實現。工商型鄉鎮的發展前景是小城市，行政體制改革的方向應該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別。隨著農村稅費改革的逐步深入，特別是取消農業稅后，農業型鄉鎮財政收入嚴重不足，其存在必要性受到質疑，遑論其有效性；而工商業型鄉鎮存在的主要問題在于鄉鎮政府的無效及職能扭曲。

一、農業型鄉鎮行政體制改革的背景及原因

1．現行財政體制下農業型鄉鎮財政收入嚴重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權和事權范圍，加強了中央政府的宏觀調控能力，明確了各級政府的責、權、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權與事權劃分模式出現了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉財政赤字增加。同時鄉鎮政府基本事權并未減少，反而有所增加。鄉鎮政府除了要提供區域性公共物品、落實中央的政策執行上級政府分派的任務，還要在一定程度上支持地方經濟發展(政績驅動和追求可資支配的經濟利益)。鄉鎮政府財權與事權的不對稱嚴重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農業稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數嚴重依賴地方稅類的農業型鄉鎮財政淪為“吃飯財政”．僅能維持鄉鎮政府生存。

農業型鄉鎮財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農業稅取消之后，鄉鎮財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉鎮行政缺乏效率。相對不足是指農業型鄉鎮有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉鎮行政機構，而用于提供區域性公共物品和執行上級任務所需資金相對不足。這就決定了解決農業型鄉鎮財政危機的兩種途徑：增加鄉鎮可支配財力或減少用于維持農業型鄉鎮政府運轉的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

2．壓力型行政體制下農業型鄉鎮的行政表現

在單一制和統一領導的國家治理體系下，鄉鎮政府作為縣級政府的下屬機構，其主要職能是完成上級交待的各種任務。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉鎮政府不得不將大部分精力財力用于應付各種名目繁多的各項達標，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達標、計生服務站達標、油路村村通、各種活動室達標等。這些事權的下放不僅導致了鄉鎮政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉鎮政府機構和人員的膨脹。相應地，作為國家政權體系的基層組織，鄉鎮政府用于履行其正常職能提供區域性公共物品和公共服務的能力大為削弱。

另外，農業型鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性，經常將權力伸展到職能之外，導致機構和人員編制的擴張。它又表現出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務”的特性，致使行政行為具有追逐經濟收益或財政收益的傾向。

二、農業型鄉鎮行政體制改革的依據和出發點

作為國家政治體制改革的一部分，農業型鄉鎮行政體制改革不應僅局限于解決鄉鎮層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發展的需要。國家需要一個穩定發展的鄉村社會，對“三農”問題的關注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉村社會中農民最關注的價值是共同富裕，是對其基本權利的保障，以確保在現有貧富差距下人格的平等和尊嚴的維持。農業型鄉鎮的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉鎮政府存在的必要性及職能定位。過分關注于鄉鎮政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發展的需要。

農業型鄉鎮政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉鎮政府或許可以解決鄉鎮層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農民的解放，不如說是政府對農民的拋棄。伴隨著農民負擔的減輕，農村的社會問題同時交還給農民。這種方案的實質是放任農民自治，但考察一下目前的社會形勢和農村現實就會發現，這并不現實。

如果承認農業型鄉鎮政府具有存在的必要性，那么其必要性應該基于新的行政職能。換言之，農業型鄉鎮政府必須為其繼續存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農村社會經濟發展的需要，農業型鄉鎮政府應履行以下基本職能：第一，提供區域性公共產品和公共服務。這是鄉鎮基層政府存在的義理性基礎。鄉鎮政府必須對其管轄領域內的公共事務負責，諸如治安、農村教育、小型水利設施、鄉村道路建設、社會救濟、社區環境、衛生防疫等。第二，執行上級政府分派的任務，履行基本管理職責。在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農村執行上級政府政策和指示的鄉鎮政府實現的。鄉鎮政府還必須履行其基本管理職責，如戶口登記、救災優撫、人口與計劃生育、土地管理等。第三，服務農村經濟發展。鄉鎮政府擔負著繁雜的管理職責和任務，無力也不應為經濟增長目標負責，但是鄉鎮政府應該介入推動農村經濟發展。分散的、個體的農民面對市場無疑處于絕對劣勢的地位。根據奧爾森的理論，分散的農民實現自組織并不容易。農業型鄉鎮政府一方面可以推動鄉村經濟性自組織建設，另一方面也可以利用自身資源優勢為農戶提供市場信息和資金技術支持。如果說鄉村傳統社會向公民社會的轉變依賴農民與小共同體的聯盟對抗大共同體(政府)，]那么，在小共同體缺失而又亟需發展的時期，則需要基層政府與農民的聯合應對市場并發展小共同體。第四，依法指導村民委員會的工作，通過規劃等方式協調村際關系，協助解決農村社區公共事務。

綜上所述，農業型鄉鎮行政體制改革應基于國家治理和農村社會經濟發展的需要，而不應僅局限于解決鄉鎮政府層面的矛盾。農業型鄉鎮需要的是有效的有為的鄉鎮基層政府，而不是盡管成本低廉卻缺乏效率的鄉鎮政府。

三、農業型鄉鎮行政體制改革的路徑選擇

1．漸進的體制內改革

實行漸進的體制內改革的前提是肯定鄉鎮政府存在的必要性并對其職能進行正確定位。鄉鎮政府只有具有了履行其職能的權力和能力時，才可以討論其有效性。根據邁克爾曼的觀點，政府權力可以區分為兩類：專制權力和基本權力。專制權力是指政府精英“無須同國民社會群體進行正常的協商”就可以實施的權力。政府的專制權力以其強制程度和廣泛性來衡量?！盎緳嗔χ傅氖钦畬嶋H上能夠深人與國民社會并在整個管轄領域內合理地貫徹其政治決定的能力?！被緳嗔σ杂行院饬俊Ｄ壳稗r業型鄉鎮政府的弊端就在于專制權力有余，而基本權力不足。到目前為止，政府實施的一系列政策措施基本上是解決專制權力過多的問題。

漸進的體制內改革就是通過逐步改革現行財政體制和行政體制的弊端解決農業型鄉鎮的財政收支矛盾以及履行基本職能與政績驅動之間的矛盾。這種方案的實質是優先解決鄉鎮政府基本權力不足的問題，即建立有效的鄉鎮基層政府。這種選擇方案主要基于以下認識，即農業型鄉鎮的主要矛盾不是農民與鄉鎮政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉鎮政府與鄉村社會對有效鄉鎮政府的迫切需要之間的矛盾農民需要強有力的基層政府保障其利益和權利，引導農村經濟發展，實現物質的豐裕。

2．鄉鎮長直選

實行鄉鎮長直選，目前以四川省最為普遍和典型。直選鄉鎮長，大致經歷提名候選人、候選人競選、選民投票等程序，其實質等同于西方的現代民主。主張鄉鎮長直選主要基于兩方面原因：一是出于對鄉鎮基層吏治腐敗的關切；二是認為民選政府更能帶來公正，促進鄉村社會發展。提倡鄉鎮基層民主，其實質是優先解決農業型鄉鎮專制權力過多的問題，并認為民主可以解決基本權力不足的問題。

現代意義上的民主，按照熊彼特的觀點，只是一種產生政治家或決策者的程序。“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權力”。熊彼特看來，民主作為一種形式或程序，有其根本弱點：選舉實質上是一種選票經營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點在農業型鄉鎮層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運作形式，并不能保證其運作結果必然有利于政治建設和社會公正。再者，農業型鄉鎮基本權力不足的問題源于鄉鎮政府的職能錯位和權力缺乏物質資源的保障，即使實行鄉鎮長直選，民選鄉鎮長也無法沖破現行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉鎮基層民主，并不能解決農業型鄉鎮基本權力不足的問題，并不能實現農業型鄉鎮政府的有效性。

如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數人的利益及其要求得到保障。如果它無法實現這一目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權利和利益的手段也就失去其工具性價值。事實上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說“現代民主是西方文明的產物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經驗、精神權威與世俗權威的分離以及對個人主義的堅持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉鎮層面上推行的“民主”具有明顯的工具色彩。且不論目前農業型鄉鎮實施直接選舉的條件并不真正具備。即使實現西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現代自由民主的實質表現得更為徹底，即“更換統治者”(亨廷頓語)。現行體制下搞基層民主務虛的成分很大，同時會把國家對鄉村社會的控制權逐步轉交到鄉村社會新興的政治精英和經濟精英手中。在當前的中國農村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉村社會中的富有者；一類是與上級政府關系密切或擁有其它社會資源或組織資源的人。這樣的“民主”是否有利于促進公正、推動鄉村經濟發展是值得商榷的。更為重要的是，這遠遠背離了中國農民的需要。農民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權利的短暫顯示，而是對客觀生活的經濟保障。農民的不自由不平等更多地源于經濟條件的限制。通過民主的形式去實現民主的真正內涵，這不僅難以實現，而且清楚地暴露了這種所謂的“民主”的虛假性。公務員之家

縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發展進程中階級或階層之間斗爭和妥協的產物，其創始及發展的意義并不神圣，它只是社會歷史發展中源于社會需要的一種制度產物。現代民主的實質是一種使妥協得以實現的制度性安排。民主之所以被推崇，是因為其發展適應并維持了資本主義社會內部的發展與和諧。西方的民主及其發展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權利和利益，并非為了保障人民主權理念的實施。事實上，西方的自由民主對于保障人民主權在實質上是難以實現的。中國應根據目前的國情探索符合國家治理和社會發展需要的民主形式。民主的內涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事實上，政府的優劣并不在于選舉權的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當回應，在于能否實現國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，“從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設計出更能促進這個目的實現的治理方式。這應該是民主政治的真正價值之所在?！?/p>

綜上所述，農業型鄉鎮的行政體制改革應符合國家治理和鄉村社會經濟發展的需要，其基本方向應是強化鄉鎮政府的有效性。漸進的體制內改革或許不是最佳方案，確是風險成本最小的可控的可行方案。農村問題錯綜復雜，一次性解決根本問題是不可能的。農村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認清農業型鄉鎮政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負。