規范租賃自行車法律規制研究

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摘要:智能經濟下催生的互聯網租賃自行車既滿足了市民慢行交通的需要，同時迎合了中表明的堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務的宗旨。共享單車，在伴隨著人們的希冀而不斷投放的過程中同時帶來了許多問題，而最影響社會面貌的問題則是其亂停亂放的現象，為了解決這一問題，要企業、政府、用戶三方同治，而三方同治之根本在于存在與其相適應的法律制度要有具體的各方之規定，與城市自身相吻合的獨特劃分，與各政府部門職權相一致的權責分明。

關鍵詞:共享單車;法律完善;權義平衡

互聯網租賃自行車（俗稱“共享單車”）為人們通勤帶來了巨大的方便，也為構建綠色出行體系發揮了積極作用；然而共享單車在為城市貢獻其共享經濟的力量的同時，卻不想它的出現也為社會增添了新的“城市病”。據中國信息通信研究院與摩拜政策研究院聯合的《中國共享單車行業發展報告（2018）》，2017年我國共享單車全行業累計投放單車2300萬輛，覆蓋200個城市。共享單車幾乎呈現飽和狀態的投放，必然會導致通勤口等地共享單車的隨處亂放，甚至造成“墳場”式的丟棄。根據《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的總體要求，互聯網租賃自行車在滿足人民群眾的出行需要的同時還要優化交通出行結構，為社會創建綠色、低碳的出行體系。《指導意見》還指出城市要根據自身特點、公眾需求等標準，建立與城市空間承載能力等相匹配的投放機制，推進制定適合本城市的停車點位設立，加強停放管理和監督執法，引導用戶安全文明用車。透過現象看到問題的本質，共享單車的亂停亂放恰恰說明了法律制度在這一方面的缺失和相應的監管漏洞，這其中所蘊含的政府立法的問題值得我們深入地研究。

一、“亂停亂放”的狀況剖析

共享單車屬于新生事物，這種基于市場經濟下產生的循環式產品，使得群眾產生了新鮮感、探索感。我們不可否認共享單車作為“通勤一公里”對居民尤其是上班族的重要性，但同時也正是由于它的便捷性和社會有益性，我們更需要重點規制它，防止公眾在使用過程中影響社會其他元素的正常運行。在缺乏社會正確引導下，企業盲目投入使用共享單車，這使得共享單車的市場以飛快的速度達到飽和，并趨于自動成熟，飽和的市場造成了共享單車使用過程中關于場地建設、服務運營等一系列問題的混亂局面；而與此同時缺乏相應的較強權威性的法律法規予以規制約束；雖然有地方政府部門規章的相關管理規定，但是公民并沒有接受相關的定向宣傳，因此在使用共享單車的過程中缺乏自我約束的意識，更加缺少相應的法律責任意識，而這也間接導致了公民在使用和處理共享單車時，任意丟棄隨意停靠現象的發生。即使地方政府和城市執法部門相繼出臺共享單車的管理規定，但這卻遠遠落后于共享單車市場的自我更新速度，高階立法的滯后性、公民淡薄的關注度和責任意識使得共享單車很難從其根源解決“亂停亂放”的問題，從而讓這一現象愈演愈烈，導致社會難于管理企業，更難以管理公民的狀況出現。

二、互聯網租賃自行車規范停放的法律監管問題

自行車——慢行交通，對于一個城市來說，代表著這個城市交通的微循環市貌。互聯網租賃自行車的這種新出行模式，它的規范管理不僅代表著市民通勤一公里的重要意義，同時還考驗了政府對這樣一種新出行模式建立制度規范的智慧。目前，雖然全國各地普遍建立了相應的共享單車管理的規范，但是其實施效果卻差強人意，而規范中所具體規定的一些處置辦法的實施也變成了“紙上談兵”。其主要問題體現在以下幾方面：（一）規范性文件效力低，監管體系空白。2017年上海市出臺了《鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（試行）》的文件，確定了政府、企業、用戶各方的責任，確立了責任機制、保障機制。2017年3月成都市出臺《成都市關于鼓勵共享單車發展的試行意見》，其中對運營企業、車輛、市民等方面明確規范了對共享單車的管理。2017年6月合肥市政府出臺社會信用體系建設工作要點的通知，將個人不規范使用停放共享單車等行為納入個人信用記錄。2017年8月交通部了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，肯定了互聯網租賃自行車對社會服務的積極貢獻，同時指出了其存在亂停亂放、運營維護不到位等問題，鼓勵和規范了共享單車的發展。2018年2月南京市城管局《南京市2018年城市管理工作實施意見》，其中提出了創新共享單車管理手段，明確了“共享共建共管”的原則。2018年9月北京市政府出臺的《北京市非機動車管理條例》中明確要求共享單車運營企業配置必要的管理維護人員，負責車輛調度，停放秩序管理，損壞、廢棄車輛回收，及時清理占用道路、綠地等公共場所的車輛。但是中央交通部和各大城市地方政府相關文件的出臺，并不能有效解決當前互聯網租賃自行車不斷出現的新情況和新問題。從具體內容上來看，交通部和地方政府的指導意見更側重于運營企業的自身監管規范，并沒有對政府自身和用戶個體提出具體要求，即使提出也僅簡單涉及，并未深入條理地規范。從效力層級上看，指導意見由于是規范性文件，并沒有規定行政處罰的權限，因此城管等部門并不能依據此意見作為對市民用戶亂停亂放的行為進行行政處罰的法律依據和判定標準，導致違法成本低，更加無法高效管理共享單車存放。因此，對于互聯網租賃自行車的規范停放管理規定不能單純地依賴這些規范性文件，否則不僅使得這些文件“形同虛設”，同時會放任共享單車亂停亂放的現象惡性循環。（二）行政機關職權范圍界定模糊，出現“執法尷尬”。根據交通部出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，《意見》中僅提出了明確責任分工的總體要求，由交通運輸部門統籌協調，各部門分工合作，但是在分工合作的過程中就必然會出現管理處罰界限的不明確，公安部門和城市管理部門的職權交叉則會帶來執法過程中的行政行為的“無法可依”。如果交通運輸部門的統籌規劃工作制定模糊，那么住房城鄉建設部門對停車設施的規劃建設規定要求就可能會與公安交通管理部門和城市管理部門對停放工作的查處產生沖突等等。由此可見，雖然《意見》中對責任分工作出了相應的規定，但是對于具體的實施工作，卻給各地人民政府的安排帶來了困擾，這使得相應的部門在行使自己的職權是被質疑，導致行政機關在作出行政行為時出現“執法尷尬”的現象。根據《南京市促進網約自行車健康發展的若干意見(征求意見稿)》為例，《意見》中規定，市交通運輸行政管理部門的管理工作、市公安機關交通管理部門的管理工作、城市管理部門的指導監督工作，這三部分的工作互相獨立卻又互相交叉，這大大降低了行政機關的執法效率和執法信賴度。此外《意見》中對使用者違反道路交通通行有關規定、違規停放自行車的，由公安機關、城市管理等有關部門依據各自職責依法處理，并將其違法違規信息納入個人信用記錄，這其中又牽扯到了這幾類相關部門的職權沖突，使得在具體執法過程中無法明確界定是哪個部門的職權，哪個部門有權。職權間的相互讓渡和制約調整，并沒有使得共享單車在使用中被高效管理，職能部門間的聯合執法也沒有實現最大效益化。（三）政府未完全依據城市特點制定相應標準，只是“泛泛而談”。每個城市根據自身的經濟實力不同，都有不同的城市空間承載能力、停放設施資源需要和公眾出行需求等。不同的城市有不同的重要商業區域、公共交通站點、交通樞紐、居住區、高校分布、旅游景區周邊等，因此政府對共享單車分析建立的配套管理機制就不能一概而論。共享單車的空間分為兩部分——騎車空間和停車空間，但是政府出臺的相關文件中，卻并沒有對相應重點區域的道路騎車區域和停車區域作出合理規定。以《南京市促進網約自行車健康發展的若干意見(征求意見稿)》為例，《意見》中規定由市城市管理部門負責停車秩序指導和監督管理，會同公安部門指導非機動車停放泊位的施劃和停車標識的設置，會同規劃部門編制城市非機動車停放區域設置導則，但是在南京市一些重要商業區域，仍出現了雜亂擺放、堆積成山的問題。據了解，新街口地區1500個自行車停車位僅能勉強滿足市民個人非機動車輛的停放。可見，交通部門對特殊區域的停放劃分不夠合理，這使得現有非機動車停車位不堪重負；而《意見》中授予市交通運輸行政管理部門可以通過監測報告等方式，對運力進行動態監測和投放指導的權力，也未合理運用到城市自行車劃分區域規劃之中。（四）政府疏于平衡三方主體的權利義務關系，一味“避重就輕”互聯網租賃自行車的投入使用和規范管理涉及人民政府、運營企業、市民用戶三方。對于共享單車亂停亂放的現象，相應的規范性文件中卻沒有明確界定這三方各自的職責。以《武漢市關于鼓勵規范互聯網租賃自行車健康發展的指導意見(試行)》為例，《意見》中規范了運營企業的經營行為和承租人的承租使用行為要求，同時明確了公安、公安交通管理部門或城管部門依法處罰的權力。《意見》中側重強調運營企業要遵循依法登記、投放車輛符合質量標準、對承租人身份核查、設立電子圍欄區域、公布合法計費方式、及時維修維護、保密、開放運營數據等義務，而對用戶則僅規定了其自覺遵守道路交通安全、城市管理的相關法律法規及服務協議約定、規范用車、文明騎行、有序停放、愛護互聯網租賃自行車和停放設施等財物、自覺維護環境秩序等義務。雖然兩者對比中，用戶處于相對弱勢的地位，但是對于互聯網租賃自行車而言，管理其最重要的方面就是用戶的使用方面，單純規范運營企業，其最終效果并不明顯。

三、關于規范互聯網租賃自行車的法律建議

筆者認為，對于互聯網租賃自行車的規范停放的監管，立法不僅要注意共享單車其自身的特性，同時要做到合理監管、多方共治、平衡協調。從而實現政府宏觀調控和市場微觀調解相輔相成、行業監督管理和促進行業發展相平衡、維護社會穩定和便利人民生活相統一的目的。具體可以從以下幾個方面入手：（一）立法層次合理定位——人大立法和政府立法相結合。相比政府立法，人大立法更加權威，其實施效力層級高于政府立法，同時人大立法歷時長，程序嚴格，能夠為執法提供準確權威的法律依據和司法評判標準；但是人大立法是一個長期性的立法，因此對于共享單車這類新型出行模式的未來發展很難做出準確的預判，從而很難保持其立法先進性和準確性，甚至會出現其立法滯后從而使得法律“形同虛設”。而政府立法程序簡單，制定內容靈活，可以根據社會的發展現狀作出及時性的策略改變，且內容具體類型涵蓋廣泛，能夠給予行政機關更高的可執行性；但是政府立法的層級效力低，可能會與人大立法出現相悖的情況，使得在適用法律上出現沖突，造成執法機關在執法中的“尷尬”境•3（下）地，且政府又作為立法者又作為執法者，這種執法模式很難取得人民群眾的信賴，甚至出現公權力的濫用問題。由于目前共享單車不僅在大中型城市投放，其在小型城市的投放量也日益增大，共享單車目前的投放現狀屬于基本覆蓋，因此對于這種現狀可以采取人大立法，各省人大根據自身經濟發展狀況對共享單車的規范管理進行統一的宏觀立法。根據互聯網租賃自行車的發展的不確定性，其自身存在很大的變化性和可操作性，因此對于共享單車自身的特性可以選擇政府立法對其進行詳細主要的規范管理。這樣人大立法可以為共享單車的宏觀管理提供更加權威、穩定、普適的法律保障，政府以人大立法內容為基準，出臺相應的規章制度能夠為共享單車的具體規范管理提供更加準確的執行依據。（二）政府建立部門權力清單，細化行政機關職權范圍界定。首先，政府應當建立關于共享單車管理的部門權力清單，依照共享單車監督管理職權可大致按行政審批、許可、強制、檢查、指導等進行分類，成立專門的專家小組，廣泛吸收社會公眾的意見后科學合理地進行制定。其次，政府應該規范部門權力清單，組織各部門對照權力名稱，認真梳理與共享單車相關職權的法律法規，對照法規明確各部門所對照的權力事項，減少各部門之前權力的重合。政府依照法律法規進行分工合作就可以大量減少管理處罰界限的不明確，也讓執法過程中的行政行為變的“有法可依”。除此之外，依照法律法規進行分工還可以對相關職權進行查漏補缺，從而推進各級政府行政權力的規范化。最后，在政府各部門的指導監督工作中，加大監督力度執法責任追究制度的建立對規范執法行為應當加大對共享單車相關行政部門的監督，嚴格規范各行政部門的權限范圍，禁止相關權力的濫用。對此應當在內部設立相對獨立的行政執法監督小組，對各行政部門的實行專門監督。將權力分配具體落實，同時有加強對自身行政權能的監督，不僅大大提高了行政機關的執法效率和執法信賴度，也使得權力濫用和“執法尷尬”的現象得以減少。（三）依據城市自身特點“量身定制”規范停放的規定。正如上述相應的原因分析所述，每個城市自身經濟發展情況不同，其市民出行需求不同，其空間承載能力不同，因此政府要要依據城市自身的交通設計規劃、城市重要區域建設的不同，確認通勤地點之間的差異，重點商業區域、交通樞紐、居住區密集、高校分布情況、旅游景點周邊等這些區域的密度差異，從而進行合理地停車設施規劃工作。通過動態監測準確的劃分城市自身的流量區域，對市民密集區域進行合理劃分停放區域。對于高校分布廣的城市，可以參照北京林業大學校內“共享單車規范停放示范停車點”，在學生流量區域設立該點，從而使得便利學生和建立良好校園環境之間能夠兩者相顧。對于地鐵通勤口處，可以參照北京市西直門地鐵站、五道口地鐵站等地設立的“共享自行車停放區”，使得市民上班族能在節省時間和城市市容市貌之間相平衡。（四）共享單車運營的三方權利義務關系亂停亂放現象很大程度上是由用戶造成的，因此如何正確去引導用戶安全行車，文明停放車輛則是重中之重。用戶應該規范自身的行為，對自己的用車行為進行道德約束，主動提升個人素質，以便更好地享受單車服務。另外，用戶應該提高規范用車的意識，根據企業的的停車標識合理停車，自覺接受政府和企業規定的相應獎懲機制，按時付費，加強個人信用的提升。用戶更應當積極配合政府的宣傳工作，在規范自身行為的同時，合理監督其他用戶的使用，共同推進共享單車的合理化進程。對于運營者而言，企業必須強化自身的運營服務質量，本企業的建設方案要做到公開公示，保障用戶的知情權，多方面引導用戶的使用；合理建設共享單車停放地點，配合政府出臺的文件對自身產品進行合理安排。對于政府而言，應該從前期，中期和后期這三個階段開展工作。在前期，政府必須完善企業審查機制，提高共享單車的準入門檻。在建設中期，政府不僅需要監督企業運行，更需要對企業進行必要的幫扶和引導，及時規劃合理的共享單車停車用地，同時為企業提供技術和政策上的支持。除此之外，政府還應當加大對用戶安全文明用車的宣傳教育，提高用戶素質，減少用戶亂停亂放的現象。在后期，政府應當不斷完善職能部門對城市面貌的監督檢查，做到有序回收和處理車輛。

四、結語

共享單車作為近些年來的快速發展,其問題也不斷地產生,如何更有效地推進共享單車規范化體系的建立，成為了社會共同探討的話題，而作為社會的監管和引導者，政府必須先邁出第一步。而如何引導共享單車向一個更完善的體制發展,使得共享單車再給公民帶去便利的同時更加符合社會的發展需求，這不僅僅需要政府的科學行政與管理，更需要政府，企業與用戶這三方權利義務相互協調，相互成就。

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作者:武佳姍 葉浩蓉 單位:江蘇警官學院