車輛保險定位及模式抉擇

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本文作者：劉銳作者單位：國家行政學院法學部

現行機動車強制保險制度(以下簡稱“交強險”)在爭論中誕生，在爭議中成長。保費高、保障低、投保率低、糾紛多、理賠難……，近5年的實踐已經充分證明這一制度還沒有健康運行。可以說，交強險有一堆問題需要解決，比如提高保障程度、加快理賠速度、提高投保率等，但最為基礎的、本源意義上的問題是目標定位模糊、沖突和模式選擇混亂。對于交強險而言，目標定位是靈魂主線、模式選擇是基本框架，二者是交強險具體制度設計的前提和基礎。但令人不無遺憾的是，恰恰是這兩個應當首先解決好的基礎性問題，不僅存在嚴重問題，而且至今未受到應有的重視。

一、交強險的目標定位檢討

《機動車交通事故責任強制保險條例》(以下簡稱《交強險條例》)第1條規定的立法宗旨是“保障機動車道路交通事故受害人依法得到賠償”和“促進道路交通安全”。《道路交通安全法》雖然沒有明確規定交強險的目標，但《道路交通安全法》將交強險作為緩解城市道路交通擁堵的措施之一進行規定卻是不爭的事實①。因此，可以將交強險的目標確定為“保障事故受害人依法得到賠償”、“促進道路交通安全”和“緩解城市道路交通擁堵”。如此規定的主要問題有:

(一)核心目標不清

世界機動車強制保險制度的百年歷史清晰表明，機動車強制保險的核心功能就是為受害人的人身損害提供快速救濟。從早期的僅僅為受害人人身損害提供快速、基本保障，到一些國家和地區逐步擴大保障范圍、提高保障程度，機動車強制保險的重心———為受害人人身損害提供快速保障———始終沒有動搖。如法國《1985年7月5日法律》的副標題就是“以改善交通事故被害人地位以及加速損害賠償程序為目的”。我國臺灣地區“強制汽車責任保險法”明定其立法宗旨是“為使汽車交通事故所致傷害或死亡之受害人，迅速獲得基本保障”。為了實現快速救濟受害人這一核心目標，實行強制責任保險的國家和地區在嚴格化機動車事故侵權責任的基礎上，不僅賦予了受害人對于強制責任保險的保險人直接請求賠償的權利，同時大大限制了保險人對于受害人的賠償請求抗辯權。而一些國家和地區為了進一步簡化強制責任保險中保險人、被保險人和受害人的三方復雜關系，直接實行了與機動車侵權責任脫鉤的無過失保險制度。例如，在加拿大魁北克，機動車事故受害人的人身損害直接向保險公司請求賠償，不考慮事故當事人的過錯，加害人的侵權責任也被免除。反觀我國的《交強險條例》，其“為了保障機動車道路交通事故受害人依法得到賠償”的表述，既沒有強調快速救濟受害人這一基本的要求，也沒有對保障程度作任何限定，反倒規定了令人不解的“依法”而字。“依法”究竟是什么含義?從一般意義上講，這里的“依法”主要意指受害人得到賠償要依據《交強險條例》及其相關的配套規定。如果真是如此，這樣的規定又有什么價值呢?難道還有賠償不“依法”也可以得到的嗎?本來，立法目的是一部法律的靈魂主線和價值所在，其對于具體制度設計具有指引、約束作用，具體制度的規定應當圍繞立法目的展開。《交強險條例》在交強險核心目標定位上的似是而非規定，使得整部《交強險條例》失去了靈魂，使得該條例的具體制度設計失去了目標指引和約束，結果是該條例連實行機動車強制保險制度的國家都會規定的受害人向保險公司的直接賠償請求權也沒有規定。

(二)目標之間相互沖突

首先，雖然《交強險條例》沒有規定快速救濟事故受害人這一交強險應當規定的基本目標，但從《道路交通安全法》第76條第1款關于強制保險基本框架的設計來看②，其“不問過失”就讓保險公司賠償的規定已經明顯體現出了快速救濟事故受害人的立法目的。但是，這一為了快速救濟事故受害人的“不問過失”賠償制度設計，必然導致行為人注意程度的降低，從而傷害交通安全目標。其次，《道路交通安全法》為了緩解城市道路交通擁堵，將財產損失也納入了交強險的保障范圍。即輕微事故的損害直接由保險公司負責賠償，而不考慮事故當事人的過失，從而加速交通事故的處理。顯然，這一規定既不能與交通安全目標共存，也會傷及事故受害人人身傷害的保障程度。因為，保障財產損失就意味著擠占本來就不高的人身損害保障份額。同時，將財產損失納入交強險保障范圍直接影響投保人的保費負擔、投保率，最終損及交強險保障受害人人身損害的基本功能。在這個意義上，交強險的保障受害人目標與緩解城市交通擁堵目標也是不能共容的。

(三)目標很難實現

首先，《交強險條例》“保障機動車道路交通事故受害人依法得到賠償”的目標本來就是一個沒有什么實質性內容的空洞目標。從具體規定來看，《交強險條例》不僅將保險保障的受害人范圍限定在車外第三人，而且通過分項限額技術，賦予保險公司向被保險人或受害人給付保險賠償的權利以及抗辯事由的寬泛規定等，大大限制了被害人獲得保險賠償的可能性及數額。同時，否定受害人向保險公司的直接賠償請求權等又影響受害人獲得賠償的速度。可以說，交強險快速救濟受害人的目標注定是很難實現的。其次，交強險“有責”、“無責”的分項限額技術事實上否定了《道路交通安全法》的無過失保險賠償設計，責任有無的認定直接影響保險賠償的額度，尤其是無責方向有責方賠償的尷尬進一步加劇了責任認定環節的糾纏，從而使交強險緩解城市交通擁堵的目標基本落空。第三，從交強險的實際運行看，低保障、理賠難，尤其是群死群傷事故受害人保障匱乏，使得交強險的受害人保障功能無法有效發揮;保費高、投保率低、肇事逃逸率高，使得交通安全目標受損;糾紛多且難解決，使得緩解城市交通擁堵的目標嚴重受傷。總的來看，投保人、受害人以及社會大眾對于交強險制度的認同率和滿意度不高，交強險還沒有健康運行。

二、交強險的模式選擇反思

中國究竟應當采納何種強制保險模式?這是一個至今未引起立法者、學術界和實務界足夠重視的尚未破解的根本性問題。從《道路交通安全法》的制定、修改，到《侵權責任法》的制定，均未有關于強制保險模式這一基礎性問題的討論。

(一)現行制度分析

《道路交通安全法》第17條明確規定我國實行機動車第三者責任強制保險制度，但其第76條并未遵循責任保險基本原理，即沒有在規定機動車侵權責任的基礎上設立強制責任保險制度，而是直接規定保險公司對于受害人在強制保險責任限額范圍內的賠償責任，這是無過失保險的典型特征。不過，第76條也沒有完全按照無過失保險原理將責任保險的投保人、保險人和受害人的三方關系簡化為投保人和保險人的兩方關系，而是結合了強制責任保險的規定。因此，準確地講，第76條規定的強制保險是強制責任保險與無過失保險的混合保險模式，而非純粹的強制責任保險或無過失保險模式。［1］2006年實施的《交強險條例》并未遵守其上位法《道路交通安全法》預設的軌道，而是完全按照責任保險的基本原理進行具體制度設計。首先，其第3條明確規定“本條例所稱機動車交通事故責任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償的強制性責任保險。”其次，其第31條賦予保險公司向被保險人或受害人賠償保險金的選擇權，從而徹底否定了《道路交通安全法》第76條規定的保險公司直接向受害人承擔賠償責任的規定。最后，該法第22條關于在駕駛人未取得駕駛資格或者醉酒、被保險機動車被盜搶期間肇事以及被保險人故意制造道路交通事故等情形保險公司墊付責任及向被保險人追償權的規定均是責任保險的典型特征。因此，《交強險條例》規定的保險模式無疑是強制責任保險模式，而且，該條例沒有規定實行強制責任保險立法模式的國家一般均規定的受害人向保險公司的直接賠償請求權。

(二)現行立法存在的問題

現行立法在強制保險模式選擇方面的最大問題莫過于《道路交通安全法》內部規定之間的矛盾，以及《交強險條例》與其上位法《道路交通安全法》之間的沖突。這些矛盾、沖突是現行機動車強制保險制度、乃至機動車侵權責任制度的問題之源。如果按照《道路交通安全法》第76條的強制保險模式選擇，自無規定責任保險限額范圍內機動車侵權責任的必要。但是，《交強險條例》向責任保險模式的徹底回歸則造成強制保險限額范圍內侵權責任缺失的嚴重問題。從《道路交通安全法》的立法過程來看，其第76條關于強制保險的規定顯然不是深思熟慮、理性選擇的結果①。

四、機動車強制保險制度目標與模式的重建、重構

(一)以給受害人提供快速、基本保障為宗旨

如前所述，交強險目標定位存在的突出問題是核心目標不清、目標之間相互沖突和目標很難實現。而要解決這一狀況，基本的思路無非是先確定基本目標，然后再在不傷害基本目標的前提下，考慮是否可以設置附屬性目標。無論是從機動車強制保險制度的正當性基礎來看，還是從世界機動車強制保險制度的演變過程來看，機動車強制保險制度的基本目標就是為受害人的人身損害提供快速保障。各國、各地區的具體制度設計因時而別、因地而異，比如在保障的程度上、保障的范圍上有很大的差別，但為受害人人身損害提高保障這一核心目標始終沒有改變。就受害人保護而言，發達國家和地區已經基本形成了由社會安全保障、無過失補償和侵權責任三個自下而上、依次疊加的層次構成的補償體系。在這一體系中，越是發達的國家和地區，一般底層的社會保障和中層的無過失補償的作用越大，侵權責任的功能逐漸弱化，而且，侵權責任對于受害人的救濟功能主要通過責任保險機制完成。例如，德國是社會健康保險的發源地，健康保險的人群覆蓋率很高，其中法定社會醫療保險的比例為90%左右，其他私人保險占5%，全人群的醫療保險率超過95%。［2］在日本，除了機動車強制責任保險外，任意責任保險覆蓋率達到了75%以上。需要指出的是，即使是一些發達國家和地區，機動車強制保險的保障范圍僅限于受害人的人身損害，我國臺灣地區更是將機動車強制保險制度的宗旨明確規定為“為使汽車交通事故所致傷害或死亡之受害人，迅速獲得基本保障”。我國是世界上機動車事故傷亡人數最多的國家，同時也是人均收入水平和社會保障程度比較低的國家。機動車主的保費負擔能力有限，機動車主投保任意責任險及受害人投保傷害險等商業險的比例不高，因此迫切需要強制保險制度為受害人的搶救、醫療等基本需要提供及時保障。也就是說，在我國現階段，機動車強制保險制度在保障范圍上只能保障受害人的人身損害，在保障程度上只能限于搶救、醫療等基本保障。那么，“為受害人人身損害提供快速、基本保障”的基本宗旨是否能夠兼容“促進道路交通安全”和“緩解城市交通擁堵”的次要目標呢?如前所述，“促進道路交通安全”與“為受害人人身損害提供快速保障”不能兼容，而通過將小額財產損失納入保障范圍以“緩解城市交通擁堵”的做法與“為受害人提供基本保障”目標沖突。因此，我國的機動車強制保險制度目前不應將“促進道路交通安全”和“緩解城市交通擁堵”規定為立法宗旨。

(二)以與嚴格責任相結合的強制責任保險為基本框架

“很明顯，對一種體制而非另外一種體制的選擇受制于基本的政治、經濟與社會問題。”［3］中國機動車強制保險模式的選擇也應當以此思路進行討論。

1．無過失保險模式不適合中國

無過失保險包括美國的局部無過失和加拿大魁北克的純粹無過失兩種模式。可以說，中國目前實施美國式或加拿大魁北克式的無過失保險的條件尚不具備。

首先，無過失保險的基本思想是由機動車主為自己購買傷害保險，該項制度實施的前提是汽車已經十分普及。因為只有汽車的高度普及，才能實現高投保率，達到機動車主為自己購買第一方傷害保險的目的，否則，無過失保險就成了機動車主為自己購買傷害保險的同時，更是為第三者購買傷害保險或責任保險。統計資料顯示，2004年末，在美國、加拿大、英國、德國、法國、日本等發達國家，擁有1輛汽車的平均人數不到2人，美國僅為1．3人。［4］而無過失保險在美國、加拿大等國逐漸拓展的20世紀70年代，美國的機動車保有量已經突破億輛，主要發達國家擁有1輛汽車的平均人數也在2人左右。［5］也就是說，發達國家早在20世紀70年代已經進入真正的汽車時代。反觀中國，2004年底擁有1輛汽車的平均人數48．2，［6］我國汽車的普及率要達到發達國家20世紀70年代的水平，至少還需增加6億輛以上的汽車，按照我國每年增加1000萬輛左右的速度，尚需幾十年的時間。

其次，實行無過失保險是否會降低駕駛人的注意程度，從而導致更多的交通事故，這在發達國家的研究中尚未有定論。不過，之所以有爭論，并不是因為無過失保險本身不會影響機動車駕駛人的注意程度，而是真正影響事故發生的變量很多，如道路交通規則的完備程度、交通執法的狀況、道路建設情況、人們遵守道路交通法規的情況，以及違反交通法規的刑事、行政處罰等等，不一而足。其中一個變量的變化不會導致結果劇烈變化。從發達國家的實踐來看，由于在推行無過失保險時，這些國家或地區的道路交通規則已經十分完備，交通執法嚴格，遵守交通法規已經成為普通百姓的慣行①，違反交通法規的刑事行政處罰等也相當嚴厲……。因此，這些國家或地區在實行無過失保險后，并未導致交通事故發生率的明顯變化。然而，在我國影響交通事故發生率的諸多因素中，交通執法、百姓守法、交通規則的完備程度、道路交通狀況等都無法與西方發達國家相提并論。而且不可否認的事實是，過失駕駛人的高額賠償責任負擔依然發揮著十分重要的作用。如果實行無過失保險制度，且其他變量不發生變化，必將導致交通事故發生率的急劇上漲。

第三，從發達國家和地區推行無過失保險的歷史階段來看，其一般是在與侵權責任機制結合的責任保險制度發展到一定階段，國民經濟和社會保障制度十分發達，強制保險保障范圍需要擴大的情況下開始建立無過失保險制度的。與這些背景不同的是，我國目前國民經濟仍然發展程度不高，社會保障制度很不健全，強制保險制度的保障范圍仍嚴格限定在車外第三人(連乘客尚未納入)。在這種情況下，強制保險的目標只能是為交通事故第三受害人提供基本保障，此時推行強制機動車主為自己購買無過失保險顯然條件不具備，且無正當性可言。無過失保險將投保人也納入了保險保障的范圍，這不僅會增加投保人的保費負擔，而且有過度干預投保人行使財產權之嫌，因為不應當強制投保人為自己購買傷害保險。尤其是在中國機動車投保人保費負擔能力十分有限、多年強制保險負擔居高不下的情況下，更應當考慮這一問題。

第四，美國部分地區的無過失保險的實踐表明，無過失保險在快速救濟受害人方面是有成效的，但是，其減少糾紛和訴訟、降低保險費用的目標并沒有達到。如在投保費用方面，實行無過失保險的州的平均機動車保險費最高、且保費增長速度也明顯快于未實行無過失保險的州，廢除無過失制度后保險費用也隨之下降。［7］美國全國保險監督官協會(NAIC)的數據也證實，無過失體系(包括強制無過失法)比侵權基礎上的個人責任體系的成本更高。美國無過失保險的實踐還表明，無過失保險會刺激利用醫療服務以達最低限制，還有虛假或者欺詐索賠等的增長。而在誠信狀況并不樂觀的中國，這種道德風險問題可能會比美國的狀況更加突出①。真正運行效果良好的法制是加拿大魁北克的純粹無過失保險機制。［8］然而，在中國，除了前面的一些不利因素外，尚需要指出的是，即使無過失保險制度的原型———工傷保險制度，在中國目前仍在艱難推進當中，無論是社會保險基金的管理、運行、支付等均難謂已成熟。在機動車事故領域實行廢除侵權責任機制的無過失保險的難度可想而知。此外，發達國家和地區的實踐已經表明，侵權損害賠償越是慷慨，實行無過失保險的阻力越大。相對于中國的經濟發展水平來講，目前的侵權訴訟賠償應屬慷慨之列。

第五，從世界一些國家和地區推動無過失保險立法遭遇失敗的教訓來看，普通民眾對于類似于工傷保險的無過失保險制度的接受需要時間，而保險公司和律師業是推行無過失保險的主要反對者。就中國而言，從《道路交通安全法》開始實施到2007年底的修正，充分反映了社會民眾，甚至立法者對于過錯責任的眷戀和無過失責任原則的抗拒，更不用說無過失保險了。不僅如此，可以毫不夸張地說，中國的機動車強制保險制度的主要推動者是保險公司，而保險公司推動這一制度的核心目的就是為了營利。如果推動純粹無過失保險，保險公司的強力反對在所難免。而且，必須指出的是，我國財產保險公司對于機動車責任保險的依賴程度很高。如在目前中國財產保險業務中，機動車責任保險實際上分為第三者責任險和車上人員險，其在機動車保險業務中占據1/3以上份額，而機動車保險在大型財產保險公司業務中約占60%以上。可想而知，目前從財產保險公司業務中將責任保險部分抽出對其可能產生的影響以及可能招致的反對。

2．中國應當選擇強制責任保險模式

首先，選擇強制責任保險模式符合中國的法律傳統和保險實踐。我國的法治化進程主要沿襲了德國、日本等大陸法國家的傳統，機動車強制保險的立法和實踐也不例外。自從改革開放之初強制投保第三者責任保險，到《交強險條例》，都堅持了與侵權責任相結合的強制責任保險模式。雖然《道路交通安全法》第76條的規定有特別之處，但這一規定并沒有被認真執行過。與此相反，強制無過失保險不僅對于保險行業來說十分陌生，學界也并不熟悉。

其次，強制責任保險不將被保險人納入保障范圍，因而可以降低投保人的保費負擔。同時，強制責任保險與侵權責任制度的結合有利于控制道德風險，這在目前中國投保人保費負擔能力不高、受害人急需基本保障、整個社會誠信狀況不好的現實情況下是比較適合中國國情的制度②。

第三，各國強制責任保險的運行實踐已充分表明，強制責任保險制度可以通過賦予受害人直接賠償請求權、預付金請求權及限制保險公司解除或終止合同權利、抗辯事由等而達到保護機動車事故受害人的目的。

最后，從保險實踐和保險行業的發展來講，強制責任保險模式不僅有相當的基礎，而且有利于我國保險業的發展。當然，必須再次重申的是，我們反對中國實行無過失保險，并不意味著我們認為應當規定以侵權人過錯為基礎的強制責任保險制度。實際上，機動車普及的過程就是機動車責任嚴格化和保險強制化的過程。不僅大陸法系各國對機動車事故一般實行嚴格責任，即使是英、美法系國家，機動車事故侵權責任相對于一般侵權責任要嚴格得多。［9］而且，責任的嚴格化是保險強制化的基礎，保險強制化又促進了責任嚴格化。目前保險公司主張建立以過錯責任為基礎的強制保險制度不僅沒有理論基礎，同時也與強制保險的發展趨勢相背。至于無過錯即無責任的主張是過錯責任神圣化的錯誤認識，嚴格責任在現代新型侵權類型中的主導地位是不可否認的。因此，中國應當建立與嚴格責任相結合的機動車強制責任保險制度。

3．如何看待混合保險模式

無過失保險和強制責任保險是兩種不同的強制保險模式，世界各國、各地區所推行的機動車強制保險基本可以歸為無過失保險或強制責任保險中的一種。但是，在選擇了強制責任保險模式的法國和我國臺灣地區，卻融合了無過失保險的思想。雖然這種融合在理論上和實務上均造成了一定程度的麻煩，但實踐效果還是比較理想。這是否意味著我國也可以借鑒法國和我國臺灣地區的做法呢?從世界各國、各地區機動車強制保險的發展來看，無過失保險補償應該是一種趨勢。不僅一些國家和地區已經實行了純粹無過失保險機制，而且一些其他國家和地區的純粹無過失保險的立法努力始終沒有停止。由于無過失保險確實具有減少復雜賠償關系和訴訟、快速救濟受害人等優勢，所以即使采納強制責任保險模式的國家和地區，也借鑒了無過失保險的一些有益做法，以加強受害人的保障。因此，未來中國的機動車強制保險立法也不應忽視這一強制保險立法趨勢。但是，就中國目前而言，首要的工作是完善強制責任保險制度，而非急于向無過失保險方向邁進。主要理由是:

第一，無論是理論界、司法及保險等實務界，還是普通民眾，對于無過失保險機制本身并不了解，這從《道路交通安全法》起草、修正過程，以及針對《道路交通安全法》第76條的爭論、司法實踐的混亂等很容易看出來。正是因為立法者不了解，才會出現《道路交通安全法》立法及修正過程中對第76條強制保險規定的無意見和第76條規定的重大缺陷和邏輯混亂;正是由于理論研究的不足，才會出現將第76條強制保險的規定理解為無過失責任保險的錯誤，以及在司法實踐中關于保險公司是否應當被列為共同被告的爭論和混亂;正是由于不了解，導致這一為了保障事故受害人的制度竟連普通民眾的理解與支持都得不到……。因此，中國目前不具備吸收無過失保險立法經驗的適宜環境。

第二，從各國、各地區強制保險的發展歷程來看，強制保險的無過失化過程一般是在強制責任保險發展到一定程度后的產物。也就是說，強制責任保險制度對于無過失保險制度的借鑒是在強制保險制度運行一段時間，立法者為了進一步提升強制保險制度的功能(如擴大保障的受害人范圍及于駕駛人，法國如此)的結果。在中國目前真正意義上的強制責任保險尚未建立，道路交通參與人安全意識、守法意識均不高，交通執法不嚴，受害人缺乏基本保障的情況下，貿然在強制責任保險制度框架內引進無過失保險的“超越階段”的做法，只能導致更多的混亂、更多的浪費。

最后，《道路交通安全法》第76條實際上就是借鑒我國臺灣地區“強制汽車責任保險法”的產物，其結合了強制責任保險的無過失保險設計并沒有得到社會各界的認同，《交強險條例》更是徹底背叛了無過失保險規定，完全回到了強制責任保險模式①。因此，目前我們的任務是重建真正意義上的符合中國國情的強制責任保險制度，而不是追求比強制責任保險制度更高的目標，否則其效果只能是欲速則不達。

總之，《道路交通安全法》和《交強險條例》沒有真正解決在立法之初就應當解決的強制保險模式定位這一根本性問題。而且，正是由于強制保險模式定位的模糊和不合理，造成了一些本不該發生的爭論、質疑。從中國的法律傳統、投保人負擔能力、保險業的發展現狀等方面看，無過失保險不適合中國，中國應當選擇強制責任保險機制。

(三)盡快修改現行法律法規

1．再次修改《道路交通安全法》第76條

《道路交通安全法》2003年頒布之后，其第76條已于2007年修正過一次，但這次修正并沒有對強制保險的規定作出實質性修改。2009年通過的《侵權責任法》則是在《道路交通安全法》第76條的基礎上，對機動車侵權責任進行了補充規定。因此，交強險目標定位和保險模式選擇方面問題的解決還得通過再次啟動《道路交通安全法》的修改程序方可完成。建議將第76條修正為:道路交通事故致他人人身損害的，機動車保有人應當承擔損害賠償責任，但因受害人故意造成交通事故的除外。強制責任保險限額內的除被保險人之外的人身損害，交通事故的損害賠償請求權人有權請求保險公司或者道路交通事故社會救助基金給予賠償。保險公司或社會救助基金不得以其對被保險人的抗辯事由對抗受害人。保險公司或社會救助基金在賠償受害人后，有權根據法律法規的規定向被保險人追償。強制責任保險保障范圍之外的人身損害，機動車事故受害人有重大過失的，可酌情減輕機動車保有人的賠償責任。道路交通事故致他人財產損害的，機動車保有人根據其過錯大小承擔損害賠償責任。

2．修改《交強險條例》

在修改《道路交通安全法》的基礎上，啟動《交強險條例》的修改工作，全面解決交強險運行幾年來出現的問題。在目標定位方面，將“為受害人人身損害提供快速、基本保障”確定為唯一的立法宗旨。在模式選擇方面，嚴格遵循強制責任保險基本原理，在強制責任保險的框架內，通過賦予受害人直接賠償請求權、限制保險人對受害人的抗辯權、合理確定賠償限額等具體制度設計落實交強險的立法目的。