電子證件公共信息共享思索

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廣泛使用的傳統印刷防偽證件，在防偽、防冒用方面存在很多無法解決的問題，比如易于偽造和復制、不具備唯一性、可辨識性差。采用了RFID(RadioFrequen—cyIdentification，無線射頻識別)技術的身份證、電子護照等新型高防偽性能電子證件出現，給證件防偽提供了新的思路。RFID電子證件可能用于不同的應用信息系統，這些信息系統可能屬于政府、企業或各種組織機構，它們需要驗證電子證件并在授權范圍內獲取相關信息，然后向政府公共信息服務系統請求檢索。證件所有人、應用系統、政府公共信息服務三者之間是多對多的關系，形成網絡化的互動模式。因此，建立電子證件、應用系統、政府公共服務信息三者之間無縫集成的業務模型和技術框架，對于建立基于電子證件的公共服務信息資源共享平臺將具有重大的理論價值和現實意義，將極大地提高政府公共信息的利用價值，并保證信息安全，防止濫用、誤用。本文擬結合公共服務信息資源共享的理論和電子證件的技術特點，提出一套以電子證件為基礎的政府公共服務信息資源共享平臺的總體技術框架模型，并對推動信息共享平臺的建設提出了一些看法，同時以電子房產證為例，提供了推動電子證件的推廣應用和政府公共服務信息資源共享深化發展的一些經驗。

一、電子證件在政府公共服務信息共享中的應用優勢

政府公共服務信息資源管理是一種集成性和綜合性的管理活動，是公共部門為了實現特定的目標，以現代信息技術為手段，對政府公共服務信息進行采集、加工、存儲、交換、共享、開發利用和服務，對信息活動各要素(信息、組織機構、人員、設施、資金、技術等)進行規劃、預算、組織、協調、指導、培訓和控制，以實現政府公共服務信息資源的合理配置、有效地滿足公共、政府和社會信息需求的活動過程。…信息共享是信息資源管理的重要內容，是指不同層次、不同部門信息系統間，信息和信息產品的交流與共用。與其他人共同分享信息資源，可更加合理地配置資源，節約社會成本，創造更多財富。信息共享是提高信息資源利用率，避免在信息采集、存貯和管理上重復浪費的一個重要手段。電子證件作為訪問政府公共信息的主要身份認證手段和檢索對象，可以和政府公共信息系統實現良好的對接，在信息安全和保密的條件下實現公共服務信息資源共享，可更加合理地配置資源，節約社會成本，創造更多的價值，在便利性、協同性、安全性方面具有不可比擬的優勢。

二、基于電子證件的政府公共服務信息平臺的技術框架

電子證件對于解決信息孤島、重復采集以及信息不一致等問題，對構建跨部門、跨平臺、跨語言、跨硬件的無縫集成的信息交換和共享平臺都有重大作用，所以建立基于電子證件的政府公共服務信息平臺是實現政府信息資源共享的正確選擇。《國家電子政務總體框架體系》科學地將電子政務的社會功能、技術關鍵、管理要素有機組成統一的、動態的整體，并劃分為五個部分：服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障。以此為基礎，結合RFID技術的特點及信息平臺的建設實踐和經驗，筆者認為，基于電子證件的政府公共服務的總體技術框架可由六個層次兩大保障體系共同構成(如圖1所示)：六個層次是指：

1．環境層：是指RFID證件的應用環境。包括帶有RFID電子標簽的證件、讀寫器、個人計算機、服務器、網絡設備、終端設備等RFID證件應用及提供公共服務信息必需的運行環境。

2．信息采集層：基于RFID技術的信息采集，通過讀寫器讀取或者寫入RFID證件信息，進行信息預處理，比如解碼、防沖撞、多通道信息去重、信息過濾、分類形成基礎數據庫和業務數據庫，并將信息發送到應用支撐層。基礎數據庫和業務數據庫從政府內部數據和信息共享著手，記錄各業務環節的服務過程，解決數據跨職能部門傳遞困難的問題，并推進政府職能部門職責的明晰、業務流程的協同和服務意識的增強。

3．應用支撐層：應用支撐層是一個與網絡、應用無關的，能夠實現政務信息資源交換、共享與整合，支撐電子政務應用系統的開放性基礎設施。它以統一的物品編碼管理和RFID中間件為基礎，由兩部分構成：基礎組件層和核心服務層。為上層應用系統和門戶獲取所需的資源提供各類統一的基礎支撐服務。

4．應用層：以滿足公眾、企業、政府對公共服務信息的需求為目標，提供各類公共服務應用系統。電子證件管理應用系統，用來實現電子證件申請、電子證件初始化、電子證件個性化以及電子證件查驗四個應用環節的管理，也是應用層的一部分，并與各公共服務應用系統相集成和互動。

5．門戶層：也叫做用戶界面層。用戶可通過政務外網或政務專網訪問應用系統，享受系統的服務。

6．訪問渠道：隨著網絡、通信技術的發展，用戶可以通過越來越便捷的渠道快速高效地實現證件與政府公共服務信息的互聯互通互操作。以上的六層架構，實現了用戶展現、業務邏輯處理和物理資源的有效剝離，具有良好的擴展性。同時，把電子證件的應用與政府公共服務信息資源管理有機地整合在一起，有力地支撐了不同區域和領域統一電子政務應用系統的建設，滿足了區域政府跨部門信息共享、資源整合、業務協同的工作需求。并且，最大限度地保護現有投資，使得政府信息管理系統在變化幅度最小的情況下，可通過升級滿足電子證件的應用需求。

三、建設電子房產證信息服務平臺的案例

房產證是房屋所有權證的簡稱，是由不動產登記機關發放的證明房屋所有權歸屬的書面憑證。由于房屋是重要的不動產，與之相關的交易活動極為普遍，因而房產證在交易活動中得到廣泛的運用。但是，目前利用假房產證進行詐騙的案件不斷增加。為了防止假房產證造成的危害，亟需提升房產證的防偽特性和彌補房產證的管理漏洞。將傳統房產證與RFID技術相結合有明顯的優勢：

1．防偽安全：每張房產證都是全球唯一的，防止偽造和克隆；物理防偽與數字防偽相結合，安全可靠。

2．精確高效：芯片內保存信息，《房產證》填寫信息和《房產登記簿》信息嚴格控制，確保一致。

3．管理提升：驗證方便、信息具備可追溯性，可防止管理漏洞。

2009年，大連房產權交易登記中心建設了一套“RFID房產證信息共享平臺”，包含房產證印制、房產登記、房產證發放、房產證保管、使用和查驗以及房產證回收等功能，用來對房產證的全生命周期的跟蹤管理，提高房產證的安全防偽性能和鑒定能力，規范房產證的發放和使用流程，同時實現司法、金融、房產中介等相關機構可進行脫機或聯機查詢，促進房產信息共享，有效防止利用假證詐騙、一房多貸等犯罪和不良行為。大連市RFID房產證信息共享平臺的系統架構如圖2：該系統架構詮釋了“基于電子證件的政府公共服務信息平臺總體框架”在電子房產證上的應用，核心應用系統由“房產證應用管理系統”和“RFID房產證接口認證系統”兩部分構成，前者用來實現房產證的業務流程管理，后者用來進行RFID房產證的RFID數據讀寫接口、安全控制，實現了“結構松耦合、業務緊集成”的目標，充分證明了該框架的普遍適用性和科學性。系統通過開放式的互聯網連接到房地產交易中心的后臺數據庫中，實時進行查詢，以向普通公眾、房地產交易中心、銀行、房地產中介機構等提供最及時的數據。這意味著房地產交易中心的后臺數據庫會在一定程度上向互聯網開放，這對于中心數據庫來講是相當兇險的。對此，充分評估了整個系統的安全風險并制定了網絡安全、訪問安全、傳輸安全、使用安全、數據安全的五級安全防護方案，由網絡、設備、系統三方面相互配合、共同實現。大連市RFID房產證信息共享平臺于2009年8月上線運行。隨著大連市房地產管理信息化水平的不斷提高，房地產數據不斷完善，在RFID技術的支撐下實現的電子房產證逐步進行應用和推廣，并逐步擴展其遠程自助聯機查驗等高附加值應用。聯機查驗可以使銀行信貸、房地產中介等企業能及時了解指定房產的真偽、數據以及他項權益，從而降低交易過程中可能出現的欺詐，形成良好的交易環境，提升交易效率。

四、建設基于電子證件的政府公共服務信息平臺的制約因素

將電子證件應用于政府公共服務信息平臺的優勢和好處是顯而易見的，但是它牽涉面廣、科技含量高、整個過程中充滿著許多不確定的因素，在建設和推進的過程中，面臨許多的制約因素。

(一)技術標準化和信息安全問題

信息標準化作為電子政務信息資共建共享的基石，是電子政務事業成敗的關鍵。但是目前我國信息標準化建設相當落后，在RFID證件方面還有相當多空白，特別是在集成、導航、檢索和定位信息資源時，一些信息弱勢群體常常缺乏起碼的技術支撐。安全性是電子政務的基礎保障。我國與電子證件相匹配的電子簽名、電子認證等技術的整體研發能力還十分薄弱，信息安全在一定程度上體現了公共服務信息共享的生命力。所有信息系統都不可避免地面臨與網絡設施保護和信息保護相關的攻擊和安全威脅問題，這不僅會影響在線公共服務的完整性和有效性，更會影響公眾的信心。政府公共服務信息平臺包含了大量的反映政府活動以及政府與公眾之間關系的信息，對公眾來說，方便了其獲得公共服務；對政府來說，有利于其全面獲取各方面信息，提高政府管理效率。

(二)數字鴻溝和信息孤島問題

由于經濟水平的差距、受教育水平和區域特色的不同，公民利用政府公共服務信息資源的能力存在著很大差異，數字鴻溝在一定程度是客觀存在的。對政府部門來講，很多業務必須依靠不同部門的合作才能完成。然而在我國，各自為政的管理體制與電子證件的統一性、開放性和規模經濟等產生沖突，各部門出現條塊分割、信息共享障礙嚴重，造成一些政府部門之間缺乏良好的合作基礎和合作激勵機制。

(三)立法滯后問題

在政府公共信息服務的法制建設上，目前需要解決的問題主要在于以規范、明確的法律、法規來保證政府及時有效地提供公共信息服務。我國公共信息服務在立法這一重要環節上相當滯后，許多方面基本上處于空白。同時，現行的各種法律法規已經明顯不適應發展，有關網絡安全、信息認證、加密等方面的法律法規沒有及時跟進，對網絡犯罪的預防、監管、責任追究等也缺乏完整的法律依據。再加上網絡安全缺乏行政法律保障，規范化管理制度建設相對滯后，造成網絡安全管理漏洞，從而產生了網絡信息安全隱患。法律制度的缺失在一定程度上阻礙了政府公共服務信息共享的發展。

(四)資金不足的問題

利用電子證件實現政府信息資源共享是基于強大的信息化基礎設施上，而我國特別是中西部地區由于經濟水平低，信息化建設投入資金少，硬件環境既不能保證其信息資源的質量，也妨礙了信息資源的共享。另外由于“重電子、輕政務”，軟件和信息資源開發利用方面投入相比于硬件投人更少。不僅是投入資金不足，消費資金不強也明顯制約著信息資源的共享。

五、推動基于電子證件的政府公共服務信息平臺建立的對策

為有效推動電子證件的推廣應用和政府公共服務信息資源共享的深化發展，可從以下幾個方面著手：

(一)加強基礎建設和安全管理

首先，應進一步擴大政務信息公開范圍，促進信息共享。為此，在數據庫建設方面，應加強基礎性、戰略性數據庫的建設，建設高速信息網。其次，應加強電子政務安全保障體系的建設。可以通過內部監控審核，阻斷非法操作。同時，進行一定級別的第三方認證，以防范內部人員對信息資源進行惡意操作。

(二)培養公眾參與意識，加強公眾參與機制建設

只有以一種務實、公民可以接受的方式，循序漸進地培育和提升公眾消費在線公共服務的意識和信心，才能走出一條電子政務可持續的發展道路，并為公共服務的日臻完善提供外部動力。首先，加強宣傳，讓更多人知道并了解信息平臺建設及其帶來的便利和效益，利用群體效應影響公眾對移動政務的心理認知，增強公眾的廣泛參與意識。其次，必須降低服務價格和運營費用，保證廣大群眾能夠接受并愿意主動嘗試。

(三)完善相關的法制法規，提高服務的安全性

由于電子證件經常會涉及用戶的隱私，這就要求立法規范，在實施電子證件技術時采用更嚴密的安全設置和安全措施，使用戶安心，提高用戶的信任。政府立法應從政府信息保護方面的法律法規、政府信息公開方面的法律法規、政府信息獲取方面的法律法規、政府信息貯存管理方面的法律法規四個方面來考慮。必須遵循國家信息化建設綱領、規劃和原則，與電子簽名、政務信息公開、個人信息保護等專門立法精神保持一致，同時必須就數據重復采集、數據標準不一、交換平臺多頭建設、信息資源產權不清、公共服務信息資源管理制度不健全等突出問題進行規制。

(四)加大資金投入

政府信息資源共享平臺是基于電子證件技術的強大的信息化基礎設施上。政府應加大在技術平臺建設的投入，特別是要加大中西部“信息孤島”地區的資金投入。在注重投資購買網絡基礎設施的同時，也要注重對信息資源數據庫等軟件設施的很好地開發利用。政府在信息資源整合中要宏觀調控、制定相關法律和政策進行引導，同時要遵循市場規律，充分發揮市場的資源配置作用，面向有效需求，力爭最大的經濟和社會效益。

(五)建立公共服務信息資源共享評價機制

測評基于電子證件的公共服務信息資源共享工作，不僅可以檢驗信息系統有效性和統管理水平，體現電子證件信息平臺建設成果和效益，還可以分析電子證件技術開發以及信息資源共享平臺應用工作存在的問題，提出進一步發展的思路。政府公共信息資源共享評價應該包括三個方面：一是對政府部門推動信息資源共享平臺建設的評價，二是對信息資源本身的評價，三是對信息資源開發共享的效果評價，其中包括使用者的滿意度評價。這三個方面構成了評價總體框架。

總之，充分利用電子證件技術，促進政府公共服務信息資源共享，建設高效、親民、以人為本的服務型政府，是構建社會主義和諧社會的內在要求。隨著RFID技術的發展和公共服務信息資源共享解決方案的成熟，電子證件在政府公共服務信息共享化中將扮演越來越重要的角色。