煤礦征地賠償標準范文

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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地權(quán)利；農(nóng)地征收；征收權(quán)；征收補償

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)地的非農(nóng)化成為不可回避的問題。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉(zhuǎn)讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經(jīng)濟利益，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被大規(guī)模征收；另一方面，被征地農(nóng)民卻沒有得到足夠補償，國家與農(nóng)民的沖突不斷，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對我國農(nóng)地征收立法予以全面檢討與完善。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其歸屬

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及與其他土地權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)，而土地發(fā)展權(quán)實際上受到采礦權(quán)可以與土地所有權(quán)分離而單獨出讓和支配的啟發(fā)。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權(quán)到共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)體系不斷演進。土地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義之分，分歧在于發(fā)展權(quán)客體的差異。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權(quán)，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發(fā)展權(quán)，其又可分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用途使用之權(quán)。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農(nóng)用地通過征收成為國有建設(shè)用地的權(quán)利，第二個方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，與其他土地權(quán)利之間存在密切關(guān)系：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系。土地所有權(quán)是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。現(xiàn)代物權(quán)法較為重視用益物權(quán)的地位和作用，將土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權(quán)利客體予以保護，是土地所有權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果。[1]我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)對農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定僅限于靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，缺乏動態(tài)權(quán)利的內(nèi)容，而現(xiàn)代土地權(quán)利發(fā)展的動向之一，便是權(quán)利重心從靜態(tài)權(quán)利向動態(tài)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置不僅不與現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度相沖突，反而彌補了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不能涵蓋動態(tài)利益的不足。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。土地使用權(quán)屬于土地所有權(quán)的一項基本權(quán)能，按照我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，使用權(quán)是為所有人之外的其他人使用土地而設(shè)定，使得土地使用權(quán)成為與土地所有權(quán)并列的一項權(quán)利。[2]土地使用權(quán)包括占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本應(yīng)為使用權(quán)的應(yīng)有之意，但是法律法規(guī)將土地使用權(quán)限定在靜態(tài)的層面上，即依據(jù)土地原有性質(zhì)的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權(quán)的改變或固定化。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系。空間權(quán)是權(quán)利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容是改變農(nóng)地的用途，是一種動態(tài)的權(quán)利，而空間權(quán)的內(nèi)容是地表以上或以下一定空間范圍的權(quán)利，通常包括空間所有權(quán)和空間使用權(quán)，是一種靜態(tài)的權(quán)利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地用途的限制，以調(diào)整土地利用動態(tài)法律關(guān)系、促進土地規(guī)劃目標的實現(xiàn)；而空間權(quán)是對土地范圍的限制，調(diào)整土地立體開發(fā)利用法律關(guān)系，增加土地的利用效率。

2.農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭論及論證。關(guān)于我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發(fā)展權(quán)歸國家所有，使用者若要進行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)，[3]類似英國模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有化是指將土地未來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權(quán)，任何人想變更土地用途，在實行開發(fā)前，必須先向國家申請，并向國家購買發(fā)展權(quán)。這種觀點認為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值來源，應(yīng)該奉行“漲價歸公”。“漲價歸公”的主要依據(jù)是貢獻原則，即在經(jīng)濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農(nóng)地價格的提升主要是由于城市化發(fā)展，農(nóng)民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經(jīng)濟體系，對國民經(jīng)濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現(xiàn)為內(nèi)部性收益或成本，就內(nèi)部性收益而言，國民經(jīng)濟各單位應(yīng)分享包括居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內(nèi)全部城市化收益，而不單是農(nóng)地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享。農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟現(xiàn)象，具有市場經(jīng)濟屬性，取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬。農(nóng)地收益權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，所以農(nóng)地增值收益也應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人。而被征農(nóng)地增值收益的分享是政府對征地活動的調(diào)節(jié)，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權(quán)分享被征農(nóng)地的增值收益，但是不代表被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)歸政府所有。在我國，如果繼續(xù)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國有，農(nóng)民和政府因征地所引發(fā)的矛盾也將愈演愈烈。

第二種觀點主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)曾經(jīng)長期沉睡于農(nóng)地所有權(quán)中，后為調(diào)整農(nóng)地的動態(tài)利用利益從所有權(quán)中分離出來。從這個意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，但是一種權(quán)利的設(shè)立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農(nóng)地歸屬于農(nóng)民個人所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)從屬于農(nóng)地所有者，具有較大的便利。但是，依據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因此依據(jù)該觀點，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體所有，但是，我國立法中農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的指向并不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權(quán)主體缺乏人格化的代表，導(dǎo)致了集體所有權(quán)主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人所有，由于主體虛位，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際上最后被少數(shù)利益集團把持，勢必產(chǎn)生土地的粗放式經(jīng)營、不可避免的權(quán)利尋租，并且使農(nóng)民得不到足夠的補償。

第三種觀點主張將土地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國家，由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過建立社會保障機制的方式參與對農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交于國家是什么意思？由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表和農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，有什么區(qū)別？農(nóng)民的社會保障機制怎么建立？

總之，我們主張，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸承包該農(nóng)地的農(nóng)民所有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是土地使用權(quán)的一種，具有準所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)民是集體土地的真正使用者及土地發(fā)展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴大了農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對權(quán)利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實施而長期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民向土地投資。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，還承擔著農(nóng)村的社會保障職能，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民，才能讓農(nóng)民真正享受到土地增值的收益，從而提高農(nóng)地征收的成本，抑制不合理的農(nóng)地征收行為。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收權(quán)限制

在我國，由于欠缺農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農(nóng)地增值收益享有巨大的權(quán)力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業(yè)化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農(nóng)地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，擴張當?shù)刎斦e極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區(qū)別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權(quán)，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關(guān)負責官員勾結(jié)，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”行為屢屢發(fā)生。因此，我們認為應(yīng)當基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對農(nóng)地征收權(quán)設(shè)定目的限制與程序限制。

1.農(nóng)地征收權(quán)的目的限制。《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環(huán)保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規(guī)定。國家壟斷土地一級市場，農(nóng)地只有經(jīng)過國家征收才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進入土地市場，當建設(shè)用地需求上升時，國家只能通過農(nóng)地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經(jīng)濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內(nèi)容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內(nèi)容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應(yīng)嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經(jīng)過農(nóng)地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規(guī)定，除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權(quán)。[7]

在嚴格區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地的基礎(chǔ)上，對于房地產(chǎn)開發(fā)和企業(yè)用地等經(jīng)營性項目用地，應(yīng)允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，通過開發(fā)商與農(nóng)民的談判來實現(xiàn)農(nóng)地的和平開發(fā)。在我國，土地利用規(guī)劃中所有待開發(fā)的農(nóng)地都享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。通過設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可以在法律中規(guī)定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一并獲得該土地的承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在政府部門按照土地利用規(guī)劃批準待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場差價，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，可以用市場來調(diào)節(jié)城市化進程對征地的占用，達到資源的最優(yōu)化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農(nóng)民的收益，不僅遏制了城郊農(nóng)地征用失控的趨勢，并且保證了失地農(nóng)民的正當利益。

2.農(nóng)地征收權(quán)的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規(guī)定了征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但主要還是強調(diào)行政主體征地權(quán)的行使，而忽視農(nóng)地征收過程中有關(guān)監(jiān)督作用的程序。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及集體所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民不享有農(nóng)地的增值收益，農(nóng)民缺乏參與征地談判的積極性，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監(jiān)督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應(yīng)受補償?shù)霓r(nóng)民卻不能以獨立的權(quán)利主體身份參與到征地協(xié)商談判中去。

“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。”在農(nóng)地征收過程中，應(yīng)確保征收過程的透明度，切實保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)等程序性權(quán)利：知情權(quán)是指政府部門在征地報批前，應(yīng)將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農(nóng)戶；參與權(quán)指農(nóng)民有權(quán)參與擬征收土地賠償標準的決策，有權(quán)要求政府部門組織聽證等；救濟權(quán)則是指當在征地過程中，農(nóng)民合法權(quán)利遭到侵犯時，農(nóng)民有權(quán)并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地征收程序應(yīng)當如下：（1）預(yù)先通告；（2）政府對被征收農(nóng)地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，則應(yīng)交由法定的有資質(zhì)的機構(gòu)估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協(xié)商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構(gòu)的估價為準；（9）協(xié)議生效后，政府在一定期限內(nèi)支付農(nóng)地征收補償金并取得被征收的土地。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收補償

農(nóng)地征收是私權(quán)利割讓給公權(quán)利，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權(quán)力對私權(quán)利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權(quán)利保護的基礎(chǔ)上。農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在政府征收農(nóng)地的過程中，農(nóng)民享有獨立的因農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農(nóng)地，必須向農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)或在補償中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地征收補償?shù)姆芍贫取?/p>

1.農(nóng)地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償?shù)脑瓌t。這種制度的缺失導(dǎo)致在征地補償中行政機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權(quán)益無法得到保證。因此要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應(yīng)該限于征收的客體，而且應(yīng)該包括與該客體具有直接或間接關(guān)系的經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的利益；不完全補償原則認為補償應(yīng)該基于公共利益而限于被征收財產(chǎn)的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應(yīng)該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權(quán)補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產(chǎn)的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償?shù)囊?guī)定應(yīng)該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉(zhuǎn)化土地用途而形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益等，同時輔以生存權(quán)補償原則，從而保障被征地農(nóng)民的生活不低于最低水平。

2.農(nóng)地征收中增值收益補償標準。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償?shù)目偤瓦h遠低于市場的土地價值，對農(nóng)民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農(nóng)民實際能夠拿到的比法律規(guī)定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益計算。對農(nóng)地征收補償，無疑應(yīng)該包括農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農(nóng)地征收標準其實主要就是增加對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償。我們認為，應(yīng)在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機制的基礎(chǔ)上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)可以在市場上流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過市場，根據(jù)土地市場的供給需求，最終確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農(nóng)民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結(jié)果，在城市化過程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟環(huán)境，會對城市周邊的經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。[8]所以政府可以以征地活動干預(yù)者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農(nóng)地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規(guī)定。農(nóng)民最終得到的征地補償應(yīng)該是小于市場上的市地價格，遠大于農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益。

四、結(jié)語

經(jīng)歷了30多年的歷程，我國市場經(jīng)濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設(shè)卻沒有完全跟上經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏，甚至在某些基礎(chǔ)權(quán)利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。他山之石可以攻玉，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度已被許多國家普遍接受，我國應(yīng)當將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場上自由轉(zhuǎn)讓的特性，使得農(nóng)民在農(nóng)地征收中增加補償內(nèi)容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調(diào)節(jié)來限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當前我國城市化進程中因農(nóng)地征收而導(dǎo)致國家與農(nóng)民間日益尖銳的矛盾，實現(xiàn)征地過程的法制化、合理化。

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