農業保險發展滯后探究論文

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摘要：改革開放以來，我國保險業整體發展迅速，但農業保險發展非常滯后，農業風險保障嚴重缺乏。對于我國農業保險發展滯后的原因學術界多歸于政府支持不力。本文認為，我國農業保險發展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經濟、行政等政策支持，更有內在因素，即農業保險經營技術落后。因此，農業保險要順利發展，一是保險公司要勵精圖治，改進技術；二是政府要大力支持，增加投入。

關鍵詞：農業保險，經營技術，財政補貼

一、我國農業保險發展滯后的表現

(一)我國保險業整體發展迅速，農業保險卻漸趨萎縮

改革開放以來，我國保險業總體發展迅速，但是，我國農業保險的發展卻非常滯后，特別是1993年以后，農業保險出現漸趨萎縮的尷尬局面。在保費收入方面(表1)，總保費收入由1992年的378.0億元增加到2004年的4318.1億元，年均增長超過22.5%，農業保險保費收入卻由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元，年均負增長5.9%；在經營主體方面，我國保險市場主體大量增加，商業化保險市場已經形成，截止2005年底，共有保險公司82家，財產保險公司40家，但是，除了2004年后相繼成立的數家地區性農業保險公司外，長期只有原中國人民保險公司和原新疆兵團財產保險公司承辦農業保險業務，勢單力薄；在險種方面，以中國人民保險公司為例，農業保險由原來的60多個險種下降到2004年的不到30個險種(張祖榮，2006)。相對于整個保險業的快速發展來說，我國農業保險發展嚴重滯后。

(二)農業風險損失日益嚴重，農業風險保障卻日趨減少

我國是農業大國，工業化程度較低，人口城市化速度緩慢。截止到2004年底，我國農村總人口仍然超過7.5億，接近總人口數的60%；2004年農業占GDP的比重仍高達15.2%(美國約為2%)。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據統計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，據國務院新聞辦2006年1月5日的消息，2005年我國自然災害造成的直接經濟損失高達2042.1億元。在自然災害損失中農業最為嚴重、最為廣泛，而農業承受災害損失的能力卻最為薄弱，因此，農業更為迫切地需要保險保障。但是，面對日益嚴重的農業災害損失，我國農業風險保障卻日趨減少，1992年農業保險賠款達8.15億元，而2004年僅2.87億元(表1)，不到農業災害損失的1%；農業保險承保面占可保面的比由1992年的約5%下降到2004年的不到2%(庹國柱，李軍，2005)。保險保障的不足，給恢復生產與災后重建帶來極大的困難。

對于我國農業保險發展滯后的原因，學術界多歸于農業保險的商業性經營方式，即缺乏政府的支持。本文認為，我國農業保險發展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經濟、行政等政策支持；更有內在因素，即我國農業保險經營技術落后。

二、我國農業保險發展滯后的主要原因

(一)農業保險經營技術落后

農業保險標的大都是有生命的動植物，農業風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、蟲災、疫災等，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大、可保性差等特點。因此，農業保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。但由于我國開辦農業保險的時間不長，經驗不足，農業保險經營技術還非常落后。主要包括：

1．農業風險監測。農業風險監測包括農業風險的識別、度量、預測、預警以及信息統計與管理等，是農業保險經營的基礎環節。科學監測農業風險不僅有利于直接控制和減少農業風險損失，降低保險經營成本，而且也是其他農業保險技術(如定價、定損、產品開發等技術)有效運用和發揮的前提與基礎。我國農業風險監測技術非常落后，遠遠不能滿足我國農業保險發展的需要。例如，由于沒有建立自然災害全程動態預報警報系統，致使防災防損變得十分被動；由于沒有建立災害損失信息的統計分析與管理系統，以致農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農業風險監測技術落后，對我國農業保險發展形成了很大的制約。

2．農業風險區劃。由于農業風險具有顯著的區域性，因此，開展農業保險必須進行風險區劃。風險區劃是以農作物歷史產量、氣候條件、土壤及地形地貌、農作物種類、水利及其他社會經濟技術條件等為依據，按照區內相似性和區間差異性的原則，將一定地域范圍內的農業保險標的所面臨的風險劃分為若干不同等級的區域，目的是保證同一區域內的風險程度基本相同，使投保人的保費負擔與其風險責任保持一致。種植業保險和養殖業保險都客觀存在著風險的區域性差異問題。風險區劃是農業保險經營特有的重要技術之一，它不僅是科學厘定保險費率的重要前提，同時也是合理界定保險責任，減少逆選擇的主要手段。美國、加拿大、日本等農業保險發達國家都曾投入大量人力、財力進行全國范圍內的風險區劃，無論是單一風險責任險還是農作物一切險，都劃分了嚴格的風險等級，從而形成科學的費率分區。但是，風險區劃是一項科技含量高、成本大的工作，我國風險區劃技術非常落后，進行風險區劃的實用指標體系尚未建立。目前除了山東德州對農作物單一責任險和陜西涇陽縣對棉花一切險進行過風險區劃外，其他地區的風險區劃幾近空白。

3．農業保險定價。首先，保險定價以科學的精算理論為基礎。我國保險精算人才奇缺，現代精算理論及應用研究十分落后，而農業保險領域的精算技術則更為原始。其次，為使保險價格與其風險水平保持一致，農業保險定價必須以風險區劃為前提，但我國尚未進行全國范圍內的風險區劃。再次，由于有關農作物和畜禽生產的原始記錄和統計數據很不完整，長時間的、準確可靠的農作物及畜禽的損失數據資料難以搜集，耕地面積資料也很不準確，由此計算的平均保額損失率與真實的損失率偏差很大。因此，農業保險費率的厘定和應用既缺乏科學的理論基礎，又缺乏必要的現實依據，帶有很大程度的盲目性和隨意性。長期以來我國農業保險費率相對較低，管理成本又高，致使農業保險連年虧損。根據保監會公布的有關資料，我國1982年恢復農業保險業務以來，一直存在高風險、高賠付的特點，從1985年到2004年的20年里，除了2年微利以外，其余18年都處于虧損狀態，綜合賠付率高達120%。

4．防災減損。完善的防災減損體系是有效的保險體制存在的前提——如果潛在損失過大，保險公司就不得不收取投保人難以接受或無力承擔的保險費，并對承保條件加以嚴格限制，使保險難以成立(孫祈祥，鎖凌燕，2004)。由于農業災害種類多、發生頻率大、覆蓋面廣、經濟損失嚴重，因此，農業保險中防災減損更為重要。農業保險發達國家都非常重視防災減損技術的應用。我國農業防災減損技術相對落后，主要表現在，用地管理不科學、防御工程設施落后、災害預警預報服務體系不健全、氣象衛星等高科技的應用水平低。

5．定損理賠。農業保險的標的大多是有生命的植物或動物，在生長期內受到損害后有一定的自我恢復能力，從而使農業保險的定損變得更為復雜，尤其是農作物保險，往往需要收獲時二次定損。對于特定風險保險，定損時還要從產量的損失中扣除約定風險之外的災害事故所造成的經濟損失，技術難度大。目前，我國不僅對災害發生頻率及強度的測定、災害損失程度的測算等很不準確，而且沒有制定統一賠償標準，理賠中出現很大的主觀性和盲目性，引發嚴重的道德風險。據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重(庹國柱、李軍，2005)。

6．產品開發。農業保險產品開發是指保險公司根據市場需求，在充分調查研究的基礎上，設計出適銷對路的新險種或改造老險種，以期達到合理配置農業保險資源、增加有效供給。它不僅涉及保險、精算、金融、法律等理論，還涉及栽培學、畜牧學、氣象學、災害學等農業科學技術知識，是一項綜合性“知識工程”。我國在農險產品開發方面人才匱乏、技術落后，集中表現在產品數量少、質量低，產品單一，缺乏針對性，真正根據農民收入水平、風險狀況設計的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。

7．再保險。再保險作為“保險的保險”，是一種有效分散和分攤原保險公司風險損失的重要方式，它對保險公司加強風險管理、拓展業務領域、提高風險保障能力的風險保障能力起著重要作用。由于農業風險單位大、災害損失關聯性強，容易形成巨災損失，保險公司難以獨立承擔與消化。因此，農業保險的發展對再保險的依賴更為強烈(張祖榮，2006)。我國保險業還處于初級發展階段，再保險市場很不成熟，農業再保險尤為薄弱，無論是技術，還是能力，都遠不能滿足處理農業巨災風險的需要，嚴重制約了農業保險的發展。

目前我國農業保險仍主要采用普通財產保險技術來開發與經營，忽視了農業風險的特殊性與復雜性。農業保險經營技術落后，是我國農業保險發展滯后的關鍵因素。

(二)農業保險經營缺乏政策支持

國內外理論與實踐表明，農業保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分。農業保險的開辦，不僅對于管理農業風險、保障農民收入、促進農村經濟發展有著重要作用，而且還發揮著保證農業再生產順利進行和穩定國民經濟的宏觀作用。因此，農業保險的發展，客觀上要求政府在法律、經濟、行政上給予政策支持。但由于我國一直實行以價格補貼為主的農業保護制度，發生農業災害時由財政撥款救濟災民，而對農業保險的支持很少。

1．法律法規建設的缺位。各國農業保險發展的歷程表明，法律法規的制定與完善是農業保險發展的前提和保證。美國、日本、法國等農業保險發達國家都是在開辦農業保險前先頒布相關法律法規，并在實踐中不斷修訂和完善，以保證農業保險健康有序的發展。我國《保險法》第一百五十五條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”但是，我國自1982年恢復農業保險業務以來，經歷了20多年的發展，至今沒有制定專門的農業保險法律及相關的行政法規。農業保險經營一直無法可依。法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規范化、制度化發展。這是制約我國農業保險發展的最根本的環境因素。

2．缺乏必要的經濟支持。農業保險發達國家無一例外地給予農業保險一定比例的保費補貼、費用補貼以及再保險支持。長期以來，我國實行的是以直接的農業補貼和價格補貼為主的農業保護政策，發生自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業保險的投入很少。除上海等少數地區外，政府對農業保險的支持僅限于免交營業稅，沒有其他扶持政策，農業保險幾乎是純商業性保險。國內外農業保險實踐證明，由于農業保險高風險、高費用、高賠付的特點，沒有政府經濟上的支持是不可能持續經營的(庹國柱，李車，2005)。

3．缺少必要的行政支持。開展農業保險離不開政府的行政支持。首先，受傳統觀念的束縛，農民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導；其次，農村廣闊，農戶分散，農業保險的展業承保、防災防損、定損理賠等環節都離小開政府特別是鄉鎮、村政府的支持與協助；同時，基層干部更了解當地農民的生產經營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆選擇與道德風險。再次，開展農業保險需要協調有關部門(如，與防災減損、災害救濟等有關的政府部門)、保險公司、投保農戶之間的關系。由于政府在這些方面支持不力，我國農業保險實踐中出現很多混亂與糾紛，有的地方甚至指責農業保險為“亂收費”、“加重農民負擔”，阻礙農民投保，或者發生災害損失后，要求保險公司多予賠付，嚴重影響了農業保險的公信力，削弱了農民投保的積極性，抑制了農業保險的發展。

三、簡要結論與對策建議

(一)提高農業保險經營技術水平

1．充分利用現達的科學技術，包括氣象衛星技術、通訊衛星技術、網絡媒體技術等，建立農業風險監測預警系統，提高農業風險監測水平，夯實農業保險經營的基礎。

2．根據我國氣候、土壤、地形地貌等特點以及災害發生的歷史數據資料，合理劃分風險區域；在嚴格風險區劃的基礎上，建立公平合理的多檔次費率體系，減少逆選擇。

3．借鑒國外經驗，創新保險產品，特別是開發新型的農業氣象指數保險、區域產量指數保險等多功能高新理賠技術產品，減少道德風險，降低理賠成本。

4．健全防災減損體系，牢固樹立“以防為主，防救結合”的觀念。實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、提高農民的風險意識，避免或減少災害事故的發生；加強災后管理，控制災害事故蔓延，減少災害損失；充分利用現代科學技術如人工降雨、人工防雹等為防災防損服務。

5．建立健全的再保險機制，有效分散農業風險。針對某些特殊的巨災風險如洪災、颶風等，建立由政府管理的巨災基金，條件成熟時成立國家專業的農業再保險公司；建立多層次的農業風險轉移機制，逐步完善中央、地方財政支持的農業再保險體系。

(二)加強政府對農業保險的支持

1．積極推動我國農業保險立法，盡快制定《農業保險法》及其配套的法律、法規，從各個方面對農業保險的發展予以規范和規定，把農業保險發展納入法制的軌道。尤其要明確農業保險的政策性性質以及政府的支持作用，以避免政府支持農業保險的隨意性與短期性，保證政府參與和推動農業保險的連續性與穩定性(孫秀清，2005)。

2．調整我國農業保護政策，增加對農業保險的財政投入。2006年6月26日頒布的《國務院關于保險業改革發展的若十意見》，明確提出了將農業保險作為支農方式的創新，納入我國農業支持保護體系，提出了補貼投保農戶、補貼保險公司、補貼農業再保險的“三補貼”政策，為政府經濟上支持農業保險提供了政策依據。

3．加強行政方面的支持，積極協助農業保險的開展。如開展農業保險宣傳教育，協助保險公司承保、理賠，協調各方關系等。但行政支持要把握好“度”，避免把“行政支持”變成“行政干預”。