海外估價立法與啟迪

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通過一些國外和我國港臺地區估價行業組織、國內外估價領域專家學者以及國際估價機構提供的書面材料和座談，我們對美國、英國、德國、日本、澳大利亞等發達國家及我國香港、臺灣地區的估價立法和估價行業管理體制，進行了較全面、深入的調研，在此將有關成果與大家分享，以搞好我們的估價立法工作，理順估價行業管理體制，促進我國估價行業持續健康、和諧地發展。

1國外和我國港臺地區估價立法概況

1.1沒有一部統一的估價法律

美國、英國、日本等發達國家以及我國香港、臺灣地區，目前還沒有一部統一的覆蓋各種估價專業的估價法律。

德國在聯邦層面上，于1991年頒布了一部名稱為《評估法》（Bewertungsgesetz，縮寫為BewG）的法律。這個法律的名稱很容易讓人誤解，以為是一部適用于所有估價專業和估價目的的法律，而事實上它是一部針對房地產課稅估價的法律。

1.2有專門的房地產估價法律

對于房地產估價，日本、德國、荷蘭、澳大利亞、南非、韓國和我國臺灣地區等，有專門的法律。例如，日本將房地產估價稱為不動產鑒定評價，于1963頒布了《不動產鑒定評價法》，此外還有《不動產鑒定評價法施行令》、《不動產鑒定評價施行規則》、《不動產鑒定評價基準》。德國頒布了《房地產交易價值估價基本原則條例》（Wertermittlungsverordnung）。荷蘭頒布了《荷蘭房地產估價法》（DutchRealEstateValuationLaw）。澳大利亞1960年頒布了《土地估價法》（ValuationofLandAct1960）。南非2000年頒布了《房地產估價師職業法》（PropertyValuersProfessionAct2000）。我國臺灣地區2000年頒布了《不動產估價師法》，2001年頒布了與之相配套的《不動產估價師法施行細則》及《不動產估價技術規則》。

除了上述專門的房地產估價法律，在國外綜合性的法律中也有一些對房地產估價作了規定，例如，英國的《業主和承租人法》（LandlordandTenantAct）、《城鄉規劃法》（TownandCountryPlanningAct），德國的《建設法典》（Baugesetzbuch，縮寫為BauGB）、《評估法》、《土地購置稅法》、《土地稅法》、《繼承稅與捐贈稅法》等。

1.3房地產估價法律的主要內容

日本的《不動產鑒定評價法》共有6章，分別是總則、不動產鑒定士及不動產鑒定士補、不動產鑒定業、監督、雜則、罰則。“總則”一章主要規定了不動產鑒定評價的目的，以及不動產鑒定評價、不動產鑒定業、不動產鑒定評價業者的定義。“不動產鑒定士及不動產鑒定士補”一章分為考試和登記兩部分。考試部分規定欲擔任不動產鑒定士者，應參加考試，考試共分3次。登記部分規定有不動產鑒定士或不動產鑒定士補的資格者，應向國土廳登記才能正式取得資格。“不動產鑒定業”一章規定欲經營不動產鑒定業者應向國土廳或者都道府縣登記。登記的有效期間為3年，期滿后如欲繼續營業則需要重新登記。不動產鑒定業者如果其本身不是不動產鑒定士，則必須在其事務所聘請1人以上專任不動產鑒定士。不具備不動產鑒定士或不動產鑒定士補資格者，不得從事不動產鑒定評價行為。“監督”一章規定了行政監督的具體內容。“雜則”一章主要規定為舉辦不動產鑒定士考試，設置考試委員會。“罰則”一章規定對不動產鑒定士或不動產鑒定業者的不當行為，給予各種不同程度的拘役或罰款。

德國的《房地產交易價值估價基本原則條例》對房地產估價的有關概念、估價方法選用、估價所需參數的推導、具體的估價方法等作了明確規定。特別是德國的《建設法典》，它是關于建設方面最高層次的法律。依據該法典，德國在市和縣的范圍內建立了估價委員會，由它授權搜集、土地價格數據并且承擔公共的土地估價。《建設法典》還規定，由估價委員會負責收集交易案例。

我國臺灣地區的《不動產估價師法》分為總則、登記及開業、業務及責任、公會、獎懲、附則6章，共46條。其主要內容如下：

1.不動產估價師資格只有經考試及格才能取得。如該法第1條規定：“經不動產估價師考試及格，并依本法領有不動產估價師證書者，得充任不動產估價師。”

2.不動產估價師執業還需具有二年以上的估價經驗，并應設立事務所。如該法第5條規定：“領有不動產估價師證書，并具有實際從事估價業務達二年以上之估價經驗者，得申請發給開業證書。不動產估價師在未領得開業證書前，不得執行業務。”第9條規定：“不動產估價師開業，應設立不動產估價師事務所執行業務，或由二個以上估價師組織聯合事務所，共同執行業務。”

3.違反有關規定使委托人或者利害關系人受到損害的，應當賠償。如該法第16條規定：“不動產估價師受委托辦理各項業務，應遵守誠實信用之原則，不得有不正當行為及違反或廢弛其業務上應盡之義務。不動產估價師違反前項規定，致委托人或利害關系人受有損害者，應負損害賠償責任。”

4.不動產估價師必須加入估價行業組織，實行當然會員制。如該法第22條規定：“不動產估價師領得開業證書后，非加入該管直轄市或縣（市）不動產估價師公會，不得執行業務。不動產估價師公會對具有資格之不動產估價師之申請入會，不得拒絕。”

5.外國人取得不動產估價師資格也必須經不動產估價師考試及格，其執行不動產估價師業務應經中央主管機關許可，并遵守一切法令及不動產估價師公會章程，所為的文件、圖說應是中文。

該法還規定，不動產估價師設立事務所以一處為限，不得設立分事務所；受委托辦理業務應與委托人于事前訂立書面契約；不得允諾他人以其名義執行業務；對于因業務知悉的秘密，除主管機關檢查其業務的需要或經委托人的同意外，不得泄漏；對于委托估價案件的委托書及估價工作記錄數據應至少保存15年；開業證書的有效期限為4年，期滿前應完成專業訓練36個小時以上或與專業訓練相當的證明文件，向直轄？？或縣（？？）政府辦理換證。

2國外和我國港臺地區估價行業管理體制

2.1估價專業劃分

目前，國外和我國香港、臺灣地區都沒有可以從事所有估價專業的估價師，估價專家普遍認為這是難以做到的。許多國家和地區除房地產估價師外，甚至沒有其他專業的估價師，即使有，人數也很少。究其原因，一是需要專業估價服務的資產必須同時具有“獨一無二”和“價值量大”兩個特性，因此許多資產并不需要專業估價服務。二是房地產“量大面廣”，一個國家的財富中房地產占大部分，一般為50%-70%，其他資產的數量相對較少。三是其他資產通常是在交易的情況下才需要估價；而房地產，除了交易需要估價，抵押、課稅、征收征用、保險等活動也需要估價。

英國對估價專業的劃分主要是：房地產、機器設備、礦物、藝術品和古董，其中房地產是最大的專業門類，其他都較小。在英國，估價一般是指房地產估價。社會普遍認可的估價師是“皇家特許測量師學會”（RoyalInstitutionofCharteredSurveyors，簡稱RICS）的產業測量師（即房地產估價師）。

日本不存在可以評估所有專業的估價師，房地產、珠寶、文物都有不同的專業鑒定人員。

我國香港地區目前只有香港測量師學會授予的“產業測量師”（相當于內地的房地產估價師），沒有其他估價專業資格。香港上市公司的房地產市值估價，也是由產業測量師來完成的。2004年，按照中央政府與香港特別行政區政府簽署的“內地與香港更緊密經貿關系安排（CEPA）”，內地房地產估價師與香港產業測量師實現了資格互認，111名內地房地產估價師取得了香港測量師資格，包括香港行政會議召集人梁振英先生在內的97名香港產業測量師取得了內地房地產估價師資格。

2.2估價人員資格

鑒于房地產估價的特殊性，國外和我國港臺地區對于房地產估價人員，均有資格認證，實行牌照管理方式，其性質和形式有兩種：一是政府發牌，以政府監管為主；二是成為行業組織會員，以行業自律管理為主。對于其他估價專業人員，基本上沒有政府發牌的，主要是成為行業組織會員；有些甚至沒有行業組織，從而也就無資格認證可言。例如，香港除了香港測量師學會的“產業測量師”（即房地產估價師）之外，沒有其他估價師名稱。

美國在1989年以前，主要是由行業組織對房地產估價人員進行監管。1989年之后，因房地產泡沫的出現，帶來巨大的金融風險，各州政府認識到房地產估價在社會經濟中的重要性，特別是直接涉及到金融安全和社會穩定，開始對房地產估價人員實行政府牌照管理。而對其他估價人員至今尚未實行政府牌照管理。

日本估價行業中只有不動產鑒定士（相當于我們的房地產估價師）是國家法律認可的執業資格，在社會上享有很高的聲譽，與律師、公認會計師被認為是三大執業資格。日本政府下設一個專門機構負責不動產鑒定士的考試工作。要取得不動產鑒定士資格必須通過三次考試。三次考試均通過者才可以稱為不動產鑒定士，只通過第二次考試者稱為不動產鑒定士補。目前，日本全國具有不動產鑒定士資格者有8000多人，其中6000多人專業從事不動產估價活動。而從事動產估價的專業人才，政府機構不進行考試認可，由相關行業組織進行認定，甚至不需要任何組織認定，任何人都可以進行除房地產估價以外的估價活動。

英國是由“皇家特許測量師學會”負責估價人員的資格認證。其估價學部（ValuationFaculty）負責房地產估價人員的資格認證，機器與工商資產學部（MachineryandBusinessAssetsFaculty）負責機器設備估價人員的資格認證，礦物與廢物處理學部（MineralsandWasteManagementFaculty）負責礦物估價人員的資格認證，藝術品與古董學部（ArtsandAntiquesFaculty）負責藝術品和古董估價人員的資格認證。英國沒有法規規定只有“皇家特許測量師學會”認證的估價人員才可以從事估價工作。但社會上的慣例是只有“皇家特許測量師學會”認證的估價人員才能獲得工商團體、銀行和金融機構、政府及其他國際機構的認可。

2.3估價行業組織設立

美國、英國、新加坡等許多國家和我國香港、臺灣地區，都有估價、特別是房地產估價行業組織，而且一些國家和地區同時存在著多個估價行業組織。最典型的是美國，它有“估價學會”（AppraisalInstitute）、“美國估價師協會”（AmericanSocietyofAppraisers，簡稱ASA）、“全國資深估價師協會”（NationalAssociationofMasterAppraisers，簡稱NAIOP）、“全國房地產估價師協會”（NationalSocietyofRealEstateAppraisers，簡稱NSREA）、“全國獨立收費估價師協會”（NationalAssociationofIndependentFeeAppraisers，簡稱NAIFA）。上述估價行業組織，除ASA是包括較廣范圍估價領域的估價專業組織外，其余均是房地產估價專業組織。其中，美國“估價學會”是1991年由美國房地產估價師學會（AmericanInstituteofRealEstateAppraisers）（1932年成立）與房地產估價師協會（SocietyofRealEstateAppraisers）（1935年成立）合并而成的，是目前美國最有影響和最大的估價行業組織，現有會員1.8萬余人（與此相對照，ASA共有會員6千余人）。在美國持有房地產估價執照的人員超過10萬人，只有這些人當中的優秀人才，再經過考核后才可以加入“估價學會”。

英國目前有“皇家特許測量師學會”。過去，英國有多個估價行業組織，由于“皇家特許測量師學會”的房地產估價專業在社會上的影響力不斷擴大，一些規模較小的估價專業組織主動加入或并入“皇家特許測量師學會”，從而“皇家特許測量師學會”成為了英國目前規模最大、最有影響力的行業組織。

另外，新加坡有“新加坡測量師和估價師學會”（SingaporeInstituteofsurveyors&valuers，簡稱SISV），我國香港地區有“香港測量師學會”（HongKongInstituteofSurveyors，簡稱HKIS），我國臺灣地區有“不動產估價師公會全國聯合會”、“不動產估價學會”、“土地估價學會”。

目前，估價方面的國際組織有多個，包括：國際測量師聯合會（InternationalFederationofSurveyors，簡稱FIG，于1878年在法國巴黎成立）、國際估價標準委員會（InternationalValuationStandardsCommittee，簡稱IVSC）、世界估價組織聯合會（WorldAssociationofValuationOrganizations，簡稱WAVO）。

3借鑒發達國家和地區的做法搞好我國估價立法工作

3.1應當重視房地產估價立法

國外和港臺地區雖然沒有覆蓋各種估價專業的法律，但是基于房地產及其估價的重要性、特殊性和專業性，許多國家和地區非常重視房地產估價立法工作，專門制定了房地產估價的法律。目前我們尚無專門的房地產估價法律，主要是在《城市房地產管理法》中規定“國家實行房地產價格評估制度”（第33條），“國家實行房地產價格評估人員資格認證制度”（第58條）。因此，建議借鑒市場經濟發達、成熟國家和地區的經驗，重視、加快我國房地產估價立法工作，如制定《房地產估價法》或者《房地產估價師法》。

3.2不同估價專業人員資格可以采取不同的方式取得

對于不同估價專業人員資格，應當區別不同情況采取行政許可和行業組織會員注冊的管理制度，而不是“一刀切”。鑒于美國、日本和我國臺灣地區等許多國家和地區，對于房地產估價人員實行的是類似于我們行政許可的牌照管理制度，我們現行的房地產估價師執業資格考試和注冊的行政許可制度是符合國際慣例的，應當繼續實行。

3.3估價行業組織的發展應當遵循市場經濟規律

目前我國并存著多個估價行業組織，這種狀況有其歷史原因和客觀需要，一些市場經濟國家如美國的情況也如此，而且主要是房地產估價行業組織。因此，我國目前估價行業組織并存的狀況宜維持，不宜采取行政手段強制干預它們的拆分或合并。至于各估價行業組織的未來發展狀況，應當遵循市場經濟規律，靠各個估價行業組織自身的服務和影響力生存。對于各個估價專業目前面臨的共同性問題，可以由各個估價行業組織間的相互溝通、協商來解決。

3.4尊重客觀規律，走專業化發展道路，切實解決實際問題

沒有專業化發展，就不能提供優質服務，從而就不會被社會所認可。目前主張估價專業的非專業化發展方向，正將估價行業帶入歧途，使得評估師并不比委托人更了解市場、更懂得市場價值，委托人之所以委托評估，不是出于自身的客觀需要，而是被迫完成規定的“手續”。

目前估價行業之所以存在所謂的“混亂”，也是由于各估價專業不走專業化發展道路。個別估價專業未按照國際慣例對自己進行正確定位，為了生存而盲目擴張業務領域；在這種不當理念和思潮的影響下，一些估價人員和估價機構沒有“自律”，沒有遵循發達國家和地區公認的“執業能力”要求，超越自己的專業能力和經驗從事估價活動。因此，建議各個估價專業參照發達國家和地區的通行做法，盡快明確自己的專業定位，向社會樹立良好的專業形象。