反腐敗背景下黨紀(jì)和法律的有機(jī)銜接

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一、我國黨紀(jì)與法律在根本上是一致的

（一）黨紀(jì)與法律的基本涵義

紀(jì)律性是政黨區(qū)別其他社會組織的一個主要特征，而一個政黨的紀(jì)律性則是通過其黨規(guī)黨紀(jì)體現(xiàn)出來。黨紀(jì)簡而言之就是一個政黨的紀(jì)律、規(guī)章或準(zhǔn)則的總稱。政黨通過制定相應(yīng)的規(guī)章制度，來約束其黨員的活動，它是黨組織和全體黨員務(wù)必共同遵循的黨內(nèi)行為準(zhǔn)則。中國共產(chǎn)黨黨紀(jì)是以《中國共產(chǎn)黨章程》為基礎(chǔ)，制定相關(guān)具體的黨內(nèi)法規(guī)和紀(jì)律準(zhǔn)則。我國黨紀(jì)（特指中國共產(chǎn)黨黨紀(jì)）涵蓋的范圍比較廣，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會三大領(lǐng)域，主要包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和群眾紀(jì)律，還有經(jīng)濟(jì)、宣傳、人事、外事和保密等其他紀(jì)律。這些紀(jì)律通過具體條例準(zhǔn)則加以規(guī)定，比如黨的紀(jì)律處分條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等。在我國，有五種黨內(nèi)處分：依據(jù)黨員違紀(jì)行為的嚴(yán)重程度，從輕到重分為：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。法律是由國家立法機(jī)關(guān)制定，具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則，用以規(guī)范全體社會成員的行為。在我國，不僅包括憲法和一般性法律，還包括行政部門制定的相關(guān)行政法規(guī)，地方人大制定的地方性法規(guī)，除此之外還有部門規(guī)章作為補充，共同組成了當(dāng)前我國的法律體系。其中作為我國最高等級的憲法，在我國法律體系中居于根本地位。依法治國就是要做到依憲治國，黨的十八大四中全會將我國的“憲法日”規(guī)定為每年12月4日。在針對公職人員腐敗問題上，憲法只做了原則上界定，主要是具體性法律加以規(guī)定，諸如我國刑法、刑事訴訟法以及相關(guān)的懲治貪污條例等，都對貪污腐敗問題做了明確的規(guī)定。

（二）黨紀(jì)與法律的區(qū)別

對于我國的腐敗問題，我國的黨紀(jì)和法律，都展現(xiàn)了應(yīng)有的效果。但兩者具有各自特點，不能混為一談。

1.兩者的制定者不同。黨紀(jì)的制定者是政黨，是政黨所代表的階級意志和利益的體現(xiàn)。法律的制定者是國家立法部門，是占有統(tǒng)治地位的階級意志和利益的體現(xiàn)。在我國中國共產(chǎn)黨制定其黨紀(jì)，而法律主要是由我國立法機(jī)關(guān)制定通過，在意志和利益體現(xiàn)方面，黨紀(jì)和法律在根本上是一致的。我國的憲法和普通法律是由全國人大制定和修改，除此之外行政法規(guī)是國務(wù)院以我國憲法和法律為基礎(chǔ)制定頒布，其法律效應(yīng)不得與憲法和法律相抵觸。地方性法規(guī)則根據(jù)我國憲法及基本法律規(guī)定，由省一級的人大及其常務(wù)委員會制定。

2.黨紀(jì)和法律所規(guī)范對象不同。黨紀(jì)面向的是黨組織和黨員，黨紀(jì)處分則針對的是違規(guī)違紀(jì)的黨員，不包括政黨以外的其他社會成員。而普遍約束力的法律，其對象是全體社會成員，它不僅包括黨員還包括除黨員外的其他社會成員。由于我們黨的性質(zhì)，先進(jìn)的共產(chǎn)黨員要發(fā)揮模范帶頭作用，黨紀(jì)對于黨員應(yīng)有的素質(zhì)要求要高于法律對于其他社會成員的要求，因為法律所面向的對象是全體社會成員，它是最低的社會道德底線，是每個社會成員都應(yīng)該必須遵守的，標(biāo)準(zhǔn)往往沒有黨紀(jì)要求那么高，所以我國的黨紀(jì)要求更嚴(yán)格。

3.黨紀(jì)和法律的實施機(jī)關(guān)和懲罰力度不同。黨紀(jì)處分針對違紀(jì)的黨員，實施機(jī)關(guān)是黨的各級組織與紀(jì)律檢查部門，會受到上文所述的五種黨紀(jì)處分。而違反法律的，是由國家的司法機(jī)關(guān)受理，根據(jù)其行為對社會的危害程度有以下幾種判決：人身管制，拘役，有期徒刑監(jiān)禁，無期徒刑監(jiān)禁以及剝奪其生命的死刑。對于我國公職人員，違反相應(yīng)的紀(jì)律，會有一定的行政處分，處罰力度由低到高，即從最低級的警告到最高級的開除公職，共有八種處分。由于法律是最低的社會道德底線，違紀(jì)不一定違法，但違法必定違紀(jì)，所以違法成本比違紀(jì)成本要高，即懲罰力度上，法律的力度比黨紀(jì)更為嚴(yán)格。

（三）我國黨紀(jì)與法律能有效銜接的依據(jù)

黨紀(jì)和法律在我國所體現(xiàn)的意志和利益是一致的，且二者都是行為規(guī)范，都具有強(qiáng)制約束力。在面對腐敗問題時，都發(fā)揮著自身作用。在我國，黨紀(jì)和法律是可以有機(jī)銜接的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提和保證。全面推進(jìn)依法治國，保障和實現(xiàn)人民群眾的利益，不能沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨紀(jì)和法律的有效銜接的前提，是我國推進(jìn)依法治國建設(shè)的良好政治保證，也是我國社會發(fā)展取得成功的根本保障。

2.是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主地位的要求。發(fā)展社會主義民主政治，就是要保證人民當(dāng)家做主的地位，黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色法治社會，發(fā)展社會主義民主政治，人民的主體地位得到了良好的體現(xiàn)，人民群眾的廣大利益得到了充分保障。所以實現(xiàn)黨紀(jì)與法律的有效銜接，就是要進(jìn)一步推進(jìn)我國法治建設(shè)，它是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的需要。

3.是黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)依法治國建設(shè)的需要。首先，將黨代表人民利益的政治主張，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過人民代表大會以及相關(guān)的法定程序，制定符合民意的法律，將黨和人民的意志上升為國家的意志。我國黨紀(jì)和法律達(dá)到有機(jī)銜接的前提就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。這是黨章所規(guī)定的內(nèi)容，制定憲法和法律不僅需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要黨的帶頭遵守。目前黨內(nèi)存在黨員貪污腐敗現(xiàn)象，這就必須通過黨紀(jì)與法律的協(xié)調(diào)配合來解決。

二、黨紀(jì)與法律銜接上存在的主要問題及成因分析

（一）黨紀(jì)與法律銜接上存在的主要問題

當(dāng)前我國腐敗問題嚴(yán)重，而治理腐敗的有效措施就是要做到權(quán)力制約，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，在我國就是要將公權(quán)力關(guān)進(jìn)“紀(jì)律囚籠”和“法律囚籠”。黨紀(jì)與法律的有效銜接，能極大地懲治腐敗，若兩者間隙過大，反而會產(chǎn)生相反效果，造成黨紀(jì)與法律執(zhí)行上的兩難，凸顯法治的滯后。就目前而言，二者的銜接上還存在以下幾個方面。

1.黨紀(jì)與法律制定環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)。首先，制定過程中的不協(xié)調(diào)。黨的紀(jì)律制定部門與國家立法部門存在溝通上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致制定出來的黨紀(jì)與法律在相關(guān)問題銜接上存在斷層現(xiàn)象。比如：在地方重大問題的決定權(quán)規(guī)定上，既有法律已規(guī)定應(yīng)由地方人大決定，但在某些黨紀(jì)中規(guī)定由地方黨委決定，出現(xiàn)黨紀(jì)與法律不相協(xié)調(diào)。其次，某些黨紀(jì)與國家法律精神不協(xié)調(diào)。比如黨內(nèi)雙規(guī)制度與國家法律精神不協(xié)調(diào)。黨內(nèi)雙規(guī)制度是我們黨歷史過渡時期的產(chǎn)物，對于懲處違法亂紀(jì)行為有一定的積極作用。不過從其操作程序上，出現(xiàn)與憲法和法律精神不一致情形。黨內(nèi)雙規(guī)制度通常采取如：跟蹤、調(diào)查、隔離、限制人身自由等手段，但從國家法律規(guī)定上看，這些手段只有司法機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律進(jìn)行執(zhí)法時候才能采取。且在限制人身自由時限上，黨內(nèi)雙規(guī)制度以往并沒有做出具體規(guī)定，直到中紀(jì)委7號和28號文件出臺，才首次對雙規(guī)時限上做了約束。

2.黨紀(jì)與法律處罰上的不一致。首先，兩者出現(xiàn)執(zhí)行上的替代。就目前情況而言，在執(zhí)行過程中以黨紀(jì)處分代替法律懲處的現(xiàn)象時有發(fā)生。違法亂紀(jì)行為，本應(yīng)受到黨紀(jì)和法律上的雙重懲處，但一些領(lǐng)導(dǎo)干部觸犯法律，僅僅給予其黨紀(jì)政紀(jì)上的處分，比如開除黨籍或者降低職級、撤銷職務(wù)等，并沒有受到應(yīng)有的法律制裁。而普通公民卻無法通過黨紀(jì)處分來規(guī)避或減輕法律責(zé)任，形成黨員干部與普通民眾之間的不平等，違背法律面前人人平等的原則。其次，黨紀(jì)處分相比法律制裁缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，震懾作用不明顯。在我國，黨紀(jì)處分分為五種已在上文敘述。雖然黨紀(jì)比較細(xì)致的規(guī)定了黨員違紀(jì)的行為，根據(jù)其違紀(jì)行為的影響程度，會給予以上五種黨紀(jì)處分，但黨紀(jì)不像法律有明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)，違紀(jì)成本沒有違法成本高。黨紀(jì)處分一般根據(jù)違紀(jì)行為的嚴(yán)重程度，采納相關(guān)部門及人群的意見之后決定，沒有具體量的規(guī)定，處分具有很大的執(zhí)行彈性，這樣可能會造成處分上的不合理不合度，從而達(dá)不到應(yīng)有的懲戒效果。

3.紀(jì)檢監(jiān)察體制與司法體制銜接不良。首先，紀(jì)檢監(jiān)察體制需進(jìn)一步法制化規(guī)范化。當(dāng)前我國紀(jì)檢監(jiān)察體制在相關(guān)的法律規(guī)范和可操作程序上還不完善，還未形成公開、公正和透明的制度體系。在監(jiān)督審查黨內(nèi)違紀(jì)行為時，容易出現(xiàn)只憑經(jīng)驗做事，而不按正規(guī)程序進(jìn)行的局面，可能導(dǎo)致執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。除此之外，黨內(nèi)監(jiān)督多以自上而下監(jiān)督為主，依靠上級紀(jì)檢部門進(jìn)行調(diào)查和發(fā)現(xiàn)問題，由于黨內(nèi)地位身份不同以及現(xiàn)實具體操作程序的缺乏，自下而上的監(jiān)督作用不明顯。其次，黨的紀(jì)檢部門與國家司法部門工作銜接不好。譬如一些涉嫌犯罪的黨員干部，并沒有將其移交司法部門處理，僅以黨紀(jì)處分來處理；兩者交接過程中，在材料取證上存在重復(fù)取證問題，導(dǎo)致出現(xiàn)“證據(jù)轉(zhuǎn)換”現(xiàn)象，影響司法工作的正常進(jìn)行。

（二）黨紀(jì)與法律銜接上存在問題的成因分析

1.我國社會主義民主政治發(fā)展還不完善。我國社會主義民主政治已發(fā)展多年，相應(yīng)的制度體制也日趨完善，但就目前而言還存在許多問題，如：人民的一些實質(zhì)性的權(quán)利沒有得到良好的制度保障，我國社會主義民主政治發(fā)展離不開人民參與，但是在實際生活中屢屢發(fā)生人民群眾的知情權(quán)以及參與權(quán)受到侵犯的現(xiàn)象；黨務(wù)和政務(wù)上還存在不透明性，容易出現(xiàn)工作上的漏洞，得不到有效監(jiān)督；在處理相關(guān)事務(wù)中，不堅持國法優(yōu)先原則的現(xiàn)象時有發(fā)生。總之，黨紀(jì)與法律銜接不良的根本原因是我國社會主義民主政治還不完善。

2.黨紀(jì)與法律缺乏相應(yīng)的溝通互動機(jī)制。體現(xiàn)在：黨內(nèi)紀(jì)律制定機(jī)關(guān)與國家的立法機(jī)關(guān)之間相應(yīng)的溝通互動機(jī)制有所欠缺，制定過程中沒有建立良好的定期交流、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)果在一些交叉領(lǐng)域，出現(xiàn)黨紀(jì)與法律不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。除此之外，在執(zhí)行過程中也缺乏相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在處理涉及共同權(quán)限的領(lǐng)域，發(fā)生以黨紀(jì)代替法律、執(zhí)行結(jié)果不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。正是缺乏這種良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，黨紀(jì)與法律容易出現(xiàn)銜接不良的局面。

3.相關(guān)的監(jiān)督體系不健全。當(dāng)前我國監(jiān)督體制分為：黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督與黨外的法律監(jiān)督，但二者還存在著不協(xié)調(diào)，監(jiān)督主體太過于狹窄。當(dāng)前我國對國家公職人員的監(jiān)督，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，主要是以紀(jì)檢監(jiān)察為主，依靠黨的紀(jì)檢組織來調(diào)查發(fā)現(xiàn)腐敗問題。除此之外，還依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督來發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。而人大、司法、社會組織、公民等監(jiān)督并沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用。這種缺乏第三方監(jiān)督的自身監(jiān)督，容易出現(xiàn)監(jiān)督不嚴(yán)、監(jiān)督不力的現(xiàn)象，這也是我國黨紀(jì)與法律銜接不良的一大原因。

三、反腐敗的必由之路：黨紀(jì)與法律的有效銜接

黨規(guī)黨紀(jì)與法律作為反腐敗的兩大利器，共同構(gòu)成了我國的法治防線，這是我國反腐敗的優(yōu)勢。將二者的有效銜接，有利于我國反腐敗制度的建設(shè)。那如何進(jìn)行有效的銜接？根據(jù)上述出現(xiàn)的問題，可從以下幾個方面思考。

（一）完善黨紀(jì)與法律制定上的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

首先，加強(qiáng)黨紀(jì)制定部門與國家立法部門之間的溝通。在對待腐敗問題時，需要二者的有效配合，所以在制定黨紀(jì)和相關(guān)法律時候，一定要加強(qiáng)二者的溝通，避免出現(xiàn)銜接上的斷層或者二者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。面對新生的腐敗現(xiàn)象，法律由于其滯后性并沒有相關(guān)的規(guī)定，但黨紀(jì)已作出明確規(guī)定。黨紀(jì)先行的情況下，對于新問題新現(xiàn)象，應(yīng)配套相關(guān)黨紀(jì)給予相應(yīng)的司法解釋，使二者達(dá)到有效銜接。比如中共中央的八項規(guī)定與最高人民法院、最高人民檢察院與之相配套的司法解釋相銜接，對于嚴(yán)重違法八項規(guī)定的違紀(jì)行為將會認(rèn)定為受賄犯罪。其次，完善黨紀(jì)的法制化建設(shè)。進(jìn)一步規(guī)范化制度化黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)，調(diào)整和修改與憲法以及法律不協(xié)調(diào)的相關(guān)黨紀(jì)，做到黨紀(jì)與法律不相抵觸。最后，完善反腐敗法律體系建設(shè)。新形勢下，面對嚴(yán)重的腐敗問題，需要早日將反腐敗法提到立法日程，盡快制定出一門專門性的反腐敗法律。與此同時，也可以將在處理腐敗問題上比較行之有效的黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律，來完善我國反腐敗法律體系。黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為國家法律需要注意一下幾點：第一，要符合憲法和法律精神，不得與之相抵觸。第二，注意與相關(guān)法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免引起法律制度之間的沖突。第三，要符合國情和時代精神，能被社會大眾所接受和認(rèn)可。第四，要遵循法定的立法程序。

（二）加強(qiáng)黨紀(jì)處分與法律制裁上的一致性

第一，理清兩者關(guān)系，避免出現(xiàn)處罰上的錯位。黨內(nèi)各級組織和紀(jì)檢部門給予違紀(jì)行為的處分，而違法犯罪行為就要依靠黨的紀(jì)檢部門與國家司法部門共同聯(lián)合處理。可先對違法亂紀(jì)黨員給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分如：開除黨籍，然后再按照法定程序移交給國家司法部門，對其進(jìn)行法律上的制裁。不能因為身份地位的不同而區(qū)別對待，更不能對于已觸犯法律的犯罪行為，僅給予黨紀(jì)處分。第二，量化黨規(guī)黨紀(jì)，提高違紀(jì)成本。違紀(jì)成本要小于違法成本，這也是在面對違法亂紀(jì)行為時，出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替法律制裁現(xiàn)象的原因之一。提高違紀(jì)成本，需要量化相應(yīng)的黨規(guī)黨紀(jì)，使黨紀(jì)更加法制化規(guī)范化，同時也更嚴(yán)格化。如：建立統(tǒng)一的量化處分標(biāo)準(zhǔn)。這樣在黨紀(jì)處分環(huán)節(jié)有具體可參照標(biāo)準(zhǔn)，所做處分能與相應(yīng)的法律制裁達(dá)成一致。提高違紀(jì)成本，加大黨紀(jì)的處罰力度，以此促進(jìn)不敢腐、不能腐、不易腐局面的形成。

（三）完善我國監(jiān)督體制，恰當(dāng)處理好紀(jì)檢監(jiān)察體制與司法體制的關(guān)系

首先，完善黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察體制。需要將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化，進(jìn)一步完善黨紀(jì)監(jiān)督，形成相應(yīng)的制度體系，將黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督進(jìn)入法制化軌道，對違紀(jì)行為以及懲處方式進(jìn)行明確規(guī)定，完善相應(yīng)的可操作程序，保證黨紀(jì)有章可循、有法可依、違章必究，增強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)察體系的透明度、公正度。除此之外，需將自上而下與自下而上監(jiān)督相結(jié)合，積極發(fā)揮自下而上的監(jiān)督作用，完善相應(yīng)的規(guī)章程序，配合自上而下的紀(jì)檢組織調(diào)查，共同監(jiān)督防范腐敗問題的發(fā)生。其次，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察體制與司法體制銜接工作。在二者交接過程中，需要按法定程序進(jìn)行，堅持法律面前人人平等的原則，避免發(fā)生交接過程中的斷層情況，出現(xiàn)輕判、漏判、錯判現(xiàn)象。再次，發(fā)揮黨外法律監(jiān)督的作用，如：人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會群體以及公民監(jiān)督等等。反腐敗監(jiān)督僅僅靠黨內(nèi)監(jiān)督是不行，要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督以外的多元主體監(jiān)督的作用，做到黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督與黨外法律監(jiān)督有效銜接，這樣才能廣泛的全方位的發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，使其無所遁形。黨紀(jì)和法律，作為我國反腐敗的兩大利器，需要同時發(fā)揮兩者的作用。在不斷完善兩者自身建設(shè)的同時，也要做到兩者的有機(jī)銜接，這是我國反腐敗取得勝利的必由之路。當(dāng)然除了這兩大利器，在反腐敗問題上，我們還需要道德教育進(jìn)行補充，以填補二者在銜接上的不足。除此之外，還要加大法律的宣傳與普及，提高社會的法律意識以及法律素質(zhì)。相信十八屆四中全會后，積極發(fā)揮社會各成員的努力，我國反腐敗工程會進(jìn)入到一個全新的局面。

作者:黃晨飛 楊甜 單位:西華師范大學(xué)