商事制度改革方案范文
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篇1
被告:商丘市房地產管理局。 法定代表人:翟大福,局長。
被告:商丘市住房制度改革辦公室。 法定代表人:翟大福,主任。 第三人:陳愛蓮,女,44歲,系商丘市第八中學教師,住商丘市紗廠一街飛翔胡同3號。
1979年初原商丘市城鄉建設局用物資組盈利款11943.30元在商丘市紗廠一街飛翔胡同蓋平房六間、廚房二間,分成一、三兩個家屬院,其中3號院平房四間、廚房一間分給原副局長孫天立居住。1980年原告因管理不便,將一、三兩個院委托給下屬單位房管處代管。1981年10月,房管處升格為房管局,一、三兩個院繼續由其管理。1990年孫天立夫婦相繼病故,其子孫宏軍、兒媳陳愛蓮搬進三號院居住,房租交到房管局直至城鎮住房改革。1994年5月7日,原告向房管局報告,要求收回一、三兩個院,房管局未予答復。同年7月12日,房管局和房改辦以三號院為直管公房為由,在城鎮住房制度改革中,出售給了陳愛蓮,并為陳辦理了(私房)字第016371號房屋所有權證。同年8月,原告以“程建”為申請人,要求房管局、房改辦將三號院出售給“程建”。房管局、房改辦又給“程建”辦理了三號院私房字第018714號房屋所有權證。1995年3月,原告催陳愛蓮搬家時,得知被告把三號院已出售給了陳愛蓮,即多次到被告處要求解決,在協商無效的情況下,原告于1995年9月8日向商丘市人民法院提起訴訟。并向法院提供了建房手續、物資組用盈利款建房的原始帳單和有關證人證言。 原告訴稱:被告明知三號院的所有權不屬國有,卻按國有公房出售給陳愛蓮,并為其頒發房屋所有權證,其行為違法,要求法院確認私房字第018714號房屋所有權證合法有效,撤銷私房字第016371號房屋所有權證。 被告辯稱:三號院系政府撥款所建,房管局自1980年管理至今,應屬直管公房,出售給陳愛蓮是正確的,要求法院維持陳愛蓮的016371號房屋所有權證;原告采取欺騙的手段,以“程建”名義辦理的房屋所有權證是無效的,要求法院撤銷“程建”的018714號房屋所有權證。 被告在訴訟期間未能提出政府撥款建三號院的證據和屬直管公房的法律依據。 第三人除同意被告的意見外,還認為房管處升格為房管局是和原告分家,三號院是分家時分給房管局的,如同兄弟倆分父輩的財產,既已分家多年,就不能再要,即便形成糾紛,也是民事糾紛,法院不應作為行政案件受理。
「審判
商丘市人民法院審理認為:商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院系原告在1979年自籌資金所建,分配給孫天立居住,交給下屬二級機構房管處管理。原告在房管處升格為房管局后雖未將該房的管理權收回,也未將所有權移交,三號院的產權仍歸原告所有。被告確認三號院是政府撥款所建,屬國有直管公房的證據不足,將三號院出售給第三人陳愛蓮并為其頒發房屋所有權證的行為侵犯了原告的合法權益,故被告要求維持陳愛蓮的房屋所有權證的訴訟請求不予支持。原告為收回三號院,以虛構的人名“程建”向被告提出房改申請書的做法不妥。被告對“程建”的申請不認真審查,并為其辦理房屋所有權證的行為違法,應予撤銷。原告要求確認“程建”的房屋所有權證合法有效的訴訟請求不應支持。 該院于1995年11月27日依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1目之規定作出如下判決:
(一)撤銷被告商丘市房地產管理局、商丘市住房制度改革辦公室下發的(私房)字第016371號房屋所有權證。
(二)撤銷被告商丘市房地產管理局,商丘市住房制度改革辦公室下發的(私房)字第018714號房屋所有權證。
一審宣判后,商丘市公用事業局不服,向商丘地區中級人民法院提出上訴稱:商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋系原城建局自籌資金所建,房屋所有權歸公用事業局,因此“程建”所辦的房屋所有權證是合法有效的,一審判決撤銷是錯誤的,請求二審法院依法改判。并認為一審判決撤銷(私房)字第016371號房屋所有權證正確,請求二審法院判決予以維持。被上訴人商丘市房地產管理局,商丘市房改辦答辯稱:紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋作為直管公房出售是由房管局自行評估及資格審查,根據國家房改政策出售給住戶,并辦理了(私房)字第016371號房屋所有權證,是合法有效的,一審判決撤銷錯誤,請求二審依法改判,并認為給“程建”辦理的房屋所有權證人名是虛構的,屬弄虛作假,一審判決撤銷正確,請求二審判決維持。
河南省商丘地區中級人民法院審理后認為:原審法院認定事實清楚,證據充分,程序合法,但以“政府撥款、直管公房的主要證據不足”和“程建”為虛構人名的做法不妥判決撤銷(私房)字第016371號與(私房)字第018714號兩個房屋所有權證并無不當,上訴人所提上訴理由不能成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定,該院于1996年2月20日作出判決: 駁回上訴,維持原判。
「評析
本案在審理過程中,主要涉及以下問題:
一、商丘市房管局和房改辦是否具備行政訴訟被告的主體資格。我國行政訴訟法第二十五條規定,公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關是被告。本案中,被告房地產管理局是商丘市政府管理房地產的行政機關,對三號院的確權、頒發房屋所有權證都是其實施的具體行政行為;房地產管理局對三號院確權的行為、對原告和第三人的權利、義務都有直接的關系。所以,商丘市房管局、房改辦具備行政訴訟中被告的主體資格,符合行政案件的條件。本案既不是民事案件,也不是界乎于行、民之間的邊沿案件,一、二審法院認定該案為行政案件類型中的財產確權案件是正確的。
篇2
關鍵詞:商事登記;登記制度;公司監管體制
圖分類號: D922.9 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)23-0169-02
《國務院機構改革和職能轉變方案》中指出,逐步改革工商登記制度,變“先證后照”為“先照后證”,實行注冊資本認繳登記制,放寬工商登記條件。筆者所在的海林市,因為改革的影響,也確實帶來了一股新的創業熱潮。但隨著改革的不斷深入,現有的監管體制在工商登記制度中顯現出越來越多的問題,出現了諸多關于公司準入及公司股權問題的法律糾紛。大量法律糾紛的存在嚴重影響了市場經濟的進一步健康發展,對市場主體的交易安全帶來了風險。筆者認為,將公司監管體系融入工商登記改革框架內迫在眉睫,這也是為完善公司法律法規體系提供可持續發展空間,既要寬進又要嚴管,二者相輔相成,缺一不可。
一、 工商登記制度改革基本情況
(一)實行注冊資本認繳登記制
根據國務院《注冊資本登記制度改革方案》要求,自2014年3月1日起,實行注冊資本認繳登記制,放寬注冊條件,不再限制股東的出資時間、出資方式、出資期限。注冊資本實行認繳登記制,由股東自主約定,并記載于章程。公司設立時不再限制首次出資比例、貨幣占注冊資本的比例,營業執照不再體現實收資本。除暫不實行注冊資本認繳登記制的行業外,無須提交驗資報告。這些簡政放權的舉措,有力推動了海林市各類市場主體的快速增長。自2014年3月1日至2014年6月30日僅一個季度,該市新登記各類市場主體1108戶,注冊資本金14.724億元,同比分別增長4.33%、235.44%。其中,新登記企業197戶,注冊資本金14.115億元,同比分別增長84.11%、281.65%。
(二)推行 “四證合一,一照一碼”
“四證合一”是整合了工商、質監、國稅、地稅、社保5個部門4項證照的審批,實現了工商1個部門窗口受理、并聯審批、統一發證。“一照一碼”是將工商營業執照注冊號、組織機構代碼證號、稅務登記證號統一合并為統一社會信用代碼,根據源頭順序賦碼原則,采用統一的編碼規則,一份工商營業執照僅加載一個獨立的統一社會信用代碼,被稱作企業唯一的“身份證”。 自2015年10月1日起在全市范圍內實行“一照一碼”登記模式,向新設立企業、變更企業發放加載法人和其他組織統一社會信用代碼的營業執照,質監、稅務、人社部門分別發放的組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證不再發放,并推動“一照一碼”營業執照在各部門、各領域得到廣泛認可和普遍應用。“四證合一,一照一碼”登記制度實行后,不僅優化了審批流程,縮短了辦結時間,激發了企業創新創業活力,更是有力減輕了企業負擔和奔波之苦。截至今年9月1日,全市已發放“一照一碼”營業執照1 400份。
(三)將“先證后照”改為“先照后證”
按照國務院,國家工商總局、黑龍江省政府的工作要求,工商登記實施了“先照后證”登記制度改革,工商登記前置審批取消和調整了一批行政審批事項,精簡保留了34項行政審批制度,進一步簡化了審批手續,降低市場準入門檻,全市市場主體出現快速增長態勢,極大釋放了改革紅利,激發了市場主體創業活力。海林市的地貌特征是“九山半水半分田”。這樣的地貌特征使得很多農民以種植食用菌為生,很多企業以加工生產食用菌來出口創匯。在“先照后證”改革前,很多企業核準了名稱,卻遲遲開不了業,原因是全國工業產品生產許可證(英文QS)是前置審批,辦這一個證需要大半年的時間,在這個時間里什么也做不了,白白耗費房子租金和人員的開工費。“先照后證”改革后,這一問題得到了極大的解決,可以說是給企業開了一個綠色通道。企業在取得營業執照之后再去辦相應許可證,既可一邊申辦許可一邊開業,又不耽誤洽談合同。
據統計,“先照后證”改革以來,2015年海林市新增市場主體2 652戶,其中,企業增長386戶,比上年同期增長6.1%;個體工商戶增長2266戶,比上年同期增長7.7%。2016年上半年全市新增市場主體1 461戶,其中,企業增長322戶,比上年同期增長67.7%;個體工商戶增長1 139戶,比上年同期增長12.5%。
(四)放寬市場主體住所(經營場所)
按照黑龍江省政府的工作要求,進一步簡化了市場主體住所(經營場所)登記注冊條件,允許將同一地址作為多家市場主體的住所,允許房屋產權證或者其他能夠證明其房產歸屬的文件作為住所證明文件,有效降低了市場主體的創業成本,使市場主體登記在法律、法規的限定的范圍內更具操作性、靈活性和多樣性。
二、改革中顯現的問題
(一)一些企業注冊資本虛高,帶來市場交易法律風險
在公司參與的市場活動中,一個企業的注冊資本多與少,常常被作為考量其實力的標準。注冊資本多,被認為實力雄厚;注冊資本少,被認為實力單薄,從而影響企業在招標和合同簽訂中能否搶占商機、拔得頭籌。基于這樣的原因,一些企業為了簽訂合同,虛報注冊資本,出現注冊資本虛高現象,嚴重增加了市場交易的風險。《合同法》規定了此種行為應負的責任,即締約過失責任。這類合同的風險,除了合同法規定的諸多無效合同,如惡意串通損害國家、集體、第三人利益,以合法形式掩蓋非法目的,損害社會公共利益等,還有一些可撤消的合同,如欺詐、脅迫、顯失公平、重大誤解、乘人之危等。
(二)行政許可與監督管理脫節嚴重
無論是大陸法系還是英美法系,都把公司法定位為商法的組成部分,屬民事特別法,當然也屬私法范疇。對于公司的設立和經營活動,強調以私法而非公法手段予以調整。具體講,就是排除行政干預,依靠私法救濟手段如仲裁、訴訟等方式協調公司與股東、公司與債權人、公司與其他社會成員之間的關系。公司的經營管理雖屬私權力范疇,但當私權力的行使影響到公共安全時就應當積極介入,這也符合法律確認和保障自由原則之一的公共利益干預原則。行政部門應積極主動加強監管。市場監管部門與其他相關審批部門之間在行業監管上存在一些工作脫節,往往出現市場主體已取得營業執照而未取得相關審批,卻在從事經營活動的行為屢見不鮮。比如,由于工商登記取消了對食品生產的前置審批,產生了大量食品加工企業,但當他們進一步了解到食品加工業需要具備的其他審批要求不變后,大部分人放棄了繼續申請相關審批的想法,或者抱有僥幸心理,被查到了就關門,沒被查到繼續開。這樣的“黑作坊”企業,不僅給市場交易安全帶來極大風險,而且給人民群眾的身體健康帶來很大危害。
三、 應對措施
(一)將公司的資本評價權交由市場,加速改進和建設信用信息公示和監管平臺
公司無論實行認繳出資還是實繳出資,它的宗旨就是誠信,真實有效地向社會公示股東認繳出資額、認繳出資期限、認繳出資方式是公司股東責任是其義務。同時,市場監管的核心目標就是提升公司資本的社會公信力。
(二)將責任厘清給各個部門,構建市場綜合巡查體系
市場監管涉及各個行政部門、涵蓋方方面面,遵循誰許可誰監管,誰審批誰負責原則,按照監管職責,確定監管內容,查處違法違規行為。同時,建立政府牽頭的相關審批部門監管聯席會議機制,以信息化平臺為依托,實時公開監管信息,逐步實現部門間數據共享、交換、利用,實現部門監管無縫連接,打通最后”一公里“。
(三)將法律法規重新梳理,建立完善的商事主體監管制度
篇3
過去一年既是貫徹三中全會上法治改革的決定,也是在為四中全會出臺更為全面深入的法治改革方案做鋪墊。回首過去一年的法治改革,最為徹底的改革發生在司法領域,而整體法治改革的基調則是限權與放權并舉。這一年的法治改革將為接續的法治變局預埋怎樣的變革邏輯? 司法改革
三中全會啟動的新一輪司法改革是一場內外兼修的變革。對內通過法官員額制、司法責任制等改革增強司法能力,提高司法公正;對外則啟動人財物垂直管理的體制,進行跨行政區域的司法布局改革,減少司法活動受到地方權力和利益的干擾。
今年7月,中央確定上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等在各個區域有代表性的6個省市作為司法改革試點。上海在方案確定的當日就在多個區啟動了改革,先行進行探索,并制定了改革時間表,要求在明年第一季度將改革方案落實到全市。各項改革中,最“傷筋動骨”的無外乎員額制,將法院人員分成不同種類,只有一小部分人能成為真正意義上的“法官”,其他人員將變成司法輔助人員和行政人員。這項改革的意義不言而喻,目標在于使法院成為法官的法院,而不是領導的法院。但也正因為牽扯每個法院人員的直接利益,改革雖然在強力推行中,爭議和顧慮也一直不斷。許多人擔憂,員額制會不會變成權力和資歷的盛宴,最終挑選出來的法官依然是那些行政級別較高和資歷較老的人員,而不是按照審判的專業素質來選擇。但是員額制更大的意義在于建立制度框架,即使一時選入了不合格的法官,將來配合以合理的法官遴選和淘汰機制,大浪淘沙,法官的配置便會趨于合理。 任何法治改革都離不開對權力的限制。限權就是對制度性和實踐性權力濫用的治理。過去一年,這兩方面的改革都有所進展。
盡管員額制在實施過程中存在爭議,但畢竟已經推行了。司法人財物省直管的方案,則因為涉及財政、人事和司法人員資格任命等需要跨部門協調的問題,目前雖有各種討論,但尚未見到大范圍的實施。另外一項重要的改革是跨行政區域司法的改革。所謂計劃沒有變化快,法治的頂層設計并不意味著改革的推行必須按部就班。三中全會決定“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”,根據以往經驗,“探索建立”意味著先做調查研究,不會很快落實到改革實踐中。但是在過去一年,相關改革卻迅速推進,在廣東江門等一些地方已經設立了跨區的行政訴訟管轄制度。四中全會更是將跨區域司法的層級提高了最高法的級別,決定“最高人民法院設立巡回法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件”。
此外,知識產權法院在三中全會的決定中也屬于“探索建立”的對象,但是決定后僅半年,中央全面深化改革領導小組就通過了《關于設立知識產權法院的方案》,直接越過了探索階段,使預期的改革提速了。預計到今年底,北京、上海、廣州等幾個試點城市將設立跨區管轄的知識產權法院。
跨行政區的法院之所以能夠迅速設立,主要是因為中國已有相關的經驗,例如海事法院和鐵路法院管轄案件的范圍就不受行政區所限。此外,新設立法院所牽涉的直接利益和改革阻力顯然低于在現有制度基礎上的改革,因此盡管在三中全會的報告中,人財物直管改革本應先于跨區域司法,但實踐中還是被后者先行了。或許正是因為實踐中推行跨行政區司法管轄制度牽絆較小,四中全會的決定中將這類改革又推進了一步,不僅限于設立跨區審判的專門法庭,而是提出要“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件”。這意味著司法擺脫地方化的改革力度更大了。 放權與限權
權力濫用有兩種,一種是制度性的權力濫用,這種權力有法律依據,政府和官員可以光明正大地使用,但是權力的范圍和限度卻太大了,不符合市場經濟和法治國家的規律。第二種是實踐中的權力濫用,一些官員要么將法定的權力用在了非法的事項上,比如,要么超越了法定權力的邊界,比如黨政干部違規干涉司法。任何法治改革都離不開對權力的限制。限權就是對制度性和實踐性權力濫用的治理。過去一年,這兩方面的改革都有所進展。
治理制度性權力的標志性改革無疑是上海自貿區的改革試驗。這項改革不啻為“權力觀念的哥白尼逆轉”,以負面清單的方式,將權力限定在既定的制度范圍,扭轉了以往認為個人權利的邊界就是政府權力的觀念。10月27日召開的中央全面深化領導小組第六次會議,審議通過了《關于中國(上海)自由貿易試驗區工作進展和可復制改革試點經驗的推廣意見》,上海自貿區試點改革僅一年后,多項改革措施便可向全國復制推廣。
對實踐性權力濫用的治理,最引人注目的法治事件無外乎高強度的反腐。案和徐才厚案是過去一年反腐的“最大成果”。兩人的落網也分別帶動了人們對政法委體制和軍隊治理模式的反思。三中全會決定中并沒有涉及政法委的部分,也沒有提到對軍隊應當進行法治化治理,而四中全會則增加這兩部分內容,先是明確和再次厘清了政法委的工作重點是“保障憲法法律正確統一實施”,再就是提出了要“依法治軍”。紀委主導下的反腐一般涉及“”,而這屬于“黨紀”,如何使紀委辦案也納入法治軌道無疑是公眾高度關切的一個問題。四中全會沒有回避這個問題,提出要“明確紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接”,要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”,這些都是重要的限權之舉。
三中全會的決定中雖然沒有涉及政法委的改革,但是在實踐中圍繞著政法委的制度改革和觀念轉變已經在進行。一個值得關注的消息是,與中央政法委合署辦公的中央社會管理綜合治理委員會已經恢復為中央社會治安綜合治理委員會,目的是為了集中精力抓好平安建設。此外,除了特殊情況,政法委原則上不干涉個案的規定也得到了反復強調。 改革的節奏與邏輯
過去一年的法治改革,除了眾多新的改革領域涌現之外,最為引人注目的大概是改革的快節奏和新邏輯了。以往試點式改革頗受詬病的兩個問題是,一些地方向中央申報改革試點的目的并不是解決什么問題,而是為了改革而改革,因為制度創新也是地方領導考核的一個重要指標。另外一個問題是,一些試點經常不了了之,因為摻雜了過多地方利益,或是涉及基本的憲法和法律問題,無法推廣。當前的法治試點式改革試圖克服這些問題,明顯進入了快試快推的改革快節奏。
以往適用試點先行的改革模式,主要原因是擔心全面鋪開不利于改革穩步進行,再則是為了試錯和積累經驗。當下的法治試點式改革則增加了一個重要原因,那就是要以法治思維和法治方式推行改革。在中央全面深化改革領導小組第五次會議上便強調,“改革所涉及的法律法規立改廢及試點工作所需法律授權問題,要與立法部門主動銜接,相向而行、同步推進”。這意味著,假如在全國同步進行改革,憲法和法律層面上可能要進行相應的修改,改革便缺少回旋的空間。而試點改革則不需要首先修改全國性法律,只需要在試點范圍內進行相應授權,并且可以試點情況及時調整授權的形式和范圍。
今年8月召開的全國全面深化改革領導小組會議審議通過了《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃(2014~2020年)》,周密安排了每項改革舉措的改革路徑、成果形式、時間進度,預防了試點改革停滯或是怠工的情況。
篇4
一、當前全省三級法院審判管理組織機構應采取以審判管理為中心的機構設置模式
我院座談認為,法院審判管理機構的設置,首先要把審判管理的概念加以定位,無論從法院的職能上還是從法院所肩負的使命上,法院都是一個集審判、執行業務性較強的國家司法機關,因此宏觀上必須定位于以調整審判策略為落腳點,其次從法院審判工作的職業特點上,是要緊緊圍繞獨立行使審判權這一法定職能來構建保障機制,這里的審判權管理與法官的職業化管理是等同的,因此從微觀上定位于協調各業務庭之間的審判業務,提出合理化的資源配置,科學評價法官的審判業績,為院黨組、審委會當好參謀,提供直接的決策依據。人數較少的法院可改革業務庭為幾個法官辦公室,明確各個法官辦公室處理一類或幾類案件,隸屬于審管部門來協調管理。針對我院一年來的實踐,通過對管理機構的重新整合,確立了以審判管理機構為中心的三大部門的職能(政工監察、審判管理、行政管理),條塊之間的分工更加簡潔明確,審判管理的范圍越來越大,權威性越來越加顯現,法官的質效意識、質量意識得到了進一步加強,已初步形成了以審管為中心,其他部門緊緊圍繞審務保障和審判服務的職業化管理模式。
二、審判管理的基本內容包括下列幾個方面
審判管理的內容要綜合案件審理的各個要素加以分類,什么是法官和書記員的審判業務范圍,什么是思想意識形態政治范疇,什么是行政服務和行政保障范圍,必須加以明確區別,職能上各負其職,相互配合、相互支持,要徹底改變政治決定化的通管色彩,行政業務化的模糊色彩,可大至分為三大類,一是法官隊伍的業務管理,可稱為靜態的管理,包括法官的業務管理和培訓、書記員隊伍的業務管理、審判資源的配置建議、提出審判方式的改革方案、審判調研;二是案件審理業務,可稱之為動態的管理,包括案件流程跟蹤的節點管理、、司法統計、庭審考評、效率指標考評、案件質量考評、優秀法律文書考評、疑難復雜案件和化解重大矛盾能力評定、法庭指導及審判委員會的日常事務等。
三、審判管理的目標和價值應定位于下列幾點
目標和價值定位的前提,主要是把審判管理放在法院整體工作什么位置上。我院研討認為,審判工作是法院各項工作的核心,一是通過制定規范,統一裁判尺度,規范執法行為,保持高效的審判運行,其公正性才得以體現,二是要定位于抓審判質量的穩步提高上,只有好的審判質量才能體現司法公正,否則司法公正也是句空話,法律的嚴肅性和法院、法官的權威性才能得以體現,法院的公信力也才能得以提升,三是把落腳點立足于司法為民的效果上,只有審判與執行取得了一定的社會效果,司法為民才能真正落到實處,其司法的公正性才更具有廣乏的群眾基礎。
四、與案件管理、審判權行使直接相關的審判管理事項包括下列幾個方面
一是審判管理必須以制度管理為落腳點。制度的制定一定要結合自身實際,制度的實施要防止學用脫節,要作為工作的流程融入到每個管理的節點,作為管理法官的理論工具,作為考評法官的依據,切實用制度去管人、管事、管物、管案件,把管理的結果直接作為法官獎懲和用人的依據,記入法官的個人業績檔案;二是突出案件流程節點的關口管理。通過案件送評加大對個案從立案到案卷歸檔每個流程節點的程序合法性考評,不斷發現問題、通報問題、解決問題,從而增強審判人員的程序關口意識,更能有效地減少程序上的不合法,提高審判效率;三是強化案件的質效考評管理。采取規則面前人人平等,采用同崗同位比較考評,實施權利義務均等、機會均等的動態分案,細化效率、效果、技能各項指標分值,讓法官各盡其能,發揮內在的潛力,形成多辦案多得分,少辦案少得分的激勵先進,鞭策后進的質效指標考核;四是實施難案申報,注重法官的庭審小結考評。要從綜合考評法官的審判業務能力入手,調動法官審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力的積極性,在辦案機會均等的前提下,采取審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力申報制度,通過申報評定,肯定其價有所值的業績加分,以此激勵法官在難案面前不推諉;五是強化案件信息的錄入管理,運用科學的手段管理案件的流程節點,使之更加客觀、真實、全面;六是正確處理好法官獨立行使審判權與行使審判監督權的關系,在不干預審判權獨立行使的前提下,有效地行審判監督職能和案件管理職能,通過審判管理中的案件流程管理、質效評查與分析、獎懲落實與錯案責任的追究,強化法官的責任感和使命感。
五、當前全省三級法院審判管理組織機構至少應承擔六個方面的具體職責和其他四個方面的職責。
具體應承擔的職責:一是統一案件的考評尺度,杜絕虛假數據的發生;二是數據指標的設定要結合辦案的社會效果,不要為數據而盲目追求和攀比。如,結案率指標的設定,要的是案件的審判進入正常流程,效率指標中有超審限指標、法定正常審限指標、案件審理天數和四項未結案等多項指標的控制,有的法院為了一味追求結案率年指標,在每年進入十一月就不再算當年的收案,甚至有的法院干脆停止收案,這既不符合案件審理流程規律,也不符合司法為民的落實;三是實施案件流程聯網的跟蹤管理,通過網絡信息的輸入,結案的扎口管理,加強對個案流程節點的提醒和督辦,以及通過個案評查發現和通報,直至追究責任,防止程序違法和超審執限;四是各級審管辦在對案件效率指標加強網絡管理的同時,加強對案件的質量評查和分析,通過管理和評查分析提高法官的效率意識、質量意識,評查的結果記入法官的個人業績檔案,為院領導及時提供審判信息的決策依據;五是審管辦要作為審委會的日常辦事機構,把審委會的日常事務的辦理落到實處;六是負責對法官庭審能力的考評,通過庭審觀摩考評、書面庭審小結的考評、優秀法律文書的評選、疑難復雜案件的評定,提高法官的綜合審判水平。
應負有的其他四個方面職責:一是負責審判調研,通過審管所發現的題材加強研究,并積極引導法官完成好調研工作任務,通過調研促進審判理論水平的提升;二是為院領導當好審管參謀,及時提出合理化的審判資源配置;三是提出對法官審判業務的培訓計劃;四是加強對全院各業務部門的業務協調,統一執法口徑。
六、在人民法院內部應當構建一套相對完整、較為系統的審判管理體系
人民法院的主要職能是公正審判各類糾紛案件。因此,建立一套符合自身實際的審判管理體系,是人民法院審判職能的內在要求,我們必須要跳出行政化的管理模式,要用法院人的眼光去審視法院過去的行政化管理弊端,用法官職業化的思維去構建職業化的管理體系,才能符合審判規律。
研討認為:原有的管理職能過于分散,條塊多,政出多門,看起來誰都在管,越往基層執行的多頭就越多,很大程度上上面的許多指令下面也只能疲于應付,實際形成了誰也管不好,因此必須構建一套突出由上而下的專業的審判管理部門,專門從事與審判有關的專業化對口管理,真正用業內體制、業內人去管理業內事,其他部門為審判工作做好政治保障、紀律保障和后勤保障。我院已對原有的管理部門和職能于××年底加以重新整合歸類,將原有的行政裝備科、辦公室撤并為行政管理辦公室,專司行政管理和后勤保障;將原有的調研、法庭指導、案件質評、指標的統計與分析重新整合為審判管理辦公室,為審判管理的職能部門,專司效率指標的統計與分析、案件質效考評、法官審判業績考評、審判調研、審務協調、法庭指導及審委會的日常事務等;將監察室、紀檢組、政治處意向性的歸并為政工紀檢監察辦公室,專司法官的思想品德、敬業精神、職業道德、執法執紀、廉政守紀考評,負責法官業績扎口管理。經過一年來的實踐,已初步顯現出以審管為中心的管理體系,上下條塊清析,職責分工更加具體明確。
七審判管理與案件審判、司法政務管理、司法人事管理應充分加強協調配合
人民法院這一名詞,包含政治理念和職業概念,從政治的角度離不開思想的熏陶、隊伍的人事管理;從政務的角度離不開行政化的后勤保障;從專業的角度應以審判為核心。因此無論從案件審判、司法政務管理、還是司法人事管理,三者之間均具有相互聯系,相互影響,要形成準軍事化的管理模式。討論認為,屬于思想意識形態方面的歸政工部門管理和協調,屬于行政事務類的歸行政部門管理,屬于審判業務方面歸審管部門管理,各部門之間在各自的職能上各負其責,歸口管理,各自為法官的業績扎口提供考評資料。
篇5
關鍵詞:金融風險;不良貸款;商業銀行;東北老工業基地
中圖分類號:DF433 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0099-04
在現代市場經濟中,金融已成為資源配置的關鍵環節,對一國經濟的有序發展起著至關重要的作用。但是,由于金融行業自身負債經營的特點,決定了它本質上具有脆弱性。根據《金帕爾格雷夫貨幣與金融大辭典》的解釋,金融不穩定性假說是指私人信貸創造機構,特別是商業銀行和相關貸款者具有某種內在特性,即這些機構不斷經歷著危機和破產的周期性波動。這些金融中介的崩潰會傳導到經濟生活的各個方面,并產生總體經濟的下降。因此,防范金融風險,已成為各國金融機構所要面對的首要問題,也是與國家經濟發展、社會穩定乃至國家安全緊密相連的重要命題。
在我國已過去的改革發展歷程中,經濟保持快速增長的同時,地區間發展不平衡問題卻日益突出,特別是東北三省的發展速度明顯落后于沿海地區。在1978年,遼寧、黑龍江和吉林的人均GDP在全國的排位僅次于三大直轄市,而到2002年卻分別下降到第8位、第10位和第13位。但是,東北三省在我國構建和諧社會中的重要地位是不容忽視的,以重工業為主的產業結構特征決定它在我國產業升級中起著十分關鍵的作用,可以有條件地成為建立沿海產業與內地產業關聯關系的結合點。從優化全國經濟發展格局的戰略出發,2003年10月,黨的十六屆三中全會通過了振興東北老工業基地的重大戰略決策,使振興東北老工業基地建設成為了我國經濟進一步增長的重要標志,東北地區成為全國矚目、世界關注的焦點地區。但是東三省存在的問題也是不容忽視的,在地區經濟發展不振的同時,金融狀況也不能令人滿意。日益累積的金融風險,已經成為影響振興東北戰略實施的重要因素,值得引起高度重視。
一、不良貸款比率過高仍是我省現今面臨的最主要金融風險隱患
金融風險是指由于宏觀經濟政策環境的變化、市場波動、匯率變動、金融機構自身經營管理不善等諸多原因,經營機構在經營過程中存在著資金、財產和信譽方面遭受損失的可能性。金融風險的存在對經濟和社會發展會產生巨大危害,這不但能使個別金融機構蒙受巨大的損失,而且還可能破壞一個國家和地區,乃至經濟秩序的穩定,引發社會動蕩。巴爾塞銀行有效監管的核心原則,將金融風險劃分為包括信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險和法律風險在內的八類風險。應當說巴塞爾銀行有效監管的核心原則提及的八類風險,在我國都有,所不同的只是風險的嚴重程度不同而已。①在我省,由于特殊的歷史發展背景,自身經濟體制轉軌時期的區域明顯特點,以及東北老工業基地改造國家政策導向等原因,導致不良貸款比例較高成為我省目前急需防范和化解的主要金融風險。
截至2006年末,黑龍江省按五級分類考核主要銀行機構,不良貸款率仍高達27.7%。不良貸款率比例過高,影響了黑龍江各家銀行在其總行各項考核指標的排名,授權、授信受到制約,貸款種類和區域等都受到限制。在GDP中的比重逐年下降,由1%降至0.6%,而近年全國的平均水平為3.7%左右。對全省經濟增長的貢獻率為0.13%,僅向上拉動GDP增長0.02個百分點。
從以上統計數字的分析可以看出,我省金融風險的隱患主要是不良貸款率依然偏高,信貸風險較大,無法有效拉動區域經濟增長,不能完全適應變化中的金融業的需要,已構成了區域性的金融隱患。在特定條件下,這種局部地區的金融風險可能進一步形成金融危機,并向其他地區蔓延。世界銀行高級經濟學家顧大山在東北振興國際研討會上曾說:目前,中國金融風險主要來自商業銀行的不良貸款。有一點不容忽視,在這些原有不良貸款尚未解決的情況下,中國最近的資金增長由高投資和信用擴張驅動,尤其在產量已嚴重過剩的水泥、鋼材和鋁等領域投資過于集中,隱藏著可能出現的新的不良貸款,包括東北在內的中國各級政府應該高度重視化解金融風險。
現今,我國加入世界貿易組織后過渡期已經結束,中國金融行業即將全面對外開放,國有商業銀行將面臨更加嚴峻的市場競爭,將不可避免地遇到許多新的問題。根據《巴塞爾協議》的要求,商業銀行的資本充足率應該達到8%,但是我省不良資產比例偏高的嚴重情況,使絕大多數商業銀行的資本充足率仍處于該國際標準之下。
在這樣的形勢下,我省如何高效處置銀行不良資產,使金融業健康發展,已是刻不容緩亟待解決的問題。
二、法律規制與不良資產高效處置的必然相關性
銀行不良資產是指處于非良好經營狀態的、不能及時給銀行帶來正常利息收入甚至難以收回本金的銀行資產?熏主要指不良貸款?熏包括次級、可疑和損失貸款及其利息。作為我省銀行機構存在的主要金融風險,不斷產生不良資產的根源以及對其治理對策的問題決不單單是經濟本身能夠解決的,經濟癥結的深層次原因仍在于法律制度制定是否完善。根據世界銀行(2001)的界定,法律是“金融基礎設施”的重要組成部分,是決定金融運行質量和金融安全的重要因素。德國學者馬克斯?韋伯曾說過:資本主義市場經濟與法律之間的聯系是經濟自身特有的合理性。美國經濟分析法學的代表人物科斯也說過:離開制度的資源配置,就像沒有筋脈的血液循環一樣。以上代表性研究的共同邏輯歸宿在于:法律制度的完善程度對金融資源配置效率的促進和金融安全的保障作用是無可替代的,將不良資產剝離對于銀行改革來說固然重要,但能否從源頭上杜絕和控制不良資產的產生似乎更具有現實意義。
近二十年來,日本銀行業也一直在飽受不良資產的困擾,為了切實解決銀行存在的各種問題,日本政府和銀行界先后制定和實施了一個又一個的改革方案,但效果總是不盡人意。與日本不同,美國在解決各種嚴重經濟與金融問題時,總是遵循立法先行的法治原則?熏經由國會制定和通過相應的法案來進行治理。如20世紀30年代,美國為了治理經濟危機給銀行帶來的滿目瘡痍,制定出臺了盛行70年之久的《格拉斯?斯蒂格爾法案》,建立了銀行業的分業經營制度;20世紀60―80年代,為了解決金融業和其他市場主體所面臨的日益嚴重的“道德風險”問題,美國國會先后制定了《公平信用報告法》等17部管理金融市場信用的法律?熏建立了較為完備的社會信用管理體系;2002年“安然事件”發生后,為了解決上市公司財務造假等方面的問題?熏國會又通過了《薩班斯―奧克斯法案》,進一步健全了財務監督體系。美國的這些做法和操作思路,都達到了比較理想的效果,可以說,美國的金融市場就是在國會不斷的立法規范下完善起來的。通過對日美兩國解決金融問題的不同思路和效果的對比分析可知,高效的立法和嚴格的執法是維護金融市場穩定的重要手段。因為市場經濟不同于其他經濟體制模式。市場經濟體制下,社會經濟效率,也就是優化資源配置在很大程度上是通過法律實現的,法律定出資源配置的制度框架,并由此決定資源的流向和利用方式。新制度經濟學的創始人科斯認為,在存在交易費用的情況下,制度對于資源的有效配置起著極為重要的作用,制度環境影響著生產的動力與交易的成本。有效的制度安排能夠降低交易費用,增加產出,促進經濟增長,同時在某些不利的制度安排下,會產生較高的交易費用,并且可能抑制經濟的增長。
有學者認為,經濟法是保障宏觀經濟的安全運行的方法,簡言之就是二個字:“防”和“治”。“防”就是防范經濟危險、危機,并力爭使危險和危機消融、化解于萌芽狀態;“治”則是指一旦未能防住而出現了較大的危險或危機,則要及時采取有力并有效措施加以治理,盡快渡過危機,恢復國民經濟的正常運行。那么,對于我省銀行不良貸款居高的頑癥,也完全可以采用上述兩種方法,即防范和治理,用法律的方法研究經濟問題。雖然經濟法和民商法在研究角度、研究對象等方面各有側重,但對在我省不良資產的化解與防范上,仍需結合兩法具有的微觀和宏觀調整手段,從銀行內部控制、公司治理結構、退出機制和銀行外部良好健康的法治運行環境方面共同著手,以實現金融法治。
在中國政府將“依法治國”定為基本國策之后,采用法律的思維與方法分析目前的經濟改革問題也非常有意義。其意義在于,我們所說的“依法治國”,不僅僅是表現在一個宏觀的口號上,而是要將“依法治國”作為可以實際操作的、用來實際分析經濟問題的、作為經濟政策設計基礎的法律方法。
三、法律對策缺失是我省不良貸款比例偏高的深層次原因
我國國有商業銀行較高不良資產率的形成固然有國家政策的原因,但更深層的原因還是法律規范的缺失。對于我省不良資產問題的解決也不能只靠國家的政策傾斜,而必須從法律防范機制入手,才能從根本上消除頑癥。
(一)法律防范社會信用惡化是防范不良貸款產生的先決條件
在國家出臺振興東北老工業基地政策后,我省企業借產權制度改革之機,逃廢或懸空銀行債務問題突顯。據了解,截至2005年6月底,黑龍江省貸款企業逃廢銀行債務3 181戶,2 000萬元以上的逃債企業52戶,其中很多企業借資產重組、破產、兼并、承包等逃廢債務。據工商銀行黑龍江省分行負責人介紹,上市公司黑龍江龍滌股份有限公司為逃避該行債務,將銷貨款存入他行躲避收貸收息,使工行2.95億貸款形成不良貸款。這種不正常經濟現象的出現,根本原因在于社會失信程度嚴重,企業失信收益遠大于失信成本,我省部分企業將重組、改制成本最終轉嫁于商業銀行,導致銀行部分貸款形成風險。而導致我省信用嚴重缺失的根本原因就在于法律規范的缺失,以及法律懲戒力度的不足。社會普遍缺少信用實質上是調整社會交往關系法律規則的無效或者未被遵守。而我國現實中法律規范的失效或未被遵守的一個根本原因在于法律失范。因此,必須要建立起健全的社會誠信體系,使失信成本大于失信利益,才能防范信用不足問題。
據新華網報道:2005年,我國央行啟動全國統一的企業信用基礎數據庫建設,數據采取全國集中式數據庫結構,數據采集項達八百多項。截至2006年末,央行的征信系統數據庫已經覆蓋全國,并為5.33億自然人和1 116萬多戶企業建立了信用檔案,下一步社保、住房公積金以及企業的環保信息等將納入該系統。 而且在2007年1月9日央行舉辦的有關征信體系建設的新聞會上,央行副行長還表示,目前情況顯示,各金融機構在辦理企業和個人信貸業務中,均把查詢信用記錄作為貸前審批的重要條件。
2003年國務院機構改革后,將信貸征信業的管理權賦予央行,在我國處于社會誠信體系建設的初級階段,由央行牽頭建設我國的社會誠信體系是比較適合我國國情的,一方面,央行作為我國制定貨幣政策、防范金融風險的主要部門,我國信用體系建設與其貨幣政策職能緊密相關;另一方面,在目前大量企業和個人的信用信息都由政府部門掌握的狀況下,私人經濟無力從事如此浩大的數據收集整理工作,介入容易造成資源的浪費。但是,在我國現行的《中國人民銀行法》有關央行職能的規定中卻沒有明確規定其享有管理征信業務的職權,而中央銀行制定的《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》和《企業信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》中都明確規定該條例由央行依據《中國人民銀行法》制定。這種立法形式無法維護法律的統一性、協調性與權威性,應在我國法律這個法的層次上明確規定央行對信貸征信的管理權,以及行使權利的范圍,而不是只依據“國務院規定的其他職責”這種兜底條款來確認中央銀行享有這種職責。同時,還應盡快出臺規定規范央行信息采集、處理、加工的技術標準和信息利用的程度,界定公開信息與企業商業秘密、個人隱私的邊界,以及對失信行為的懲罰機制,以法律的形式保障銀行合法有效使用信息,使貸款人違規成本升至難以接受的程度,有效遏制失信行為的發生。
另外,在我國信用體系的建設中,除了要建立企業信用、個人信用外,還有一類更重要的信用需要確立,那就是政府信用。從某種意義上講,確立政府信用對于我省不良貸款治理問題的解決更具有現實意義,應通過立法規范政府的信用行為,將政府的行為真正界定在法律規定的范圍內,使銀行真正做到獨立審貸,提高社會公眾對政府的信任度。據一項對29個國家的實證分析表明,政府行政權力的限制與國民的信任度之間表現為高度的正相關:對政府權力限制每上升1個百分點,信任度上升1.5個百分點。因此,政府的權力必須受到法律的嚴格規制和社會的有效監督。
(二)法律規范銀行內部治理結構是防范不良資產產生的核心步驟
我國《商業銀行法》第2條規定:“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。”第4條規定?押“商業銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則?熏實行自主經營?熏自擔風險?熏自負盈虧?熏自我約束。商業銀行依法開展業務?熏不受任何單位和個人的干涉。商業銀行以其全部法人財產承擔民事責任。”根據該規定我國的商業銀行性質應該為企業法人,但是現今我國的公司還不是真正法律意義上的公司,在我國商業銀行的產權結構中國家股權形式上雖是獨大的,但實質上卻是虛置的,國家股權并沒有真正的管理者。銀行董事會、監事會成員大多由政府指派,權、責、利關系不明確,相互之間缺乏有效制約。而且在我國銀行體制沒有轉變的情況下,激勵和約束不充分、銀行工作人員干多干少一樣,干好干壞一樣,貸款損失不損失與他關系不太大,多創造收益也不能夠多得。因此,我省商業銀行內部治理結構是失效的,是不良貸款產生的根本性原因。根據辯證法原理,內因是事物發展的根本原因,外因通過內因而起作用,因此只有良好有序的內部治理結構,才能使不良貸款問題從源頭上得到解決。
1999年巴塞爾委員會的《健全銀行組織的公司治理》為我國商業改善內部治理結構提供了很好的范本,其指出良好的銀行治理做法包括:(1)確立貫徹全行的戰略目標和價值準則;(2)全行各崗位的職責界定明確并得到實施;(3)確保董事會成員的稱職,清楚理解自身在公司治理中的角色,并能不受管理層或外界的不當影響;(4)確保對高級管理層實施有效的監督;(5)在充分認識到審計的重要性的基礎上有效發揮內部和外部審計人員的作用;(6)確保薪酬制度與銀行的道德觀念、經營目標和戰略以及外部環境相一致;(7)保持公司治理的透明度。
2006年,以建設銀行、中國銀行、工商銀行為代表的國有商業銀行在進行股份制改造后成功上市,在一定程度上彰顯出我國商業銀行股改的成就。不過,上市并不是銀行改革的最終目標,與國際先進銀行相比,我國商業銀行在公司治理結構上還存在較大差距,仍需繼續轉換經營機制,建立規范的公司治理結構。目前,三家試點銀行總行層面的改革基本完成,正在向各自的分支機構下發各項改革細化分解方案,對分支機構實行組織架構改革和業務管理流程改造,把工作重點不斷向下推進,那么我省商業銀行機構,應該積極面對這次改革調整,加大力度完善銀行內控機制,健全法人治理機構。
1.在國有商業銀行進行股權結構的多元化改革之后,商業銀行的國家股權由專司國有資產投資機構行使,政府機構就不應再以國家股東的身份干涉銀行的各項事務,特別是在發放貸款、人事任免方面,使銀行能夠真正成為獨立自主、自負盈虧的市場經營主體。同時,政府可以通過制定法律、政府規章的法律手段間接地調整銀行的商事行為,參與商業銀行的內部治理。
2.2007年我國對《公司法》重新修訂后,在多方面加強了對公司治理結構的規范,特別是加強了股東會、董事會、監事會的各自職能,商業銀行應嚴格按照公司法的規定建立內部的權力制衡機制,加強董事會和高級管理人員對風險管理體系的有效監控,加強監事會的監管力度。在董事會人員結構上,應限制經營者的構成比重,引入獨立董事、非執行董事制度,發揮其在協調大股東與小股東、平衡所有者與經營者利益沖突的重要作用。
3.在銀行內部制定完善的規章制度,建立有利于激勵和約束的管理體制,使每一個部門和其每一位人員都清楚地知道自己的業務和職責,使利益和責任落實到每一個人。嚴格按照公司法的規定約定薪酬標準,董事、監事的報酬由股東會決定,經理的報酬由董事會決定。對于業績突出的員工給予獎勵,對造成銀行損失的員工給予處罰、要求賠償。
(三)法律推進銀行開拓業務創新是解決不良資產處置的關鍵環節
對于銀行不良資產進行剝離是目前銀行處置不良資產的主要手段,這種方法在取得一定成績的同時也遇到了許多障礙,今后不良資產證券化應該是一個新的發展趨勢。在國外,不良資產證券化是一個普遍采用的金融工具,通過有效組合,讓不良貸款作為資產證券化的基礎資產,利用信托交易模式實現資產變現和融資目的。但是,對于這種新型業務缺少法律的支持,特別是對資信評級活動所依據的法律規范還很不完善。因此,應盡快出臺相關立法,使商業銀行利用資產證券化提高資產的流動性,改善資產結構,處置不良資產。
(四)法律規定銀行退出制度是激勵商業銀行防范不良資產產生的保障機制
不良資產比重很高,并持續上升或長期居高不下,說明商業銀行的資產質量狀況已可能出現擠兌、倒閉或破產等風險。我國《商業銀行法》第64條至第72條規定了有關商業銀行已經或者可能發生信用危機時,國務院銀行業監督管理機構對商業銀行的接管等內容,但是該規定較為原則,可操作性不強,而且行政色彩濃厚,銀行所造成的損失最后全部由政府承擔,這種做法不利于對銀行形成正常的優勝劣汰的競爭壓力,不利于促進銀行進行內部治理結構的建設。“應當堅持讓經營失敗的金融機構退出市場的原則,只有這樣才能給金融機構的股東、經營者、債權人以必要的約束,從而起到加強市場紀律的作用。
我國此次對《破產法》修訂后,打破了以前全民所有制企業法人與非全民所有制企業法人分別適用不同法律的做法,擴大了法律的適用范圍,但由于商業銀行等金融機構的特殊性,《破產法》仍將銀行排除在適用范圍之外,該法第134條第2款規定:“金融機構實施破產的,國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”因此,我國應加快包括銀行破產在內的銀行退出機制的立法活動,激勵銀行機構提高管理水平,優化內部治理結構,增強競爭實力。美聯儲主席格林斯潘1997年在一次簡短的發言中稱:“我們不應該忘記這些被監管的實體最基本的經濟功能就是承受風險。如果我們減少其承擔的風險使銀行破產降低為零,則銀行系統就失去其經營的目標。”但由于銀行作為“公共機構”的特性,關系到我國成千上萬居民的切身利益和社會穩定,因此在規定銀行退出機制的同時也要注重保護存款人,特別是普通公眾儲戶的利益。
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