國際海運安全制度發(fā)展論文

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摘要：美國“9•11事件”之后，國際開始對海上反恐怖主義活動進行立法，從而形成了海運安全制度的重要組成部分，綜觀美國的海上反恐立法及國際海事組織、世界海關(guān)組織和國際勞工組織等制定的國際公約，港口安全、船舶安全和集裝箱安全是他們共同關(guān)注的焦點。因此，在海上反恐立法實踐基礎(chǔ)上形成的港口安全制度、船舶安全制度和集裝箱安全制度表明了國際海運安全制度的新的態(tài)勢。

關(guān)鍵詞：海上反恐海運安全制度港口船舶集裝箱

海運安全制度的建立旨在促進海上安全和環(huán)境保護。傳統(tǒng)海運安全主要關(guān)注的領(lǐng)域是：海難和油污。但美國“9•11事件”之后，國際社會把海運安全治理的范圍擴大到了海上反恐領(lǐng)域，隨著各國海上反恐機制的建立和各類海上反恐國際條約的出臺，國際海運安全制度得到了進一步發(fā)展。綜觀各國海運反恐立法和海運反恐國際條約，港口安全制度、船舶安全制度和集裝箱安全制度標志著國際海運安全制度新的發(fā)展趨勢。

一、港口安全制度

港口作為航運物流的中心，是物流的重要環(huán)節(jié)，恐怖分子一旦襲擊成功，造成的損失將無可估量。以美國為例，其擁有眾多世界級的大吞吐量海港，據(jù)統(tǒng)計，每年有7500多艘商船停靠美國海港碼頭大約5萬多次，裝卸船運集裝箱達600多萬個，這些海事商業(yè)活動每年為美國帶來7400億美元的國民生產(chǎn)總值（GDP），而且按照的發(fā)展速度，在未來的20年內(nèi)，這些數(shù)字還將增長4倍以上。同時，根據(jù)在英國發(fā)現(xiàn)的“基地”組織指導手冊，恐怖組織可以在海港碼頭招收大批恐怖分子，他們完全能夠輕松地通過其他國家，以普通貨物的方式運送爆炸物、化學武器乃至核武器等進入美國。種種跡象表明，港口城市將很有可能成為恐怖分子進行襲擊的突破口。早在“9•11事件”發(fā)生后，美國海岸警衛(wèi)隊指揮官、安全部門負責人斯蒂芬•弗林就提議：“政府應(yīng)該像關(guān)閉機場那樣同時關(guān)閉各大港口！”安全專家們也認為根據(jù)當時的安全保護措施，美國尚不具備預防港口恐怖襲擊的能力。

有鑒于此，美國在“9•11事件”發(fā)生后不久，即2001年12月通過就了《2001年港口和海上安全法》（thePortandMaritimeSecurityAct2001），在2002年6月通過了《2002年海上運輸反恐法》（MaritimeTransportationAnti-terrorismActof2002）。這兩部不僅規(guī)定了美國海上反恐制度的框架和原則，而且也構(gòu)成了美國港口安全制度的核心和基礎(chǔ)。其中關(guān)于港口安全的主要包括：要求美國海岸警衛(wèi)隊對美國港口進行弱點評估；要求海岸警衛(wèi)隊評估那些船舶駛往美國或?qū)γ绹纬煽植牢ｋU的外國港口所實施的反恐安全措施的有效性；要求那些從外國港口到達美國的商業(yè)船舶經(jīng)營人提供旅客和船員證明，其中包括每個旅客和船員的出生日期、國籍、護照和簽證號碼、及原籍；修改了《港口航道安全法》的規(guī)定，要求所有進入美國12海里領(lǐng)海的船舶在進入該領(lǐng)域前96小時通知海岸警衛(wèi)隊，擴大了海岸警衛(wèi)隊的管轄權(quán)；允許派遣海岸警衛(wèi)人員在某些設(shè)施和船舶上進行偵察并對恐怖活動予以回擊。

由于美國的特殊地位，其港口安全制度的建立也推動了國際港口安全制度的發(fā)展。“9·11事件”后，在美國的倡導和推動下，國際海事組織迅速做出了反應(yīng)，以前所未有的速度通過了1974年《海上人命安全公約》（InternationalConventionfortheSafetyofLifeatSea1974，簡稱SOLAS）修正案，該修正案增加了第Ⅺ-2章“加強海上保安的特別措施”，同時為了與SOLAS公約的附則修正案第Ⅺ-2章相配套，國際海事組織制定了《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（InternationalShipandPortFacilitySecurityCode,簡稱ISPS），ISPS規(guī)則包括A、B兩個部分，其中A部分是強制性的要求，B部分是對A部分要求的實施提供指導，兩者相互對應(yīng)。ISPS規(guī)則對港口安全進行了規(guī)定，其主要內(nèi)容是對港口設(shè)施提出了保安要求，即對于港口設(shè)施，需要采取的保安措施包括人員進入船舶或港口設(shè)施、船上或港口設(shè)施內(nèi)的限制區(qū)域，貨物裝卸、船舶物料交付、非隨身攜帶行李的裝卸，以及監(jiān)控船舶和港口設(shè)施的保安。[1]

二、船舶安全制度

從目前海上恐怖事件的發(fā)生情況看，船舶是海上恐怖主義分子攻擊的主要對象，國際海事組織的報告顯示，2000年全球海盜（不排除海上恐怖分子）襲擊船只事件共469起，2003年全年發(fā)生445起。另一方面，船舶本身也可能成為海上恐怖分子制造災難的工具。因此，如何確保船舶安全成了海上反恐立法的核心內(nèi)容之一。

為了提高船舶自身的安全，美國《2002年海上運輸反恐法》對船舶安全提出了新要求，其內(nèi)容包括：要求船舶和設(shè)施的反恐計劃提請海岸警衛(wèi)隊批準，在批準前，海岸警衛(wèi)隊也可以要求每個船舶和設(shè)施的經(jīng)營人實施臨時安全措施；要求海岸警衛(wèi)隊評估那些船舶駛往美國或?qū)γ绹纬煽植牢ｋU的外國港口所實施的反恐安全措施的有效性；要求船舶必須安裝自動識別系統(tǒng)等。

與此同時，2003年7月1日生效的SOLAS公約第Ⅴ章修正案對國際航行的船舶提出了配備AIS的要求。SOLAS公約第Ⅺ-1章是提出了關(guān)于“船舶識別號”和“攜帶連續(xù)概要記錄（CSR）”的新規(guī)則。ISPS規(guī)則關(guān)于船舶的規(guī)定主要有三方面的內(nèi)容：第一，對締約國政府的要求。其中包括：應(yīng)設(shè)定適用的保安級別和批準《船舶保安計劃》及其后的修改；審核船舶是否符合SOLAS第XI-2章和ISPS規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，并向船舶簽發(fā)《國際船舶保安證書》；為船舶規(guī)定保安等級并向船舶通報有關(guān)保安信息；規(guī)定船舶何時應(yīng)要求簽署《保安聲明》。第二，對船舶本身的要求。其內(nèi)容主要包括：船舶保安員、船舶保安計劃、公司保安員、確定的船上設(shè)備設(shè)施情況。同時還要求船舶：對保安措施要有監(jiān)測和控制途徑；檢測人員和貨物的動態(tài)；確保有備用的安全通訊設(shè)施和途徑；攜帶船舶安全保證書。

另外，在2005年6月份召開的國際勞工大會上，國際勞工組織（InternationalLabourOrganization簡稱ILO）通過了第185號公約，即《2003年海員身份證件公約》（ConventiononSeafarers’IdentityDocuments），該公約包括海員身份認證制度，制定了全球統(tǒng)一的證件格式和具體技術(shù)參數(shù)；防偽技術(shù)的新成果將到海員身份證件中，使海員身份證件的防偽措施能夠隨著技術(shù)的進步而得以改進；引入了海員指紋的生物測定信息，由于使用生物測定技術(shù)在海運界是個新事物，大會決議敦促國際勞工局長采取措施，與其他組織特別是國際民航組織（ICAO）合作，制定可操作的生物測定國際標準。[2]應(yīng)該說，新的海員身份證件通過技術(shù)手段和國際合作，核實在港口、機場和船舶上的海員的身份，將為國際反恐保安做出積極貢獻。

三、集裝箱安全制度

集裝箱運輸是一種先進的現(xiàn)代化的運輸方式，與傳統(tǒng)的件雜貨散運方式相比，它具有運輸效率高、效益好和服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的特點。正因如此，集裝箱運輸在世界范圍內(nèi)得到了飛速，已成為世界各國保證國際貿(mào)易的最優(yōu)運輸方式。與此同時，集裝箱運輸本身又具有大型化，多樣化及隱蔽性等特點，也為恐怖分子運送大規(guī)模殺傷性武器提供了便利。所以在海運反恐的國際立法中，針對集裝箱的規(guī)定和規(guī)則也成了海運安全制度的主要內(nèi)容。

“911事件”后，美國海關(guān)制定的海運反恐措施主要有C-TPAT（CustomsTradePartnershipAgainstTerrorism）計劃、CSI（ContainerSecurityInitiative）計劃和“24小時規(guī)則”，這些措施和規(guī)則的實施是為了提高整個供應(yīng)鏈的透明度和安全度，其中包括集裝箱安全。凡是參加C-TPAT計劃和CSI計劃的，可以在美國進口港獲得通關(guān)的便利。“24小時規(guī)則”強化了CSI的措施，即要求在外國港口裝載美國進口集裝箱24小時前向美國海關(guān)報送進口貨物艙單資料。美國海關(guān)制定的海運反恐政策不僅對國際海運安全，而且對國際貿(mào)易和國際海上運輸都產(chǎn)生了十分重要的。

在國際層面，世界海關(guān)組織（WorldCustomsOrganization,簡稱WCO）在2005年年會上通過了關(guān)于制定“全球貿(mào)易安全與便利標準框架”的決議，WCO大多數(shù)成員都簽署了實施意向書。該“框架”確定了一些原則和標準，作為WCO成員必須實現(xiàn)的最低標準。其宗旨是制定全球范圍供應(yīng)鏈安全與便利的標準，促進穩(wěn)定性和預見性；形成對所有運輸方式適用的一體化供應(yīng)鏈管理；增強海關(guān)應(yīng)對21世紀挑戰(zhàn)和機遇的作用、職能和能力；加強成員海關(guān)之間合作，提高甄別高風險貨物的能力；堅強海關(guān)與商界的合作以及通過保護國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全促進貨物暢通無阻的流動。《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》的內(nèi)容主要包括：要求提前遞交進出口及轉(zhuǎn)運貨物的信息，采用一致的風險管理手段，應(yīng)進口國的合理要求，出口國海關(guān)對出口的高風險集裝箱和貨物進行查驗以及要求海關(guān)要向滿足該標準的供應(yīng)商提供相應(yīng)的便利。基于上述要求，“框架”提出了海關(guān)與海關(guān)之間的合作安排和海關(guān)與商界之間的伙伴關(guān)系。世界海事組織的《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》為全球供應(yīng)鏈安全管理提供了統(tǒng)一標準，它要求其成員國和地區(qū)的海關(guān)致力于多邊而不是雙邊的反恐統(tǒng)一行動，這可以從根本上鏟除恐怖分子對供應(yīng)鏈管理的威脅。

四、小結(jié)

在美國的推動下，各國的國內(nèi)海運反恐立法和海運反恐國際條約迅速出臺，構(gòu)成了國際海運安全制度的重要組成部分，雖然我國的海上反恐立法還處于起步階段，但這些的制定和實施對我國海運安全制度亦產(chǎn)生了深遠影響。作為國際海事組織的A類理事國，我國已加入了《1974年國際海上人命安全公約》及2002年修正案、2004年《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》，基于條約義務(wù)，我國于2003年制定了《港口設(shè)施保安規(guī)則》和《中華人民共和國海關(guān)對用于裝載海關(guān)監(jiān)管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂的監(jiān)管辦法》，2004年又制定了《船舶保安規(guī)則》。，這些規(guī)則是我國海運安全制度的重要內(nèi)容，相信隨著海上反恐實踐的深入展開，相關(guān)的國內(nèi)立法和國際條約將越來越健全，我國的海上反恐立法也將得到進一步的發(fā)展和完善。

[1]魏海軍，劉靜，尹峰．《淺談國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》．《世界海運》2002年第2期．第14頁．

[2]中華人民共和國海事局．《國際勞工組織通過新的〈海員身份證件公約〉》．

[3]《WCO全球貿(mào)易安全與便利標準框架內(nèi)容》．