農村土地確權測量方法范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地確權測量方法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

農村土地承包經營地塊現場測量方法主要有常規測繪儀器測量、GPS－RTK測量、移動GIS測量和遙感勾繪測量等。

1．1常規測繪儀器測量

目前，應用于地塊測量中的測繪儀器主要有皮尺、經緯儀及全站儀等。中國絕大多數農村基本采用以小隊或小組為單位、利用皮尺測量每個農戶的土地承包經營確權范圍(俗稱農村分地)。這是一種農戶自組織行為，主要利用簡單的測量工具和經驗知識來估算地塊面積。該方法的缺點在于測量精度低，人為干預性強。但由于大部分農村地塊比較零碎、邊界錯綜復雜，地形起伏變化較大，這種測量方法符合中國基層農村的現狀，在一定時期內還將占據主導地位。以三角板、半圓儀和皮尺為主的圖版作業，由于操作復雜，費時費力，基本不適合農村地塊測量。經緯儀在農村地塊測量中應用較少，而全站儀測量精度高、操作簡單、數據處理精確，在農村地塊測量中得到了較好的應用，其缺點是測量時限制因素較多(比如，要求測站點與被測的地物點之間通視，測量距離短)，因此，一般適用于1km以內的測量作業。

1．2GPS－RTK測量

全球定位系統GPS可以實現全天候、連續性和實時性的導航定位;RTK是以載波相位觀測量為依據的實時差分GPS測量，能夠提供測量點在指定坐標系中精密的三維坐標。傳統GPS測量使用多臺GPS接收機長時間接受GPS信號，之后進行相應的內業處理來獲取測量點坐標，這種作業方式需要多臺儀器多人同時觀測，費時費力，成本較高;RTK測量只需把一臺GPS接收機架設在已知坐標的控制點上，并不斷發射無線電信號，另一臺GPS接收機就可以即時接受基站的信號，并和其構成一條基線，從而進行實時觀測，這種作業方式測量速度快，精度能達到厘米級，成本較低。然而，當GPS－RTK測量信號受到電線、水體、山體或樹木等物體的干擾時，數據精度會大大降低。

1．3移動GIS測量

移動GIS是一種應用服務系統，可集成定位技術，用于實時確定目標的當前位置和相關信息，可以嵌入到不同的移動終端上，如手機、掌上電腦、車載終端等，適合于不同形式的各種用戶使用［13－15］。圖1是北京市農林科學院針對北京郊區土地經營現狀和承包管理特點，利用嵌入式GIS技術研發的郊區地塊信息采集機(PDA)。它是3S技術的集成產品，是一個典型的移動GIS［16］。PDA利用GPS的定位、導航和GIS的一般數字地圖操作功能，通過地理位置的變化實現野外地塊和遙感影像的實時聯動，對地塊信息進行實時采集與更新。移動GIS可以提高農村地塊測量的質量和效率，簡化操作流程，使復雜的現場測量工作變得更高效、更主動。但它同GPS－RTK測量方法一樣，容易受到GPS信號質量的控制。1．4遙感勾繪測量遙感勾繪測量是指利用遙感或GIS軟件(如ArcMap)，在數字正射影像圖、土地利用現狀圖、農村地籍圖、地塊邊緣提取圖和調查合同地塊矢量圖等圖層的輔助下，由指界人根據農村土地承包合同和遙感影像紋理、位置、大小、色調、及形狀等特征指認判讀合同地塊界址點，專業技術人員根據判讀結果在遙感圖像上勾繪地塊邊界，形成具有經營權屬合同類型、經營現狀等屬性拓撲關系明確的空間地塊斑塊。該方法操作簡單快速，但判讀結果容易受到遙感圖像空間分辨率、指界人的先驗知識和對研究區的熟悉程度、地塊邊界的復雜程度等因素的影響。

2應用示范

2．1材料與方法

采用2010年9月22日WorldView－2影像數據產品。該數據經過幾何糾正、正射校正、數據融合等處理，空間分辨率為0．5m。PDA的定位精度為亞米級，在北京市昌平區馬池口鎮的試驗應用結果表明，PDA定位精度可以達到60cm左右，滿足地塊采集要求。土地承包經營權登記試點要求把承包地塊、面積、合同及證書落實到戶，標明承包地塊的空間位置。大廟峪村地塊主要分為兩部分，一部分位于村前平坦地區，地塊相對比較規整，基本為水澆地;另一部分位于村后小山坡上，地勢起伏較大，地塊相對比較零碎，多為果園。常規測繪儀器(皮尺、經緯儀等)顯然無法滿足要求;全站儀測量容易受到果園的影響，其通視條件無法保證;GPS－RTK測量、移動GIS測量、遙感勾繪測量方法可行，但單純采用某種方式，無法精確測量所有地塊。多種技術的綜合應用與有效集成能夠取長補短。為此，針對大廟峪村的實際情況和現有數據及資料情況，同時在考慮成本與花費的前提下，采用WorldView－2影像室內遙感勾繪，移動GIS－PDA室外實地核查相結合的測量方法;對于小部分GPS信號不穩定或受到干擾的地塊，采用傳統的測量手段來輔助完成。這種作業方式充分考慮了研究區的實際情況和各種地塊現場測量方法的優劣，形成了一套針對大廟峪村土地承包經營地塊測量的技術方法體系。

2．2結果與分析

以大廟峪村村前平坦地區的“菜園子地塊”為例作簡要說明。該區域土地經營權屬合同包括確權的確地合同和未確權的大戶承包合同兩種類型。由于土地承包經營權登記試點要求確權，為此只考慮將土地分包到戶的確地合同地塊。室內遙感勾繪主要是利用ArcMap軟件，在WorldView－2圖像上進行，由大廟峪村指界人(分地責任人)指認判讀合同地塊界址點，專業技術人員在遙感圖像上勾繪地塊邊界(圖3)。室外移動GIS－PDA測量在現場進行，測量者走到指界人指認的地塊界址點，利用GPS定位獲取坐標點生成地塊邊界(圖4，World-View－2影像作為工作底圖供參照)。圖3和圖4中地塊從西向東依次順序編碼，不同編碼地塊代表不同農戶。利用相對誤差方法對上述測量精度進行評價。具體計算公式為P=1－X－TT×100%，(1)式中:P為測量精度;X為測量值;T為真實值(指政府、農民認可的分地合同數據)。分地合同是分地責任人或小組在丈量了全村土地面積后根據人口進行平均分配，并征求農戶認可后簽訂的合同。大廟峪村分地合同面積測量方法是先將地塊大致劃分成一系列形狀相對規則的四邊形或三角形，用皮尺丈量出各邊長度，繪制地塊形狀草圖，排除田坎(≥60cm)和公共溝渠(寬度2m左右)后，再計算出地塊面積。該計算方式和結果得到了大廟峪村全體村民的接受和認可，簽訂分地合同后逐級上報各級政府相關部門。以該分地合同面積為真實值，對室內遙感勾繪測量和室外PDA測量結果進行精度評價。結合圖表分析說明如下:1)采用遙感勾繪和PDA測量得到的面積均比農村分地合同面積要大，這是由于測量結果未排除部分溝渠或田坎。2)在進行最終面積確權時，測量結果需要扣除公共溝渠和寬度大于60cm的田坎面積?！暗貕K4”遙感勾繪和PDA測量精度都較低，這是由于在“地塊4”中存在一條公共溝渠，長度約為78．3m，寬度2m左右。扣除該溝渠面積0．016hm2后，遙感勾繪測量精度達到89．4%，PDA測量精度達到98．5%。3)從表1可以看出，PDA測量精度要高于遙感勾繪測量精度。這是由于遙感勾繪人為干預性較強。4)遙感勾繪測量需要的時間為15min左右，PDA野外實測需要45min左右。建議在滿足精度要求的前提下，盡量減少作業時間和費用，節約成本。

3討論

農村土地承包經營地塊現場測量還應該注意目的和用途、精度與成本、數據庫建設與更新以及應用推廣等問題。

1)目的和用途。

由于目的和用途不同，中國現行的農村土地承包確權(農村分地)與土地測量是不同的。農村分地基于傳統簡單的測量儀器還是以分地責任人的經驗估算為主，但考慮到不同的地塊質量和零碎程度，相同合同面積分到的實際地塊面積或許存在很大差距，這種方式精度較差，但它符合中國基層農村現狀，可以被農戶接受。然而，土地測量的精度還是要嚴格控制，農村分地中的這種估算模式不可能長期存在。伴隨著農村土地經營信息化水平的提高，土地集約利用和土地流轉日益活躍，需要精確的地塊空間信息。傳統農村分地模式面臨著巨大挑戰，因此，在農村地塊測量中應該綜合考慮地塊的質量、破碎程度、距離、交通、地勢和用途等各個因素，合理選取測量的最佳尺度和標準。

2)精度與成本。

農村土地承包經營地塊測量不僅要保證精度，還應該考慮成本。不同的測量方法各有利弊，應該針對研究區的實際情況，合理選取作業模式。實際作業時，在滿足精度的前提下，應該盡量減少作業時間和費用，注意節約成本。

3)數據庫建設與更新。

在地塊測量前應該考慮不同測量方法對后期數據庫建設與更新的影響。野外采集與室內數據庫建設必須統一，還要保證數據庫建成以后數據更新與維護的效率和成本。常規測繪儀器測量、GPS－RTK測量、單一的移動GIS測量，野外采集和相應內業處理工作需要花費大量的時間，數據更新速度較慢，但精度較高，比較適合小區域尺度的地塊測量;航空影像圖解勾繪測量、遙感勾繪與移動GIS測量，數據采集與更新速度快，工作效率高，比較適合于大區域尺度的地塊測量。

4)應用推廣。

開展應用推廣時，不能機械照搬某一區域的技術方法體系，應該因地制宜，根據實際應用需求綜合考慮研究目的、研究尺度、數據類型、儀器設備及方法的可操作性等因素，選取適宜的測量方法和作業模式，尤其在多部門合作時，還應該處理好數據安全與開放共享的矛盾。

4結論

1)以3S技術為核心的現代信息技術是解決農村土地承包經營地塊現場測量工作的最有效手段。

農村土地承包經營地塊現場測量必須采用多項技術整合與集成創新的思路，多種技術的綜合應用與有效集成能夠取長補短，提出研究區的最佳測量方案。

2)農村土地承包經營地塊測量不僅應該綜合考慮工作目的、測量尺度、數據類型、儀器設備、方法的可操作性等因素，而且還應該注意測量用途、精度與成本、數據庫建設與更新、應用推廣等問題。

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關鍵詞：新公共管理；土地確權；公共服務；解決途徑

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

農村土地確權是厘清農村土地產權關系的根本環節，也是農村的基礎。近年來中國政府積極推進農村土地確權，陸續開展了土地確權試點工作[1-2]。目前農村土地確權的相關研究主要集中在農村土地確權的意義、原則、方案，農村土地權屬及其爭議處理，農村土地產權制度改革等方面[3-5]。總體上農村土地確權工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。

農村土地確權首先是政府行為，與公共管理有密切關系。與傳統以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎的行政管理理論不同，新公共管理以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監督以及加責任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效[6-7]。農村土地確權中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農村土地確權的順利開展。

1 中國農村土地確權存在不足

1.1 農村土地沒有確權

由于特殊歷史原因，中國部分農村土地管理混亂，存在土地承包合同與現實地塊不一致的情況。部分地區存在口頭協議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導致土地糾紛。部分農村土地沒有確權，或進行了確權但確權不徹底，一旦發生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權數據的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。

1.2 農村土地確權不規范

中國農村在開展土地確權時，由于各個地區的差異、現實情況的不同、確權人員的素質、確權地塊的零碎復雜程度等，使得部分農村土地確權沒有按照原定標準規范執行，造成土地確權不全面、不規范的情況發生，為以后可能出現的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1.3 農村土地確權內容設計有缺陷

現有農村土地確權內容設計有缺陷，不能適應未來土地市場的發展需求。土地確權包含確權地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標注確權地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現土地確權面積相同，但野外地塊現實情況差距較大的情況。現有確權模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2 造成中國農村土地確權問題的原因

2.1 政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經濟為主，不過多強調市場經濟的作用，沒有提供土地確權這種公共服務。土地市場經濟繁榮以后，由于土地產權不清出現了大量的土地糾紛案件，造成了嚴重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權公共服務，導致了如今的土地確權不明晰的危機。

2.2 開展農村土地確權的人、財、物配套不足

土地確權對每宗土地都要清晰界定權屬、準確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權要求工作人員不僅具有相應的理論修養和政策水平，還需具有較強的專業性和技術性知識儲備。土地確權的過程極為繁復，工作量相當巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設備支持。目前中國農村土地確權工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術又懂政策的專業人員。

2.3 土地主管部門權責不清

土地資源由國土資源部和農業部共同管理，基本業務互有交叉，部門權責劃分不清。國土資源部主導實施全國國土資源調查，農業部積極推進土地確權試點工作，二者的土地測量調查有較大程度的重合，重復工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關于農村土地問題沒有形成統一的協調機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調查。此外，農村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農村土地市場的培育和發展。

2.4 土地確權存在法律政策盲點，保障體系不健全

中國現行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認農民集體土地所有權中處分權的存在，但對處分權又缺乏全面性闡述，在土地確權實踐操作中往往難以適用。關于是否對當前土地承包經營關系進行調整，政策導向與農民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構建方面，明顯存有不足。例如，農村土地確權過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3 中國農村土地確權問題的解決途徑

在中國農村土地確權工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應法律法規，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調動各方面的力量參與。利用信息技術源頭控制農村土地確權工作，從而有效地解決土地確權工作中遇到的問題，保證農村土地確權工作順利開展。新公共管理理論為土地確權工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權實踐的結合可以為中國農村土地確權工作提供一種嶄新的視角和思路。

3.1 轉變政府職能提供公共服務并建立部門協調機制

轉變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，提供政府公共服務。政府在公共事務治理中起主導地位和重要作用，應該提供土地確權公共服務。政府部門之間應該建立統籌協調和互動機制，分工合作，權責明晰。

3.2 引入市場機制并注重確權隊伍建設，加強宣傳培訓

農村土地確權應該引入市場機制，將地籍調查、農村地籍圖和宗地圖的繪制、發證登記等技術性工作進行合同外包，政府從農村土地確權具體事務中分離出來，主要起組織和監督作用。這種模式很大程度解決了農村土地確權工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權隊伍建設，提升確權隊伍工作水平，加大相關法律政策的宣傳力度。首先，政府應高度重視確權隊伍的法律、政策培訓，提高隊伍的法律素養和政策水平。其次，針對性培訓土地確權工作人員，定期舉辦培訓班，講解土地確權工作流程和典型實踐案例，提高從業人員的業務水平。最后，改進工作方式和培訓工作方法，確權工作中應注重農民的感受，及時答復農民關心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協調能力，增強團隊意識。

3.3 基于信息技術源頭控制農村土地確權隱患

農村土地確權缺乏地塊空間信息，為以后的農村土地流轉和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術手段彌補這種缺陷[8]?；谛畔⒓夹g將確權地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現有土地承包經營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經營體系和制度，使得確權合同地塊和野外地塊現實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權表述清楚準確，從源頭上控制土地確權可能出現的隱患。

3.4 完善農村土地確權法律法規與政策

新公共管理理論倡導政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農村土地確權法律法規與政策出現盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自和靈活性。在農村土地確權工作中，對于一些法律法規、政策依據不太明晰的問題，工作人員可以根據當地的實際情況進行自主處理，既做到不違反現有法律法規和政策，又能使土地經營者接受。政府應盡快制訂并完善相關的法律、法規和政策，補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規之間、法律法規與政策之間的不一致問題，從而保證中國農村土地確權工作順利進行。

參考文獻：

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[6] 陳 訊，尤建新.新公共管理對中國城市管理的現實意義[J].中國行政管理，2003（2）：38-43.

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前言：準確查清集體土地所有權和城鎮地籍調查以外的國有土地使用權狀況，可以構建權屬清楚、地類明確并且準確真實的土地所有權數據庫，為農村土地調查、管理工作打下堅實的基礎，同時也對加強農村社會管理，促進城鄉統籌發展具有重要意義。農村土地調查與確權是一項復雜的基礎性工作，傳統的調查方法周期長、精度低且費用較高，隨著信息技術的飛速發展，以遙感和地理信息系統技術為代表的新型技術手段開始不斷應用于土地調查領域。

一、農村集體土地確權測繪的意義

通過農村集體土地產權確權技術研究，系統可以滿足矢量、柵格和與之關聯的屬性數據的管理，具有數據輸入、編輯處理、查詢、統計、匯總、制圖、輸出以及更新等功能，使得土地調查和確權工作的實時性、精確性有了大幅度提高。農村集體土地所有權確權登記發證項目成果，還可應用于建立土地利用現狀數據，有利于地方國土資源部門更為準確了解用地現狀，有助于地方用地規劃，農村集體所有權數據庫還可以應用于農業發展規劃、新農村建設、耕地復墾以及災害評估等領域。

二、GPS技術概述及應用

1、GPS簡介

GPS是全球定位系統（Global Positioning System）的縮寫。顧名思義，這種技術運用了當前的GPS定位衛星對世界范圍內的地形進行導航。而實時動態載波相位差分技術是利用全球定位系統進行測量測繪的一項重要技術，我國傳統的測量方法局限于靜態慢速的地形測繪測量，在精確度、便捷度方面都存在著很大的技術缺陷。

新興的實時動態載波相位差分技術一改傳統技術手段的局限性，實現了最大化的動態測量，并且這種技術在精確度、測量時長方面都有著巨大的改進?？梢哉f，這種技術的出現為我國各種地形測圖、控制測量帶來了新的希望，大大提高的作業工作效率為促進國家國土測繪事業的發展提供了不竭的動力。

實時動態載波相位差分技術能夠隨時監測觀測點的三維定位數據，其精確度也是很可觀的，一般可以精確到幾厘米左右。這時，流動站會對由基準站發出的數據信息進行分析處理，處理時間通常只需要一秒左右。流動站的工作狀態可以處于動態也可以處于靜態，靈活性較高總的來說，GPS實時動態載波相位差分技術這種綜合多種先進科學技術的新型測量技術的使用前景相當光明，應用的范圍也將越來越大。

2、GPS測量技術的應用

為保證調查的順利進行，需要對相關地點進行界址標記。用木樁在多條權屬界線交匯處、重要轉折點等設立界址點的標識。當遇到地面平坦且無參照物的地區時采用GPS測繪方法測量界址點的坐標，其他地區則用解析法。

（1）RTK技術及外業施測

界址點選擇與測量運用到的GPS實時動態載波相位差分技術是整個調查過程中主要的技術支撐。GPS實時動態載波相位差分技術采用載波相位實時動態差分定位技術（RTK Real - time kinematic）對界址點進行測量，需要工作人員運用GPS定位技術對需要測量的界址進行拐點坐標的測量，并將界址點位、界線走向及界址類型上圖描述。

（2）RTK技術工作原理

接收機是RTK技術工作的主要裝置。RTK技術正是利用這一原理，在基準站和移動站均架設一臺接收機，基準站接收機不間斷地接收可視GPS衛星信號并將測量站的坐標以及接收機的相關參數發送出去，然后移動站的接收機則將基準站接收機發出的信號接收并利用OTF算法算出載波相位整周模糊度，得到的相對定位模型可以算出所在點相對于基準點的精度和坐標。

（3）RTK技術系統配置與基準站選定

RTK技術系統配置包括了基準站和移動站接收機的配置以及數據鏈的配置。在整個作業中應保證不少于5顆的衛星可以在觀測時段內同步觀測，并且移動點與基準點距離應在10km以下。基準站的選定和建立是RTK技術作業中的基礎工作也是關鍵工作，所以在選址時應特別留意以下情況：

①應盡量避免無線電干擾強烈的地區；

②為確定信號完整有效地接收，在設置基準站站址和發射天線時，應根據實時情況調整其高度；

③為了保證數據有效性，基準站應盡量不受其他因素的影響，選點周圍不能有河流、水塘和其他建筑物等。

（4）外業施測

另外，如果是外業施測則需要在基準站架好儀器，并將工作人員進行合理地分組，安排一人到基準站上，二人到界址立桿并記錄相關數據，通常取3秒為一個記錄單元。為了保證測量結果的準確性，測量人員應該站在準確的位置并穩住對中標桿。且考慮到能為整圖提供一些有效的參考，測量人員還應簡單繪出測量草圖。

三、RS與GIS相結合技術的應用

1、技術路線

依據第二次全國土地調查技術標準，結合某年土地利用變更調查數據庫，利用SPOT-5數據進行遙感解譯、影像判讀，疊加第二次土地調查基礎底圖，以村為單位，輸出調查工作底圖；對村級農民集體的土地面積、權屬、界線、地類、位置等狀況進行調查或核實，對外業調查數據入庫，重新劃定宗地范圍。對某縣全縣宗地統一編號，采用圖解法采集界址點坐標，填寫農村集體土地所有權權屬調查表；利用集體土地所有權管理系統建立集體土地所有權數據庫并進行統計匯總；利用地理信息管理系統，以村為單位編制地籍圖，以宗地為單位編制宗地圖。將調查的結果進行公告后報請縣人民政府批準，并進行農村集體土地所有權登記發證。

2、地籍圖制作

地籍圖的基本內容包括各級行政界線及行政區域名稱，集體土地所有權權屬界線和地籍編號，各集體土地所有者名稱，界址點和界址線，地類界線及符號、線狀地物，圖廓線、圖名、比例尺、指北針等，成圖比例尺為1:10000，地籍圖的編繪要按相關標準和規定執行，行政村面積較大的可分若干幅面。

2、數據庫建設

系統以 456 平臺為基礎，滿足土地登記需要。同時，系統滿足矢量、柵格和與之關聯的屬性數據的管理，具有數據輸入、編輯處理、查詢、統計、匯總、制圖、輸出以及更新等功能。數據庫方案設計包括: 數據源準備及質量檢查；數據采集與處理；入庫前數據檢查；數據庫系統建立；數據入庫；數據庫維護、系統運行；數據庫質量檢查；成果整理、圖件表格輸出。

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論文摘要 自十八屆三中全會作出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”的決策，土地承包經營權抵押貸款所產生的市場風險與民生風險之防范便成了討論重點。

論文關鍵詞 土地承包經營權抵押 市場風險 民生風險 防范機制

雖然我國《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》對土地承包經營權抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農村的建設導致農民融資需求與日俱增以及國家批準成都、重慶兩個改革試驗區的設立，使得實踐中的土地承包經營權抵押現象層出不窮。在目前還沒有統一的具體完備的規范性文件指引的情況下，十八屆三中全會所推動的新一輪土地承包經營權抵押浪潮不可避免的會產生一系列風險。

一、 土地承包經營權抵押之風險

（一） 信貸市場風險

土地承包經營權抵押貸款是一種突破現有法律法規約束的制度，在沒有一套統一完備的規范對其加以規制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領域的信貸市場風險。此外，由于農作物產出收益的不穩定導致抵押人無法償還到期債務的可能性就很大。加之土地承包經營權存在變現風險，使得金融機構的經營風險也會隨之增加。

（二） 民生風險

現階段農村土地依然承載著較強的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經濟條件不甚好的農民來說，他們雖有利用土地承包經營權進行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農業的多樣化發展及其自身經濟條件的改善。更多的情況是這部分農戶雖然進行了抵押貸款但由于到期不能償還債務，此時銀行實現其抵押權就導致社會保障風險，即民生風險。

二、 風險防范機制之構建

在還沒有出臺全國性法律法規對土地承包經營權抵押貸款所產生的問題進行調整的情況下，只能在現有法律與制度框架下建立一套切實可行的風險防范機制。

（一）信貸市場風險防范機制

信貸市場風險是土地承包經營權抵押貸款較為活躍地區的主要風險，為避免形成全國性危機，筆者主張應當堅守分步走的方式，即首先允許城鄉統籌試驗區在區內進行試點，其次逐步擴大到全部的城鄉統籌試驗區，再次擴大到經濟發達的省份和地區，最后覆蓋全國。同時，土地承包經營權抵押貸款市場的相關參與方有必要聯立起來，共同促進該市場的平穩發展。

1.金融機構的自我防范

信貸市場風險的受害方首當其沖是金融機構，因此其自身要建立以風險管理為中心的土地承包經營權抵押貸款體制。

（1）事前審查。首先，以申請人取得地承包經營權為抵押貸款之必要條件，防止權屬不清的土地承包經營權成為抵押標的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機構在審查土地承包經營權抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

（2）事中監控。即建立有效的土地承包經營權抵押貸款跟蹤機制。金融機構要尤其關注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權保全的訴訟時效，及時發現和控制新增風險。并監督貸款去向，確保債務人所取得的貸款用于農業生產開發。

2. 健全農村土地承包經營權流轉市場

目前，我國農村土地承包經營權流轉市場發育程度較低，導致供求雙方信息不對稱，金融機構往往不能獲得抵押物詳細信息，以致經常出現信貸風險。因此，培育一個健全的農村土地承包經營權流轉市場迫在眉睫。

（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關系的建立，另一方面也為抵押權的實現提供了場所和方式。抵押權人不僅可以通過與抵押人協議折價優先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。

（2） 土地承包經營權的確權登記與抵押登記。土地承包經營權的確權登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎，也是家庭承包經營權抵押貸款的首要步驟，既對權利人起著確權和公示的作用，又為政府管理提供依據。有效的確權經驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對村里的土地進行測量，由地方國土資源局等相關部門參與，然后將測量的結果公示，以此為依據，再由當地國土局發放各種權證，確保農民拿土地承包經營權證。

我國《物權法》規定農村土地承包經營權流轉實行登記對抗主義，筆者認為登記生效主義能夠增強物權的公示性，便于利益相關者查看土地權利變動及抵押登記的順序情況，為是否進行抵押以及抵押合同的內容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風險的產生。

（3） 健全土地承包經營權價值評估體系。我國土地市場發展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經營權價值評估機構，缺乏一個相對科學的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經營權交換價值的必要環節，其對于防范銀行信貸風險和最大程度發揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應由獨立的第三方進行，在考慮各種自然因素的情況下根據市場供求變化釆取基準地價系數修正和收益還原法來進行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發生變化，因此，在承包經營權抵押實現時或者再抵押時，應該對其價值進行重新評估。

3.抵押擔保模式多元化

為了能夠把農地融資過程中的風險降到最低程度，我國應該借鑒國外農村土地抵押成功的經驗，創建多元化的農村土地承包經營權抵押貸款擔保。

（1）農戶與農戶之間的共同聯保。實踐中金融機構在往往青睞于農業生產大戶，這對于規模較小又具有融資意愿的農戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔保，承擔連帶責任。

（2）農戶與農業企業之間的共同擔保。這種擔保方式的前提是農業企業能夠將自身承包的農地交付給農戶進行生產，同時為農戶提供銷售渠道，確保生產的農產品不滯銷。這樣就提高了農戶承擔責任的經濟實力，而且由農業企業承擔相應連帶責任也降低了金融機構的信貸風險。

（3）農戶與農業擔?；鸬墓餐瑩?。這種模式將承包經營權和擔?；鸾M織的基金作為擔保物，承擔責任時，貸款農戶和該基金組織承擔比例責任。

4.發展農業保險

農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農戶與金融機構損失。

首先，由點到面推廣農業保險。政府農業主管部門、保險監管部門以及行業協會可通過開辦農業風險管理學習班和農業保險知識講座等方式加強宣傳，提高農民對農業災害風險的認識，提升其投保意識，為農業保險發展營造良好的外部環境。

其次，擴大農業保險財政支出。我國自實行農業保險保費補貼政策以來，農業保險取得了長足發展。當前應加大對農業保險的財政支持力度，明確對農業保險的財政補貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經營權抵押融資的農戶推薦符合其經營項目的保險產品，同時對具有地方特色的農業經營項目提供或增加保費補貼支持。

（二） 民生風險防范機制——以最低生活保障制度為重點

對于相當部分農民來說，鑒于農村社會保障制度供給的嚴重不足，他們雖然具有將土地承包經營權抵押融資的強烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險”，而對于真正敢于“冒險”的農戶來說，當金融機構實現其抵押權時，又確實會陷入生存困境。因此健全農村社會保障機制農村社會保障體系，不僅能夠消除農民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

最低生活保障制度是國家為保證農村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標上與土地承包經營權的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經營權保障功能的替代制度。誠然，我國自建設農村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實際操作中還存在一些問題必須予以完善。

1.合理確定農村最低生活保障標準和變動規則

目前我國農村最低生活保障標準僅體現在食物保障方面，導致了農村低保標準偏低。地方政府應結合本地區社會經濟發展水平選擇科學合理、反映本地區財政狀況的測量方法，按照公共基礎服務均等化原則逐步縮小城鄉差距，制定科學合理的救助金額。

2.多渠道籌集最低生活保障資金

地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補助。即對極貧困地區的低保資金由中央財政直接轉移支付，欠發達地區的低保資金由省級財政補助支付，發達地區的農村低保資金由地方財政負擔。此外，大力發展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

3. 擴大低保覆蓋范圍

各級地方政府應根據本地最低生活保障標準來界定納入最低生活保障的農戶范圍，事實上，收入水平低于本地區最低生活保障標準的農民都應被納入。如此才能確保廣大生活貧困農民獲得國家資金救助，保障其生存權。

4. 加強對低保資金使用的社會管理和流向監控機制

當前，我國農村最低生活保障資金因沒有規范的程序和有效的監督機制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機。因此，必須建立最低生活保障資金管理監督機制。首先，完善省、市、縣農村低保工作機構，使其各司其職；其次，減少審查與資金發放中間環節，嚴格規范操作程序，保證“應保盡保，不能保的堅決不?！?。最后，落實政務公開，通過農村低保信息網絡建設、加強宣傳教育等途徑設立群眾監督機制確保農村低保政策落到實處。

當然，農村醫療保險、養老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農村最低生活保障制度具有替代傳統土地保證功能的可能性，筆者在此僅對該方面重點探討。

篇5

Abstract： Unmanned aerial vehicle aerophotogrammetry technology are mobile and flexible， it can obtain high-precision digital elevation model， digital orthophoto map， digital line graphic and other products. Using this technology into highway land acquisition project of Qinghai-Tibetan Plateau can get rich and intuitive type of outcome and greatly improve work efficiency. The outcome can provide a scientific basis for project planning and design， land acquisition compensation. It is of great significance for the successful implementation of the project.

關鍵詞： 無人機；航空攝影測量；青藏高原；公路征地

Key words： unmanned aerial vehicle；aerophotogrammetry；Qinghai-Tibetan Plateau；highway land acquisition

中圖分類號：P231 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）35-0240-02

0 引言

目前，公路帶狀地形圖測量采用的方法有全站儀測量法、GNSS RTK測量法、傳統航空攝影測量等。全站儀測量及GNSS RTK測量需要投入大量人力、物力，工作周期較長，并且有一定的局限性，比如在地形破碎、建筑密集地區以及人員無法到達的高山、沼澤地區等難以測量；微地貌容易被漏測，成圖精度低等。傳統航空攝影測量雖然技術成熟，但由于對客觀條件要求很嚴格，比如要租用正規的機場做為起降場地并需向有關部門申請空域等，每次飛行程序較復雜、成本高、作業周期較長，所以也存在著一定的弊端。

隨著科學技術的不斷發展，低空無人機航空攝影測量技術彌補了以上這些缺陷。無人機遙感航測系統是航空、計算機、通訊、微電子以及“3S”等技術的高度集成，具有機動靈活、高效快速、精細準確等優勢，目前已廣泛應用于諸多領域。尤其在青藏高原地區，經過不斷的探索和實踐，已將無人機航測技術應用到了災害應急監測與評估[1]、國土資源調查與管理[2-3]、礦山測繪[4]、水利工程建設[5]等生產實踐當中，取得了良好的社會效應和經濟效益。本文通過對青藏高原某礦區進場公路征地項目中無人機航空攝影測量的技術方法進行探討，以期為今后類似工作提供新的技術方案。

1 無人機航測技術流程

1.1 航空攝影

根據項目設計比例尺和精度要求，結合測區實際情況，確定地面分辨率（GSD）和航高。根據帶狀測區的特殊地形進行無人機航線設計（見圖1），并保證航向重疊度和旁向重疊度均能滿足要求。為了達到測圖目的，帶狀測區旁向航線原則上不能少于2條，一般在3至4條左右，遇到盤山路或是道路交匯處時則會出現并列的多條。作業飛行時為了保證無人機飛行安全，每個架次航程控制在130公里之內，并且在航線離本場最遠處選擇2至3處備降場地。如果不受天氣和其它因素的影響，每天能夠完成單機5個架次的飛行作業，每架次飛行面積約35平方公里。

1.2 像控點布設與測量

搜集有關基礎控制資料，像控點聯測以測區原有四等GPS點作為起算點。根據項目區情況，像控點布設采用航后刺點的方式進行并應滿足CH/Z 3004-2010《低空數字航空攝影測量外業規范》4.3.1和4.3.2條區域網布點的規定要求。像控點的目標影像應清晰，易于判刺和立體測量，如選在交角良好（30°～150°）的細小線狀地物交點、明顯地物拐角點、原始影像中不大于3×3像素的點狀地物中心，同時應是高程起伏較小、常年相對固定且易于準確定位和測量的地方，以線狀地物交點和平山頭為宜。

像控點的布設在航向六片或五片重疊范圍內，根據CH/Z 3004-2010《低空數字航空攝影測量外業規范》的規定要求，參考基線跨度計算公式，使布設的像控點能夠公用，并且盡量使點位矩形分布，在不規則區域應在凸凹點處布點。在大片的平地區域要加大像控點的布設密度，以保證線劃圖的高程精度。

1.3 空中三角測量

利用無人機航空攝影資料和像控成果，采用全數字攝影測量系統中的空三測量軟件及光束法區域網平差程序，進行航測內業區域網空三加密，為下一工序提供模型定向。

1.4 數字線劃圖制作

將空三成果導入攝影測量工作站，在全數字攝影測量系統中恢復立體模型，采集居民地、道路、水系、地貌等地形要素，以圖幅為單位，將采集的地形要素與數字正射影像疊加制作調繪片，提供野外調繪與補測。內業根據外業調繪成果和立體測圖數據，對矢量數據進行編輯，完成地形圖測繪。

1.5 數字正射影像圖制作

以像對為單位創建像對正射影像。為了保證影像的完整和質量，一般左右像片的正射影像都要生成，并將合并后的正射影像作為像對成果進行按圖幅的DOM鑲嵌。按幅拼接后的DOM應疊加標準公里格網。

1.6 其它圖件的制作

將DOM與DLG疊加后的影像圖與公路的設計范圍線套合，添加地類代碼、圖斑面積，轉入MAPGIS即可制作勘測定界圖、宗地圖、征地補償分戶圖等。

2 結論與展望

無人機遙感系統作為一種新型的航空攝影和對地觀測遙感平臺，已成為衛星遙感、有人航空遙感和地面遙感的有效補充手段。在公路征地項目中，采用無人機航測技術比采用常規測繪要更加快捷、高效，尤其在常規測量方法完成困難的地區，無人機航測技術具有更大的優勢，而且獲得的數據更加全面、直觀。獲取的高分辨率遙感影像圖對于項目規劃設計、征地補償提供了有力的證據，對于項目的順利實施具有重大的意義。

利用無人機飛行平臺獲取的遙感數據能夠為社會經濟各部門提供快速及時的信息，從而增強其決策能力和服務水平，今后，低空無人機遙感航測技術會在國家基礎建設中發揮越來越重要的作用。

參考文獻：

[1]張啟元.無人機航測技術在青藏高原地質災害調查中的應用[J].青海大學學報（自然科學版），2015，33（2）：67-72.

[2]張啟元.無人機航測技術在高寒地區基本農田測繪中的應用[J].青海大學學報（自然科學版），2014，32（2）：55-59.

[3]李玉梅.無人機航空攝影在農村土地承包確權工作中的應用[J].價值工程，2015（6）：233-234.