行政行為范文10篇

作為國家實(shí)施行政管理活動的一種管理形式的行政行為，它與司法活動、立法活動、軍事活動、外交活動等都是公法行為，它與交易活動、民事活動等私法行為不同，同時它與軍事、外交、立法、司法等一系列活動在性質(zhì)方面是有所區(qū)別的。行政行為是運(yùn)用行政權(quán)、管理國家行政事務(wù)的一種活動。

一、具體行政行為的效力概念闡述

(一)有關(guān)具體行政行為效力的定義

一股的我們在闡述法律規(guī)范而衍生出的法律文書的效力時常常只是涉及到其公定力、執(zhí)行力和確定力和拘束力，而沒有把對人的效力、對事的效力、時間效力以及地域效力納入考慮范圍。而他們考慮法律規(guī)范的效力時一般也只談及到法律規(guī)范對人的效力法律規(guī)范對事的效力以及法律規(guī)范的時問和地域效力。但是往往有兩方面的效力問題存在于法律規(guī)范及其所衍生出的的法律文書當(dāng)中。所以當(dāng)我們要研究具體行政行為的效力問題應(yīng)該將具體行政行為的成立生效、合法、無效、撤銷以及該效力的內(nèi)容一并納入到研究范圍。

(二)具體行政行為效力的特征

多樣性、相對性的具體行政行為效力的內(nèi)容表現(xiàn)形態(tài)法的拘束力或約束力是通常我們所說的法的效力的內(nèi)容，這其中的拘束力是人們從廣義上給予它的定義，通常情況下的狹義上的拘束力、公定力、確定力以及執(zhí)行力都包括在該廣義上的拘束力之中。具體行政行為的效力通常不僅包括它的實(shí)質(zhì)上的效力而兒也包括它的形式上的行政行為效力。所謂的具體行政行為形式上的效力是指，政府或組織機(jī)構(gòu)為了使社會的公共秩序得到有效維護(hù)以及使行政法律關(guān)系具有一定的穩(wěn)定性，那么當(dāng)具體行政行為被行政人做出后，我們就假定這種行為事合法的并且會相繼生效。僅僅當(dāng)行政行為各方而都符合法律規(guī)定時方具備實(shí)質(zhì)上的法律效力具體行政行為的成立生效以及合法、無效和它的撤銷等效力方面的規(guī)則部具有較高的復(fù)雜性。具體行政行為方面的效力及其規(guī)則具有相當(dāng)復(fù)雜的理論，這比法律規(guī)范的效力規(guī)則要復(fù)雜的多。本文將在后而對此進(jìn)行詳盡闡述。

一、傳統(tǒng)理論中行政行為的內(nèi)涵、特征及范圍分析

（一）行政行為概念的由來

在法國大革命期間，中央集權(quán)的封建統(tǒng)治被推翻，取而代之的是各級行政機(jī)關(guān)，但在當(dāng)時，各級行政機(jī)關(guān)的權(quán)利還微不足道，急需一套全新的理論體系來支撐剛剛誕生的政權(quán)。在這樣的背景下，一些社會學(xué)家和政治學(xué)家提出了“行政行為”的概念，即行政機(jī)關(guān)在法律允許的條件下，擁有類似法院對事物做出決斷的權(quán)利。隨著時間的推移，各個國家對這一概念也不斷進(jìn)行補(bǔ)充和發(fā)展。

（二）行政行為的基本內(nèi)涵

傳統(tǒng)的行政行為往往將政府作為唯一主體，其最基本的內(nèi)涵即賦予行政機(jī)關(guān)在處理行政問題的過程中擁有著類似于司法與立法機(jī)關(guān)，但又帶著自己的獨(dú)特性的權(quán)利。[1]人們當(dāng)前對“行政行為”的理解包括狹義說、廣義說，而其中最狹義說的內(nèi)涵是把以行政機(jī)關(guān)（多數(shù)情況下為政府）為主體而進(jìn)行的一系列舉措認(rèn)定為“行政行為”。

（三）行政行為的特征及范圍的認(rèn)定

公安機(jī)關(guān)具有雙重職能，其一是公安刑事司法行為即刑事偵查行為；其二是公安行政行為。刑事偵查行為，是指公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的授權(quán)而進(jìn)行的行為；公安行政行為，是指公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法以外的法律及法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)行行政管理的行為。

公安機(jī)關(guān)的上述雙重職能常常被混淆。這種混淆會導(dǎo)致以罰代刑、濫用刑事偵查權(quán)、插手經(jīng)濟(jì)糾紛、借行政訴訟干擾刑事偵查等問題的出現(xiàn)。把握不準(zhǔn)會給公安執(zhí)法實(shí)踐造成進(jìn)退兩難的局面，同時也給法院行政審判對其行為是否受行政訴訟法調(diào)整的判斷造成困難。正確界定公安機(jī)關(guān)的行政行為與偵查行為，非常必要。

一、公安機(jī)關(guān)的雙重職能是易被混淆的主要原因

公安行政管理行為與偵查行為可由同一公安機(jī)關(guān)實(shí)施。雖然公安機(jī)關(guān)內(nèi)部有職能部門如刑警大隊(duì)負(fù)責(zé)刑事偵查，治安大隊(duì)負(fù)責(zé)治安行政管理，但對外行使職權(quán)均以公安機(jī)關(guān)為權(quán)利主體機(jī)關(guān)。兩種行為形式上相同或相近，如行政傳喚與刑事傳喚，行政沒收、扣押財物與刑事扣押物證、追繳贓物等，都是針對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)益實(shí)施的強(qiáng)制措施，這是易被混淆的首要原因。其次，公安機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)往往是以拘留、罰款、吊銷許可證等為手段，對相對人的違法行為給予糾正及懲戒。如果相對人的違法行為超過一定的限度，觸犯了刑法，行為人就由相對人的身份變成了犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)就由行政機(jī)關(guān)變成了刑事司法機(jī)關(guān)。而違法程度的標(biāo)準(zhǔn)很難準(zhǔn)確把握，這是公安機(jī)關(guān)雙重職能易被混淆的客觀原因。再者，有些辦案人員故意混淆這兩種職能，表現(xiàn)為以行政處罰代替刑事偵查，以刑事偵查為名插手經(jīng)濟(jì)糾紛，以刑事偵查為名干擾行政審判，對抗行政判決，這是造成雙重職能混淆的主觀原因。

審判實(shí)踐經(jīng)常出現(xiàn)的另一種現(xiàn)象是，將公安機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵查，認(rèn)為是越權(quán)插手經(jīng)濟(jì)糾紛，以行政判決的方式撤銷刑事偵查中采取的強(qiáng)制措施，從而造成犯罪嫌疑人逃脫刑法的制裁，致使國家、法人或公民的財產(chǎn)遭受損失。究其原因是擴(kuò)大了行政審判的權(quán)限，將刑事偵查行為誤認(rèn)為是可訴的具體行政行為，屬行政審判權(quán)干涉刑事偵查權(quán)的行為。

有些公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行政審判對其拘束力越小越好，有些法院認(rèn)為行政審判的權(quán)限越大越好，這都是違背現(xiàn)行刑事訴訟法及行政訴訟法原理的認(rèn)識，對依法行政、依法獨(dú)立偵查、依法獨(dú)立審判、維護(hù)法律尊嚴(yán)都是一種障礙。

具體行政行為的訴前強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)于法定起訴期限屆滿前，在公民、法人或其他組織未按具體行政行為確定的期限履行義務(wù)且尚未提起訴訟時，依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的活動①。其中，行政機(jī)關(guān)“依法強(qiáng)制執(zhí)行”的活動，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行法研究的范疇，本文姑且不論。就行政機(jī)關(guān)“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”而言，其特征：一是這類案件未經(jīng)訴訟程序而直接進(jìn)入執(zhí)行程序，具有非訴行政執(zhí)行案件的共性；二是這類案件行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行時法定起訴期限尚未屆滿，這是區(qū)別于一般非訴行政執(zhí)行案件的個性。基于這類案件的個性特征，人民法院應(yīng)否立案受理②，理論界和司法界都存在不同觀點(diǎn)，仁者見仁，智者見智，爭論異常激烈。爭議的焦點(diǎn)是不停止執(zhí)行原則的利弊、存廢和是否引入執(zhí)行訴訟等問題③。然而，法官的上司是法律。所以，筆者僅從法律依據(jù)和法律適用方面，分析此類案件人民法院應(yīng)否立案受理。

一、應(yīng)當(dāng)立案受理的依據(jù)

1、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第五十一條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”

2、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。”

二、應(yīng)當(dāng)裁定不予受理的依據(jù)

1、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”

隨著行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，各國司法審查的重心陸續(xù)由明顯的越權(quán)轉(zhuǎn)向具有隱蔽性的濫用自由裁量權(quán)，與此相適應(yīng)，對于自由裁量行政行為的司法審查如何展開就成為一個在理論上和實(shí)踐中都倍受關(guān)注的課題，而司法審查的原則和標(biāo)準(zhǔn)則是這個課題的核心內(nèi)容。

一

早在16世紀(jì)，英國的科克大法官就曾指出：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人的意見做某事；……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事”，即其“不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力”①。那么，行政機(jī)關(guān)作出自由裁量行政行為應(yīng)遵循什么規(guī)則呢？韋德認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循“合理、善意而且僅為正當(dāng)目的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致”②的原則，這一原則即當(dāng)今法治國普遍推崇的合理性原則。

合理性即合乎理性。理性作為思考和行動的參照系，通常的目的是“為我們的觀點(diǎn)尋找令人信服的根據(jù)”③，而該根據(jù)要達(dá)到令人信服的程度，符合公平正義觀念的要求就是最核心的條件。公平正義觀念以所有的人類經(jīng)驗(yàn)為裁體，而法律、道德、習(xí)慣、風(fēng)俗等各種社會規(guī)范以及為人類所認(rèn)知的客觀規(guī)律則都是人類經(jīng)驗(yàn)的對象化。根據(jù)上述分析，可以得出如下結(jié)論：一個合理的自由裁量行政行為不但要合法，而且要盡量與道德、公序良俗及客觀規(guī)律保持一致，而凡此種種要求皆可歸于一點(diǎn)，即符合公平正義的基本觀念。至于何為公平主義，自古以來眾說不一，故有人稱其為令人迷惑的“普洛透斯之面”④，區(qū)區(qū)一篇小文自然是難以就此說清的，但是經(jīng)粗線條的歸納還是可以看到：在思想史上，用來說明公平正義的價值支點(diǎn)不是自由就是平等。在現(xiàn)代社會，兩種價值在公平正義觀念中無疑仍占有重要地位，但是兩者的均衡關(guān)系卻是更值得優(yōu)先考慮的。公平正義觀念在行政法領(lǐng)域內(nèi)大致轉(zhuǎn)化為三個基本原則，其中對自由和平等的追求分別轉(zhuǎn)化為權(quán)利保護(hù)原則和平等適用法律原則，而自由與平等的均衡關(guān)系則衍生出比例原則，這三個原則即構(gòu)成合理性原則的基本內(nèi)容。

（一）權(quán)利保護(hù)原則權(quán)利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點(diǎn)和終極關(guān)懷，行政法作為調(diào)整政府與公民之間關(guān)系的法律，考慮到公民權(quán)利在政府面前的脆弱性，必須要體現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的功能，否則行政法的合理性基礎(chǔ)就會從根本上動搖。權(quán)利保護(hù)原則對行政自由裁量權(quán)的行使有以下兩方面的具體要求：第一，促進(jìn)相對人合法利益的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)不但要對受到不法侵害的相對人提供充分的保護(hù)，而且還應(yīng)當(dāng)為相對人提供盡可能多的權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)會（如在行政許可領(lǐng)域中）和福利保障；第二，相對人負(fù)擔(dān)最小化。行政權(quán)力的行使有時必然要造成公民權(quán)益上的不利益狀態(tài)，盡管此種情形是有法律依據(jù)的，但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意選擇最小的侵害和最輕的方式。

（二）平等適用法律原則行政法上的平等原則主要體現(xiàn)在公民相互關(guān)系的層面上。平等即一視同仁地適用法律，或者說，同樣情況要同樣處理，不同情況則要區(qū)別對待。具體講，第一，在同一案件中，不能因人而異、厚此薄彼。比如，對情節(jié)相似的共同違法行為人的處罰不能過于懸殊。第二，先后出現(xiàn)的同類案件在處理上要遵循先例。法律雖依時而動，但法制的統(tǒng)一性要求法律必須具有相對的穩(wěn)定性，在行政執(zhí)法活動中就要求遵循先例。比如，稅務(wù)機(jī)關(guān)針對某種漏稅情節(jié)假設(shè)對該漏稅行為一般在幅度最低線處罰，這就是一個應(yīng)當(dāng)遵循的先例，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在最高線處罰就屬于違反先例。當(dāng)然，先例必須是在法律上能夠成立的先例，否則，即便在實(shí)務(wù)中非常通行，也不能作為先例。比如，某城市規(guī)劃部門遵照市政府領(lǐng)導(dǎo)的非法指示，相繼對某些違章建筑補(bǔ)辦了合法手續(xù)，其后，某違章建筑的所有人也據(jù)此先例，請求補(bǔ)辦合法手續(xù)，這種情況就不能適用遵循先例原則。

內(nèi)容提要

抽象行政行為是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一。現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多，但實(shí)際收效甚微。因此，有必要加強(qiáng)對抽象行政行為的有效監(jiān)督，其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復(fù)議范圍。本文根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐和海外經(jīng)驗(yàn)，提出了將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進(jìn)入復(fù)議范圍后面臨的申請復(fù)議條件、復(fù)議管轄、復(fù)議效果、復(fù)議決定的性質(zhì)等問題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞抽象行政行為行政復(fù)議監(jiān)督范圍

對抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督問題是理論界及實(shí)際部門十分關(guān)注的問題，從1990年起草《行政復(fù)議條例》起，就有人主

張將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，但由于當(dāng)時條件所限及認(rèn)識的不統(tǒng)一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改《行政復(fù)議條例》工作逐步展開，抽象行政行為的監(jiān)督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現(xiàn)形式？在目前監(jiān)督體制下，有無必要將其納入復(fù)議范圍，能否找到相應(yīng)法律依據(jù)？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應(yīng)當(dāng)回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。

一、抽象行政行為的概念及范圍界定

準(zhǔn)行政行為不是一個法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征

學(xué)術(shù)界對準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為。”[1]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機(jī)關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”[2]。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機(jī)關(guān)就某種具體事實(shí)所作的判斷、認(rèn)識,以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動,又稱觀念行為、表明行為”。[3]日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識的表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”[4]

在這些定義中，第一種觀點(diǎn)注意到準(zhǔn)行政行為的特殊規(guī)定性，將準(zhǔn)行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點(diǎn)、第三種觀點(diǎn)試圖對準(zhǔn)行政行為本質(zhì)進(jìn)行概括，其觀點(diǎn)分屬學(xué)術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點(diǎn)總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認(rèn)為準(zhǔn)行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實(shí)對準(zhǔn)行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運(yùn)用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。”[5]我們認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為必須同時具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個要素，其中，“觀念表示”是準(zhǔn)行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。

根據(jù)通說的定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：

1、準(zhǔn)行政行為的實(shí)施主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準(zhǔn)行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織所實(shí)施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為，掌握這個特征有助于我們區(qū)分準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。

論文摘要

具體行政行為效力的公定性，不僅為社會公眾認(rèn)可，也一直為行政法學(xué)界所認(rèn)可，但隨著法學(xué)研究的深入發(fā)展和人們法治意識的逐步加強(qiáng)，人們開始向這種公定性效力提出了質(zhì)疑，行政行為效力內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)變化。我國的行政法對此也作出了“可撤銷和無效”的規(guī)定，但內(nèi)容簡單、操作困難。本文對我國法律關(guān)于行政效力內(nèi)容規(guī)定的不足之處進(jìn)行分析，然后提出建議：建立我國行政行為成立、有效、可撤銷、無效規(guī)則，并對不同效力行政行為的內(nèi)容作出闡述。

一、具體行政行為效力的質(zhì)疑

具體行政行為是行政主體在實(shí)施行政管理中，針對特定的人或事作出的具有法律意義的行為。具體行政行為能否得到執(zhí)行，直接影響到行政效率的提高和行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以包括我國在內(nèi)的很多大陸行政法學(xué)家都認(rèn)為“行政行為一經(jīng)作出，無論其是否合法，皆產(chǎn)生一種法律上的約束力，行政管理相對方應(yīng)首先尊重與服從，若認(rèn)為該決定或措施侵犯其合法權(quán)益，可訴請事后的救濟(jì)途徑以求矯正（即行政行為效力的公定性）”。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)代表國家行使行政權(quán)力，具有權(quán)威性，故通過法律來確認(rèn)行政行為這種效力是非常必要的。我國《行政復(fù)議法》第二十一條規(guī)定：“復(fù)議期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。”《行政訴訟法》第44條也規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。”就是對此原理的必要反映。但對此種效力規(guī)定，也有一些疑問。

1、行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力。在這里如何理解一經(jīng)作出，是僅指行政機(jī)關(guān)作出決定？還是指行政機(jī)關(guān)不僅作出決定，并且將決定通知到相對人？它和行政行為成立有什么關(guān)系？

2、行政行為一經(jīng)作出，就有法律約束力。是不是說所有的行為都具有相同的效力。如果行政行為確實(shí)存在重大違法行為，還要先假定它是對的，明明可以阻止這種違法行為造成危害后果，卻非要等它造成危害以后再去補(bǔ)救。這實(shí)際上是一種“官本位”思想，是與依法治國的精神相悖的。

——以行政行為類型化的視角

摘要：大陸法系法學(xué)的最大特點(diǎn)是以概念為中心，并在概念的基礎(chǔ)上構(gòu)筑起龐大而精深的法學(xué)體系。作為行政法核心概念的行政行為，長久以來一直是行政法學(xué)的研究中心。由于行政行為類型對行政裁判的影響，而行政行為構(gòu)成要件決定著行為類型的區(qū)分，因此有必要通過構(gòu)成要件理論對行政行為進(jìn)行類型化。

[關(guān)鍵詞]：行政行為行政裁判類型化構(gòu)成要件

自新中國第一部行政法學(xué)教材《行政法概要》首先使用"行政行為"一詞以來，行政行為已經(jīng)成為我國行政法學(xué)研究中一個極為混亂的基本范疇。盡管學(xué)界圍繞這一概念進(jìn)行過大規(guī)模的爭辯，但在很多問題上仍然難以形成共識。作為一個法律術(shù)語，行政行為的內(nèi)涵究竟應(yīng)當(dāng)如何界定？其外延又如何劃清？如是，則其內(nèi)涵是什么？反之，否定其存在的理由又是什么？本文的研究旨趣也正在于此。

一、大陸法系上行政行為概念的歷史沿革

關(guān)于行政行為概念的詞源，國外及臺灣行政法學(xué)中的表述較為一致，認(rèn)為行政行為并不是立法者所創(chuàng)，而是行政法理論的創(chuàng)設(shè)。其淵源可追溯到法國行政法學(xué)之ActeAdministratif，經(jīng)由德國繼受，稱其為Verwaltungsakt，日本學(xué)者將其翻譯為行政行為；臺灣學(xué)者亦如日本，將德國Verwaltungsakt譯為行政行為，但若依照德國Verwaltungsakt的真正概念，則應(yīng)為臺灣行政法學(xué)中的行政處分。對上述行政行為概念詞源的探討，亦得到國內(nèi)行政法學(xué)著述的普遍認(rèn)同，雖然也有一些不同的主張。

具體行政行為，在我國行政法、行政訴訟法和行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)上都是一個極為重要的制度和概念。因此，何為具體行政行為，在法學(xué)界與實(shí)務(wù)界得到廣泛的關(guān)注和重視。要把握具體行政行為的概念，還是首先應(yīng)當(dāng)把握何為行政行為。理論界姜明安、皮純協(xié)教授認(rèn)為，行政行為是行政主體實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為[1]，這一定義包括以下三層含義：第一，行政行為是行政主體進(jìn)行行政管理所實(shí)施的行為，不是進(jìn)行行政管理所實(shí)施的行為，則不叫行政行為；第二，行政行為是對社會產(chǎn)生法律效果的行為。如果行政主體的某個行為，對社會不產(chǎn)生任何影響和效果，如行政事實(shí)行為，則不屬行政行為；第三，行政行為是指由行政主體實(shí)施后，對社會產(chǎn)生行政法律效果的行為。

如果行政主體實(shí)施的行為，雖然要產(chǎn)生法律效果，但不產(chǎn)生行政法律上的效果，而是產(chǎn)生其他法律的效果，如行政主體實(shí)施的民事法律行為，就只產(chǎn)生民事法律上的效果，因而就不屬于行政行為。張樹義教授認(rèn)為，行政行為是指行政主體實(shí)施的產(chǎn)生法律效力的行為[2].并認(rèn)為，行政行為要成立，必須同時具備主體要件、權(quán)力要件和法律要件，缺少任何一個要件，都不構(gòu)成行政行為。張正釗教授較通說的觀點(diǎn)是，行政行為是指行政主體依法行使國家行政權(quán)，針對具體事項(xiàng)或特定的人，對外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果，使具體事實(shí)規(guī)則化的行為[3].并認(rèn)為行政行為并包括以下要素：一是主體要素，即實(shí)施者應(yīng)為行政主體；二是職能要素，即是行政主體行使職權(quán)的行為；三是法律要素，即能產(chǎn)生法律效果的行為；四是目的要素，即目的在于實(shí)現(xiàn)國家管理。張利民教授則認(rèn)為，行政行為是國家行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，為管理國家的行政事務(wù)而實(shí)施的具有法律意義和效果的行為[4].其構(gòu)成要素和張正釗教授的觀點(diǎn)基本相同。王連昌、馬懷德教授認(rèn)為，行政行為是享有行政職權(quán)的行政主體行使權(quán)力，對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共服務(wù)的行為[5].這一定義在構(gòu)成要素上，除主體要素、職權(quán)要素、法律要素外，還增加了管理和服務(wù)要素。實(shí)際上，關(guān)于行政行為的概念，在不同的國家里，因國家結(jié)構(gòu)和國情的差異，具有不同的觀點(diǎn)。如日本學(xué)者則認(rèn)為，行政行為是指行政活動中，在具體場合具有直接法律效果的行政的權(quán)力性行為[6].德國學(xué)者則認(rèn)為行政行為是指行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施[7].

在司法實(shí)務(wù)界，最高人民法院原行政審判庭庭長江必新，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》，認(rèn)為行政行為是指具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織所實(shí)施的與行使行政管理職權(quán)有關(guān)的，對行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的行為[8].這個義包括三層含義：一是行為的實(shí)施者為具有行政管理職權(quán)的相關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織；二是行為的具體內(nèi)容必須與行政職權(quán)有關(guān)聯(lián)；三是必須是能對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。這實(shí)際上是從法院的行政審判受案范圍角度下的意義。

根據(jù)以上觀點(diǎn)，經(jīng)分析研究，筆者比較贊同王連昌和馬懷德教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為，行政行為是指擁有行政管理職權(quán)的行政主體，在行使職權(quán)對國家和社會事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)時所實(shí)施的在法律上產(chǎn)生法律效果的行為。這個定義包含主體要素、職權(quán)要素、管理服務(wù)要素和法律要素。

行政行為，根據(jù)行政行為的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政管理對象而實(shí)施的行政行為。也有人認(rèn)為，抽象行為是行政機(jī)關(guān)以不特定的相對人實(shí)施的行政行為[9].對抽象行政行為，理論和實(shí)務(wù)界均有多種觀點(diǎn)。對具體行政行為，也跟對行政行為的概念一樣，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界均存在爭議。目前法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于具體行政行為概念的觀點(diǎn)，主要有張樹義教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項(xiàng)作出的處理決定，與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性[10].張正釗教授認(rèn)為，具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)過程中，針對特定人或特定事件作出影響對方權(quán)益的具體決定或措施的行為[11].張利民教授也基本持此觀點(diǎn)，同時認(rèn)為，關(guān)善于抽象行為和具體行政行為的區(qū)分界限，至今尚未定論。姜明安、皮純協(xié)教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實(shí)施的行政行為[12]，仍強(qiáng)調(diào)對象的特定性。王連昌和馬懷德教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為[13].這個定義簡捷明了，符合以特定主體為標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法。

司法實(shí)務(wù)中，對具體行政行為的界定，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，社會主義法律框架的建立與完善，法學(xué)理論的發(fā)展，也在發(fā)生變化。1991年5月29日，最高人民法院試圖通過對具體行政行為下定義來解決人民法院受理行政案件的具體范圍，因此，在最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）中，第一條規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”這就是最高人民法院在行政訴訟法實(shí)施之初對具體行政行為所作出的法定概念。這一條的規(guī)定，從當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和行政審判實(shí)踐來看，對于理解和適用行政訴訟法的受案范圍，起到了一定的積極作用，在審判實(shí)踐中，受到歡迎。但是在較長時間的司法實(shí)踐中，逐漸顯露出這一規(guī)定的缺陷，行政審判中對這一規(guī)定的適用條件出現(xiàn)了不同理解。比如對“針對特定的公民、法人、或者其他組織”的理解，有的理解為是指在作為具體行政行為的載體的行政法律文書中點(diǎn)名丁姓的相對人才具有原告主體資格，否則不得以原告名義提起行政訴訟。還有的理解為，“針對”，既要包括形式上的針對，也要包括實(shí)體上針對，只要是該具體行政行為涉及到其直接權(quán)益利害關(guān)系，就可以原告名義提起行政訴訟。再有，在該條的屬概念中使用了“單方行為”這一概念，從發(fā)展變化了的社會情況看，實(shí)際上有許多雙方或多方行為也屬具體行政行為范圍，如行政合同行為，行政協(xié)定行為等。正因?yàn)?991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）已不適應(yīng)發(fā)展的行政行為形式，才于2003年7月8日在前述意見的基礎(chǔ)上，最高人民法院討論通過了《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》。解釋第一條對具體行政行為進(jìn)行了發(fā)展，他既包括法律行為，也包括事實(shí)行為；既包括作為，也包括不作為；既包括單方行為，也包括雙方行為。