行政裁判范文10篇

本文作者：蘇詠梅工作單位：福建泓源律師事務(wù)所

一、引言

行政司法裁判權(quán)的存在是以行政司法審查制度或行政訴訟制度確立為前提,現(xiàn)在,人們愈來愈普遍的看法是,這一制度的核心在于,將司法機(jī)關(guān)(法院)作為一道屏障,矗立在代表公共權(quán)利的行政機(jī)關(guān)和享有私人權(quán)利的行政相對人之間,運(yùn)用司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力,并籍此給遭受行政權(quán)力侵犯的公民、法人和其他組織提供救濟(jì)。由地各國政治制度等的不同以及由此所受行政法理論影響的不同,其行政訴訟的立法傾向必然存在差異。我們不妨先從關(guān)于行政法作用的三個(gè)基本理論中來辯異出我國現(xiàn)行行政訴訟制度的立法傾向以及尋求這種改變的價(jià)值取向。控制論0認(rèn)為,確立行政訴訟的目的在于借助司法權(quán)力控制行政權(quán)力,防止行政專橫,保護(hù)私人權(quán)利。治民論0認(rèn)為,行政訴訟的目的是維護(hù)公共權(quán)利,支持行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)對公民進(jìn)行有效管治,界定個(gè)人的權(quán)利義務(wù),規(guī)范個(gè)人的行為,防止他們因行為不軌而侵犯公共權(quán)利。平衡論0認(rèn)為,行政訴訟的目的是為了兼顧國家利益、公共利益與個(gè)人利益的一致,在行政權(quán)和公民權(quán)兩者之間尋求一種平衡:一方面要發(fā)揮行政權(quán)在維護(hù)社會(huì)秩序,增進(jìn)公共利益中的作用,預(yù)防、控制和懲戒公民的違法或?yàn)E用行為,另一方面又要支持行使公民權(quán)以防止行政權(quán)的專橫與濫用,監(jiān)督行政權(quán)的行使并保護(hù)相對弱小的公民權(quán)免受行政權(quán)侵犯。5行政訴訟法6制定的時(shí)候,王漢斌在闡明我國界定現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的其中兩條立法理由時(shí)指出:第一,從保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā),適當(dāng)擴(kuò)大法院現(xiàn)行受理行政案件的范圍;第二,正確處理審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,人民法院對行政案件應(yīng)當(dāng)依法審理,但不要代替行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍的行政行為進(jìn)行干預(yù),不要代替行政機(jī)關(guān),行使行政權(quán)力,以保障行政機(jī)關(guān)依法有效地進(jìn)行行政管理。從這段立法說明不難看出,我國的行政訴訟制度是深受平衡論的行政法理論影響的0。[1]十余年過去了,現(xiàn)在國家政治生活的各個(gè)方面已發(fā)生了深刻的變化,我們應(yīng)當(dāng)更加注重對公民權(quán)利的保護(hù),因?yàn)樾姓?quán)是以國家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力作后盾,是強(qiáng)大的,而公民權(quán)無論是個(gè)人還是組織其力量仍顯弱小,不能與強(qiáng)大的行政權(quán)相抗衡,我國行政法中行政機(jī)關(guān)與相對方權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于一種不平衡狀態(tài),因此,防止處于強(qiáng)勢地位的行政權(quán)被濫用,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,拓展行政司法裁制權(quán),加大對公民權(quán)利的救濟(jì)勢所必然,本文試圖對行政司法裁判及其拓展的相關(guān)問題作些探討。

二、行政司法裁制權(quán)的基本內(nèi)涵

行政司法裁制權(quán)又稱行政司法審查權(quán),是指法院有依照法律對行政機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的組織和個(gè)人在實(shí)施行政管理過程中因行政行為與相對人引發(fā)的爭議而予以受理、審理、裁決和執(zhí)行的權(quán)利,行政司法裁判權(quán)是建立在行政訴訟制度的基礎(chǔ)上的,共具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、受理權(quán)。又稱法院對行政爭議的初始管轄權(quán)或主管權(quán),它解決了行政機(jī)關(guān)的行政行為是否應(yīng)當(dāng)接受法院(司法機(jī)關(guān))審查和監(jiān)督問題,解決了行政相對人的權(quán)益受行政機(jī)關(guān)不法侵害而是否提供司法救濟(jì)部題。因而,受理權(quán)的確立是確立行政訴訟制度的基本前提。2、審理權(quán)。是指法院對被提起訴訟的行政行為按照預(yù)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)(行政行為是否合法及行政自由裁量行為是否正當(dāng))進(jìn)行聽證、審查的權(quán)利。它解決了法院行使司法裁判權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和方法問題。3、裁決權(quán)。是指法院通過審查,對行政行為的合法性和行政自由裁量行為的正當(dāng)性作出評判和裁斷,以決定是否維持,撤銷或變更的權(quán)利。甚至包括法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為或進(jìn)行賠償?shù)臋?quán)利。它回答的是行政行為的最終法律后果問題。4、執(zhí)行權(quán)。是指法院對自己作出的生效的具有執(zhí)行內(nèi)容的行政裁決強(qiáng)制地付諸實(shí)現(xiàn),以使受到損害的相對人的權(quán)利得到最終救濟(jì)的權(quán)利。行政司法裁判權(quán)的另一個(gè)特殊表現(xiàn)形式還應(yīng)包括法院有依照法律、法規(guī)規(guī)定,對行政機(jī)關(guān)依照其終局的行政決定申請法院執(zhí)行時(shí)法院依正當(dāng)職責(zé)對該行政決定主動(dòng)審查并對這類正確的行政決定予以強(qiáng)制執(zhí)行,以實(shí)現(xiàn)行政目的權(quán)利,這是一種非典型的也非嚴(yán)格程序的行政司法審查,但就其本質(zhì)而言,不能不說它是一種較為特殊的司法審查(裁判)權(quán)。

三、行政司法裁判權(quán)制度的確立

論文提要：本文對當(dāng)前行政審判實(shí)踐中行政裁判文書中存在的弊端進(jìn)行了歸納，主要是：1，缺乏行政訴訟的特點(diǎn)；2，輕視程序性敘述及論理；3，歸納焦點(diǎn)不準(zhǔn)確，闡述理由不充分；4，自由裁量權(quán)行使不當(dāng)；5，不符合規(guī)范化制作要求。按照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定和理論，結(jié)合當(dāng)前行政審判實(shí)際情況，筆者認(rèn)為行政裁判文書規(guī)范化制作注重以下內(nèi)容：1，突出行政訴訟的特點(diǎn)；2，增強(qiáng)程序性表述及論理；3，注重案件事實(shí)的敘述與說理；4，深化對裁判理由的分析論證；5，完善裁判主文的寫作內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：行政，文書，制作

主文

行政裁判文書是指人民法院依照行政訴訟法規(guī)定的程序，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)以及參照行政規(guī)章等規(guī)范性文件的規(guī)定，解決行政爭議并就案件的實(shí)體和程序問題作出處理的書面決定。眾所周知，裁判文書是人民法院向當(dāng)事人及社會(huì)公眾展示司法公正和法院形象、法官素質(zhì)的直接載體。因而，制作出高質(zhì)量的行政裁判文書，是時(shí)代和社會(huì)對人民法院提出的要求，是人民法官義不容辭的神圣職責(zé)。

一、當(dāng)前行政裁判文書制作中存在的弊端

行政審判的實(shí)踐標(biāo)明，當(dāng)前在行政裁判文書的制作中存在著明顯的弊端，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

“在英國公法領(lǐng)域存在著一種非常強(qiáng)的發(fā)展趨勢是行政活動(dòng)的司法化傾向，這種傾向的一個(gè)重要表現(xiàn)就是司法的行政裁決機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，以及由此產(chǎn)生的一種日益具有相對獨(dú)立性的行政行為方式，即行政司法，其標(biāo)志就是大量的行政裁判所的建立。”[1]但自上世紀(jì)90年代以來，英國開展了一場規(guī)模宏大的憲政改革，英國的行政司法體制也進(jìn)行了重大的調(diào)整。

一、英國行政裁判制度的傳統(tǒng)

英國行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。它設(shè)立的初衷是為減輕公民的行政爭議解決成本，作為英國普通法院的“替代性糾紛解決機(jī)制”而產(chǎn)生的。最早的裁判所出現(xiàn)在十七世紀(jì)，十八、十九世紀(jì)也陸續(xù)成立了許多，但此時(shí)的行政裁判機(jī)構(gòu)，更多的像行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“那時(shí)它們的工作主要依據(jù)政策而非法律，所以它們的權(quán)力在許多方面是行政而不是司法性質(zhì)的”。[2]行政裁判所發(fā)展的黃金時(shí)期是第二次世界大戰(zhàn)后，英國在福利國家口號下全面推行社會(huì)安全計(jì)劃，輿論界對普通法院的保守傾向持批評態(tài)度，政府執(zhí)行社會(huì)立法所發(fā)生的爭端盡量不由普通法院管轄，在這種情況下，成立了大量的行政裁判所，出現(xiàn)所謂行政裁判所熱。[3]到了20世紀(jì)50年代，英國行政裁判所的數(shù)量已經(jīng)逾千。正如CarletonAllen所言：“在我們目前的社會(huì)和行政管理領(lǐng)域中，沒有比各種類型的行政裁判所的激增再為顯著的事件了”。[4]針對這種裁判所成立比較紊亂的情況，1955年議會(huì)任命了以奧里弗•弗蘭克斯（Oliver?Franks）為首的“弗蘭克斯委員會(huì)”，對裁判所制度進(jìn)行專門調(diào)查研究，該委員會(huì)于1957年的報(bào)告提出了改革裁判所的一系列建議，其中的許多政策建議和制度設(shè)計(jì)為后來《1958年裁判所和調(diào)查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時(shí)它們的工作也變得更加復(fù)雜。它們就此逐步成為英格蘭和威爾士司法體系的實(shí)質(zhì)性的一部分。目前在英格蘭和威爾士有70種不同的行政裁判所，各自根據(jù)其章程設(shè)有各種機(jī)構(gòu)。它們每年要處理的案件將近一百萬例，有大約3500人從事該業(yè)。[5]英國裁判所的發(fā)展過程中，形成了以下幾個(gè)明顯的特色，從這些特色中，我們基本上可以窺探英國行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，在英國行政學(xué)界與法學(xué)界存在著巨大的爭議。從行政裁判所的產(chǎn)生來看，行政裁判所是作為某些行政運(yùn)作活動(dòng)的組成部分，根據(jù)議會(huì)的法案而設(shè)立的處理相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)行政裁判所由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對其提供支持，由行政機(jī)關(guān)向裁判所提供經(jīng)費(fèi)與人員工資，提供工作場所，提供網(wǎng)絡(luò)支持，并負(fù)責(zé)一些裁判所成員的任命工作，[6]因而有學(xué)者傾向于認(rèn)為裁判所制度具有行政性質(zhì)，是政府機(jī)器的組成部分，是政府治理網(wǎng)絡(luò)的一環(huán)；有的學(xué)者傾向于將裁判所視為具有補(bǔ)充性質(zhì)的用以解決糾紛的組織網(wǎng)絡(luò)，是一種具有司法化特征的救濟(jì)機(jī)制。如同弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部門的附屬物……我們認(rèn)為，更為妥帖的是，將裁判所視為議會(huì)規(guī)定的一種裁決機(jī)制，而非行政機(jī)制的一部。”英國著名的行政法學(xué)家韋德也認(rèn)為“裁判所必須在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上公正地實(shí)施法律規(guī)則，而不是執(zhí)行行政政策，大部分裁判所所做的裁決實(shí)際上是司法性質(zhì)而不是行政性質(zhì)的。這類裁判所實(shí)質(zhì)上具有和法院同樣的職能，”“裁判所應(yīng)以某種方式成為普通司法機(jī)器的組成部分。”[7]盡管“要說清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相對獨(dú)立的。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命，裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒有直接的聯(lián)系，對于任何特定案件的判決，裁判所決不服從行政干預(yù)，裁判所可以超脫于政治影響之外獨(dú)立作出裁決。

2、設(shè)置的隨意性。英國的行政裁判所的設(shè)立毫無計(jì)劃，往往是每有一次新的立法就創(chuàng)設(shè)一個(gè)相應(yīng)的新的行政裁判所，每個(gè)裁判所都是針對某種專門立法的需要而設(shè)立，即每有一些新的社會(huì)福利計(jì)劃和規(guī)章通過，就為此新設(shè)一些特別的裁判所而不是對現(xiàn)有的進(jìn)行改組，如此導(dǎo)致了裁判所無規(guī)范地混亂發(fā)展，種類繁多，數(shù)目龐大。這種“一法一所”的創(chuàng)設(shè)模式，使得英國的裁判所體系分散，各個(gè)裁判所都有自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、內(nèi)部程序與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，裁判程序與裁判方式非常多樣化，缺乏系統(tǒng)性和一致性。有些裁判所相互之間分工極細(xì)，經(jīng)常發(fā)生受案沖突，如1946年設(shè)立的租金裁判所受理沒有家具的出租房的爭端，而1965年通過租金法時(shí)又設(shè)立一個(gè)租金評議委員會(huì)，受理有家具的租金爭端，以致導(dǎo)致有家具房租的爭端與沒有家具的房租爭端由兩個(gè)不同的裁判所管轄。面對如此多的行政裁判所，每當(dāng)一個(gè)爭端發(fā)生時(shí)，往往只有專家才能了解按什么程序到哪個(gè)裁判所去申訴。另一方面，由于英國裁判所“像蘑菇一樣地發(fā)展”，[9]但并不是所有裁判所都運(yùn)作良好，據(jù)英國裁判所委員會(huì)的年度報(bào)告顯示，僅有20個(gè)裁判所每年受理的案件超過500件，相當(dāng)一部分裁判所處于閑置狀態(tài)，造成了巨大的資源浪費(fèi)。

3、組成人員的專業(yè)性。裁判所是獨(dú)立的，對于任何案件的裁決，裁判所都絕不服從行政干預(yù)。要實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立，問題的關(guān)鍵就在于裁判所應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的成員而不是公務(wù)員組成。為確保這種獨(dú)立性，裁判所的主席和成員須在政府部門之外的事先預(yù)定的人員名單中選定，名單中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的專家，行政裁判所委員會(huì)對在它監(jiān)督下的各裁判所成員的任命和名單的編制可以提出一般性意見，供有關(guān)的部參考，但不能具體制定指導(dǎo)成員。[10]由于裁判所業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，各種裁判所的人員組成與任命有很大差別，經(jīng)常采取的一種形式是所謂均衡裁判所，由一名獨(dú)立的主席和兩名成員組成，主席是樞密院任命的懂法律的人士，兩名成員應(yīng)當(dāng)從行政部門以外的，作為特定利益代表的愿意從事該項(xiàng)工作的人員名單中挑選。成員的任命一般有三種途徑：包括由相關(guān)的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實(shí)行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會(huì)保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。[11]部長提名時(shí)，必須要考慮裁判所委員會(huì)的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時(shí)，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時(shí)間精力及經(jīng)驗(yàn)學(xué)識(shí)從事該工作，中產(chǎn)階層的人，更有可能獲得任命。裁判所的成員還必須是某一方面的專家。舉例來說，學(xué)校事務(wù)裁判所的獨(dú)立性也取決于它的人員組成上有一個(gè)詳盡的裁判員名單：裁判所的主席從樞密院提出的名單中選任，成員由樞密院提出的名單中產(chǎn)生。前者是熟諳法律的專家，后者是富有教育經(jīng)驗(yàn)的人士。

一、行政裁判文書應(yīng)當(dāng)援引所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章的原文，以便讓公民、法人和其他組織，了解裁判結(jié)果的由來，從而贏得清楚，輸?shù)妹靼祝鰪?qiáng)人民法院裁判文書的說理性。

人民法院的行政裁判文書，是具有法律效力的法律文件，它關(guān)系到國家法律、法規(guī)的具體實(shí)施，關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到人民法院實(shí)事求是、依法辦案、秉公執(zhí)法、剛正不阿的形象。它不僅記錄了審判權(quán)的運(yùn)用，更重要的是表明權(quán)力運(yùn)用的公正。是訴訟價(jià)值的最終體現(xiàn)。但在審判實(shí)踐中，大量的行政裁判文書不援引法律條文，僅僅敘述案件事實(shí)，然后根據(jù)“訴訟法”進(jìn)行裁判。這樣的裁判文書讓當(dāng)事人看不到裁判結(jié)果的由來，對裁判結(jié)果不信服，從而對法院裁判的公正性表示懷疑。這是職權(quán)主義審判模式的產(chǎn)物。根據(jù)“公開、公正、公平原則”和WTO的“法律透明度原則”，我們應(yīng)該在裁判文書中援引法律、法規(guī)和規(guī)章原文，闡明裁判結(jié)果的由來，讓當(dāng)事人明白贏在哪里、輸在何處，對裁判結(jié)果心服口服，從而減少上訴、申訴，減輕訟累。最高人民法院院長肖揚(yáng)曾指出：“要做到裁判文書無懈可擊，使裁判文書成為向社會(huì)公眾展示法院文明、公正司法形象的載體，真正具有司法權(quán)威。”

1、從法理角度看。審判實(shí)際上是一個(gè)歸責(zé)的過程，即由國家審判機(jī)關(guān)依法對行為人的法律責(zé)任進(jìn)行判斷和確認(rèn)。歸責(zé)是一個(gè)復(fù)雜的過程，責(zé)任是歸責(zé)的結(jié)果，但歸責(zé)并不必然導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。因?yàn)椤皻w責(zé)”有一個(gè)重要原則，即責(zé)任法定原則——責(zé)任作為一種否定的法律后果，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先約定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當(dāng)出現(xiàn)了違法行為或法定事由的時(shí)候，按照預(yù)先約定的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究行為人的責(zé)任。因而承擔(dān)法律責(zé)任的最終依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋。審判作為一個(gè)歸責(zé)的過程，裁判結(jié)果的得出，法律責(zé)任的承擔(dān)，是適用上述依據(jù)的結(jié)果，因而裁判文書作為法的適用結(jié)果的文書，必須援引。

2、從行政審判的特點(diǎn)看。行政審判是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。國家基于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，確保行政管理的合法性和有效性，將具體行政行為納入審判權(quán)的監(jiān)督和審查范圍之內(nèi)。但這是一種有限的審查，僅是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即對具體行政行為的事實(shí)、程序、適用法律法規(guī)和是否具有作出具體行政行為的管理權(quán)進(jìn)行審查。而行政機(jī)關(guān)在事實(shí)、程序和適用法律上是否合法，是否有管理權(quán)，必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，因而裁判文書中必須將適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以援引，從而做到“證據(jù)清、道理明、判決公和人心服。”

3、從法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的廣泛性看。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性，行政法律、法規(guī)和規(guī)章大量存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年至2003年上半年，報(bào)送國務(wù)院法制辦備案登記的各地、各部門制訂的法規(guī)規(guī)章就達(dá)2440余件。當(dāng)事人無法一一讀遍，因而如果不引用法律法規(guī)和規(guī)章的原文，那么很容易讓當(dāng)事人摸不清審判結(jié)果的由來，從而輸了官司的、贏了官司的都糊涂。而且我國行政審判所適用的一般性法律規(guī)范有《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國國家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等。這些法律條文具有針對性，審理具體行政管理領(lǐng)域的案件，我們適用這些專門的法律條文，如果援引，則能清楚的闡明裁判結(jié)果的由來。

4、從訴訟的性質(zhì)看。訴訟的性質(zhì)總是要求一方勝訴，另一方敗訴，所以法官的裁判總是會(huì)不利于一方而有利于另一方，法律無法以一種完美無缺的公平方法適用于一切情況。因而為了法院公正裁判的結(jié)果能夠得到當(dāng)事人的認(rèn)同，更好的樹立法院、法官形象，我們應(yīng)當(dāng)將行政裁判文書中用于支撐判決結(jié)果的法律條文，全部展示給當(dāng)事人，不論認(rèn)定事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)，還是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否符合法定程序、有無管理職權(quán)。從而起到審結(jié)一案、教育一片的作用，使審判的社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。

摘要：本文根據(jù)英國行政法的晚近研究成果，整理了英國行政裁判所的歷史沿革，探討了英國行政裁判所的司法化性質(zhì)及其制度機(jī)能，對英國行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)、裁判程序，以及相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)，展開了較為系統(tǒng)的分析和論述。

關(guān)鍵詞：英國行政裁判所裁判程序司法化

在英國，行政裁判所作為一種卓然不群的機(jī)制，在解決行政爭端，處理行政爭議中發(fā)揮著重要的作用。盡管1957年頒布的《裁判所和調(diào)查法》對裁判所制度較為整齊劃一的規(guī)定，但是各個(gè)裁判所在人員組成、制度機(jī)能、裁判程序、救濟(jì)途徑等方面，都不盡相同。正如有學(xué)者指出的，“究竟是哪些裁判所會(huì)在這譜系中占據(jù)一席之地，是由許多因素決定的，有慎思后的選擇，環(huán)境的驅(qū)使，歷史的偶然，議會(huì)的壓力，當(dāng)然，還有所要解決問題的性質(zhì)。該譜系的色澤摹繪自法律、政策和行政的交互作用，而非任何既定的原則。”1

本文所討論的英國行政裁判所，以一種更為司法化的姿態(tài)，來處理個(gè)人針對國家的申訴，或者在某些特定情況下，也用以處理私人之間的爭議。這充分滿足了福利國家的熱望，和現(xiàn)代行政活動(dòng)的需求。目前英國大約有近70類行政裁判所，數(shù)量近3000個(gè)，涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。1996年英國行政裁判所處理的案件為895107件，數(shù)倍于高等法院和郡法院處理案件的總量。某種意義上，裁判所構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制。

一、行政裁判所的制度沿革

在英國，最早原初意義上的裁判所，可以追溯到都鐸王朝時(shí)代（Tudortimes）。而現(xiàn)代意義上裁判所，應(yīng)從二十世紀(jì)之初開始追溯。因?yàn)榇饲埃鴤鹘y(tǒng)的法治觀念認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)排他性的具有事實(shí)認(rèn)定和法律適用的權(quán)力。最早的例外是1660年依法建立的關(guān)稅和消費(fèi)稅委員會(huì)，以及之后于1799年建立的所得稅委員會(huì)專員，和再后來的1846年的鐵路委員會(huì)和1873年的鐵路和運(yùn)河委員會(huì)。2

一、行政裁判文書應(yīng)當(dāng)援引所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章的原文，以便讓公民、法人和其他組織，了解裁判結(jié)果的由來，從而贏得清楚，輸?shù)妹靼祝鰪?qiáng)人民法院裁判文書的說理性。

人民法院的行政裁判文書，是具有法律效力的法律文件，它關(guān)系到國家法律、法規(guī)的具體實(shí)施，關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到人民法院實(shí)事求是、依法辦案、秉公執(zhí)法、剛正不阿的形象。它不僅記錄了審判權(quán)的運(yùn)用，更重要的是表明權(quán)力運(yùn)用的公正。是訴訟價(jià)值的最終體現(xiàn)。但在審判實(shí)踐中，大量的行政裁判文書不援引法律條文，僅僅敘述案件事實(shí)，然后根據(jù)“訴訟法”進(jìn)行裁判。這樣的裁判文書讓當(dāng)事人看不到裁判結(jié)果的由來，對裁判結(jié)果不信服，從而對法院裁判的公正性表示懷疑。這是職權(quán)主義審判模式的產(chǎn)物。根據(jù)“公開、公正、公平原則”和WTO的“法律透明度原則”，我們應(yīng)該在裁判文書中援引法律、法規(guī)和規(guī)章原文，闡明裁判結(jié)果的由來，讓當(dāng)事人明白贏在哪里、輸在何處，對裁判結(jié)果心服口服，從而減少上訴、申訴，減輕訟累。最高人民法院院長肖揚(yáng)曾指出：“要做到裁判文書無懈可擊，使裁判文書成為向社會(huì)公眾展示法院文明、公正司法形象的載體，真正具有司法權(quán)威。”

1、從法理角度看。審判實(shí)際上是一個(gè)歸責(zé)的過程，即由國家審判機(jī)關(guān)依法對行為人的法律責(zé)任進(jìn)行判斷和確認(rèn)。歸責(zé)是一個(gè)復(fù)雜的過程，責(zé)任是歸責(zé)的結(jié)果，但歸責(zé)并不必然導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。因?yàn)椤皻w責(zé)”有一個(gè)重要原則，即責(zé)任法定原則——責(zé)任作為一種否定的法律后果，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先約定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當(dāng)出現(xiàn)了違法行為或法定事由的時(shí)候，按照預(yù)先約定的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究行為人的責(zé)任。因而承擔(dān)法律責(zé)任的最終依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋。審判作為一個(gè)歸責(zé)的過程，裁判結(jié)果的得出，法律責(zé)任的承擔(dān)，是適用上述依據(jù)的結(jié)果，因而裁判文書作為法的適用結(jié)果的文書，必須援引。

2、從行政審判的特點(diǎn)看。行政審判是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。國家基于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，確保行政管理的合法性和有效性，將具體行政行為納入審判權(quán)的監(jiān)督和審查范圍之內(nèi)。但這是一種有限的審查，僅是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即對具體行政行為的事實(shí)、程序、適用法律法規(guī)和是否具有作出具體行政行為的管理權(quán)進(jìn)行審查。而行政機(jī)關(guān)在事實(shí)、程序和適用法律上是否合法，是否有管理權(quán)，必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，因而裁判文書中必須將適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以援引，從而做到“證據(jù)清、道理明、判決公和人心服。”

3、從法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的廣泛性看。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性，行政法律、法規(guī)和規(guī)章大量存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年至2003年上半年，報(bào)送國務(wù)院法制辦備案登記的各地、各部門制訂的法規(guī)規(guī)章就達(dá)2440余件。當(dāng)事人無法一一讀遍，因而如果不引用法律法規(guī)和規(guī)章的原文，那么很容易讓當(dāng)事人摸不清審判結(jié)果的由來，從而輸了官司的、贏了官司的都糊涂。而且我國行政審判所適用的一般性法律規(guī)范有《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國國家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等。這些法律條文具有針對性，審理具體行政管理領(lǐng)域的案件，我們適用這些專門的法律條文，如果援引，則能清楚的闡明裁判結(jié)果的由來。

4、從訴訟的性質(zhì)看。訴訟的性質(zhì)總是要求一方勝訴，另一方敗訴，所以法官的裁判總是會(huì)不利于一方而有利于另一方，法律無法以一種完美無缺的公平方法適用于一切情況。因而為了法院公正裁判的結(jié)果能夠得到當(dāng)事人的認(rèn)同，更好的樹立法院、法官形象，我們應(yīng)當(dāng)將行政裁判文書中用于支撐判決結(jié)果的法律條文，全部展示給當(dāng)事人，不論認(rèn)定事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)，還是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否符合法定程序、有無管理職權(quán)。從而起到審結(jié)一案、教育一片的作用，使審判的社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。

一、行政裁判文書應(yīng)當(dāng)援引所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章的原文，以便讓公民、法人和其他組織，了解裁判結(jié)果的由來，從而贏得清楚，輸?shù)妹靼祝鰪?qiáng)人民法院裁判文書的說理性。

人民法院的行政裁判文書，是具有法律效力的法律文件，它關(guān)系到國家法律、法規(guī)的具體實(shí)施，關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到人民法院實(shí)事求是、依法辦案、秉公執(zhí)法、剛正不阿的形象。它不僅記錄了審判權(quán)的運(yùn)用，更重要的是表明權(quán)力運(yùn)用的公正。是訴訟價(jià)值的最終體現(xiàn)。但在審判實(shí)踐中，大量的行政裁判文書不援引法律條文，僅僅敘述案件事實(shí)，然后根據(jù)“訴訟法”進(jìn)行裁判。這樣的裁判文書讓當(dāng)事人看不到裁判結(jié)果的由來，對裁判結(jié)果不信服，從而對法院裁判的公正性表示懷疑。這是職權(quán)主義審判模式的產(chǎn)物。根據(jù)“公開、公正、公平原則”和WTO的“法律透明度原則”，我們應(yīng)該在裁判文書中援引法律、法規(guī)和規(guī)章原文，闡明裁判結(jié)果的由來，讓當(dāng)事人明白贏在哪里、輸在何處，對裁判結(jié)果心服口服，從而減少上訴、申訴，減輕訟累。最高人民法院院長肖揚(yáng)曾指出：“要做到裁判文書無懈可擊，使裁判文書成為向社會(huì)公眾展示法院文明、公正司法形象的載體，真正具有司法權(quán)威。”

1、從法理角度看。審判實(shí)際上是一個(gè)歸責(zé)的過程，即由國家審判機(jī)關(guān)依法對行為人的法律責(zé)任進(jìn)行判斷和確認(rèn)。歸責(zé)是一個(gè)復(fù)雜的過程，責(zé)任是歸責(zé)的結(jié)果，但歸責(zé)并不必然導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。因?yàn)椤皻w責(zé)”有一個(gè)重要原則，即責(zé)任法定原則——責(zé)任作為一種否定的法律后果，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先約定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當(dāng)出現(xiàn)了違法行為或法定事由的時(shí)候，按照預(yù)先約定的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究行為人的責(zé)任。因而承擔(dān)法律責(zé)任的最終依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋。審判作為一個(gè)歸責(zé)的過程，裁判結(jié)果的得出，法律責(zé)任的承擔(dān)，是適用上述依據(jù)的結(jié)果，因而裁判文書作為法的適用結(jié)果的文書，必須援引。

2、從行政審判的特點(diǎn)看。行政審判是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。國家基于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，確保行政管理的合法性和有效性，將具體行政行為納入審判權(quán)的監(jiān)督和審查范圍之內(nèi)。但這是一種有限的審查，僅是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即對具體行政行為的事實(shí)、程序、適用法律法規(guī)和是否具有作出具體行政行為的管理權(quán)進(jìn)行審查。而行政機(jī)關(guān)在事實(shí)、程序和適用法律上是否合法，是否有管理權(quán)，必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，因而裁判文書中必須將適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以援引，從而做到“證據(jù)清、道理明、判決公和人心服。”

3、從法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的廣泛性看。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性，行政法律、法規(guī)和規(guī)章大量存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年至2003年上半年，報(bào)送國務(wù)院法制辦備案登記的各地、各部門制訂的法規(guī)規(guī)章就達(dá)2440余件。當(dāng)事人無法一一讀遍，因而如果不引用法律法規(guī)和規(guī)章的原文，那么很容易讓當(dāng)事人摸不清審判結(jié)果的由來，從而輸了官司的、贏了官司的都糊涂。而且我國行政審判所適用的一般性法律規(guī)范有《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國國家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等。這些法律條文具有針對性，審理具體行政管理領(lǐng)域的案件，我們適用這些專門的法律條文，如果援引，則能清楚的闡明裁判結(jié)果的由來。

4、從訴訟的性質(zhì)看。訴訟的性質(zhì)總是要求一方勝訴，另一方敗訴，所以法官的裁判總是會(huì)不利于一方而有利于另一方，法律無法以一種完美無缺的公平方法適用于一切情況。因而為了法院公正裁判的結(jié)果能夠得到當(dāng)事人的認(rèn)同，更好的樹立法院、法官形象，我們應(yīng)當(dāng)將行政裁判文書中用于支撐判決結(jié)果的法律條文，全部展示給當(dāng)事人，不論認(rèn)定事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)，還是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否符合法定程序、有無管理職權(quán)。從而起到審結(jié)一案、教育一片的作用，使審判的社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。

《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個(gè)月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地林地權(quán)屬爭議，是指行政機(jī)關(guān)對個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地林地權(quán)屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。

《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。2001年共受理各類土地林地確權(quán)行政案15件，占行政訴訟案件總數(shù)的43%；2002年共受理13件，占總數(shù)的38%；2003年共受理12件，占總數(shù)的36%；2004年共受理6件，占總數(shù)的60%.4年共受理46件，平均占總數(shù)的67%.筆者通過分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點(diǎn)為：一是土地林地權(quán)屬爭議，必須由人民政府處理后，當(dāng)事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以及上述特點(diǎn)，處理土地林地確權(quán)行政案件應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：

一、訴訟主體問題

首先，縣（自治縣）級以上人民政府委托縣（自治縣）級以上國土資源和林業(yè)行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土或林業(yè)主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。

按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條及《中華人民共和國森林法》第十七條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府有權(quán)作出土地林地權(quán)屬處理決定，國土資源及林業(yè)行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權(quán)屬爭議有個(gè)處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣（自治縣）級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民或者縣（自治縣）級人民政府處理。總之，土地林地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業(yè)行政主管部門無權(quán)處理，否則屬超越職權(quán)。但是，依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條及《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條的規(guī)定，縣（自治縣）級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議、林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)林地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，對需要依法作出處理決定的，只能擬定相應(yīng)的處理意見，報(bào)同級人民政府作出確權(quán)處理決定。

其次，農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬主體問題。

《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個(gè)月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地林地權(quán)屬爭議，是指行政機(jī)關(guān)對個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地林地權(quán)屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。

《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。年共受理各類土地林地確權(quán)行政案件，占行政訴訟案件總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的。年共受理件，平均占總數(shù)的。筆者通過分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點(diǎn)為：一是土地林地權(quán)屬爭議，必須由人民政府處理后，當(dāng)事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以及上述特點(diǎn)，處理土地林地確權(quán)行政案件應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：

一、訴訟主體問題

首先，縣（自治縣）級以上人民政府委托縣（自治縣）級以上國土資源和林業(yè)行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土或林業(yè)主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。

按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條及《中華人民共和國森林法》第十七條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府有權(quán)作出土地林地權(quán)屬處理決定，國土資源及林業(yè)行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權(quán)屬爭議有個(gè)處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣（自治縣）級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民或者縣（自治縣）級人民政府處理。總之，土地林地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業(yè)行政主管部門無權(quán)處理，否則屬超越職權(quán)。但是，依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條及《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條的規(guī)定，縣（自治縣）級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議、林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)林地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，對需要依法作出處理決定的，只能擬定相應(yīng)的處理意見，報(bào)同級人民政府作出確權(quán)處理決定。

其次，農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬主體問題。

[摘要]我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置目前存在著復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議工作人員缺乏專業(yè)化，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)關(guān)和充裕的經(jīng)費(fèi)保障等方面的問題。作為運(yùn)轉(zhuǎn)比較有效的英國行政裁判所制度對于我國的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善具有重要的借鑒意義。建議在各級政府內(nèi)部設(shè)立與各工作部門平行的復(fù)議機(jī)構(gòu),在復(fù)議工作人員的資格與條件上作出特殊規(guī)定，設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)作為監(jiān)督和指導(dǎo)復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)，最后還需要將復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi),由本級財(cái)政予以保障。[關(guān)鍵詞]復(fù)議機(jī)構(gòu)行政裁判所改革監(jiān)督一、我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀與缺陷行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議制度的一個(gè)重要組成部分，復(fù)議制度是否健全且產(chǎn)生良好的社會(huì)效果與復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)有著十分密切的關(guān)系。我國的行政復(fù)議制度建設(shè)、運(yùn)作從1990年的《行政復(fù)議條例》算起到1999年《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施至今，大約經(jīng)歷了十來年的實(shí)踐，然而復(fù)議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作略陳管見。[i][i]在這個(gè)問題上，筆者大致將其歸納為四個(gè)方面的問題。（一）復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性1990年的《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)議人員。”；“縣級以上地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。”這種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位。而1999年頒布的《行政復(fù)議法》盡管在總體上應(yīng)該說是吸收了復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，因而是進(jìn)步的，但就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來說，卻并沒有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門規(guī)定，而只是在總則中的第3條對復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡括的規(guī)定：“依法受理行政復(fù)議申請的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。”二者比較我們可以看出，按照條例的規(guī)定還可以在法制工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相對獨(dú)立的專門從事復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，而復(fù)議法則只規(guī)定由政府法制部門一并連帶著從事行政復(fù)議工作，這不能不說是一種倒退。因?yàn)樽鳛閺?fù)議機(jī)構(gòu)的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。《行政復(fù)議法》第12條到第15條集中地規(guī)定了復(fù)議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復(fù)議的機(jī)關(guān)要么是被申請復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身。現(xiàn)實(shí)中各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長,沒有自主決定權(quán)；而其所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系。由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動(dòng),不少行政機(jī)關(guān)將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，復(fù)議活動(dòng)受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長官意志、“以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以充分履行職責(zé)，行政復(fù)議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復(fù)議變成走過場，流于形式。這樣就給復(fù)議工作的開展帶來了很大的不便，從而嚴(yán)重影響了行政復(fù)議裁決的公正性。而實(shí)踐中復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的問題已經(jīng)導(dǎo)致行政復(fù)議的公正性大打折扣，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。因?yàn)楫?dāng)事人除非受“復(fù)議前置”約束之外，至今選擇復(fù)議的相對較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議決定作出于行政機(jī)關(guān)不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對行政復(fù)議應(yīng)有的信心，同時(shí)使得該種制度設(shè)計(jì)很多時(shí)候流于形式。另外，即便是在各級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，其組織建設(shè)上也十分地不健全。目前,我國行政復(fù)議立案數(shù)量不足、審理難的主要原因就在于復(fù)議的組織機(jī)構(gòu)不健全。《行政復(fù)議法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識(shí)。否則，就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正常化運(yùn)轉(zhuǎn)。長期以來，除公安等少數(shù)部門有比較健全的復(fù)議機(jī)構(gòu)和專職人員外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或者缺乏此類機(jī)構(gòu)，或者不夠健全，有名無實(shí)。這種狀況很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，也給行政機(jī)關(guān)和申請人造成諸多不便。鑒于上述緣由，為了保證復(fù)議機(jī)構(gòu)依法行使復(fù)議職權(quán)，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，就應(yīng)當(dāng)保證復(fù)議機(jī)關(guān)享有相對獨(dú)立性，同時(shí)認(rèn)真做好復(fù)議隊(duì)伍的組織建設(shè)工作。這里的“獨(dú)立性”是指復(fù)議機(jī)構(gòu)地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設(shè)置公正獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及審判機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性和合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，重新設(shè)計(jì)適應(yīng)中國國情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。（二）復(fù)議工作人員存在問題我國現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員配置亦難以保證復(fù)議工作的需要，行政復(fù)議的隊(duì)伍建設(shè)差強(qiáng)人意。首先，是復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。目前有些省份的行政復(fù)議處僅有兩個(gè)人，卻要指導(dǎo)全省的行政復(fù)議工作，同時(shí)辦理以省政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件，顯然難以適應(yīng)工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個(gè)人，使得行政復(fù)議工作幾乎無法開展。現(xiàn)在大量行政復(fù)議案發(fā)生在市、縣，但很多市、縣政府法制機(jī)構(gòu)力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機(jī)構(gòu)的牌子，沒有專職工作人員，造成該受理的行政復(fù)議申請無人受理，該辦理的案件不能按期結(jié)案。其次，在現(xiàn)有的為數(shù)不多的復(fù)議工作人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律規(guī)范對行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員，就不可能有高質(zhì)量的復(fù)議裁決，因此也就很難使得復(fù)議制度的預(yù)期價(jià)值發(fā)生作用。實(shí)踐中行政復(fù)議案件種類繁多，牽扯面廣，技術(shù)要求較高，因此負(fù)責(zé)審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規(guī)范，則很難能勝任復(fù)議工作。而我國對復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格卻并無規(guī)定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復(fù)議人員素質(zhì)問題，造成在作出復(fù)議決定時(shí)出現(xiàn)一些基本的法律常識(shí)性錯(cuò)誤，這些都明顯制約著行政復(fù)議工作的開展。實(shí)際上，這種狀況已經(jīng)在很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，給行政機(jī)關(guān)和申請人造成了諸多不便。造成目前復(fù)議工作人員的這種問題的一個(gè)主要緣由在于相關(guān)立法內(nèi)容籠統(tǒng)、不配套。無論是《行政復(fù)議條例》還是《行政復(fù)議法》都沒有各種配套制度，對于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的組成、任職條件、回避及審議規(guī)則等均未作明文規(guī)定，這些都影響到復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，以至影響復(fù)議案件處理的客觀與公正。（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)關(guān)盡管《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任一章中比較詳細(xì)地規(guī)定了各種法律責(zé)任，如對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及工作人員和被申請人違法的具體責(zé)任的規(guī)定，但并沒有指明追究該種法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)，其第38條也只是簡要規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作機(jī)構(gòu)的提出建議權(quán)。這就使得這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中沒有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。（四）復(fù)議工作缺少有效的經(jīng)費(fèi)保障目前，各級政府的行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)基本沒有全面得到保障，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的法制工作機(jī)構(gòu)本身的經(jīng)費(fèi)就不充裕，更別提有專門的復(fù)議經(jīng)費(fèi)的保障了。更有甚者，有些部門甚至對行政復(fù)議活動(dòng)所必需的外出調(diào)查、核實(shí)有關(guān)事實(shí)證據(jù)的差旅費(fèi)用也難以保證，從而嚴(yán)重地影響了行政復(fù)議辦案質(zhì)量，給復(fù)議工作的順利開展帶來了很大的困難。以上復(fù)議制度中的這些問題筮須有效解決，而在當(dāng)今這個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個(gè)國家的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)都不可能“自說自話”，都需要認(rèn)真地對待、借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)來解決本國的問題。綜觀各國的類似制度，似乎英國的行政裁判所制度對于我國復(fù)議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來看看該項(xiàng)制度的情形。二、英國的行政裁判所制度行政裁判所（administrativetribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會(huì)）、board（局）、commissioner(專員)、division（司）等等。總之就是指普通法院之外，通過議會(huì)立法設(shè)立的用以解決行政機(jī)關(guān)和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的等其他爭議的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。但是它們是作為行政運(yùn)作的組成部分而設(shè)立的。行政裁判所主要有兩個(gè)任務(wù)：解決個(gè)人糾紛,主要是處理土地與財(cái)產(chǎn)問題以及就業(yè)問題；解決公務(wù)機(jī)關(guān)(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國設(shè)立行政裁判所有以下幾個(gè)主要的理由：公正性、程序靈活簡便、經(jīng)濟(jì)合理性、專門化和符合社會(huì)立法需要。[ii][ii]據(jù)統(tǒng)計(jì)英國現(xiàn)有各類行政裁判所近70類，數(shù)量近3000個(gè)，涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。英國的行政裁判所主要分為四種類型，即財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所及外國人入境方面裁判所。從整體上來說，裁判所職責(zé)的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經(jīng)構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制。（一）發(fā)展簡史英國的行政裁判所制度是英國行政法領(lǐng)域一項(xiàng)非常有特色的司法制度。該制度在英國法史上的歷史并不長，主要是在20世紀(jì)以來尤其是一戰(zhàn)以后，才逐步產(chǎn)生發(fā)展起來。整體上看來，行政裁判所制度在英國的確立和發(fā)展大致可以分為以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段是初步發(fā)展階段，這一時(shí)期是20世紀(jì)初到二戰(zhàn)；第二個(gè)階段是行政裁判所急劇而又混亂的發(fā)展，這個(gè)階段是從二戰(zhàn)到1958年；第三個(gè)階段是行政裁判所的規(guī)范化發(fā)展，這是從1958年發(fā)展至今天。[iii][iii]在英國，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時(shí)代。但我們現(xiàn)在所談的行政裁判所主要是20世紀(jì)的產(chǎn)物，在20世紀(jì)前雖也有些個(gè)別裁判所出現(xiàn)，但并不是我們現(xiàn)代意義上的行政裁判所。現(xiàn)代意義上的裁判所，應(yīng)從二十世紀(jì)之初開始追溯。英國行政裁判所的風(fēng)行，其背景是20世紀(jì)初現(xiàn)代福利國家的興起，以及由自由派執(zhí)政的政府所推進(jìn)的社會(huì)改革。根據(jù)弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告而于1958年制定的《裁判所與調(diào)查法》雖然篇幅不長，但是對各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對裁判所的司法審查等問題做了明確規(guī)定，并且第一次規(guī)定了全國的裁判所委員會(huì)為一個(gè)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該法后來經(jīng)過1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調(diào)查法》。從制度層面來說，1958年的《裁判所與調(diào)查法》可以說是行政裁判所制度發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規(guī)范發(fā)展提供了鮮明的法律依據(jù)和良好的基礎(chǔ)。從那之后，行政裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時(shí)它們的工作也變得更加復(fù)雜。但在英國，對裁判所的性質(zhì)究竟為行政性質(zhì)還是司法性質(zhì)在行政學(xué)界與法學(xué)界長久以來存在著激烈的爭議，且直到今日尚無定論，不過從實(shí)踐情形來看，似乎裁判所制度的行政因素已經(jīng)越來越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]（二）組織結(jié)構(gòu)及其人員構(gòu)成行政裁判所的一個(gè)基本特征在于它是相對獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的，能超脫政治因素而獨(dú)立地作出自己的裁決。對于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預(yù)。而要實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒有直接的聯(lián)系。裁判所可以是全國性、區(qū)域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項(xiàng)而定。對于行政裁判所的領(lǐng)導(dǎo)模式，裁判所委員會(huì)建議：對于專業(yè)化的裁判所應(yīng)更多的適用總裁制（PresidentialSystem）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對于各個(gè)裁判所的工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。英國行政裁判所種類繁多、數(shù)量龐大、管轄對象不一，所以各行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成差別很大，而且沒有一部統(tǒng)一的組織法來加以規(guī)范——英國不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個(gè)裁判所的性質(zhì)不同，裁判所的人員構(gòu)成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨(dú)立的主席和兩名成員組成。主席一般應(yīng)具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問題和事實(shí)問題中所存在的漏洞，并決定應(yīng)采取怎樣的步驟來彌補(bǔ)這些漏洞，要特別注重維護(hù)在上訴中處于弱勢地位的當(dāng)事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準(zhǔn)備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關(guān)的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實(shí)行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會(huì)保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。部長提名時(shí)，必須要考慮裁判所委員會(huì)的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時(shí)，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時(shí)間和精力及經(jīng)驗(yàn)學(xué)識(shí)從事該工作的中產(chǎn)階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時(shí)候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會(huì)有一種復(fù)雜的感覺，覺得自己是被“借給”裁判所的，這會(huì)削弱裁判所的獨(dú)立性。[v][v]現(xiàn)代行政管理的一個(gè)特點(diǎn)就是具有專業(yè)性，由此引起的爭端也不可避免地具有專業(yè)技術(shù)性，因此很多時(shí)候必須要求裁判所成員具有專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關(guān)專業(yè)人士，這樣在案件涉及專門知識(shí)時(shí)，他們的審理就比普通法官有優(yōu)勢。（三）行政裁判所的制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)和救濟(jì)

作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政裁判所工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)——行政裁判所委員會(huì)成立于1958年，它可以對受其監(jiān)督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報(bào)告，對行政機(jī)關(guān)具有一定壓力；它可以對行政裁判所程序規(guī)則的制定提供意見。理事會(huì)由16名成員組成,其中15名由大法官和蘇格蘭事務(wù)大臣任命，且該委員會(huì)下設(shè)一個(gè)蘇格蘭委員會(huì)。非法律專家成員占多數(shù)，以保障理事會(huì)以一般公眾的公平觀念作為指導(dǎo)原則；非法律專家成員中包括工業(yè)、商業(yè)、工會(huì)、行政等方面富有經(jīng)驗(yàn)的人才。此外,議會(huì)行政監(jiān)察專員為理事會(huì)的當(dāng)然成員。根據(jù)1971年的《行政裁判所與調(diào)查法》的規(guī)定，行政裁判所理事會(huì)的主要職責(zé)有：(1)監(jiān)視、檢查相應(yīng)的各行政裁判所的規(guī)章制度與工作情況，并提出報(bào)告。(2)考慮和匯報(bào)根據(jù)該法可以提交委員會(huì)解決的有關(guān)裁判所的特殊問題。(3)對于提交委員會(huì)考慮的或者委員會(huì)認(rèn)為特別重要的有關(guān)行政程序的問題或相關(guān)事項(xiàng)提出報(bào)告。從這里我們可以看出，其主要職責(zé)就是控制并審查為數(shù)眾多的行政裁判機(jī)構(gòu)的工作情況，并且還有權(quán)考慮并報(bào)告因制定法規(guī)定的由公開調(diào)查的運(yùn)行而引發(fā)的事宜。根據(jù)《1958年裁判所和調(diào)查法》規(guī)定建立起的裁判所委員會(huì)，本意旨在監(jiān)督裁判所的組織和運(yùn)作，其性質(zhì)是咨詢機(jī)構(gòu)，而非執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但從實(shí)際操作來看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會(huì)仍然只是一個(gè)起不了很大作用的咨詢委員會(huì)，其權(quán)力行使是很有限的。因此，可以說從總體上看，行政裁判所委員會(huì)對行政裁判所的監(jiān)督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒有執(zhí)行權(quán)，只是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權(quán)對裁判所和相關(guān)的調(diào)查進(jìn)行一般的監(jiān)督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數(shù)沒有報(bào)酬，而且工作人員很少，預(yù)算也有限，不能完全地勝任有效地監(jiān)督每年幾十萬起的訴訟與調(diào)查活動(dòng)的工作。但是，裁判所委員會(huì)的存在至少是有了一個(gè)常設(shè)的監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，能夠?qū)π姓痉ǖ闹匾獑栴}開展研究和咨詢，并且能從一種相對獨(dú)立的立場發(fā)表意見和批評，因此其價(jià)值也是不容忽視的。裁判所委員會(huì)對于政府的任何咨詢事項(xiàng)都應(yīng)給出報(bào)告做出回答；也可以對法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規(guī)則頒布之前，都必須向裁判所委員會(huì)進(jìn)行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會(huì)的意見。當(dāng)然，盡管英國的行政裁判所制度在現(xiàn)實(shí)中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機(jī)制，但其并非一點(diǎn)問題都沒有。比如，各行政裁判所數(shù)量眾多且十分零碎，管轄不清，當(dāng)事人有時(shí)無所適從；行政裁判程序雖不復(fù)雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對象不同，適用各自獨(dú)特的程序規(guī)則，造成裁判缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性；裁判所委員會(huì)的職能在實(shí)踐中過于局限，地位過于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務(wù)。因此其本身也還處于不斷的發(fā)展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)來改革和完善我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，最終促進(jìn)我國行政復(fù)議制度效能的充分發(fā)揮。三、啟示與借鑒：復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革之途將英國行政裁判所與我國現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設(shè)立方面，前者是直接根據(jù)議會(huì)通過的法律而設(shè)立的，不是根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的委托立法和部長的自由裁量設(shè)立的；而我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的。第二，在獨(dú)立性方面，行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只根據(jù)事實(shí)和法律裁決案件，基本不受行政機(jī)關(guān)的無端干預(yù)；而我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于設(shè)置在行政機(jī)關(guān)中，因此在獨(dú)立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨(dú)立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡便、靈活和迅速的準(zhǔn)司法程序；我國行政復(fù)議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟(jì)方面，當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決通常可就法律問題向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個(gè)別上訴案件；這一點(diǎn)與我國比較相似，我國除復(fù)議終局的案件之外，都可以提起訴訟，只是我國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且二級復(fù)議在我國也比較少見；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議；而我國行政復(fù)議基本上只受理行政爭議，而且還只受理除了內(nèi)部行政爭議之外的行政爭議。[vii][vii]當(dāng)然，英國行政裁判所的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：專門復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，裁判所的成員一般都是各行各業(yè)的專家,它的成員既有法律知識(shí)，又有行政管理經(jīng)驗(yàn)，因而能夠保證專業(yè)權(quán)威性。其次，專門復(fù)議機(jī)構(gòu)常設(shè)，有較強(qiáng)的獨(dú)立性，因而有助于樹立公正、權(quán)威的形象，博取當(dāng)事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭議迅速及時(shí)等等。考慮到我國現(xiàn)行復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結(jié)合我國的特殊國情，筆者在此大膽地為我國復(fù)議機(jī)構(gòu)改革提出如下構(gòu)想：[viii][viii]首先，在縣級以上（含縣級）各級人民政府內(nèi)統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，地位上平行于各級人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國裁判所那樣的機(jī)關(guān)，主要是出于我國特殊的制度建設(shè)情形的考慮。我國已經(jīng)建立起的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系主要的問題在于缺乏相對獨(dú)立性，一旦將現(xiàn)有的制度推倒后建立完全獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，則不可避免地會(huì)大幅增加制度改革成本。而針對現(xiàn)有的制度，似乎在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)就可以很大程度上解決其開展工作的獨(dú)立性問題，比完全推倒重來的制度改革所帶來的震蕩要小的多！考慮到各級政府內(nèi)部一般都設(shè)有法制辦公機(jī)構(gòu)，因此復(fù)議機(jī)構(gòu)宜在其基礎(chǔ)上組建，以免造成資源的浪費(fèi)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的復(fù)議事項(xiàng)由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理。同時(shí)，對于現(xiàn)有的垂直領(lǐng)導(dǎo)的一些機(jī)關(guān)（如海關(guān)、金融、國稅和外匯管理等）的復(fù)議，則可以考慮統(tǒng)一交由各級政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)來受理，因?yàn)樵械膹?fù)雜、混亂的復(fù)議管理設(shè)置在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作弊端顯而易見。[ix][ix]其次，對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)成員的資格應(yīng)有嚴(yán)格的限制，必須是法律和行政方面的專家或者是具備相當(dāng)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)及知識(shí)的人。不對復(fù)議工作人員的資格和條件作出規(guī)定，就難以保證復(fù)議工作的有效開展。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和一般的成員為專職工作人員,另外可以考慮聘請一定數(shù)量的外面的專家作為兼職工作人員，以提高工作隊(duì)伍的整體專業(yè)素質(zhì)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將錄用和聘任的工作人員按不同專業(yè)設(shè)置花名冊，供復(fù)議申請人自主選擇復(fù)議受理人員。再次，在各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立類似于英國行政裁判委員會(huì)的行政復(fù)議委員會(huì)，作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的相對應(yīng)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。作這樣的設(shè)想是因?yàn)椋姓O(jiān)察機(jī)構(gòu)是對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由縣級以上地方各級人民政府設(shè)立的，在性質(zhì)上仍然屬于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因此,在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)對其實(shí)施監(jiān)督是可行和恰當(dāng)?shù)摹Ｐ姓?fù)議委員會(huì)在實(shí)施監(jiān)督和指導(dǎo)的過程中，有對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)。此外,應(yīng)賦予行政復(fù)議委員會(huì)報(bào)告權(quán)和公開調(diào)查結(jié)果權(quán)。行政復(fù)議委員會(huì)每年提出工作報(bào)告并公開發(fā)表，可以對行政機(jī)關(guān)造成一定壓力。另一方面，行政復(fù)議委員會(huì)在調(diào)查行動(dòng)結(jié)束之后，有權(quán)通過刊物和新聞媒介將調(diào)查結(jié)果公之于眾。[x][x]最后，各級政府和部門都必須依照有關(guān)法律規(guī)定，將行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，由本級財(cái)政一同予以保障。沒有資金上的支持與保障，復(fù)議工作的高效開展與運(yùn)作就無異于癡人說夢。