行政補償制度范文

導語：如何才能寫好一篇行政補償制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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這兩個案例和其他類似的案例表明，我國迫切需要制定行政補償法，建立行政補償制度。然而要立法首先就要進行理論研究，先要從理論上明確行政補償制度的意義和根據，從理論上弄清行政主體為什么要對其合法行為給相對人造成的損失予以補償；其次要探討行政補償的范圍，明確行政主體究竟應對行政相對人因什么原因受到的什么損失予以補償；此外還要探討行政補償立法的模式和具體制度，包括行政補償的標準、補償的方式、補償的程序，以及行政補償與行政賠償的關系等。本文擬對這些問題做一粗淺的探析。

一、建立行政補償制度的意義

國家賠償是國家對公民、法人和其他組織因國家機關和國家機關工作人員違法行使職權行為致其合法權益受到損害而給予賠償的法律救濟制度， 行政補償則是國家對公民、法人和其他組織因行政機關和行政機關工作人員合法行使職權行為或因公共利益需要致其合法權益受到損害而給予補償的法律救濟制度。我國于1994年制定了《國家賠償法》，正式確立了國家賠償制度，但對于行政補償，除個別單行法對某些行政管理領域（如土地征用）的補償做了一些零散的規定外，整體的、規范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至完全得不到任何補償。

因此，我國目前迫切需要建立整體的、規范化的行政補償制度。建立這一制度的具體意義表現在：

1、保護人權，建設社會主義法治國家的需要。法治是與人權緊密聯系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權得到法律的切實保護。而人權最基本的內容是人的生存權，生存權最重要的體現和保障則是公民的人身權和財產權。在現實生活中，公民人身權、財產權不僅可能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害（如前述兩個案例的情形）。一個國家，對于公民人身權、財產權因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致的損失予以補償，那么其對人權的保障顯然是不完善的。

2、保護市場主體利益，促進市場經濟發展的需要。市場經濟的發展，需要兩個重要條件：一是自由；二是平等。政府合法行為對市場主體利益的損害，其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實際是政府加予他們的不平等負擔。政府如果不對這些市場主體所承擔特別負擔予以補償，就會使他們相對于其他市場主體處于不平等的地位，他們就很難與其他市場主體競爭，從而妨礙市場經濟的發展。

3、保護行政管理相對人積極性，維護社會公共利益的需要。行政主體在行政管理過程中，為了維護國家、社會公共利益，有時不得不損害特定行政管理相對人的利益，如消防滅火中為建立隔火帶而拆除特定相對人的房屋或征用特定相對人的防火器材，公安機關在執行公務中征用特定相對人的交通工具等。對此，行政主體事后如不給予相對人以適當的補償，就可能挫傷他們協助公務的積極性，最終不利于維護社會公共利益。

4、保護為社會奉獻的奉獻者的權益，維護社會公正的需要。在社會生活中，我們常常會遇到許多樂于為社會奉獻，見義勇為，助人為樂的人，他們在為社會、為他人做好事的過程中，經常會使他們自己的人身和財產受到損害，甚至為此犧牲他們的生命。對這些英雄模范人物和他們的家屬，政府如果不給予適當的補償，社會公正就難以體現和伸張。

5、保護因公益受害的受害人的權益，化解社會矛盾和保障社會穩定的需要。行政相對人權益因社會公益而受到損害有兩種情況：一是相對人自己主動協助公務或見義勇為而導致的損害，二是因行政主體的行政行為而被動受害。對于第一種情況，相對人很少自己主動去向政府申請補償（當然也有這樣的相對人或其家屬主動申請補償的）；對于第二種情況（且這種情況是多數），相對人通常會主動去向政府要求補償，政府如果不予補償或補償不公平、不適當，他們會不斷地上訪，甚至鬧事，影響社會穩定。由于我國目前沒有行政補償方面較為統一、明確的法律規定，故為此而引發的社會矛盾和糾紛是時有發生的。

6、保護外國投資者利益，促進進一步對外開放和適應經濟全球化的需要。對外開放，吸引外資是發展我國經濟，推進我國現代化進程的必需。而要保證對外開放，吸引外資政策的有效實施，就必須建立和培植公平競爭的市場環境和穩定的，可預期的法治環境。行政補償法律制度則正是這種市場環境和法治環境的必要要素。試想，如果沒有這種穩定的制度，外資在沒有合理補償的條件下隨時可以被征收，被國有化，其投資國政策的變化，或其公共利益的需要而致外資財產損害而不予其任何補償，那誰還敢到這樣的國家來投資呢？目前，我國加入WTO在即，我國經濟將全面參與經濟全球化的進程。在這種形勢下，建立我國統一和穩定的行政補償制度尤顯必要和迫切。

二、行政補償的理論依據

各國學者對行政補償制度理論根據的闡釋是各種各樣的，其主要學說有三：

1、公平負擔理論。在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時

人人亦應平等分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。因為國家補償金來源于稅收，而稅收取之于全體納稅人，從而實現公共負擔平等分擔。

2、結果責任理論，即無過錯責任理論。根據該理論，行政機關及其工作人員只要其行為或其所管理的人或物造成了相對人的損害，不管其是否存在違法情形，不管其是否有無過錯，均應對被害人的損失予以賠償或補償。引起行政補償的損害雖然是行政主體的合法行為或因公共利益的需要造成的，但對于受損害人來說，其受到的損害與其因違法行政行為受到的損害（引起國家賠償）是一樣的：在兩種情況下，受損害人權益都是合法的權益，所受損害都是損害，且相對人本人都沒有過錯。因此，在兩種情況下，其受損害的權益都應該同樣得到救濟。法律上的區別應該只針對行政主體和行政工作人員：引起賠償的是違法行為，行政主體和行政工作人員應該對之承擔相應侵權法律責任；引起補償的是合法行為，行政主體和行政工作人員對之不承擔侵權法律責任。

3、危險責任理論。根據該理論，一個人如果為了自己的利益而置別人的利益于某種危險之中，他即必須為此種危險可能導致對方的損害負賠償責任。這種理論始于民事賠償領域，后行政法予以借鑒，作為了行政補償的根據之一：行政機關及其工作人員為了社會公共利益而使行政相對人權益處于某種危險狀態之中，其即應對相對人因此可能受到的損失予以補償。

三、行政補償的范圍

在既建立了行政賠償制度，又建立了行政補償制度的國家，行政補償通常比行政賠償的范圍要大，后者比前者更多、更廣泛地涉及公民、法人和其他組織的合法權益。在行政管理的許多領域，行政機關和行政機關工作人員合法行使職權的行為，或國家為了社會公共利益的需要，都不可避免地會損害個別或部分行政相對人的合法權益。這通常包括下述情形：

1、行政機關為搶險救災而損害部分相對人利益。例如，在發生大洪災時，國家為了保護大城市和大范圍內的人民生命財產安全，采取分洪措施，導致一定農村或小城鎮地區被淹，這些地區的居民的財產權益必然受到重大損失。同時，國家還可能征用一定地區的個人或組織的財產用于抗洪救災。同樣，在發生火災時，消防部門為了阻止火勢的蔓延，可能拆毀火場附近居民的房屋和其他建筑物，為了迅速撲滅火災，消防部門還可能征用個人或組織的滅火器材或征用其他物品用于滅火。

2、行政機關合法執行公務導致相對人權益受損。例如，公安機關在追捕犯罪嫌疑人時使用槍械，可能誤傷好人。海關在檢查出入境人員行李物品時，可能因不慎損壞相對人的財物。

3、公民因主動協助公務和見義勇為，使自己的身體或財產受到損害。這類補償可能包括兩種情形：其一，公民主動協助公務，受益人是國家和社會，故公民為此受到的損失應當完全由國家補償；其二，公民見義勇為，受益人除了國家和社會外，通常還包括特定相對人。對于這種情形，除了國家應對見義勇為者獎勵和補償外，受益的特定相對人亦應對見義勇為者為其受到的人身或財產損害予以適當補償。

4、行政機關為了公共利益征收或征用相對人財產，征收和征用有所區別：征收通常是所有權的轉移，相應財產由相對人所有轉為國家所有；征用則通常不轉移財產所有權，行政主體只是對相對人財產“借用”（強制性“借用”）一段時間，用完以后仍歸還相對人。這兩種情況無論是哪種情況，行政主體都應對相對人受到的損失予以適當補償。

5、國家組織實施的有高度危險性的工程和相關活動致使公民受到人身傷害或財產損失。如核電站的修建和運作、化學物品的生產、運輸和存放、監獄和精神病院的管理等，都可能（不是必然）因各種原因使個別或部分公民受到某種損害。

6、行政機關根據政策的需要撤銷或改變自己原已作出的行政行為，導致相對人利益的損害。例如，行政機關為了改善生態或生活環境，決定提高特定地區的環境標準，為此撤銷原發給相對人的某種生產或采礦許可證，相對人因此停產停業可能造成重大財產損失（如前述案件的情形） 。

7、部隊軍事訓練、軍事演習導致相應地區部分個人、組織的財產損失，甚至導致個別人身損害。軍事行政補償包括兩種情況：一是對戰時軍事行為致害的補償；一是對平時軍事訓練、軍事演習行為致害的補償。一般行政補償法只調整后一種軍事行政補償，對前一種軍事行為致害，并非所有國家都予以補償，對此予以補償的國家，通常也只是在戰后制定特別補償法規定專門的補償范圍和補償標準。

四、行政補償的程序

行政補償可適用行政程序和司法程序兩種程序，但行政程序應為司法程序的必經前置程序。

1、行政程序。行政程序可包括相對人向行政機關申請和行政機關受理、書面審查相對人的申請或當面聽取相對人陳述和接受相對人有關證據材料（必要時可舉行聽證）、作出給予補償或不予補償的決定、向相對人送達決定書和告知相對人不服決定的救濟途徑等步驟。此外，某些行政補償（如公民協助公務和見義勇為的補償）也可不經相對人申請而由行政機關主動發給相對人。如行政機關不主動發給，相對人亦可自行申請。

2、司法程序。司法程序不是必經程序。相對人如接受行政機關就其補償申請作出的決定即不再引起司法程序，只有相對人不服行政機關就其補償申請作出的決定時方引起司法程序。司法程序即相對人向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟一般適用行政訴訟程序，但有關行政補償的法律、法規可補充規定某些特別程序

五、行政補償的標準

行政補償標準可參照行政賠償的標準，以補償相對人的實際損失為原則。但具體領域、具體事項的補償標準，應以單行法律、法規規定，而不宜作統一的相同規定。例如，對被征用土地的人的補償與對因采取分洪措施而受到損失的人的補償就不應適用相同標準；對因見義勇為受傷的公民的補償與對因公共設施出現意外損害而致傷的公民的補償亦不宜適用同樣的標準。

六、建立行政補償制度的立法思路

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摘 要：隨著我國經濟的快速發展，人民的生活水平不斷提高，城市化進程的健康發展呼吁規范的城市房屋拆遷行政補償制度。因此完善我國城市房屋拆遷行政補償制度顯得尤為重要。本文主要對城市房屋拆遷行政補償制度進行了整體的概述以及提出《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后的完善。

關鍵詞：城市房屋拆遷；公共利益；評估機制

一、城市房屋拆遷行政補償制度的概述。

（一）、城市房屋拆遷的概念。

從房屋拆遷的目的來看，拆遷行為可以分為兩種性質，一種是商業行為，另一種是公益的行政行為。筆者在此討論的則是后者，具體而言，城市房屋拆遷，是指在城市規劃區內國有土地上實施的房屋拆遷，當符合以上條件，行政機關需要對被拆遷人進行補償、安置。城市房屋拆遷必須符合城市規劃，并且需本著有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡的理念。

二、關于我國城市房屋拆遷行政補償制度

（一）、對于“公共利益”的內涵的界定。

公共利益的范圍決定了土地征用權的適用范圍，是完善房屋拆遷補償制度的重要步驟。在《征收與補償條例》第八條中以列舉的方式確定了拆遷公共利益的具體范圍：①國防和外交的需要；②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；④由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；⑤由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；⑥法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

列舉的方式雖然具有明確清晰的特點，但是因為“公共利益”本身是一個開放、發展的概念，在不同領域公共利益就有不同的體現。

（二）關于補償方式和范圍。

1、我國城市房屋拆遷的補償范圍。

《征收與補償條例》第十七條作出了具體的規定，補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。這其中既包含了直接損失，也在一定程度上包含了部分間接損失。與之前的《城市房屋拆遷管理條例》相比有很大的進步，但是房屋作為一個人的安身立命之所，政府出于公共利益的目的對其進行征收，必然會對被征收人產生巨大的影響。

2、補償方式單一。

目前我國房屋拆遷補償安置方式，采用了貨幣補償和產權調換的兩種方式。與國外相比較而言，我國的補償方式顯得單一，不能滿足各個不同利益層被拆遷人的需要。

（1）貨幣補償是一種主要的補償方式，也是最直接的補償方式。但是在目前房價持續高漲的情況下，被拆遷人所獲得的補償款在原有地段買不起房子，不僅使被拆遷人不愿拆遷，而且激化了官民矛盾而且深化了被拆遷人與其承租人之間的矛盾。一方面是被拆遷人失去了租金收益，而偏低的補償款無法滿足其損失，另一方面承租人面臨被拆遷人無奈的解約，不得不另謀住處。除此以外，貨幣補償導致出現了很多因拆遷而一夜之間變成千萬富翁的現象，這些人原本生活經濟水平一般，突然之間演變成為富翁，不僅不再工作學習，而且肆意揮霍，甚至引發各種財產爭奪的血案，不僅破壞了家庭和諧，而且影響了社會的良好風氣。

（2）產權調換盡管以實物形式體現，實質上是按照等價交換的原則，由征收人按被征收房屋的評估價對被征收人進行補償，再由被征收人按市場價購買征收人提供的產權調換房屋，被征收房屋的評估價與產權調換房屋的市場價進行差價結算。被拆遷人一旦選擇產權調換，自然會面臨還房面積、還房地點、還房用途、還房期限的問題。

三、完善我國城市房屋拆遷的行政補償制度。

1、規定設立嚴謹的界定“公共利益”的行政程序規則。

為了避免和防止公共利益行政界定權利的濫用，必須通過各種行政程序規則來保證公共利益界定過程中的合法性、民主性。具體而言：①設立預先公開制度，預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權，具體的實踐是在被征收地區張貼征收公告，并同時通過當地的網絡和報刊進行公告，充分讓民眾享有知情權。②聽證程序，對于基于公共利益的而征收的項目，應當召開聽證會，說明征收行為的合理性和必要性，并廣泛征求公眾和利益相關人的意見。在實際操作中，要切實運行聽證制度，避免聽證流于形式。③救濟程序。對于被征地人和行政機關爭議較大的公共利益項目，可以由法院做最后的裁定。但是同時為了避免陷入長時間的訴訟程序中，建議法院對此類征收是否符合公共利益項作書面審查，且此審查結果為終結審查。法院在進行審查時，除了要遵守法律、法規的規定，還必須要充分考慮當地的風俗習慣，合理處理被拆遷人與拆遷人之間的關系。

2、豐富補償對象，擴大補償范圍。

（1）《征收與補償條例》第二十四條中規定“對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”筆者認為如此一刀切的處理方式欠妥。應當根據實際情況來處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，應當分清責任，凡因行政不作為或違法行政造成的違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，應當給予補償。凡因被征收人的全部責任造成的違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，應當不予補償。除此以外，對于并非特別嚴重的違章建筑，而且存在時間較長，對居民生活沒有太大影響，且被拆遷人經濟能力低下的情況，可以降低補償標準，給與適當金額的補償。當然對于根據《征收與補償條例》第十六條規定的情況，則應依法處理：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。”房屋征收管理部門應當充分調查，避免出現被拆遷人投機倒把的情況出現。

3、建立合理的貨幣補償方式，明確產權調換的原則，增加拆遷補償方式的多樣性。

（1）、貨幣補償方式。

對于采用貨幣補償方式的“應當保證被拆遷人能在原有區域買得起同等的房屋，所以貨幣補償的金額至少要達到原有區域內一定年限的同等面積二手房的標準。①就貨幣補償本身而言，具有直接快速、一次性解決的特點，但是卻容易引發一夜暴富的問題，使得社會貧富差距擴大。筆者認為可以設定一個比較合適的分階段的數額，超出這個數額的部分可以適當用稅收手段來調節，在一定程度上遏制一夜暴富的現象。

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關鍵詞：征地補償費預存制度設計

2006年6月國家確立了天津濱海新區作為中國經濟第三只引擎的地位，其開發開放納入國家發展戰略，作為中國北方傳統工業基地的天津市由此迎來了前所未有的發展機遇，開始向北方經濟中心的方向邁進，招商引資工作和基礎設施建設中的重大項目不斷涌現。

經濟發展和城市建設的基本需求就是新增建設用地需求。天津市依法批準的新增建設用地2006年為4345.40公頃，2007年為5596.54公頃，2008年為6904.79公頃，新增建設用地規模逐年迅速擴大。上述三年新增建設用地共16846.73公頃，其中80%屬于征收農村集體所有的土地，涉及安置農民125572人。農村征地工作已經成為一項常規性、全局性問題，其涉及范圍之廣、人員之多不容小覷，征地制度建設是否科學合理事關至要。

一、對天津市征地資金管理現狀進行調查的結果

㈠關于征地補償費拖欠問題。調查中環城四區的東麗區、津南區、北辰區反映部分項目建設單位存在批后不能按期支付補償費問題，拖欠原因主要是建設單位融資能力未達到預期、建設單位依據土地騰遷進度撥款從而滯后于法定撥款期限等。不過考慮到被調查者的心理擔憂因素，實際拖欠補償費的現象應當在更多的區縣中存在。

㈡關于多頭征地、多頭補償問題。調查顯示不同部門多頭征地、多頭支付補償費問題比較普遍，除東麗區、大港區、靜海縣外，其他9個區縣均反映多頭征地現象比較嚴重，但各區縣具體情況又有所不同，有的是行業主管部門參與征地較多，有的是土地儲備機構參與征地較多，有的是項目及建設單位本身參與征地較多。

㈢關于征地補償費監管和查詢問題。對于多頭征地的項目，大部分區縣國土部門采取在供地時審核付款票證的方式進行監管，信息比較滯后；還有4個區縣表示國土部門不能實施有效監管，原因是不能與建設、交通等行業主管部門建立補償信息溝通渠道。但當農民對征地補償有異議時，國土部門仍然難逃其責，7個區縣表示有被征地農民要求查詢補償費收支情況，由于監管不全面，在應對查詢時只能臨時向征地實施單位查證，工作十分被動。

㈣關于征地補償費預存的實踐和建議。關于在征地報批前要求建設單位預交補償費，9個區縣表示采取過類似做法，但有的是預交到國土部門（如寶坻區），有的是預付到村集體（如西青區）。對于我們提出的征地補償款預存制度，持肯定態度的區縣有11個，僅津南區抱有疑慮，主要是考慮到區片地價與實際征地價格有時不完全一致，若按照區片地價預存補償費可能無法滿足補償要求。在具體操作上，寧河縣建議國土部門應當與建設單位簽定協議，以保證金的形式收取預存款。

上述調查結果說明，在天津市的征地實施過程中局部存在征地補償費拖欠現象，被征地農民合法權益缺少保障；多頭征地多頭補償現象比較普遍，國土部門監管困難；基層部門在實際工作中已經在逐步探索應用征地補償款預存制度。鑒于此現狀，我們建議在天津市實施征地補償費預存制度，并設計相關制度和程序。

二、制度設計原則

㈠比較借鑒原則。一對已實行預存制度省市的做法進行比較，歸納異同，二是對天津市與其他省市的基礎情況進行比較，分析引進外省市做法的可行程度。經過兩個比較后再借鑒外地經驗為我所用。

㈡ 政策銜接原則。制度設計不但嚴格遵守國家和天津市現行政策法規，不突破現有制度框架，而且對于原有的政府統一征地、土地招拍掛等制度，通過本次制度設計能夠推動其更加深入的落實。

㈢便捷高效原則。盡量減少不必要的工作環節，剔除不必要的前期條件，力爭設計工作流程簡單易行。在預存款繳納、撥付和監管區縣專戶等關鍵環節設定辦理時限，保證整個制度體系高效運行。

㈣注重實用原則。綜合考慮各個方面的責任和權利，認真分析制度設計的各個細節，面向實踐，謀劃周全，設計縝密，確保所設計的制度具備高度的可操作性，能夠真正應用到我市征地工作中。

三、制度設計方案

㈠四大繳款主體

借鑒南京、合肥兩市的做法，為與工業用地、經營性用地招拍掛制度對接，凡屬于公開出讓供地的項目，在征地環節不體現出具體建設單位。按照這一思路，擬定預存征地補償費的繳款主體為：

1、經營性用地由土地儲備機構作為繳款主體；

2、開發區或園區用地由其管委會（直屬全資公司）作為繳款主體；

3、開發區或園區以外工業項目由區縣政府作為繳款主體；

4、劃撥、協議出讓、補辦手續等非招拍掛項目由建設單位作為繳款主體。

㈡兩級資金專戶

1、在比較南京、合肥兩市做法，征地補償費預存專戶設在國土部門更具效率。如前所述，由于區縣政府是繳款主體之一，因此專戶應當設在市級國土部門。天津市開墾征地事務中心作為市級征地機構，本身肩負全天津市征地事務性技術性協調性工作的職責，因此我們建議由該中心設立全市統一的征地補償費預存專戶。

2、區縣國土資源分局設立本區縣統一的征地補償費存儲專戶，區縣專戶設立情況報天津市開墾征地中心備案，用于在征地批準后接收天津市開墾征地中心撥付的征地補償費，不直接接受繳款單位的預存款。

㈢ 科學計息方式

對預存的征地補償費進行計息，是對繳款單位的資金物權的尊重。具體計息方式擬定為：

1、計息范圍。所有預存專戶的資金均計息，但補繳的資金除外，以避免形成剛補繳、又退款的結果。

2、計息區間。自資金進賬之日起，至資金轉出（包括退回原繳款單位和撥付給區縣分局）之日止。

3、利率標準。銀行同期活期存款掛牌利率，利率調整的分段計息。

4、利息歸屬。預存資金利息歸繳款單位所有，征地補償費預存不足的，可以納入征地補償費。繳款單位自愿放棄的利息和銀行計息方式不同可能造成的利息結余，用作帳戶管理費用。

㈣資金收繳程序

1、區縣國土資源分局依據建設單位提供的土地勘測定界技術成果，確定擬征地的坐落、權屬、地類、面積，對照征地區片綜合地價成果測算區片價格。區縣國土資源分局依法組織擬征地的地上附著物和青苗調查確認工作，依據農民確認的地上附著物和青苗的數量、種類、產權，參照當地執行的補償標準，與被征地農民協商確定補償費用，簽定協議。

2、區縣國土資源分局編制征地補償費測算表，依據項目類型確定繳款主體并向其下達征地補償費預存通知書，將測算結果、預存帳戶、預存期限和政策依據告知繳款單位。

3、繳款單位依據通知書在15日內將所需資金繳入指定帳戶。現場繳納的，將預存款收據復印件提交區縣國土資源分局；通過銀行繳納的，將銀行進帳憑證復印件提交區縣國土資源分局。

4、區縣國土資源分局將預存款憑據納入征地報批材料，上報市局審批。對于未按規定預存征地補償款的報件，市局依法退回所在區縣。

㈤ 資金撥付程序

1、征地項目最終未獲批準的，天津市開墾征地中心依法計算預存款利息，將資金本息一并退回繳款單位。

2、征地項目獲得批準的，市局將批準文件抄送市征地中心。天津市開墾征地中心對比批準的征地補償費金額和前期預存的征地補償費金額，對于資金盈余的，按規定計算利息，返還繳款單位；對于資金虧缺的，直接通知繳款單位按時補繳，在補繳之前不予核發批準文件。

3、天津市開墾征地中心在批準征地后7日內按照批準的補償金額（資金虧缺的項目，指現有金額）將預存款撥付到區縣專戶。

4、區縣國土資源分局依據批準的征地補償安置方案，與被征地村簽定征地協議，依據協議支付補償費用，組織青苗和地上附著物的遷移清理，督促交地。涉及社保的，依據勞動保障部門制定的被征地農民社會保障方案，將社會保障資金統一劃繳到社保基金專戶。

㈥資金監管措施

1、區縣國土資源分局建立征地補償費臺帳，對所負責的征地項目的補償費落實情況進行動態統計，統籌控制使用，確保補償費用及時足額支付到位。

2、天津市開墾征地中心建立預存款專戶臺帳，對專戶收支情況進行動態統計，實行按項目管理，不同項目、批次間的補償費不得混用，確保資金動態平衡。

3、天津市征地中心對區縣專戶每月定期核對帳目，檢查征地補償費落實情況，對資金異常流動及時查明原因妥善處理，防止挪用、擠占、克扣補償費現象。

（4）市和區縣兩級專戶主動接受財政、審計、監察、督察等部門的監管，接受建設單位和被征地農民的查詢，依申請公開有關信息，確保資金陽光運轉。

四、相關配套制度

綜合考慮天津市實際情況，我們認為需要以下配套制度方能保證征地補償費預存制度順利實行。

㈠國土資源部門牽頭組織實施征地工作。

隨著征地補償費向國土資源部門集中，勢必要求征地組織實施工作也要向國土資源部門集中，政府其他部門按照職能配合做好相關工作。事實上，征地的調查、測算、告知、確認、聽證、簽定協議、公示等工作，原本就是國土資源部門的職能。現在天津市的征地機構已經健全，有能力勝任這些工作，正可以盡早規范征地秩序。具體分工上，跨區縣的國家級、市級重點項目，由市征地事務機構負責征地協調服務工作；其余項目由相關區縣征地事務機構組織實施征地。

㈡及時更新調整征地區片綜合地價。

國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）要求，“建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2至3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。目前實施的征地補償標準已超過規定年限的省份，應按此要求盡快調整修訂。”天津市的征地區片綜合地價自2007年實施，至今已超過4年，確實急需修訂，目前此項工作正在開展當中。

㈢征地區片綜合地價與被征地農民社會保障費用相分離

社會保障費用是為了落實國家要求，保證被征地農民長遠生計，為被征地農民辦理養老保險所需的費用。2006年，國務院下發《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號），提出社會保障費用不落實的不得批準征地。之后各地紛紛建立被征地農民社會保障制度，社會保障費用大多從征地補償費中提取。天津市采取的也是這種做法。國土資源部2010年開展的重點建設項目批后實施情況調研顯示，這種做法操作性不強，農民往往不認可從補償費中提取社保費，拒絕參保，社會保障制度難以落實。針對這種情況，國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）提出了社會保障費用“誰用地，誰承擔”的原則。本著這一原則，可以結合新一輪的征地區片綜合地價更新調整，將社會保障費用從征地區片綜合地價中分離出來，由用地單位在補償費之外單獨支付。

參考文件資料：

㈠《中華人民共和國土地管理法實施條例》

㈡《天津市征收土地工作程序》（津國土房資〔2007〕159號）

㈢海南省政府《征地補償費分配使用管理暫行辦法》（瓊府〔2006〕21號）

㈣江蘇省國土資源廳《關于實行預存征地補償款制度的通知》（蘇國土資發〔2007〕175號）

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關鍵詞：公共管理；行政補償；對策

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）09-0083-02

行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在履行行政職責的過程中因其合法行政行為給公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益造成損害時，由國家及其代表機關按照法定程序對相對人所遭受的損害給予補償的法律制度。簡單說，行政補償主要是為了保障相對人的合法財產權利而對相對人損失的合理補償，引起行政補償的行為通常是基于公共利益的需要、為達到某一公共目的而發生的。隨著我國市場經濟的發展和社會體制改革的深入，行政補償在處理政府管理和維護相對人權益方面發揮了重要作用。但同時，我們也要承認，因為補償而產生的矛盾和沖突也時有發生，需要我們認真地總結與思考。

一、當前我國行政補償實施過程中存在的主要問題

應當說，行政補償是傳統的“官本位”官僚思想向現代的“民本位”的服務行政理念轉變的產物，是政治文明的重要內容。它體現了在處理政府和百姓關系問題堅持“以民為本”的原則。綜觀當前我國行政補償實施的現狀，在肯定行政補償的重要作用的同時仍然要看到一些不容我們忽視的問題。

1.行政補償法制建設仍然相對落后。從我國整個行政法制建設發展歷史來看，行政補償可以說是建立較早的一個法律制度。從建國初期的《城市郊區條例》、《關于國家征用土地辦法》到改革開放之后的《礦產資源法》、《土地管理法》、《外資企業法》等法律、法規，分別在不同領域確立了行政補償制度。從已有的內容來看，有關補償的制度多限于對自然資源、公民合法私有財產的征收、征用，行政補償范圍也較為狹隘，對相對人財產權的保護力度不夠。此外，由于造成損失的原因與損失內容比較復雜，行政補償方式往往要根據損失原因和損失內容來具體確定補償標準和補償方式，這也給立法造成一定困難。目前，我國現有行政補償的立法層次較低，多屬于地方立法、單行性規范，以至于造成行政補償領域的混亂，補償的政策性方式多，標準也不盡統一，很多補償政策難以真正兌現，實踐中操作也不夠規范、隨意性大。因此，急需在國家層面統一規范，解決當前行政補償領域的一系列問題。

2.行政補償透明度不夠，廣大行政相對人參與度偏低。行政補償的合理性就在于當行政主體和行政相對人的利益出現抵觸時能平衡地緩解矛盾，實現公益與私益的“雙贏”，它有利于增強行政相對人對行政主體的認同感。然而，現有的行政補償制度仍然對行政相對人的權利不夠重視。例如現行的土地征收補償，其程序為建設單位申請用地，土地行政主管部門擬定方案，建設用地審查、批準、組織實施五個步驟，每一步都是以征地機關為核心，忽視了土地權益的實際擁有者的參與。補償程序中的補償登記、有關部門制定補償方案、公告方案、聽取相關人意見、爭議協調、實施，整個過程中相對人幾乎沒有機會參與到制度制定的過程中，導致在出現利益糾紛時很難解決。而且，一些執法人員把補償當做給群眾的“恩惠”，根本不在意相對人的知情權、申辯權，以至于仍以“管理為本位”,不是以相對人權利保護為本位,沒有將保護利益受損者的合法權益作為首要因素進行考慮。

3.行政補償的公益目的缺乏社會的有效監督。行政補償的落腳點是“公共目的”，而我國目前對“公共目的”的界定單純處于行政部門單方面控制和界定之下，現有的法律包括憲法、物權法或其他單行法律均對公共目的判斷的標準和方式給出明確的規制，同時也沒有適格的社會公信組織能夠對“公益目的”進行事前評估，司法機關也無法從事后對“公共目的”要件予以評判，只能依靠政府單方面認定。這種情況導致的后果是征收程序啟動比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號來啟動。例如有些地方政府打著“公益”的幌子，直接從農民手里征收土地，而實質是為了滿足個別房地產開發商的“開發需要”，江蘇“鐵本公司案”、河北“華北大學城案”等都昭示，我們必須建立起一個多元的“公共目的”的評估體系。

4.行政補償救濟制度不完善。有句法諺講，只有能夠獲得救濟的權利才是真實的權利。法治社會的一個重要標志，就是任何人當其基本權利遭到侵害時，有權由合格的公共機構來對這種侵害行為給予“矯正”，并對受損害的利益進行有效的補救。從我國行政補償爭議司法救濟的現狀看，一個極為突出的問題是很多地方的司法機關常常以補償協議是“民事合同”為借口而拒絕受理，從而導致了行政補償爭議往往游離于行政司法審查之外。即使通過行政復議來解決，也只是審查行政機關的具體行政行為，只對行政機關作出處理決定，屬于行政系統內部的糾錯監督，本身就缺乏社會公信力。可見，盡快確立行之有效的行政補償救濟制度，切實保護行政相對人的合法權益，是行政補償制度建設的一個緊迫問題。

二、完善我國行政補償制度的建議

1.制定統一配套的國家補償法。我國憲法明確規定，“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這為我國行政補償立法確立了憲法依據。一方面通過制定統一的《國家補償法》，明確行政補償的類型、范圍、標準、方式、程序和救濟程序，既可以矯正現行行政補償制度不協調的問題，又可以彌補現行立法的不足。另一方面，要結合我國當前社會發展變化的實際，完善我國現有法律法規中的補償條款，對于現有各領域的具體補償方式、范圍、計算標準，補償義務人、補償申請和處理程序、補償救濟途徑等內容給予完善，使行政補償法律體系進一步健全。

2.科學合理地確定行政補償范圍。行政補償范圍解決的是國家對哪些行政行為所造成的損失應當承擔補償責任的問題。明確行政補償的范圍，主要是界定哪些行為造成的損失需要補償、哪些不需要補償，合理確定補償標準。從現行的行政補償實施狀況來看,補償的范圍較窄,主要表現在補償對象上主要補償財產權受到的損失,而對于人身權受到的損失補償較少，對于財產權、人身權外的其他合法權益受到的損失基本不予補償；在補償方式上只補償直接損失而不補償間接損失,如在土地征用中只給予耕地補償,而對搬遷費、遷移費、接連土地損失費等直接由于耕地受到征用而使得私人權益受到的侵害不予補償；在補償內容上只補償物質損失不補償精神損失,只補償實際損失不補償將來不確定的損失。因此，必須轉變行政補償的指導思想，從更有利于保護相對人正當權益的角度對行政補償范圍進行規制與界定。

3.規范行政補償的程序。行政補償程序是指行政機關在認定應否補償、確立補償額度及支付補償等一系列補償活動中所應遵循的步驟、過程和方法。我國目前尚無統一的行政程序法,也沒有統一的行政補償程序規定,盡管部分法律、法規為行政補償行為規定了較為完整的行政程序,如土地征用補償程序和城市房屋拆遷補償程序。但從整體上來說，行政補償程序問題較多。例如缺少補償時限規定和時效制度。表現在法律條款上都過于籠統、抽象、缺乏可操作性,而且還有程序短缺,相對人的具體利益得不到真正落實的情況。以較為規范的《土地管理法》中的聽證程序為例，這一重要程序只是在第48條作了原則性規定,即“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄,意見不一致或不被采納時解決的途徑和訴訟權利等，《土地管理法實施條例》中未作進一步說明。而在英國的程序法中,聽證程序成為行政程序的核心程序,在立法上非常重視，“行政機關聽取對方意見的原則”包含個三內容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權利。二是了解行政機關的論點和根據的權利。三是為自己辯護的權利。據此原則,行政機關對決定說明理由,應成為其法定義務,同時公民可以在合理時間以前有獲得通知及了解決定的權利。這是我國行政補償制度中所沒有的。因此,相對人在自己的權利“可能產生不利或已經產生不利的結果時”，則沒有“一個公正程序來遵守”。

4.完善行政補償的司法救濟制度和行政復議制度。行政補償制度的關鍵在于司法救濟,即通過行政訴訟的方式保護當事人的合法權益。目前我國行政救濟的立法主要以《行政訴訟法》和《行政復議法》為基本的框架構成。就完善行政補償救濟的制度建設來看，比較可行的就是進一步完善這兩部法律，明確行政補償的訴訟程序和復議程序，明確人民法院對行政征收或征用的司法管轄權，分別確定行政復議和行政裁決在行政補償救濟制度中的地位，合理分配不同主體在行政補償救濟中的責任與分工，把行政補償救濟落到實處。比如有的學者提出有必要賦予法院在審理行政補償案件中的變更判決權，使法院在審理此類案件時可以對補償數額進行確認，都值得我們思考。

結語

隨著我國行政管理的發展，行政補償領域的制度建設逐漸成為行政法制建設的重要部分，也是“和諧社會”建設的重要內容。它對于正確、合理處理“官民關系”具有重要的指導意義。只要我們牢記“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，就能夠在行政補償的制度建設和管理實踐中更好地保護廣大民眾的合法權益。

參考文獻：

[1]杜一超.行政補償制度研究[D].北京：中國政法大學，2002.

[2]祁小敏.行政補償制度研究[D].太原：山西大學，2003.

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【關鍵詞】行政補償 程序 缺陷 完善 公用征收

行政補償程序問題概述

行政補償程序的定義。所謂行政補償程序即指行政主體在實施行政補償活動中所要遵循的步驟、順序、方式和時限。我國法律、法規中規定的行政補償范圍較廣，程序也存在差異。受篇幅所限，本文將重點論述的是公用征收中的補償程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政補償程序的功能。第一，制約功能。現代社會對行政的訴求大大超過了過去，因此，行政機關的職權非常廣泛，手段也呈現多樣化的趨勢。但行政實體法未作出更為詳細、面面俱到的規范。因此，必須通過程序來制約行政權力的行使。

第二，保障功能。隨著公民權利意識的增強，在行政管理活動中，相對人不僅需要行為的結果公平正義，對于行為的過程同樣也要求符合自身利益。在公用征收補償活動中，相對人通過了解和參與補償過程，運用程序性權利對抗行政機關違法或濫用權力，可以減少行政機關出現違法或不公正補償的幾率，從而最大限度保護當事人的合法利益。

第三，維護功能。在行政補償過程中，通過程序規則，可以加強相關方相互之間的溝通和交流，從而使行政機關作出的決定更容易獲得人們的理解和支持。通過行政補償程序具體步驟的安排，相對人對最后可能出現的結果的認識和接受能力將有所增強。同時，通過補償活動的有序延展，法律秩序和社會穩定也將逐漸實現。

我國行政補償程序的現狀與問題

行政補償程序的立法現狀。我國的行政補償制度建立已久，相關法律規范數量也不少，但缺乏系統性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國有土地上房屋征收和補償條例》中對補償程序進行了較為詳細地規定，主要包括如下內容：公告；補償登記并聽取意見；協商并簽訂補償協議；補償爭議的裁決；執行。

行政補償程序存在的主要問題。第一，缺乏統一的行政補償程序立法。我國關于行政補償制度的規定主要分散在不同的法律、法規和規章之中。由于缺乏統一的立法，造成不同地區、不同領域、不同部門程序立法不一，標準多樣。執法實踐中同樣的補償事件在不同地區、不同時期甚至同一地區的補償結果相差甚遠，不能彌補相對人受到的實際損害，嚴重侵害了相對人的合法權益。

第二，現有的行政補償程序不完善。由于受“官本位”思想的影響，我國現有行政補償程序的規定多是從行政機關角度考慮，而較少涉及相對人意見的表達。以聽證程序為例，《土地管理法》中有征地補償安置方案應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的規定。但對于究竟應如何聽取意見，其未作進一步說明；《國土資源聽證規定》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中關于聽證的規定也都略顯粗糙，不利于相對人意見的表達。

第三，行政補償救濟程序規定的不完善。目前，行政補償糾紛不斷增加，但很多規范中并沒有關于權利救濟的規定，現實中矛盾重生。因此，如何為相對人提供有效的救濟是現行立法必須思考的問題。

完善行政補償程序的幾點思考

建立正確的行政補償程序立法指導思想。首先從源頭上樹立正確的立法指導思想。我國歷來就有“重實體，輕程序”的思想，反映到以往的立法中主要表現為，法律規范中多是對行政機關權力，相對人義務的規定，基本或是很少涉及具體實施程序的規定。因此，完善行政補償程序必須首先認識到程序對于行政管理的重要意義。現代法治社會中，行政機關不能肆意行使行政權力，行政權力作用的過程，實際上就是權力主體作出選擇的過程。通過穩定化、理性化的程序設計排除管理過程中的個人偏見，使得決策正確化。另外，由于程序本身所包含的時限、順序、格式化內容，可以保證行政機關有效地做出行政決定。同時，通過良好程序制度的安排，如吸納相對人參與、要求行政權按照公正合理的程序規則，有效解決行政管理過程中行政權和相對人權利的不平衡狀態。

另外，在建構行政補償程序時應當始終將個人權利保護作為指導思想，反映到立法中就是應當注重對行政權的制約和對個人權利的保障，增加相對人與行政機關對話的機會。當然，在一定程度上也應注意到對公共利益的保護。因為，兩方面任何一方的偏頗都會導致兩種權利的失衡，不能達到共贏的局面。

行政補償程序立法模式的選擇。對于行政補償進行立法究竟采取什么樣的模式，理論界有較大分歧。第一種立法模式認為在國家賠償法中附帶作出規定，并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法；第二種立法模式認為修改現行法律，不主張制定統一的《行政補償法》；第三種立法模式認為應該制定統一的《行政補償法》，對行政補償進行系統、完整的規定。筆者認為，國家賠償和行政補償是兩種不同的制度，其內容差別也較大，將兩種不同的制度規定在一個法律文件中難度較大；另外，目前制定一部單行的《行政補償法》的時機還不成熟。我國目前正在積極醞釀《行政程序法》，可以考慮在《行政程序法》中專門就行政補償程序作出規定，同時不斷完善各單行法律、法規的規定。隨著時間的發展，不斷積累經驗，最終制定出符合我國實際的《行政補償法》。

完善行政補償程序的建議。第一，論證程序。從世界范圍來看，各國公用征收的目的多是從公共利益角度考慮。但公共利益無論是從內涵還是外延都不易確定。為保證征收行為的正確性，首先必須對公共利益有一個正確的判斷。結合我國的實際情況，筆者認為在征收機關正式作出補償前也應該設置一個論證程序，判斷行政機關的征收行為是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。該程序應包括調查、專家論證和聽證。論證后應將結果在一定范圍內進行公布，同時應將各類意見的采納、不采納的情況和理由進行公告。

第二，告知。告知程序是實現公民“知情權”所必需的過程。告知的對象應當包括受行政行為影響的利害關系人，這樣可以保護行政相對人和第三人的合法權益。告知的內容應當包括補償的事由、依據、標準和方式、當事人請求補償的時間、補償義務機關及相對人依法享有的權利。從告知的目的來看，行政機關應該采用通知書而不是公告的形式，應當逐一送達相對人，由相對人簽收。

第三，委托損害評估。為了準確評估出當事人受到的損失以及行政機關所應付的補償費用，應當由具有高度獨立性市場評估機構進行專業的評估作價，通過評估便于解決專業技術難題。建設部出臺的《國有土地上房屋征收評估辦法》中規定了評估機構的選定方法、評估標準和方法。但由于被征收人選擇評估機構后，評估機構的委托人仍是征收部門，評估費用是由征收部門來支付，由于利益關系的存在，評估結果的公正性很難得到保證。因此，在確保評估機構獨立的情形下，為避免錯誤評估，評估機構應當在由補償義務機關代表、補償權利人代表的參與下，公開進行聽證，在認真聽取雙方意見的前提下，結合自己調查、勘驗的情況，運用一定方法作出正確的評估結論。評估的過程應當公開接受社會監督，還應配套告知理由、回避等制度。①對于評估機構也應當建立處罰和評價機制，規定只要有違規行為出現，不得再次進入候選范圍，這樣可以加大評估機構的自律。

第四，協商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的過程，如何能實現兩者均衡，最有效的途徑就是平等協商。行政補償義務機關與相對人在堅持合法、自愿原則的前提下，就補償的范圍、方式、標準與被補償人進行協商，以達成補償協議。

第五，訂立協議。行政補償義務機關與被補償人能協商一致的，雙方應訂立行政補償協議書。如果雙方經協商不能達成協議，行政補償義務機關可依職權單方面作出行政補償決定。

第六，司法救濟。當相對人不能與補償義務機關達成補償協議，或相對人不服行政補償決定時，可以復議或訴訟。同時應規定復議或行政訴訟期間停止征收行為的執行。

第七，給付補償。在補償協議或其他法律文書生效后，行政補償義務機關應當按照要求及時、充分地給付。

第八，執行。這不是補償行為的必經程序，只有在當事人不履行協議的時候，另一方當事人可以通過向法院提訟或申請人民法院強制執行協議內容。

另外，需要明確的是，為了使行政補償及時、有序地開展，法律規范中應當就補償行為所涉及的時限問題予以規定。在法律無法做出規定而由行政機關決定的時候，也應注意與當事人的協商，確定合理的時限。

【作者單位：內江師范學院政法與歷史學院；本文系四川省教育廳科研項目的階段性成果，項目編號：11SB159】

【注釋】

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《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）2011年1月起施行，取代了原《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），對有效規范城市房屋征收活動，切實保障公共利益的實現，維護被征收人的合法權益，具有重要的現實意義。《征收條例》許多制度規定，如征收決定、征收補償決定、征收補償協議、取消行政強拆等成為各界關注的焦點。履行征收補償協議發生糾紛時，《征收條例》賦予了一方當事人提起訴訟的權力。但同時《征收條例》規定了先補償后搬遷的基本原則，政府征收部門在履行征收補償協議時應承擔先履行義務。實踐中政府征收部門在先履行補償義務后要求被征收人搬遷時，難以避免發生被征收人反悔拒絕履行搬遷義務。法律適用上的困境使政府征收部門很難采取有效法律措施以解決征收補償協議糾紛。

一、征收補償協議性質：民事合同或行政合同

所謂征收補償協議，就是房屋征收部門為了公共利益的需要，與公民、法人和其他組織，經過協商一致后訂立的解決房屋征收、補償、安置等問題的協議。《征收條例》第25條規定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”從該條規定并不能看出征收人與被征收人所簽訂的征收補償協議到底屬于何種性質？是民事合同還是行政合同？而征收補償協議的法律性質是解決征收補償協議爭議的前提。

根據我國《合同法》，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。對于行政合同，目前尚無國家立法層面的界定，一般指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。民事合同當事人之間屬于民事法律關系，行政合同當事人之間屬于行政法律關系。兩類合同對應的實體法律關系是不一致的。民事合同與行政合同主要區別如下：

1.合同主體。民事合同的主體是具有民事權利能力和行為能力的自然人、法人和其他組織，民事合同主體間的地位平等，平等地享有法律規定的權利與義務。行政合同的主體中一方恒定是行政主體，表現為不平等狀態。行政主體作為合同一方當事人，并沒有因合同行為而變成民事主體，其仍保持著行政主體的身份，從而保留了其作為行政主體的行政管理權，從而使其與行政合同的另一方當事人在法律地位上不平等。

2.合同依據。民事合同主體在不違背法律的禁止性規定的前提下，遵循意思自治原則，也就是說民事主體在簽訂民事合同時，可以自由決定合同的內容，包括締結合同的自由、選擇相對人的自由、決定合同內容的自由、變更解除合同的自由、決定合同方式的自由，不需要有特別的法律依據，其遵循的是“法不禁止即自由”的原則。但在行政合同的簽訂中，作為合同一方的行政主體都有自己的權限，其行為的方式遵循著“法無授權即禁止”的原則。因此，行政合同的依據不能僅僅是雙方的合意。如果合同是依據某一行政法律規范簽訂，并且該行政法律規范對行政機關締結合同的權限或程序都做了明確的規定，那么行政機關在合同當中行使的權力就是一種公權力，也就是行政合同。

3.合同目的。民事合同的主體基于自身私益的最大化簽訂合同，合同的目的呈現單一的私益性。行政合同則因行政主體的參與，使得行政合同的目的區別于單純的私益性而具有了公益性。同時，在行政合同的行政性與合意性之間，行政性應是其基本的屬性，合意性是對傳統行政性的修正，使行政行為的行使方式更加柔性化。

4.合同內容。從合同的內容角度來對合同的性質進行判定，常見于德國的行政合同理論，其判斷某一合同是行政合同還是民事合同，是看該合同在形成、變更或消滅行政法律關系還是在形成、變更或消滅民事法律關系。合同的性質應根據合同的內容確定，特別是合同約定的給付義務和履行義務是否具有公法性質為根據。

5.行政優益權。民事合同在簽訂、履行、變更和解除的過程中，雙方平等地享有法律上的權利義務，無法律上的特權，除非合同約定，賦予一方法律不禁止的特權。但是在行政合同中，行政主體對行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優益權。具體體現為對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權。當然，行政主體只有在合同訂立后出現由于公共利益的需要或法律政策的重大調整，必須變更或解除時，才能行使單方變更權、解除權。由此造成相對人合法權益損害的，要予以補償。

根據《征收條例》，市、縣級人民政府是國有土地上房屋征收補償的唯一主體，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作，也可以自行實施房屋征收與補償的具體工作。因此，房屋征收部門是法規授權的代表市、縣級人民政府實施房屋征收與補償工作的行政機關，具有管理轄區內國有土地上房屋征收與補償事務的權限。因此，從立法條文的基本精神實質來看，房屋征收部門與被征收人應屬于管理者與被管理者的關系，屬于行政法律關系，在法律關系地位上不是平等的。房屋征收部門為了公共利益的需要行使其行政職能，為了實現國有土地上房屋征收的行政管理目標，與公民、法人和其他組織，經過協商，相互意思表示一致后訂立房屋征收補償協議。

可見，征收補償協議不是民法意義上平等主體之間訂立的協議，其法律性質不是民事合同，符合行政合同的各項構成要件，屬于行政合同的范疇。房屋征收部門簽訂征收補償協議，是一種具體行政行為。

二、征收補償協議訴訟方式：民事訴訟或行政訴訟

《征收條例》第25條規定，“征收補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟”。根據這一規定，可以明確的是，征收部門不履行協議時，被征收人可以提起訴訟；被征收人不履行協議時，征收部門也可以提起訴訟。但是該條未明確征收補償協議發生爭議時，當事人所采取訴訟方式的性質。

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我們已經判斷，征收補償協議屬于行政合同性質，其法律關系是行政法律關系，所以征收補償協議發生糾紛時，應當適用我國《行政訴訟法》。根據我國《行政訴訟法》第2條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。” 所以，當征收部門不履行征收補償協議約定義務時，被征收人可以利用《行政訴訟法》來保護和救濟自己的合法利益。但是，被征收人不履行征收補償協議約定時，房屋征收部門卻無法同樣根據《行政訴訟法》第2條規定提起行政訴訟。因為按照我國《行政訴訟法》相關規定，行政訴訟被告只能是行政主體。由此導致征收補償協議糾紛發生時法律適用陷入困境的問題。我們不禁猜想，《征收條例》制定之時，立法者是否假定，政府部門可能會出現違約行為，而被征收人不會出現違約行為？顯然這一假定是沒有充分理由的。

《征收條例》第27條規定，“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷”。這是保護被征收人合法利益的重要規定。先補償后搬遷的制度對房屋征收部門規定了先履行義務。實踐中，房屋征收部門履行補償義務后，被征收人反悔拒絕搬遷的情形也時有發生。那么此時，房屋征收部門根據什么法律來保護國家利益，要求被征收人履行義務呢？現實中的法律邏輯是矛盾的。

按照行政訴訟方式處理，征收補償協議雙方當事人享有不同的救濟途徑。在行政合同的履行過程中，如果行政主體不履行合同義務，行政相對方可以依據《行政訴訟法》對行政主體提起行政訴訟。如果行政相對人（被征收人）不履行協議，行政主體并不享有訴訟權利。從這個角度來看，《征收條例》第25條第2款的規定與現行訴訟制度不符，這或屬立法弊漏，或屬立法者假定征收部門不需要訴訟權利。

那么征收補償協議發生爭議時，可否按照民事訴訟方式處理呢？首先，征收補償協議屬于行政法律關系，不屬于民事訴訟受案范圍。我國《民事訴訟法》第3條規定，“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定”。 其次，按照民事訴訟方式處理，則不利于保護被征收人的合法利益。因為在民事訴訟中，舉證責任一般由誰主張誰舉證，也就是被征收人提起訴訟的話，要承擔舉證責任。而在行政訴訟過程中，被征收人因征收補償協議提起行政訴訟，舉證責任在于被告即房屋征收部門。在征收補償協議簽訂過程中，被征收人收集相關證據的難度較大。最后，我們也無法假設，同一征收補償協議發生爭議時，被征收人提起訴訟為行政訴訟，適用《行政訴訟法》；而房屋征收部門提起訴訟為民事訴訟，適用《民事訴訟法》。毫無疑問，這種處理方式是自相矛盾的。

這樣看來，征收補償協議發生爭議時，不宜用民事訴訟方式進行立案處理。因此，《征收條例》第25條則由于存在極大漏洞而無法適用，不利于國家公共利益的實現，不利于規范城市房屋征收行為。

三、征收補償協議法律適用的司法救濟

征收補償協議所遭遇的尷尬并非獨有，一直飽受爭議的國有土地使用權出讓合同和農村土地承包經營合同也面臨同樣問題，根源還得從行政合同法律制度體系建立入手。在現代行政管理實踐中，行政主體運用行政合同的方式實現行政管理目標已成為一種趨勢。有合同就有爭議，有爭議就需要解決。解決行政合同所引起的糾紛需要建立行之有效的救濟制度。

眾所周知，現行《行政訴訟法》是在人們尚未充分認識行政合同性質的情形下出臺的，因此該法難免存在不適合對行政合同進行審查之處，具體表現在救濟制度的構建上僅是對相對人的單向救濟。例如《行政訴訟法》規定，只有受行政機關具體行政行為侵害的相對人才能提起行政訴訟，被告不得反訴；在訴訟中被告行政機關負主要舉證責任。這種單向性救濟制度實際上剝奪了行政機關尋求救濟的權利。事實上，行政合同爭議是在雙方達成合意的條款基礎上產生的，要求解決爭議的一方不一定就是相對方，也可能是行政機關，故現行行政訴訟制度的單向性規定不能滿足行政合同救濟的需要。

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【關鍵詞】土地征收 補償制度 公正補償

1我國現行土地征收補償制度存在的問題

1.1補償標準的設定不合理

現行的土地征收補償標準規定于《土地管理法》第47條。補償標準的基本內容是以被征收土地的原用途為準，公式為：土地平均年產值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產值。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準=4～6×耕地被征收前三年平均年產值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產值為標準，乘以一定倍數的土地征收補償標準被稱為“產值倍數法”。所以現行土地征收補償標準無法體現土地的真實價值，而且農民的生活在現行補償標準下難以維持。

1.2補償安置方式單一

《土地管理法》對于補償安置的途徑只規定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經濟的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確規定用地單位在同等條件下優先解決被征地農民就業問題，為農民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規范性文件，未上升到法律層面。

1.3土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

1.4集體土地所有權主體制度不完善

依法而言，農村集體經濟組織的功能僅有集體土地的經營權和管理權，并非集體土地的擁有權，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權的補償，我國法律的規定與集體土地所有權主題的規定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農村集體經濟組織的話，其壞處是手握權力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。

1.5土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

2重建我國土地征收補償制度的構想

2.1確立對被征收土地市場化的補償標準

在市場經濟環境下，農民的生產、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產的土地若以非市場化的低廉價格流轉，即其獲得其財產價值的非市場化，這顯然是不符合市場規律的。現行補償標準難以保障農民在市場條件下的生存，是不考慮農民長遠生活保障的表現。尤其是在農民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標準確難以維持農民原有的生活水平。

2.2拓寬補償范圍

貫徹落實《意見》和《決定》，深化執行力度，自上而下地推行制度，將規范真真正正地用于農民的實處，較大程度地補償農村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應當納入征地補償的范圍，因為這些損失是被征收者財產價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。

2.3靈活運用多種補償安置方式

安置因失地而產生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業用工制度越來越適應市場經濟的要求，對于失地農民采取強制安置于企業的安置方式已經不符合企業的需要，而在失地農民就業困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農民長久地保持生活水平不下降。對于失地農民的安置應當參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農民長遠生活水平不降低為目標，根據被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。

2.4明確集體土地所有權主體

集體土地所有權主體同時也是土地征收補償的接受主體，只有集體土地所有權主體明確才能保障土地補償費最終由失地農民所享有。多極的和不確定的所有權主體不利于維護農民的合法權益。《土地管理法》規定，國有土地以外的農村和城市郊區土地屬于農民集體所有，因此享有集體土地的所有權的是農民集體，立法應當將農民集體作為集體土地所有權的主體。但是集體農民無法直接行使所有權，因此應當由集體農民選舉出農民集體的代表機構來行使集體土地的所有權，排除其他主體共同行使集體土地所有權的現象。

2.5建立公正的土地征收補償程序

補償爭議的解決程序應當體現爭議解決主體的獨立和中立。基于此，對我國土地征收補償程序的重構提出如下設想：有批準權的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告。利害關系人在公告期間內提出意見，設立土地征收批準前的聽證制度。批準決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準決定予以公告。

3結語

土地是農民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉差距擴大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應當提供給農民土地本應帶給農民的價值。

參考文獻：

[1]潘嘉瑋.城市化進程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.

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改革開放三十多年來我國行政法治建設取得了可喜的成績，先后頒布了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》等單行部門法，構成我國目前的行政法律體系。但在實踐過程中行政相對人的合法權益卻難以得到有效保護，在此提出這個問題，并在分析產生行政相對人合法權益不能得到很好保護原因的基礎上，進一步論述怎樣通過完善行政法律制度來更好地維護行政相對人的合法權益，以便更好地促進行政法治建設。

一、行政相對人合法權益不能得到很好保護的原因

行政法是關于行政權力的組織、分工和行使、運作以及對行政權力監督并進行行政救濟的法律規范的總稱。行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。國家行政機關是最主要的行政主體，此外依照法定授權而獲得行政權的組織，也可以成為行政主體。行政相對人是指行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。我國公民、法人或其他組織及我國境內的外國人、無國籍人、外國組織，都可以行政法律關系的行政相對人主體參加行政法律關系，享有一定權利，并承擔一定的義務。目前我國行政相對人的合法權益不能得到很好保護的原因是多方面的，筆者認為主要原因有以下幾個方面：

（一）行政相對人在行政法律關系中的弱勢地位在行政法律關系中，行政相對人的法律地位表現為：行政相對人是行政主體行政管理的對象；行政相對人也是行政管理的參與人；行政相對人在行政救濟和行政法制監督法律關系中可以轉化為救濟對象和監督主體。行政相對人的法律地位是行政相對人在行政法上的權利與義務的綜合體現。行政相對人的具體法律地位，因其在不同行政法律關系中所享有的權利和承擔的義務不同，也有一定差別。但在監督與救濟行政法律關系中，則與行政主體處于平等的法律地位。在行政實體法律關系中，行政主體依法擁有較多的行政自由裁量權，而行政相對人較多的則只是服從管理的義務。正因為這樣，行政相對人相對于行政主體而言處于弱勢地位，其合法利益就很容易受到侵害。

（二）行政主體在從事具體行政行為時的違法行政現象行政違法指行政主體違反行政法律規范，侵害了受行政法律規范保護的行政關系，尚未構成犯罪的有過錯的行為。行政主體在執法過程中主流是好的，但也存在很多問題，出現許多違法行政的現象，這些違法行政現象的出現直接損害了行政相對人的合法權益。結合《行政訴訟法》及《行政復議法》的規定，并借鑒國內有關學者、法學家等對違法行政的具體形式的劃分，以下將行政違法分為行政錯誤、行政越權、、內容違法和程序違法五種具體表現形式：一是行政錯誤。行政錯誤是指行政行為在內容或形式上所表現出的錯誤。凡行政行為在事實認定上的錯誤、法律適用上的錯誤、意思形成方面的錯誤，皆屬行政錯誤。二是行政越權。行政越權是指行政機關及其公務人員超越法定的權利及限度而做出不屬自己行政職權范圍的行政行為，或非行政機關的組織及工作人員在無法定授權或委托（或超越授權或委托的范圍）的情況下越權行使行政職權的行為。主要有無權限、層級越權、事務越權、地域越權四種。三是。主要是就權力行使者在主觀上故意違背法定的目的、原則來說的，即這種違法的表現形式是從主觀層面來予以認定的。其主要有如下四種：違背法定目的、考慮不當、隨意裁量、明顯違背常理。四是內容違法。主要有與法律依據不相符合、不履行法定職責、事實和法律上不可能、違反行政合理性原則和行政公正性原則。五是程序違法。程序違法簡單地說就是行政行為違反行政程序法律規范，既可指違反整體的程序過程，又可指違反每一個程序要素。具體表現有三種：方式違法、步驟違法、期限違法。

（三）行政救濟法律的不完善為了保障行政相對人的合法權益，我國目前也出臺了相關的法律，如《行政訴訟法》、《行政復議法》和《國家賠償法》等，但是由于這些法律本身還存在一些不足，使得行政相對人的合法權利在受到侵害后難以得到救濟。其一，從法律本身存在的不足來分析，行政訴訟的受案范圍還比較窄，如抽象行政行為的司法審查制度還沒有建立，行政終局裁決權的范圍還存在一些質疑，交通事故責任認定等行政行為不受司法審查尚有非議，以刑事偵查為名規避行政訴訟的事件也時有發生。其二，從行政補償方面看，行政訴訟法的基本原則是公平合理原則，這一原則要求對被剝奪或被限制權利者受到的特別損失盡可能予以補償，同時，應采取靈活的態度，使用不同的標準。補償直接損失原則，指行政補償僅補償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關系的損失。補償物質損失的原則，即行政征用補償不包括精神上和感情上的損失，只補償財產上的利益損失。這是因為行政行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。補償全部損失原則，即行政補償對被剝奪或被限制權利者受到的全部損失予以補償。包括已發生的、將來一定發生的、物質上的、感情和精神上的損失。”［1］而我國行政補償制度的最大不足是缺少關于行政補償的統一法律。對行政補償的規定散見于許多具體的法律和法規中，且對行政補償的規定非常隨意和不統一，導致在同樣的情況下得不到同樣的補償，造成不公平的現象，損害了行政相對人的合法權益。

（四）行政法律監督力度不夠我國目前行政法制監督的有關法律還比較少，立法的滯后給行政法制監督帶來了消極影響。從表面上看，我國行政法制監督體制健全，多元監督主體以多樣化方式和途徑對行政主體進行監督，但實際上存在監督主體多元但沒有形成監督合力，目前我國監督工作的重點一直放在查錯糾偏的追懲性的事后監督上，監督違法違紀多，監督權力行使過程少，監督具體的微觀事項多，監督全面的宏觀控制少。［2］因此，我國應借鑒國外發達國家在其立法和執法上的經驗及長處，構架制定出適合我國國情的、較為完善的法律監督制度，以解決現行法律、法規不能解決的爭議與不平衡，切實保障當事人的合法權益。

二、完善行政法律制度的方法

完善我國的行政法律制度是一個長期的過程不能一蹴而就，需要從多方面加以努力，就目前來看應從不斷修改和完善現行行政法律和完善行政監督制度兩方面努力。

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根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款之規定,對征地補償標準有爭議的,裁決機關應當為批準征地的人民政府,因此,征地補償安置爭議裁決必須以人民政府的名義作出｡裁決工作涉及政府辦公廳､法制機構和國土資源管理部門三個單位的職能,如何加強溝通協調,建立相互配合､分工明確､規范運作､權責一致的工作機制?我們認為,征地裁決制度作為一項專業化的糾紛解決機制,無論是由政府委托國土資源管理部門代表政府進行裁決,還是由政府法制機構以政府名義進行裁決,都離不開作為征地管理機關的國土資源管理部門的參與｡在征地裁決工作的分工上,可以采取如下做法:

一､作為一種準司法程序,要求裁決機關以居中身份公正地解決爭議,因此,裁決的受理工作和裁決書的審查､送達應當由人民政府法制機構､辦公廳負責｡只有這樣,才能體現裁決的公信力,才能避免國土部門既當裁判員､又當運動員,群眾才會認可裁決的結果,從而減少訟累｡

二､案件受理后,由國土部門負責裁決中的調查取證､證據材料的審查､提出處理意見､裁決書初稿的制作等具體工作,然后將檔案材料隨裁決書初稿移交人民政府法制機構,由政府法制機構或辦公廳對裁決書進行審查,然后送達申請人和被申請機關,卷宗材料歸檔｡

三､征地補償安置爭議裁決的數量多､工作量大,因此,一方面要保證裁決經費的落實,另一方面要適當增加國土資源部門法制工作機構的人員編制,以提高工作效率,加快征地爭議裁決的處理進度｡

裁決是否必須作為行政訴訟前置程序

《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定,對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的由批準征地的人民政府裁決｡對該規定是否將裁決作為訴訟的前置程序,存在兩種不同觀點｡一種觀點認為,爭議協調和裁決是訴訟的前置程序,其目的是為了把矛盾化解在基層,減少不必要的紛爭和訟累;另一種觀點認為,爭議協調和裁決不是訴訟的前置程序,而是解決征地補償安置爭議的非訴訟渠道,是可選擇的｡筆者同意第二種觀點:

一､《行政訴訟法》第十二條規定,行政機關最終裁決､不能提起行政訴訟的具體行政行為,只能由法律來規定｡《立法法》也規定,訴訟和仲裁制度只能由法律規定,行政法規可以規定的事項為執行法律規定需要制定行政法規的事項和國務院行政管理職權的事項｡顯然,裁決前置屬于對公民訴權的限制,屬于司法程序范疇,不應當由行政法規來確定,應當由法律作出規定｡

二､建立征地補償安置爭議裁決制度目的是為了將征地補償安置爭議納入法制化的軌道,維護被征地農民的合法權益,如果將征地補償安置爭議裁決作為被征地農民提起行政訴訟的前置程序,裁決制度就成了被征地農民通過司法裁判解決爭議的障礙,限制了被征地農民的訴權,與立法本意相違背｡

三､各地尚未建立完整的協調和裁決機制,造成大量的征地糾紛久裁不決,解決爭議的時間長､程序繁瑣､費用高,大部分的被征地單位或農民不愿意采取訴訟的渠道解決征地補償爭議｡如果裁決作為訴訟前置程序,將會使大量的爭議排除在人民法院的受案范圍之外,不利于征地補償安置爭議的解決｡

協調和裁決受理的關系

協調工作是征地各方主體之間的協商行為,是解決征地補償安置爭議的有效途徑｡為了保證裁決渠道的暢通,裁決機關對于未經地方政府協調的裁決申請,不能簡單地不予受理,可以在受理之前,先向相關的市､縣人民政府發出限期協調通知書,逾期不協調或者協調達不成協議的,再依法裁決,從而避免由于地方政府不協調導致裁決程序無法啟動的問題｡

裁決受案范圍

征地補償標準爭議包括:被征收土地的種類､面積､前三年平均產值,需要安置的農業人口數量;土地補償費和安置補助費的標準､數額;地上附著物和青苗的種類､補償標準､數量和支付方式｡

1999年新《土地管理法》實施后發生的征地補償安置爭議,作為歷史遺留問題,可列入裁決的受理范圍(應當在裁決制度中設定合理的申請期限,如在裁決辦法實施之日起六個月內)｡

對于征地程序爭議和政府制訂的區域性補償標準能否列入裁決范圍問題,我們認為:

一､征地程序爭議不宜單獨列入裁決受理范圍,但可一并進行形式審查｡

征地補償標準和征地程序密不可分｡擬訂征地項目的補償標準和安置方案的,主管部門應當在征地報批前書面告知當事人有要求舉行聽證的權利,當事人要求聽證的,主管部門應當組織聽證｡征地補償安置方案應當依法公告｡這些法定程序,是維護被征地單位和農民知情權､監督權的重要環節｡

此外,我們認為,《土地管理法實施條例》第二十五條第三款明確規定了可申請裁決的事項為補償標準爭議,對補償標準沒有異議,單獨對征地程序申請裁決的,不宜受理;對補償標準存在爭議,同時對征地程序有異議的,裁決機關應當對征地實施程序進行形式審查｡

二､裁決申請人對市､縣人民政府制訂的地方性補償安置標準(地方法規､規章除外)不服的,如果該標準為市､縣行政區域范圍內的統一標準,不能單獨申請裁決,但是可在申請征地補償安置爭議裁決時一并提出,裁決機關應當依法進行審查;如果該標準只針對特定群體､特定項目､特定區域,可以單獨申請裁決｡

裁決申請主體

可以提起征地補償爭議裁決申請的主體為征地相對人或者其他利害關系人,包括土地所有者､用益物權人(含土地承包經營者､自留地和自留山使用權人､宅基地等集體建設用地使用權人)､青苗和地上附著物所有者｡對申請主體的審查,應當以是否存在法律上的利害關系為標準,否則不利于最大限度地維護被征地農民的合法權益｡如《安徽省征地補償爭議裁決辦法》第七條規定:對安置補助費的標準有爭議,申請裁決的,安置補助費發放給被安置人員的,由被安置人員提出;安置補助費發放給被征地的農村集體經濟組織或者其他單位的,由被征地的農村集體經濟組織或者其他單位提出｡上述規定限制了被征地農民的裁決申請權利,因為被征地農民安置的好壞,與安置補助費的標準有必然因果關系,標準高則安置好,標準低則安置差,因此安置補助費發放給被征地的農村集體經濟組織或者其他單位時,也與被征地農民存在法律上的利害關系,應當允許被征地農民對安置補助費爭議申請裁決｡

對土地補償費有異議的,申請主體為土地所有者和其他利害關系人｡因為用益物權人和土地補償費之間可能存在法律上的利害關系,如福建省《實施土地管理法辦法》第二十六條就規定,“土地補償費支付給行使土地所有權的集體土地經營管理單位｡但被征收的屬農民承包經營的土地或者自留地,集體土地經營管理單位又未能調整其他數量和質量相當的土地給農民繼續承包經營的,應當將不少于70%的土地補償費支付給被征地農民”｡

對安置補助費有異議的,可以由農村集體經濟組織或者用益物權人提出爭議裁決申請｡

對青苗補償有異議的,可由青苗和地上附著物所有者申請裁決｡

裁決與行政復議

我們認為,應當對相關的法律進行修改,提高裁決決定的法律效力,把裁決制度設立為與行政復議并列､可供當事人選擇的制度,這樣可以提高效率,及時化解征地糾紛｡

一､從性質上看,征地補償安置爭議裁決與行政復議相近似｡兩者都是由行政機關負責審查并作出決定,解決的爭議都是行政機關在行使行政職能過程中與相對人之間發生的行政爭議,而不是平等主體之間因所有權､使用權糾紛､損害侵權賠償糾紛產生的民事爭議｡

二､從行政效率來看,如果允許申請行政復議,必然導致行政效率低下,增加處理爭議的行政成本｡

三､從審查機關來看,征地補償爭議裁決的審查機關為征地批準機關,即國務院或者省級人民政府,行政復議的審查機關為上一級機關對下一級機關或者原機關復議,征地爭議裁決的審查層級高于行政復議,因此,裁決后再申請行政復議沒有實質意義｡

裁決與行政訴訟的銜接

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信賴保護原則在我國行政法上的適用

信賴保護原則應是整個行政法的主要原則之一，但是目前主要適用于行政許可領域中，即大量的授益行政行為范圍內。下面將從四個方面來探討信賴保護原則在我國行政法上的具體適用。

1.信賴保護原則在具體行政行為撤銷中的適用

具體行政行為的撤銷，是指行政機關對已經生效的但存在違法或不當的行政行為的效力通過法律程序予以消滅的行為，根據違法程度的不同，對于行政行為予以全部或部分撤銷。對于違法或不當的行政行為，撤銷完全符合依法行政原則的必然要求。但是，行政相對人基于對該行政行為效力的信任已經產生了值得保護的信賴利益，撤銷違法或不當的行政行為符合了法治原則，卻可能損害公民的合理預期從而造成社會的不安定因素。因此，行政機關不得隨意撤銷已經存在的行政行為，即使是“有錯必糾”的情形也應予以必要的限制。對于給行政相對人帶來權益的授益行政行為的撤銷一般要受到比較嚴格的限制，因為該授益行政行為帶來了一定的信賴利益給行政相對人，行政相對人基于對該行政許可的信賴而進一步產生了合法的個人利益。表面上來看，對于違法的負擔行政行為進行撤銷，既可以體現有錯必糾和依法行政原則，又可以減輕相對人負擔，其撤銷通常不發生既得權益或信賴利益的保護問題，原則上應可隨時加以撤銷，但是我們發現在現實案例中并非如此。在某些特定情況下，相對人履行負擔行政行為后，已經形成了較為復雜的社會關系和個人利益，對于負擔行政行為不加考慮的撤銷，勢必會給行政相對人帶來很多不利，會給其合法利益造成侵害。因此，對于負擔行政行為的撤銷也要慎重為之，不得隨意。

2.信賴保護原則在具體行政行為廢止中的適用

行政行為的廢止是指由于法律變更或事實變化而引起合法行政行為的效力停止。廢止的原因是因形勢、法律或政策的變化或者行政行為的目標、任務已經完成而產生，并非由于具體行政行為的違法或不當所致。行政相對人基于對合法的行政行為信賴而產生相應的信賴利益，這個利益應該得到應有的保護，所以對于相對人的授益行政行為原則上是不得隨意廢止的，除非法律有特別規定。不論是對于行政行為的撤銷還是廢止，兩者所考量的標準是一致的。這個標準就是對信賴利益和否定原行政行為所維護的公共利益進行客觀的對比。前者顯然大于后者時，不得撤銷或廢止原具體行政行為；在相反情形下行政行為可以被撤銷，但不能溯及既往，對于給行政行對人所造成的損失必須給予合理補償。

3.信賴保護原則在抽象行政行為中的適用

抽象行政行為是指針對不特定的對象制訂和能夠反復適用的規范性文件的行為，也是行政主體做出的一類重要行政行為。公民基于對政府和公權力的信賴，對于已經生效的抽象行為會給予一定的尊重和認可，伴隨這種尊重和認可，公民會作出一系列的生產和生活安排，必然會產生一定的信賴利益。原則上抽象行政行為不得具有溯及力，即使在特定情況下可溯及既往，也不得限制或者損害相對人已經依法取得的利益。但是，如果該抽象行政行為明顯違反上位法，或者行政相對人以不正當的方法或提供不正確的材料，使行政機關做出該抽象行政行為的，不適用信賴保護原則；如果行政相對人只是希望或者期待而未表現其已生信賴的事實，由于欠缺信賴要件，也不適用該原則。③

我國信賴保護原則完善的制度構建

信賴保護原則在我國行政法上的理解和適用，還存在很多問題，正是這些問題的存在，信賴保護原則不能在相應的法律秩序下發揮最大的作用。結合我國《行政許可法》對于信賴保護原則規定之不足，從法律制度上就完善信賴保護原則提出如下幾點建議。

1.明確“公共利益”的界定

《行政許可法》第2條第2款規定了行政機關可以根據公共利益的需要撤銷或變更已經存在的行政許可。由此可見，撤銷或變更已經做出的行政許可的重要依據是保護公共利益。2004年憲法修正案中規定“：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”④我國目前對于公共利益仍然沒有明確界定，導致了其理解的模糊性。作為以國家意志行事而存在的行政法，其目的在于維護以公正為核心的公共利益，在學理和法律上應明確對于公共利益的界定，才可能使以其作為基礎的信賴保護原則在我國發揮其應有的作用。

2.建立健全行政補償制度

公民信賴利益保護離不開完善的行政補償制度。目前許多國家的法律都規定要給予合理補償。目前我國《行政許可法》第8條也有行政機關應當依法給予補償的規定，但是此規定過于籠統，具體操作性不強。行政補償制度要成為一種健全的制度，一方面是明確補償標準，另一方面是完善行政補償的程序。《德國行政程序法》第48條2款“：相對人所得到的財產補償不得超過相對人在行政行為存續時所具有的利益。”臺灣地區《行政程序法》第120條規定：“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。”⑤以上規定我們都可以借鑒，既要明確行政相對人領取補償的程序，也要明確包括行政主體給予補償的程序，使補償確定在既得利益和期待利益之間。因此，要加強行政補償立法，才能更符合信賴保護原則的精髓和要求，才能實現真正的誠信政府。