農業保險成效困難與策略

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農業是國民經濟的基礎，農業生產的穩定發展是國民經濟健康發展的關鍵。農業作為一個特殊的產業，與其他產業相比，存在一個明顯的特點，就是受自然災害風險和市場經營風險的雙重約束。保險既是災害發生后一種有效的風險分散和緩沖機制，又是市場主體在市場競爭中抵御風險的一種有效保障方式。實踐表明，實施政策性農業保險可以幫助農民規避農業生產風險，保護農民利益，實現農業可持續發展的有效途徑。蘇州市從2006年5月啟動農業保險試點，建立“委托代辦”模式，2008年轉換為“聯辦共保”模式，現已累計承擔風險保障96億元，為抵御農業自然風險，促進農業增產、農民增收、農村穩定發揮了積極作用。

一、農業保險試點取得的主要成效

1.農業保險組織體系初步形成。在市和縣（區）設立推進農業保險工作委員會，負責防范、處置、化解農業巨災風險工作；成立了農業災害定損調解委員會，負責調解農戶與保險公司之間的定損理賠爭議。承保的保險公司積極推進農業保險服務網點和農業保險專職人員隊伍建設。全市形成了市、縣（市、區）、鄉鎮三級農業保險經辦和服務網絡，并延伸至行政村。

2.運行機制逐步完善。規范投保理賠操作，不斷加強農業保險日常管理工作，規范操作流程，確保理賠工作有序進行。規范農險財務制度，對管理費用比例、農險資金管理辦法、理賠資金支付方式等均作出了明確規定。規范承辦保險公司的基礎管理，要求保險公司對農戶各種參保信息進行收集整理，逐步建立農險基礎資料臺賬。

3.保障作用明顯體現。在推進農業保險的過程中，政府、農戶、保險公司實現了三方共贏。農民得實惠。六年來，累計有40萬戶次農戶獲得理賠，得到賠付款11667.3萬元。獲賠的農戶占參保農戶總數的11.43%；農民繳納的保費和獲得的賠付款為1∶2.04；政府得民心。蘇州農業保險得到了廣大農民和社會各界的一致好評，認為這是最大的民心工程。同時，有力地促進了財政支農方式的創新，推動了農村金融體系的改革；公司得發展。兩家承保公司共得到管理費1288.58萬元，并獲得保險費結余收入6000萬元，實現了社會效益和經濟效益雙豐收。同時，承保公司通過開展農業保險，在廣大農村樹立了品牌形象，贏得了民心，拓展了農村保險市場。

4.巨災風險防范機制基本建立。一是建立應急響應機制。各保險經辦機構建立四級應急響應機制，根據災害損失或影響程度，啟動相應級別的組織領導體系和工作程序。二是設立巨災風險準備金。省、市、縣（區）三級財政共同出資建立了巨災風險準備金，已積累市級巨災風險準備金2800萬元。三是推出了災害預防服務。為加強大災預警機制建設，市推委辦與氣象局合作推出了災害性天氣短信服務，將種養業大戶、農險相關人員等列為短信服務對象，及時提供天氣情況、施救防護措施、保險建議提醒等信息服務。

二、農業保險面臨的問題與挑戰

1.農業保險的法律法規和運作模式有待進一步完善。目前，農業保險已實施多年，其發展趨勢是積極和令人鼓舞的，但是農業保險缺乏一個綱領性的法規來明確其性質目的、基本原則、組織形式、監督管理等內容。政府還主要以文件形式支持農業保險，層次比較低，不利于政府、保險公司之間的協調。另外，目前實施的“聯辦共?！蹦Ｊ饺菀自斐杀ｋU公司對政府的過度依賴。尤其是農業保險已成為政府支農惠農的一項重要政策后，政府部門特別是基層鄉鎮和村委會沖在了第一線，保險經辦機構退到了二線，造成了農業保險中主體錯位。

2.條款設置和保障水平難以滿足現代農業發展需要。一是部分險種理賠起點較高，如水稻保險對病蟲害造成損失的，規定需損失率達70%以上才能賠償；二是保險責任范圍偏窄，如奶牛保險條款列了10個病種，但目前因防疫工作加強，發病率極低。而對中毒死亡、關節病造成癱瘓、意外傷殘等常見病，未納入條款之中；三是部分險種保額偏低，如能繁母豬每頭1000元，而市場價在3000～4000元，肉豬每頭400元，而肉豬市場價在1500元左右；四是個別條款設置較為苛刻，如大棚保險規定只有在主險受損后，棚內作物才能理賠，對主險未形成損失但附加險棚內作物受災造成損失不予理賠。五是一些高投入、高產出、高風險的高效農業項目如特種種植、養殖保險等，推出難度比較大。畢竟商業保險公司更多地考慮商業利益，在發展新險種上有點縮手縮腳。

3.農業保險參保對象和參保意識尚待調整與提升。根據蘇州的承保數據，我市平均每戶種植的水稻面積為5.0畝，小麥為6.3畝，油菜為1.1畝。農戶生產規模小，農業收入占農戶家庭收入的比重過低，一方面導致部分農戶認為“一家只種幾畝地，即使受災損失不了幾個錢，參保不參保無所謂”；另一方面導致政府動員這些小農戶參保的成本過高，保險公司的工作量也非常大，于是不少地方為了完成“100%參?！钡娜蝿?，干脆不要農民出錢投保，而由政府或集體貼錢代農民參保。這樣做，不但加重了基層政府和農村集體經濟組織的負擔；而且嚴重影響了農民參保意識的培養與提升，也不符合農業保險投保自愿的原則。

三、國際農業保險實踐的啟示

從目前能夠了解到的情況來看，全世界有40多個國家已經不同程度地發展了農業保險。但是農業保險比較成型的國家主要是發達國家，最具代表性的、門類比較齊全的、相對規范的是美國、法國、日本。其他國家和地區如西班牙、德國、印度等，或由于農業比重小、結構單一，或由于國民經濟發展水平相對落后，尚未形成穩定持續的國家農業保險組織制度體系。通過對發達國家、發展中國家開展農業保險背景、歷史和做法的研究，我們可以從中得到一些啟示：

1.開展農業保險需要健全的法制保護。無論是發達國家、發展中國家，凡是農業保險開展好的，都有有關法律或法規做后盾，使農業保險在法制軌道上運行。美國1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，并于1980年進行重大修改，1994年又頒布了《農作物保險改革法》。日本于1929年制定了《家畜保險法》，1938年又制定了《農業保險法》，1947年又制定了《農業災害補償法》，2003年又對制度進行了修訂。不少國家對農作物保險的條款實務手續都用法律形式規定下來，更有利于農業保險的穩定經營和保護被保險人的利益。如法國的《農業保險法》就對保險責任、再保險、保險費率、理賠計算以及對那些必須強制保險的農作物或飼養物種類等都以法律條文的形式加以規定，使承保者與投保者的行為都能做到有法可依。

2.農業保險需要國家政策的支持。各國政府主要在以下方面提供支持：一是政府出資建立初始資本和準備基金，支持政府直接或間接經營的農業保險公司。美國成立了聯邦農作物保險公司，專司制訂政策、監管、再保險等服務。法國成立了由政府控股的農業相互保險集團，經營農業保險及相關業務。二是管理費和保險費補貼。大部分國家對農作物保險經營機構給予管理費補貼，對農民購買保險給予保費補貼。如美國向承辦農作物保險的公司提供20%～25%業務費用補貼。日本負擔農險聯合會、合作社經常性事業經費的1/2。加拿大的保費補率為50%，日本為50%～60%，瑞典為66%，法國為50%～80%。三是稅收優惠。大多數國家對農業保險經營實行免稅政策，如美國、加拿大規定，對聯邦農作物保險公司及其分支機構的一切收入和財產免征一切稅賦。四是依法強制投保。許多國家特別是發展中國家往往對農業保險實行依法強制投保，以保證風險能在空間和時間上進行分散。從險種方面來看，對農作物實行強制投保的國家多，而飼養動物實行強制投保的國家則少。西班牙、希臘、瑞典等國對所有農作物全部實行法定保險。日本對稻子、麥類、蠶繭實行強制保險，對果樹、蔬菜等和小家畜實行自愿投保。五是提供再保險。為了在更大范圍內分散農業風險，凡是全國推行農業保險的國家，都是由政府或政府扶持的商業保險公司、再保險公司為農業保險提供再保險。加拿大、日本的中央政府都是由省級機構提供再保險。美國除了聯邦農作物保險公司經營再保險外，經批準的私營保險公司也允許經營再保險。六是費率厘定、業務開展地區不搞一刀切，保障水平設計注意防范道德風險。美國、加拿大不僅按不同作物制定費率，而且按地區、農場或地塊制定保險費率。為避免道德風險，各國一般不提供足額保障，而是按比例給予承保。如美國、加拿大最高只承保產值的90%。七是農業保險在不同時期目的有所不同。作為政府農村政策的工具，農業保險的目的隨著政府在不同時期政策變化而變化。美國在1938年開辦農業保險目的是促進農業經濟發展，1994年則把農業保險的目的規定為保障整個國民的福利水平。

3.政府農業、財政部門是農業保險的領導實施主體。農業部門負責組織、規劃、管理，財政部門負責安排補貼和其他費用。美國、法國、日本都是農業部、財政部主導農業保險統籌發展和管理工作的。這一方面是因為隨著全球化市場經濟的發展，農業已經從傳統的產品生產行業轉變為包括流通、金融、保險等多種元素混合的產業，因此農業部門職能也隨之相應轉變。農業部門不但抓生產管理、技術推廣，而且要抓產銷流通、發展農村合作金融、農業保險，以此來增加政府支持、引導和服務“三農”。另一方面，農業保險特有的業務困難如農業生產的風險、災后損失金額和損失原因的確定、農業災害統計資料的匱乏、農民道德風險的防范等，都具有很強的專業性，需要農業部門的主導。

4.發展農業保險是一個不斷完善的過程。美國、法國、日本的經驗表明，發展農業保險、建立國家農業災害補償制度體系是需要因國制宜、不斷修改完善辦法的過程，不可能一蹴而就。如美國的農業保險制度就經歷了四個階段，即試辦階段、加速發展階段、政府出政策并與私營公司混合經營階段、政府出政策并完全由私營公司經營的單軌經營階段。農業保險經營體制從單軌制→雙軌制→單軌制演進，即從政府成立機構直接辦理農作物保險業務，到引進商業保險公司共同經營，再到完全交由商業保險公司經營的轉變。當然，商業保險公司經營時同樣得到政府提供的經營管理費和保險費補貼等有力支持。

四、對進一步完善農業保險工作的對策建議

1.完善農業保險法律法規，為農業保險發展提供法律保證。國家應盡快出臺農業保險法或相關法規,用立法保護農業保險的發展。通過法律的強制性、權威性提出農業保險的目標,并逐步把所有的農業領域都納入農業保險的范圍;確立農業保險中政府、保險人、投保人、受益人的權利義務關系,規范農業保險的市場運作行為;確定農業保險中行為人的違約責任,追究方法,這對農業保險健康、可持續發展將起著至關重要的作用。另外，建議省有關部門對目前的條款、政策適時加以調整完善，進一步調動農業保險參與各方的積極性。

2.切實加強領導，確保農業保險政策落到實處。繼續發揮各市、區推委辦職能作用，切實加強對農業保險試點的組織協調、工作指導和監督檢查，確保農業保險工作的各項政策落到實處。要發揮農業主管部門在工作中的主導作用，依托農業部門開展業務，確保農業保險覆蓋面，有效預防道德風險，降低保險條款制定和理賠的難度。

3.創新農業保險的運作模式，努力實現蘇州農業保險的轉型升級。一是積極拓展險種。加快從最基本的大宗農作物保險向高投入、高產出、高風險的特種養殖、特種水產和設施農業保險延伸，研究探索名特優農產品的質量保險、農產品儲藏和運輸保險。二是調整保險對象。從個人參保為主向合作組織參保為主延伸，逐步實行完全的自愿參保，讓那些達到一定經營規模、有保險需求的農業大戶、農業企業、農民專業合作社主動投保，而對一般小戶做好宣傳，不作強求。三是分險種推進商業化運作。對水稻、小麥、油菜等涉及國計民生的重要險種，繼續實施“聯辦共?！蹦Ｊ健ζ渌U種及今后新增險種，建議參照農機保險，支持保險公司獨立開展商業化自營。四是創新保險經營模式。在總結“委托代辦”、“聯辦共?！蹦Ｊ降幕A上，借鑒發達國家農業保險經驗，探索建立新型的農業保險經營管理模式。比如在現有條件下可以考慮由政府成立非營利性的政策性農業保險公司，統一進行農業保險的產品設計、管理和經營，建立政府主導和管理、市場化經營的政策性農業保險運作模式。五是加大政府對農業保險的扶持力度。政府的扶持既包括經濟上的支持也包括政策上的優惠。如加大中央與地方財政補貼力度、稅收減免、農產品價格提高、低息貸款以及技術支持等。一方面將更多的保險公司吸引到服務“三農”中來，引導它們積極參與農險承保；另一方面可提高農業生產者的保險意識和投保積極性。

4.以深入宣導為抓手，強化農戶的農業保險意識。一方面，要進一步加大農業結構調整的步伐和力度,走農業產業化經營的道路;大力發展第二、第三產業,充分利用勞動力資源;加強對農民的農業技術知識的培訓,不斷提高他們農業科學水平,不斷增加農民收入。另一方面，要大力宣傳農業保險知識，增強保險意識，提高防災、抗災能力。要創新宣傳手段和宣傳方式，有效運用多種媒體，開展送農險知識下鄉活動，把農險是惠農支農的政策性保險，是政府提供的準公共產品的道理講通，把有關政策講明，把好處給農民們講清，引導農民自覺自愿參保。

5.切實抓好農業保險的規范化、科學化管理，全面提升農險服務水平。督促保險公司要積極探索和改進理賠方式方法，確保理賠的合理性、時效性。研究建立保險公司與農技部門的聯動機制，積極試行抗災減災和生產自救獎勵措施。政策性農業保險承保公司要從可持續發展出發，加強保險業務隊伍建設，提高自身業務服務水平，改善經營效率。要根據實踐需求與市場變化改革經營策略，提高保險技術，完善核保、理賠等操作規程。在此基礎上，要積極配合政府農業保險主管部門不斷擴大承保范圍、增加承保品種、提高保險覆蓋率和賠付率等，以此確保政策性農業保險在推進農業現代化和城鄉一體化建設中發揮。