民辦大學產權保護法確立的相關問題論文

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摘要：民辦高校突出的問題論文就是產權的不明晰。民辦高校產權的明晰歸根結底需要依靠法律的保護，只有通過法律的健全與完善來明晰民辦高校產權，才能保護民辦高校不同主體的合法利益，最大限度地調動民辦高校舉辦者的積極性，解決因民辦高校產權不明晰所引發的約束民辦高校產權運作等一系列問題。

關鍵詞：產權；分析；法律保護

一、民辦高校產權現存問題及其影響

民辦高校存在的問題表現在民辦高校的產權不明晰，產權的不合理分割，產權要素重組的不對稱，部分產權要素主體虛設和相關法律制度的不完善。產權不明晰制約了民辦高校的發展。

1．產權不明晰的因素分析

由于民辦高校資源的稀缺性，使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦高校資源具有的不同屬性。這一復雜的現狀使得現實中的民辦高校產權顯得十分復雜，不同主體擁有的民辦高校產權既受到多方的限制，又難以得到明確的界定。主要表現在：

(1)辦學主體多元化導致民辦高校產權主體的多樣化。在我國民辦高校中，辦學形式多種多樣，有社會承辦學校、公立“轉制”學校、私人辦學、事業單位辦學、股份制辦學、教育集團辦學、中外合作等辦學形式。由于辦學主體辦學資金來源渠道不一，且資金的性質也各異，使得民辦高校產權主體多樣化，產權本身的組成形式繁雜，公有與私有成分混雜，使產權的界定成本太高。

(2)民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看，主要有政府資助、國有和非全民所有制企業投資、社會資助、港澳臺工商業者捐助、外資和華僑出資辦學、公民個人出資辦學等形式。投入的多渠道導致產權界定缺乏明確的標準與依據。

(3)很多民辦高校在初創時期，屬于“三無”學校，主要是通過滾動發展，民辦高校產權沒有得到初始界定，民辦高校的整體產權屬性在公益性與營利性之間徘徊。在民辦高校不斷發展壯大之后，民辦高校本身包括著更多的公益性與營利性的因素，這使得社會各界對民辦高校產權有著不同甚至是矛盾的認識，在具體政策層面對民辦高校產權的歸屬劃分也存在著分歧。

(4)民辦高校的辦學積累，包括教育機構中的由于國家政策的優惠而形成的，或由國家直接投入的資產、社會各界的捐贈、個人或企業投入到教育機構及在辦學過程中所形成的辦學積累。辦學過程中積累的資產包括兩個方面：一是學生交納的學雜費及其他費用超過教育機構對其所使用的教育成本的部分；二是教育機構將資金用于其他經營的所得。辦學積累也是民辦高校產權界定的一個難點。

2．民辦高校產權不明晰的影響

(1)為新的投資主體進入造成障礙。產權制度的不完善，導致舉辦者對預期收益的不明確，國家對此也沒有進行明確的規定，影響資本進入民辦高校領域。

(2)無法形成有效的激勵與約束機制。作為教育投資，屬投資大、資產專用性高的產業。民辦高校的產權不明晰，其激勵與約束機制也就無法有效運轉。投資是以資本增值為目的的尋利行為，投資主體目標具有資本增值或尋利傾向是無法掩蓋的，它也符合國家提倡的經濟和社會效益的有效統一。但是，產權模糊將使民辦高校產權處于公共領域，這部分資產的使用必將面臨使用效率降低的問題。產權模糊使得各主體與經營主體之間的權利與義務不明確，尤其是舉辦者的收益權的不明確，導致舉辦者事實上缺乏動力。由于國家相關的制度法規沒有對產權明確界定，所以舉辦者與經營者都難以產生穩定的預期收益，這既不能激勵對民辦高校的規范管理及進一步投入，也不能從利益關系角度對他們進行約束。

(3)資源配置效率低。國家的相關法律對民辦高校的終極所有權不明確，收益權、處分權也就更難保障，這種產權關系的不協調必然影響資源配置的效率與效益。民辦高校所有權主體虛置和缺位還導致舉辦者追求短期效益，為學校埋下了民事責任和侵權債務等諸多的隱患。

二、民辦高校產權的法律保護

為了建立適合民辦高校可持續發展的產權制度，使民辦高校擺脫目前產權關系不明晰的狀態，迫切需要在法律上界定以下幾個問題。

1．民辦高校營利與非營利的區分

目前，我國的現行法律法規不加區分地對所有民辦高校和非學歷民辦高教機構實行同等的優惠政策，讓投資辦學特別是回報率很高的辦學與不要任何回報的捐資辦學，即營利型與非營利型學校，享受同樣的免稅優惠。這不僅未起到提倡和鼓勵辦學的作用，而且嚴重挫傷了社會捐資辦學的積極性。投資辦學與捐資辦學的不分，營利民辦高校與非營利民辦高校的不分，將不利于民辦高校的發展。“區分私立教育機構的營利和不營利，比傳統的區分公立和私立教育機構更具有實際意義。因為非營利的私立教育機構從它們的使命和結構來看與公立教育機構經常是非常相象的”。應嚴格界定投資辦學與捐資辦學、營利與非營利的區別，對營利性民辦高校依法征稅，用稅收杠桿加以調節，根據我國民辦高校籌資運行狀況分類進行管理。首先以是否捐資辦學為基準，把民辦高校分為捐資舉辦的民辦高校和投資舉辦的民辦高校。捐資舉辦的民辦高校，一般由捐資形成的財團法人舉辦，又稱非營利型民辦高校，而投資舉辦的民辦高校又以是否合作投資為標準分為獨資舉辦的民辦高校和合資舉辦的民辦高校。其次，在投資辦學中，根據民辦高校的教育服務類型以及學校盈余的分配狀況，又分為準營利性民辦高校和營利性的民辦高校。非營利民辦高校是指由捐資形成的財團法人舉辦的民辦高校，這類學校不以營利為目的，學校的盈余只能用于民辦高校的再發展，不得在舉辦者及管理者之間分配。準營利性民辦高校一般是由企事業組織、社會團體及公民個人舉辦的不以營利為目的，但可以獲得適當回報的民辦高校，如有一定結余，學校可以在保證學校發展的基礎上，提取一定比例用于回報民辦高校的舉辦者及管理者。這應是我國在特殊時期的一種過渡狀態。營利性民辦高校，特指以營利為目的，實施各種教育培訓服務的教育機構，這類學校一般由以營利為目的的社團法人或個人、合伙人舉辦，學校的盈余由學校內部解決。當前，在不明確民辦高校是捐贈資產舉辦，民辦高校的財產所有權歸非營利法人而不歸舉辦者(捐贈者)個人的前提下，單純限制民辦高校的舉辦者不得對學校的收益或盈余進行分配，不僅在實際中做不到，而且與現行法律法規相沖突。

分清民辦高校的性質后，國家對不同性質的民辦高校應給予不同的免稅優惠和資助。對于非營利性學校，即以捐贈資產舉辦，履行非營利法人登記手續并把捐贈資產轉交非營利法人所有，捐贈人和與其有關系的人不得以任何方式取得回報，分配辦學結余，學校解散時剩余財產不得歸屬任何人和營利組織。這類學校才能享受政府給予的各種免稅，如所得稅、土地稅、房產稅等優惠，才能接受社會和個人依法以扣除稅收的捐贈，才能得到政府的資助。因此，只有實行非營利法人制度才可能解決民辦高校的產權問題。從美國等國家的實踐看，民辦高校要依法進行非營利法人登記，即民辦高校的舉辦者將辦學資產依法轉交非營利法人進行登記。在登記后，營利性民辦高校和其他民辦高校方可招生，只有教育主管部門對民辦高校提交的全部材料和證明進行審查并進行必要的實地調查后，才能確認其營利性質和是否具備營利法人條件。

2．明確界定民辦高校不同性質資產的所有權

根據產權的性質及其功能，對民辦高校資源的不同屬性應交由不同主體使用，對各方主體的個體利益與共同利益進行必要的界定，明確民辦高校的各產權主體之間的產權關系，保證民辦高校資源配置的效率及形成有效競爭激勵機制。產權明晰，指的是產權歸屬主體的明確和財產權內容的明確，以及權能范圍的界定。民辦高校產權主體的明晰，不僅要做到所有權、占有權、收益支配權、使用權等四大權利的合理分割與重組，保證產權的充足權能，而且要做到各產權要素內部的相對完整，以便產權分割和重組的各產權要素能獨立發揮作用。產權是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性，而且也影響民辦高校資源配置效率。

由于政府無力給民辦高校很大資金支持，在大力提倡社會力量捐資舉辦非營利性民辦高校的同時，政府也應允許個人或企業投資舉辦營利性的民辦高校及社會力量混合集資舉辦準營利性的民辦高校。準營利性和營利性的民辦高校的財產歸屬權的初始界定應堅持收益與風險、權利與責任匹配的“對稱原則”。民辦高校籌資的來源及其運作在一定程度上決定著民辦高校產權的界定，而民辦高校的產權界定又反過來影響社會力量對民辦高校的籌資規模與多樣性。根據我國民辦高校發展的實際，確定各類各級民辦高校組織的性質，明晰民辦高校組織的產權，對于充分調動社會力量辦學的積極性，保障民辦高校健康有序的發展，有著十分重要的現實意義。歸納起來，民辦高校的財產主要由四個方面組成：(1)舉辦者的投入；(2)社會各界捐資贊助；(3)國有資產；(4)辦學積累。

3．明確界定民辦高校剩余財產的分配辦法

首先，因享有國家優惠政策所形成的資產在學校存續期間歸屬學校所有。《民辦教育促進法實施條例》第36條規定，民辦高校資產中的國有資產的監督、管理，按照國家有關規定執行。民辦高校接受的捐贈的使用和管理，依照《中華人民共和國公益事業捐贈法》的有關規定執行。對于增值部分的財產，按照條例，歸國家所有。這顯然忽視了對舉辦者利益的保護。如果違背了比例風險與收益相一致的原則，不利于發揮舉辦者的積極性。當然，將全部的剩余財產權全部歸舉辦者也違背了教育公益性原則。因此，可以確定一個雙方都可以接受的比例或方案。產權分配必須遵循一定的原則，在進行民辦高校產權分配時，必須要考慮幾個方面的因素：一是促進學校發展的原則，所有的收益分配或資金預算方案，都必須要以學校的可持續發展為原則，投入的資產與增值資產的主要部分應用于學校的再發展。二是所有權與使用權分開的原則，學校擁有財產的使用權，但所有權全部歸舉辦者各方。三是比例風險與比例利益原則，舉辦者對資產增值的擁有比例應與投資比例相當，增值部分每年應由國家進行審計，并按比例進行所有權分攤。這相當于產權的再分配。

其次，要體現公平與效率。應明晰產權，發揮產權的激勵功能，激發舉辦者的投資興趣，使民辦高校穩定、健康、持續地發展。《民辦教育促進法》規定的處理剩余財產的基本原則是：國家對民辦高校的投入所形成的財產和民辦高校受贈形成的財產，由審批機關統籌安排，用于發展民辦高校事業；由舉辦者出資(不是捐資)形成的財產，返還舉辦者。當然，在目前以投資而非捐資為主的辦學形勢下，允許學校在終止清算并有剩余財產的情況下返還原始投資是符合市場經濟規律和競爭法則的，有利于鼓勵教育投資和保護私有財產。遺憾的是，這些原則還缺乏可操作性。出資人的收益權在現有法律規范下，事實上都是得不到保障的。實際上，民辦高校的出資人所關心的主要是兩個問題：一是出資人對其投入部分所形成的校產是否擁有所有權與收益權；二是出資人對辦學增值的校產享有什么權利。在澄清民辦高校財產權法律關系的權能上，要區分舉辦者、管理者的各項權、責、利，特別要歸還他們對財產的所有權和收益權。

4．明確負責民辦高校資產監管的主體

辦民辦高校與辦其他事業不同，學校需要穩定，而舉辦者又需要減少風險。國家規定舉辦者為辦學而進行的投資僅作學校存續期間使用，其產權歸屬舉辦者所有，學校以其辦學收益回報舉辦者以作補償。這里有一個重要前提，即政府對民辦高校資產流向的監管。這是政府監管民辦高校的最重要的方法，其核心不是學校的經費如何使用，而是學校的產權是否明晰，收支是否清楚，以防學校不正當盈利。目前，我國民辦高校的財務實際上是比較混亂的，國家教育主管部門對民辦高校的財務開支基本上不過問。在這種情況下，健全和完善民辦高校財務監管的法規和規章至關重要。

因此，國家在不干涉民辦高校辦學自主權的情況下，應該對民辦高校的教育教學和財務擁有監督檢查權和評估權，對其資產有審計權。

5．健全民辦高校的學校法人制度與內部治理結構

法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的有關規定，我國非營利性民辦高校法人應當屬于民辦非企業法人。雖然非營利民辦高校的財產歸學校法人所有，學校法人對它所擁有的財產依法享有獨立運用和支配的權利，但學校法人本身無法行使財產權利，必須通過一定的法人組織機構來行使，即通過董事會、監事會等相互分離又相互制衡的機構來行使。民辦高校的法人治理結構是指民辦高校作為獨立的法人實體，在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立的有關學校運營與權利配置的一種機制或組織結構，以及通過這種組織結構形成的責權利劃分、制衡和配套機制等一整套制度安排。在這種組織中，不同機構依據不同的職權，各司其職，各負其責，相互配合與制衡，以保障學校的正常決策和管理秩序。民辦高校法人治理結構的構建，既要遵循法人治理結構的一般原理，又要受到教育規律的制約。違背教育規律所構成的高校法人治理結構，既不能體現高等教育的基本特點，又不可能適應高校自身發展的需要。民辦高校法人治理結構體制的最大優勢是形成一個責任明確、權力制衡的民辦高校決策與管理體制，各司其職。所以，健全和完善學校法人治理結構對產權的有效運行有重要的意義。更進一步來說，學校的內部產權治理的建立就是把屬于學校法人的那部分產權權利在學校內部進行再配置，即通過有關的機構設置，人員配備，職能劃分，使圍繞著學校法人財產所形成的權利義務一體化，提升學校內部資源和資產的經營效益。在學校管理體制的一般模式中，學校內部的產權治理結構一般表現為，學校的法人代表一般賦予學校董事會的董事長或校長，在出資人或舉辦者多元化的情況下，所有權的分散導致所有權人組成董事會，并確立董事長作為所有權的代表。

學校內部治理結構的建立和健全，實質上就是把屬于學校法人的那部分產權和事權基于配置效率和激勵效率在學校內部進行再認定和再分配，即通過設置各種機構，配備各種人員，明確規定不同機構和人員的權利、責任、義務，使產權和事權得到解決分解和落實。就民辦高校自身而言，突出的問題是初始所有權(出資者所有權)與使用權尚未真正分離，董事長即校長，校長扮演著多種角色，既是舉辦者，也是行政管理者，權力高度集中，職責不能充分履行，董事會形同虛設。因此，必須建立和健全民辦高校董事會制度，使董事會成為學校最高決策機構，主要負責審議學校重大事項并作出相應的決策，有效地監督民辦學校的校長執行董事會的決議，目的是將民辦高校所有權與經營權徹底分開，完善非營利與營利民辦高校法人內部治理機制，保證學校法人財產權的有效運行。雖然非營利民辦高校的財產歸學校法人所有，學校法人對它所擁有的財產依法享有獨立使用和支配的權利，但學校法人本身無法行使財產權利，必須通過一定的法人組織機構來行使，即通過董事會、監事會等相互分離又相互制約的機制來行使。一是要培養法人治理結構的意識；二是要推行獨立董事制度；三是倡導股東結構多元化。公務員之家

總之，民辦高校的產權是一種特殊的產權組織和社會組織，加強產權的相關法律法規建設，不僅是對現有民辦高校產權結構的優化，也是尋求更加完善的產權制度。現有民辦高校的產權制度是靜態情況下的產權法規條例，其實施的效果離不開對民辦高校產權制度的探索。如何保護民辦高校不同主體的合法利益及最大限度地調動其積極性，解決民辦高校產權不明晰及由此引發的約束民辦高校產權運作等問題，有待法律的進一步健全與完善!