意大利審計法院特點評析

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意大利審計機關采取的是法院的設置形式，意大利審計法院是意大利的最高審計機關，具有維護公共財政安全和保障有關司法秩序的作用。意大利憲法第100條規定了審計法院的職責，審計法院實施對政府法案“事前的”合法性審計和對國家預算“事后的”審計。根據法律，審計法院參加對公共的被資助實體財務管理的審計。審計法院向國會提交審計發現。同時，憲法第103條還賦予審計法院在公共問責和法律規定的其他方面執行司法的職能。意大利審計法院成立于意大利王國建立后的1862年，是意大利基本統一之后的第一個法院，其目的是控制公共管理、防止與避免資金浪費和不健全的管理。經過150多年的歷程，隨著國家行政服務的改進、公共財政的演變與協調，以及審計體系自身的不斷調整和現代化，意大利審計法院已經發展成為擁有較完備的審計職能和司法裁判職能、在國家治理中發揮重要作用的機構。在具體的審計和司法實踐中，審計法院對政府法案進行事前合規性審計、審查公共賬目、評價所有政府部門管理的健全性、行政活動績效、分析和評價財政政策和經濟政策的進程和影響、對引起公共財政損害的行為進行問責，以其專業性和獨立性服務于意大利“國家——共同體”。相比于其他采用法院制審計機關的國家，如法國、葡萄牙、比利時、巴西等國，意大利審計法院在審計機構設置與審計職能定位、審計中立性、審計裁判與問責的力度等方面都存在顯著的特點。

一、意大利審計法院的“雙重性”

（一）意大利審計法院的雙重屬性與雙重職能。意大利審計法院的雙重屬性體現在審計法院既是政府的組成機構，又是法院體系的一個部分，其雙重職能是指審計法院同時擁有審計職能和司法職能，職能的雙重性與屬性的雙重性具有密切的關系。1.意大利審計法院的雙重屬性。一方面，審計法院是政府的一個機構，屬于政府機構中的輔助機關。意大利共和國的組織機構包括議會、總統、政府、司法、區省市等，實行權力的分立與制衡。議會主要享有立法權、監督權以及財政控制權，每年批準政府所提出的預算和決算。總統作為國家元首，主要權力有頒布法律和具有法律效力的命令和條例、任命國家官員、主持最高司法會議等。政府由內閣、國家行政機關、輔助機關組成，輔助機關包括審計法院和國家經濟與勞動委員會、國務委員會。另一方面，審計法院又是意大利司法體系的一部分。意大利的司法體制是典型的大陸法系模式，其司法體系由普通法院、憲法法院和特別法院三大部分組成。普通法院受理民事和刑事案件，并且只對建立在合同法或者侵權法上的關于行政機關的控告（如公共工程和政府采購）進行裁定。憲法法院于1955年12月15日正式組成，其最重要的職能是審查法律的合憲性問題，其他職能還包括審理國家各權力機關之間關于權限的沖突、國家和地區之間的沖突，以及根據憲法的規定審理對共和國總統的彈劾。特別法院包括審計法院與行政法院、軍事法庭，它們分別對公共賬目的案件、對抗公共行政的案件以及軍事罪等法律所規定的事項享有審判權。2．意大利審計法院的雙重職能。意大利審計法院履行著審計職能與司法職能的雙重職能。一方面，作為政府的輔助機構，以“輔助的主體”的身份，審計法院開展事前的法案合規性審計、確保行政法案符合現行法律，特別是符合有關預算的法律；開展事后的績效審計、評價行政活動的經濟性、效率性和效果性；開展與國家經濟財務狀況有關的審計并出具特別報告，在財務事項上為議會直接提供幫助。審計法院以“輔助的主體”來運行它的審計職能，有兩層意思：一是它與負責立法職能、負責政治傾向和控制、負責積極行政等的不同實體進行合作，但是在規定的行政行為的目標方面并不取代這些被授予政治職能的主體。二是它通過與被審計單位的連續接觸、評估行政實施的行為、審計發現問題、指出應當采取的措施、檢查被審計單位的改進情況、定期向議會等機構就結果進行反饋等途徑，充分發揮“輔助的主體”的作用。另一方面，審計法院又是司法主體，對公共賬目進行裁判，促使相關人員確保公共賬目的合規性，對產生損害的行為進行賬目問責，判決責任人員賠償造成的損失。審計法院依照憲法在公共問責和法律規定的其他方面執行著司法職能，司法裁判和問責對公共賬目違法行為能起到有效的預防和抑制的作用。（二）意大利審計法院“雙重性”的演進與重要意義。1．意大利“法院制”審計機構的歷史淵源與現展。意大利審計法院采用“法院”形式，是有著其深刻的歷史淵源的。早在1351年，薩瓦的阿梅迪奧六世（AmedeoVIofSavoy）就建立了賬目議庭，以監督那些管理公共資金的人。用這種外部法院的形式，執行對有關公共收入和公爵遺產、公共官員的賬目、涉及稅收和財產收入的征收爭論的司法控制。這個賬目議庭即是意大利審計法院的起源。1577年，在被法國占領后，埃馬努埃萊•菲利貝托（EmanueleFiliberto）在都靈建立了一個新的議庭，成為僅有的負責賬目裁判和有關征稅與國家財產爭論的法庭。1852年，財政大臣加富爾將關于創設“審計法院”的報告提交給議庭，并認為應當使用“不能被免職的裁判官”專注于“事前的”和“事后的”審計。1862年，采納加富爾的建議，根據1862年8月14日第800號法律，意大利王國的審計法院作為“裁判法院”建立，并明確其主要任務是履行政府法案的事前審計，監督政府收入，事后審計政府部門的賬目，對財政部的總賬目進行檢查，并傳承了對負有管理或者保護公共資產責任的公務人員的賬目進行裁判的職責。隨著審計責任和司法權力的加強，在1888年克里斯皮法案下，審計法院公務人員問責的司法裁判成型，1946年意大利共和國成立后，其司法職責進一步擴大。在審計法院的發展歷史中，伴隨行政機構追求更高效現代化的改進運動，審計法院于20世紀90年代進行了自我改進與革新，將龐大的政府法案審計限制在一個小范圍的“政府法案”之內，而賦予審計法院新的對每個政府部門和機構，包括地區和地方當局的績效進行事后審計的職能，以增進政府管理效能，提高節約成本效果。從而使審計更注重服務而不是控制；更關注政府機構全部的整體績效而不是審計單個法案；更關注法案的實際執行成果而不僅僅是法案的?，F代的意大利審計法院已經成為“公共部門經濟/財政收支平衡的公正的保證人”，和“根據效能、效率及成本-效果原則促進公眾資產良治”的機構。2．意大利審計法院“雙重性”的重要意義。審計法院的“雙重性”使得審計法院在保障健全的公共資源管理方面能夠發揮核心的作用：一是在行使審計職能時，相對于政府和議會，作為“輔助機構”的審計法院是中立的、自主的、獨立的實體，通過檢查法案的合法性、審查國家賬目的均衡性、評價政府的行政活動績效、提出改進建議、報告、加強信息公開，保證政府的行政行為合法和良好運行、保障公共財政平衡，并為議會進行財政經濟決策提供信息支持，充分體現其“輔助”的作用，即在行使職能中，既要協助政府，也要協助議會。二是在行使司法職能時，能夠運用司法手段，對引起公共財政損失和破壞的責任者施以處罰，加強了通過法律制度這一保障工具，來保證健全的公共資源和財政管理的能力。不可否認，審計職能具有強烈的民主價值，反映了向政府提供資源的納稅人的權利訴求。意大利審計法院獨立于政府和議會，不僅可以幫助被審計的實體，也可以為議會提供需要的信息和咨詢，同時，審計法院的司法性質，決定了它比任何非司法性質的審計機構有更強的權威性，審計法院的審判權是審計機關處理權的最高形式。意大利審計法院本身也認為，“司法職能是審計權力的自然補足，使審計法院在邏輯上和相關性上能夠完整地行使職責。”意大利審計法院的這種架構既不影響審計機關與議會必要的工作聯系，又體現了議會對政府的財政監督及政治監督。

二、意大利審計法院的“中立性”

（一）意大利審計法院中立性的具體表現。中立性不同于獨立性，獨立性是審計的靈魂，是所有審計必須具備的基本原則。獨立性反映的是一種積極與權威的強勢，而中立性則反映的是一種平和與超然的策略。意大利審計法院在對外進行自我介紹時，使用更多的定性詞匯是“中立”。例如，意大利審計法院認為自己“在行使審計職能時，相對于政府和議會，是中立的、自主的、獨立的實體”“將審計事后績效的任務，賦予一個外部的和中立的主體（審計法院）……顯示了其必然性”“國家制度已經規定了對其結果損害公眾利益的違法行為進行處罰的特別責任形式，并將此職責委托給與行政無關的一個第三方或者中立的機構，即‘審計法院’的公共檢察官?！睂徲嫹ㄔ簩Ψò高M行事前合法性的審計，就充分體現了“中立性”。首先，審計法院的合法性審計，是對政府所要采取手段和措施的法令（包括預算法案）進行遵從性審計，并不是對措施的優劣進行評價，審計法院認為那是政治的或者說是行政的決定，不是審計法院應當參與的。其次，在進行行政法案的事前審計時，如果審計法院認為法案合法，即“簽發”予以通過，法案開始生效。事實上，也只有在“簽發”通過并后，法案才可以實施。如果審計法院裁決法案不合法，拒絕予以通過，則會給政府一個合理解釋的機會。政府在審計法院未予“通過”的情況下，可以以“更高的政治性理由”，在對法案的執行向議會負責的情況下，繼續向審計法院申請（即有保留的登記），一個要求法院“通過”不合法措施的決議，那么此時的審計法院，可以在保留獨立性和保障公共利益的同時，“通過”這個法案，實施政府已經在議會獲得支持的“政治的規劃”。（二）意大利審計法院的“中立性”是最優選擇。意大利是一個政黨林立的國家，其政壇多變在歐洲乃至世界都實屬罕見。意大利共和國實行多黨制，眾多的全國性政黨和地方性政黨并存，不同意識形態和政治傾向的政黨并存，形成了多黨紛爭、多黨聯合執政的局面。二戰后，意大利政局一直不穩定，政府更換頻繁，但長期是以天主教為核心，聯合社會黨、社民黨、共和黨和自由黨的“中左”“中右”“中間”勢力執政。從1948年到2001年，不到53年卻有57屆政府，平均每屆政府的壽命不到一年。黨派聯盟與對抗、共同執政與制約、多方政治力量博弈，在現代的意大利已是根深蒂固。在這樣一種政治格局下，審計法院作為輔助機構在議會與政府間履行職責、發揮作用，必須采取既保持獨立性、又能在國家的架構中獲得對話權力的策略，那么堅持“中立性”則成為審計法院的最優選擇。審計法院一直強調自身的中立立場，一方面盡職履責，另一方面將爭議和后果交給政治力量去評判?！耙粋€中立的和外部的實體，才能恰到好處地行使審計職能，在政府和其公共行政部門的利益之中處于公正的位置”——這正是國家審計的重要性和價值所在。審計法院認為在政府的“迫使”下對之前宣布為不合法的措施給予“通過”，是符合審計理論的，因為其中存在著“政治的”后果，是否采取這些已經被審計法院裁決為不合法措施的“政治的”決定，那是議會的工作。也正因為如此，審計法院被認為是能夠勝任的“公共審計”，增強了其保證作用。意大利審計法院的“中立性”，其實質是國家政治生態下的處事態度與生存哲學。獨立性不是固化的，而是具體的和靈活的，在基本的獨立性原則下，審計機關一直都游走在堅持與妥協之間，讓審計歸審計，政治歸政治——審計法院擁有審計的權力而不是參與利益的角逐，才是最重要的。

三、意大利審計法院的“處罰性”

（一）意大利審計法院的司法裁判與問責。1．意大利審計法院司法裁判與問責的內容。意大利審計法院是憲法授權的法庭。根據意大利憲法第103條，審計法院擁有對“公共賬目事務”專門的裁判權，能夠判決會計機構、公共管理者和執行主管以及所有的與公共資源管理有關的事項，主要涉及公務人員引起的損害國家或其他公共實體的經濟責任。這個對經濟違法行為直接進行處罰的權力，在預防與遏制政府公務人員失職和腐敗等方面起到了積極和顯著的作用。審計法院成立之初由1862年8月14日第800號法律賦予的司法權具體包括：賬目裁判（裁判會計機構賬目）；問責嚴重失職和犯罪導致的價值損失和財務破壞的會計人員和其他公職人員以及管理者；公共事務、軍人的和戰爭的養老金。這是意大利審計法院古老的職能，不僅在今天繼續得以傳承，而且還不斷地予以完善和強化。2．意大利審計法院司法裁判與問責的范圍和級別。意大利審計法院通常將世界各國的最高審計機關分為兩個類型：審計法院型和審計署（office）型，并認為兩者的區別并不在于其司法職能。但是即便是在最高審計機關同為法院形式并擁有司法權的法國、比利時等國的最高國家審計機關中，意大利審計法院懲處違法的范圍之廣、級別之高，也是非常突出的。審計法院起初對由負責錢財或者材料處理的政府公務人員提供的賬目進行裁判，現在已經逐漸擴大到對包括由政府公務人員在權限內做出的引起損失或者破壞的任何有害行為進行裁判。從問責的層級看，其司法職能的作用范圍從中央政府，延伸到其他的公共機構和實體。審計法院可以對所有管理者、公務人員，以及與行政機構通過雇傭或者公務關系而有關的對象的責任進行裁判。因此，裁判對象不僅包含公共雇員，還包含擔任如部長等高級別職務或者名譽角色，以及事實上的行政人員，即那些尚沒有合法化而實際執行公共職能的人。審計議庭出現和審計法院成立均早于意大利的法國，其審計法院的處罰權力卻低于意大利審計法院，法國審計法院只有權對犯錯誤的會計人員進行罰的管理人員或被審計單位的負責人進行其他處罰的權力。同時，意大利審計院法還注重加強與歐盟其他國家審計法院在預防與打擊欺詐方面的深度合作。近幾年，歐盟中包括意大利、法國、希臘、葡萄牙和西班牙在內的采用審計法院形式的國家，就預防和打擊影響歐盟金融利益的欺詐和其他不法行為開展了“跨越國家”的協同行動。另外意大利審計院法還與歐洲反欺詐辦公室（OLAF）進行合作。為了有效打擊違法行為，意大利審計法院集結了遍布全國的地方檢察官辦公室和司法議庭，歷經幾年的投入，建成了包含成千上萬公共實體的所有涉及浪費、違法違規、危害行為的巨大數據庫，以保障公共管理者更好地使用資源和強化諸如遵守法律、公平行動、尊重公共資產和資源的道德價值觀念。（二）意大利審計法院的問責處罰完善了公務人員的法律責任。意大利的公務人員是指全國和地方各種身份的行政人員，包括軍人、司法人員、教員，及各區、市（鎮）、公營及獨立機構的行政人員。意大利的公務員制度受英、法等國的影響較大，同時也結合本國的情況，經過多年的發展，逐步形成了比較完善的公務員管理體系和系統。公務員的義務主要包括對國家忠誠，執行職務時要有適當的行為及公正無私。憲法第54條規定：凡委以公共職責的公民，均有義務嚴格地和忠誠地履行其公共職責，在法定情況下須宣誓。如果公務員違反或破壞法律所規定的行為，或違反或具有所列舉的事項時，依照公務員章程規定，均應予以懲處，懲處的類型主要有：減俸或者免職。法律責任包括刑事責任、民事責任和行政責任。除了對嚴重違法行為進行處罰的刑事責任和彌補損害的民事責任，以及行政機關的行政處分之外，意大利還建立了公務人員違法結果損害公共利益的特別責任形式，即審計法院的“公共賬目”裁判與問責。意大利實行審檢合署制，檢察官辦公室依照法院的組織體系平行設置于法院內部，獨立行使職權，依照憲法負有提起公訴的義務。意大利審計法院設立了檢察官辦公室，負責提起有關會計審計方面的訴訟。具體來說，檢察官“依照職務”有權檢舉，采取強制的“行政問責”行動，對那些違法行為已經破壞了公共財政的公務人員進行責任追究，判決公務人員的行政責任，要求其賠償造成的損失，在賠償要求權已經期滿的情況下，還可以對那些隱瞞不報以及因疏忽導致延誤發現損害的人追究責任。對審計法院來說，裁判政府責任并施加處罰，預防和提早發現嚴重和公然的管理違法犯罪，是意大利審計法院重要的一項憲法使命。按照審計法院的自我評價，形成對公務人員問責的成型的司法裁判，是意大利審計法院的特別成就，這在其他國家的最高審計機關實體中是沒有的。意大利審計法院的司法問責，充分發揮了司法機構保障法律運行的作用，完善了公務人員的法律責任體系，維護了國家和其他公共財政管理的安全。審計法院也成為與公共行政改革局等一樣擁有公務員部分管理權限的機構。意大利審計法院一直推崇法院形式的設立方式，認為司法職能是一項根本性的重要職能，通過嚴格的司法處罰手段，能強化通過使用法律手段保證健全的公共資源和財政管理的能力，具有強大的威懾作用，有助于形成旨在保證合理使用公共資源的更有效的制度。同時具有審計職能和司法職能的審計機關類型，對于國家共同體的公眾是一個有價值的優勢選擇。

作者:陸曉暉 單位:審計署審計科研所