城中村改造的原因范文
時間：2023-12-19 17:51:46
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篇1
"城中村"是各地區城市化發展中出現的普遍問題。按建設用地占總用地比例可把城中村發展的具體形態分為三類，即"典型城中村、轉型城中村、邊遠城中村"。因此，城中村大多分布在城市邊緣、城鄉結合部，被城市完全包圍或半包圍形態。這種形態直接形成"邊外城市化，邊內臟亂差"的鮮明對比，這也發映出城中村急需治理的現實。
一、天津市城中村改造現狀分析
天津市城中村改造從2004年開始，到2010年6月底，天津市中心城區涉及的66個城中村已經陸續改造完成20個，還有46個村中城有待改造。這46個村全部坐落在環城四區，涉及21萬人口，6.5萬戶。城中村改造的主要內容就是將城中村危陋、平舊的房屋拆除，集中建設現代化小區，節約出來的土地征為國家所有，用于城市建設的再發展。故這46個村需拆遷房屋達800萬平方米以上。其中有的村落確定了投資單位，有的因缺乏資金支持無法啟動改造，再加上在拆遷問題上的重重困難，因此，天津市城中村改造任重道遠。
二、天津市城中村改造問題分析
天津市城中村改造問題與我國其他地區有很多共性，但以下三點在天津市城中村改造中都比較突出。
1、公共服務設施欠缺，環境質量差與現代城市發展不同步
大部分城中村的道路曲折不通，不能滿足消防、急救、環衛等車輛通行。房屋高度無序，水、電管線混亂，煤氣管道不通，在消防、抗震等方面存在隱患。此外城中村建筑間距過小，采光、通風不足.建筑質量不高。由于缺乏統一的規劃和管理，城中村排水排污、垃圾處理等市政設施不足，加之村民的生活方式并未根本改變，使得生活性和生產性污水就近排入河道或農田，固體廢棄物無序堆放，環境質量差。這些都嚴重制約了城市整體服務功能的提高和生活質量的改善，社會治安混亂，管理難度高，嚴重影響了城市的現代化形象。
2、城中村占用大量土地資源，管理混亂，權屬界定不清
城中村大多位于城市中心地帶或次中心地帶，占用了大量城市建設用地，是豐富的土地儲備資源，但是這部分土地一般涉及若干集體土地所有權單位，而由于現行法律對農村集體土地所有權主體的概念設定模糊，在行使具體權利時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現，造成了農民集體在收益分配上的不均。這些權屬不清的土地使得土地在流轉的時候更加混亂。
3、土地利用效益低，違法違章建筑嚴重
城中村大多以獨門獨戶的傳統家庭模式建筑為主，房屋建筑占地面積大，建筑密度高，容易率低，造成土地利用率和產出率低下。由于管理制度和監督制度不完善，導致村民因利益驅動住宅往往盡可能占用公共空間，余留的公共空間狹窄，在城中村形成"一線天"等獨特"風景"。隨著外來務工人員的不斷增加，低廉的城中村住房有了巨大的需求市場，所以農民不顧一切的進行違法建設，任意侵占公共空間和道路，市政設施無人顧及，致使潛在的土地資源流失。
三、天津市城中村改造成因分析
城中村形成的客觀原因是我國城市進程的快速發展。城市化是城中村形成的主要外動力，然而城中村很多負面現象還是有其潛在的原因。
1、法律法規實施力度和監察措施不強
法律制度的滯后性是現實生活中出現"先發生后管理"問題的根本原因。而相應的監察制度是使法律等規章制度有效實施的保證措施。監察措施不及時，涉及到的相關問題就不能及時得到解決，這也是城中村改造問題難以有效實施的重要原因。
2、農民的文化素質有待提高
在環境保護和土地資源保護中，群眾一直是直接的實施者與受益者。良好的環境和充分的土地后備資源是社會安定、人民生活富足的重要基礎，但是這樣的意識并沒有深入到每個人群眾的心中。小民經濟的自私性與集體利益沖突時，大多數人首要考慮的還是自身的利益，公益性參與只存在于少數具有高文化層次的人群中，但是在具體做的時候還是要再打折扣。城中村改造是利國利民的一項長遠事業，以利導之、以利趨之除了提高群眾自身文化素養外，政府的獎勵機制也應大力實施。
四、天津市城中村改造對策分析
1、明晰土地產權關系，制定有針對性的土地管理制度
土地產權關系是城中村改造問題順利解決的基礎因素，明晰的產權歸屬可以化解很多現實問題，所以制度一部專門專門關于城中村改造問題的土地制度迫在眉睫，只要有法可依，一切關于權屬的紛爭才可迎刃而解。
2、處理好"城中村"三方關系是治理"城中村"問題的保障
城中村改造問題涉及到的主要利益主體有：政府、城市開發商、城中村居民，而城中村改造的實質是通過解決產權、規劃、地價及拆遷補償安置四方面問題來平衡政府、業主與改造單位三者之間的利益關系。因此抓住利益三方的主要矛盾，分析各利益主體最關注的問題才能妥善處理好城中村改造問題。
3、因地制宜，挖掘不同城中村的特色，勇于創新
"城中村"改造應深入了解本地區的現狀特征和改造的市場條件，綜合協調各方利益，根據各地區、各類型"城中村"的不同特點，多方論證改造方案的經濟可行性與空間可行性，提出操作性強、科學合理、特色鮮明的改造方案。
個性化是城市發展重要的內在動力，是城市發展永恒的話題。因此，應首先繼承傳統建筑，體現地方特色，深入研究，綜合考慮城市的自然、地理、社會、人文等各方面因素，挖掘城市特色，利用先進的規劃設計手法，編制富有地方特色、個性鮮明的改造規劃。做到"一村一策、一區一策"，把天津市打造具有活力的現代大都市。
參考文獻：
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篇2
【關鍵詞】“城中村”改造 國家治理 利益協調 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發展中各種“制度性問題的糾結”，不是簡單的“推倒重建”所能“一推了之”的?！俺侵写濉备脑熳鳛橹卫怼俺侵写濉眴栴}的應對之策，在全國范圍內，從小城鎮到一線城市全面鋪開，展現了中國特有的國家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進中，深刻反映和體現了國家治理現代化的各種制度性改革問題，從而具有了國家治理現代化的普遍治理意義。
“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志
中國城市化進程，伴隨著中國現代化進程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據城市常駐人口統計，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達到57.35%，城鎮常駐人口已_到79298萬人。
伴隨著急劇擴張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農村”的態勢下，受到“城鄉二元結構”的體制性約束，各種大小不一，樣態各異的“城中村”被逐漸地、一個一個地“遺留”在城市中。由于城鄉二元的土地所有制制度，農田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡單，因此村莊農用耕地被快速征作城市國有建設用地，而農民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農民住房拆遷補償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進程“遺留”下來，“城中村”積累性產生，“城中村”問題浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網，一旦發生火災等事故災害，消防車根本無法進入；“城中村”成為大量流動外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時常發生，“城中村”管理面臨極大挑戰。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志。
這種各級城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復雜難解”的“城中村”問題。城市化進程越是簡單粗暴擴張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價和房價，更是刺激了“城中村”村民擴建樓房和加高樓層的“尋租”欲望?！俺侵写濉眴栴}隨之呈現出一個越積越多，越多越難改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化進程中提升城市文明的必然趨勢，也是提升“城中村”民眾生活品質的民生要求?！皠菰诒匦小钡摹俺侵写濉备脑?，面對長期累積的“城中村”問題，也必定是一個階段性發展問題。這便關涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。
“城中村”改造關涉各種“制度性問題糾結”的深層改革邏輯
“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結”的歷史性積累結果，就必須針對各種“制度性問題糾結”而推行深層改革。“城鄉二元結構”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。
城鄉二元的戶籍制度，造成了城鄉二元分治的總體性格局。城鄉戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉不同的土地所有權結構、不同的土地征用補償標準、不同的社會保障體系、不同的住房和拆遷補償標準、不同的城鄉社區管理機制等?！俺侵写濉备脑熘杏龅降母鞣N難題也由此產生。
例如，城市的國有土地所有制與農村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補償標準?！俺侵写濉备脑熘?，有關土地征用和民房拆遷的法規依據，是依據《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》？還是依據《城市房地產管理法》《城市房屋拆遷管理條例》《城鄉規劃法》？況且不同的法律法規中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理條例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時，所根據的上位法和具體的實施細節則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。
又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權、選舉權、管理權、監督權如何落實？原有“城中村”中龐大的“集體資產、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會”變“居委會”后如何繼續推進基層民主自治？
再如，社會制度層面，“村民”變“居民”后，有關醫療、教育、失業、養老等社會保障體系如何與城市管理體系對接？原有“村民”各自繳納、時間先后不一和金額多少不一的各種保險如何接續管理？各種社會保障所需的龐大補交和支出資金如何籌集？城市社會保障資金如何能夠接納如此突然“進入”的龐大“城中村”居民？
還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進的“城中村”改造中保護傳統的“鄉村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護性開發？原有的鄉村道德禮治、風俗習慣如何在城市文明中發揮作用？
只有在“城中村”改造中，一體聯動地推進各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發生大規模的上訪和，同時保證后續的城市化擴張中不再出現新的“城中村”問題。
“城中村”改造的關鍵制度機制是利益協調和利益平衡
“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設。從短期來看，則是一個各種利益相關方之間的利益協調和利益平衡問題。
在全國各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導、企業運作、社會協同、村民參與”的總體原則下，創造了各種不同的改造模式：如政府主導的“包拆包建”模式、開發商主導的“市場化運作”模式、村委會和村民主導的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨自決定”和“獨自完成”改造進程，都會涉及各種利益相關方的利益協調和利益博弈。具體來說，主要有如下相關方：
城市政府，盡管各地城市政府，在其區位優勢、城市規模和財政收入等方面各不相同，但在提升城市品質、增加城市土地收入方面，都有強烈的“城中村”改造動機。城市政府是城市發展的引導者和主導者，是“城中村”改造中的關鍵性組織者和協調者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發商、村民的利益博弈。
開發商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導”的程度不同。但開發商的根本“宗旨”是其利潤回報，有利可圖則介入開發，反之則沒有“改造激勵”。利用開發商的專業開發資源和專業技能，是保證“改造質量”的主要途徑。城市政府如何激勵和引入各種開發商積極介入改造開發，主要是通過“讓利與商”來實現的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。
村委會，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產和公益的守護者。為了減少“談判對象”和“談判交易成本”，政府和開發商一般都愿意選擇“村委會”作為“談判代表”，而不會選擇與每家每戶“一對一”地分別談判。所以，村委會是否能夠充分代表“村民利益”？村委會領導是否公正無私并有能力與政府、開發商反復談判？村委會成員是否有、截取冒領征地和拆遷款行為？都成為改造進程能否順利推進，村民能否認同和支持改造工程的關鍵因素。
村民，是“城中村”改造的最終相關方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動員協調工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗政府的行政能力和為民服務意識的關鍵環節。
還有一個“間接利益相關方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權、更無利益分享權。甚至政府和開發商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對當地的勞動密集型制造業帶來勞動力雇傭的壓力。
在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應”的影響之外，城市政府、開發商、村委會、村民之間是緊密互動的“直接利益博弈者”，政府和開發商可能“合謀勾結”以最大限度獲取“土地開發增值”；開發商和村委會，也可能“合謀勾結”以私分截留補償資金；村委會和村民團結程度越高，與政府和開發商的“談判能力”就越強，贏得“城中村利益”的機會和收益就越多。
在城市政府的主導下，經過各種利益相關方反復的博弈協商，建構公平、公正、公開的利益協調和利益平衡機制，就是“改造工程”能否順利推進并沒有“后遺癥”的制度性關鍵。這在全國各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。
在“城中村”改造的歷史進程中構建現代城市治理體系
隨著中國全面現代化進程的整體推進，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗著現代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構建現代城市治理體系的契機和機會。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達”機制，為順暢的協商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎。同時，需要中央政府協調和統一各種有關“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實施細則，為“城中村”改造提供協調一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉一體協調的發展規劃，制定社會資金參與“改造”的融資途徑和運作平臺，構建政府、開發商、村委會及村民平等溝通的利益協調機制。同時，開放公共媒體和社會組織參與監督的途徑和機制。構建政府、企業、社會組織、媒體和民眾多元參與、協同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進的制度保障，也是提升現代城市治理能力的制度體系保障。
“城中村”改造后，構建城鄉一體化的社會保障體系，使城鄉居民都能平等享有公平的權利保障，推進“城中村”居民一體深度融入“城市化”進程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應的基礎上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動機”，消除“城中村”再生的“外部激勵”，防止“冒進性的激進城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時，在消除戶籍限制、對接城鄉征地補償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設，奠定長久的制度體系基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，政治理論室主任）
【參考文獻】
①《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，中國政府網，2014年3月16日。
篇3
關鍵詞：城中村；改造策略；利益博弈；共贏
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.056
1引言
蕪湖市作為安徽省的政治、經濟、文化、交通次中心，近年來工業化、城市化發展較快。隨著城鎮化的廣度和深度的不斷發展，蕪湖市的人口和面積都在迅速地增長。但“城中村”問題也隨之日益凸顯――房屋低矮連片、密度大、基礎設施配套不齊全。城中村所呈現出來的負面問題已經成為蕪湖市發展中極不協調的一個因素，嚴重阻礙了城市的可持續發展。針對蕪湖市城中村進行改造，不僅有利于改善城市居民的居住環境、提升城市形象，還可以加快城市現代化建設進程，同時也為其他城市改造城中村提供有利借鑒。因此，為解決城鄉二元結構的矛盾，城中村的建設治理已經成為蕪湖市全面建設發展過程中亟需改善的重要問題。
2文獻綜述
針對城中村現象，國內外學者已經有了豐富的研究成果。
在國外城市發展的進程中，有關城中村的研究主要通過幾個方面展開的。首先，是關于城市邊緣地帶研究。早在20世紀50年代，奎恩和托馬斯就按照內城、城市邊緣區、城市腹地這三個部分將大城市的地域結構進行分解，并且很明確地提出“城市邊緣區”這一概念。從此，城市邊緣區的研究便開始了。接著，是關于城市蔓延的研究。大部分學者一貫認為，城市蔓延就是指是城市化區域向未城市化地域的擴張。隨著城市邊緣大片住宅的開發，住宅的高容積率、建筑密度不斷模糊了城鄉間的界線。最后，是關于都市村莊的研究。2004年，美國學者約翰斯頓在《人文地理學辭典》中定義都市村莊為一種居住型社區，是移民進入城市的聚集點。因為具有相同的或相似的文化或種族特征的居民，常常會位于內城或轉型地帶。此外，美國城市經濟學家蘇利文則定義都市村莊為現代城市郊區的次中心，這是使人與人、人與自然在生活、工作、游樂中達到一種和諧關系的地方。
在國內關于城中村的相關研究中，主要是根據國內學術界在不同的歷史時期，基于不同的角度展開的，最終探討了城中村改造的可持續發展模式。首先，是20世紀90年代的城市邊緣區研究階段。房慶方（1999）從未來規劃、城鄉發展規劃、城中村法律法規政策出臺等角度提出相應解決對策，此外還提出在城中村改造過程中，一定要因地制宜，制定相應的政策。然后，是20世紀90年代末至今的深入研究階段。周新宏（2007）基于經濟學的研究視角，探究導致城中村形成的經濟與制度原因，針對城中村的形成、存續和改造問題進行了深刻分析并在此基礎上提出相應的改造方略。辛剛國（2008）從城中村文化角度出發展開研究，全面評價和認識城中村現象，重點討論城中村多元文化的沖突和融合，以及重建獨特文化模式。李莉莉（2009）從城市化以及生態問題的方面展開研究，提出城市生態化和環境保護的改造建議。王新（2011）針對城中村改造中利益群體的沖突，分析城中村改造過程中的利益主w及其相互之間的關系，探究出城中村改造過程中存在的具體矛盾和矛盾沖突產生的根本原因。
結合國內外的研究，不難得出，雖然眾多學者從各種角度探討城中村問題，而且取得了豐碩的研究成果。但是，大部分的研究都是大環境下城中村的治理問題，因此難以避免的是研究范圍過大，不能適應于每一個城市，在某種程度上存在局限性。本項目將立足于對蕪湖市“城中村”地區進行的實地調研，找出其形成的具體原因，并探索出適合其可持續發展的城中村改造策略，而不是盲目效仿前人經驗或其他城市做法，由此達到使蕪湖市全面快速發展的效果。
3蕪湖市城中村改造項目現狀
蕪湖市“城中村”現象明顯地區，有楊家門附近、灣里街道和蕪湖市步行街附近。從市區來看，2013年到2015年棚改貨幣化安置比例在不斷的上升，從30%增至59.8%。通過推進棚改貨幣化安置和市場化購房等方式，總共消化存量房地產23225套，占據同期商品住房銷售總量的37.5%。2016年，安徽省蕪湖市計劃實施棚改面積為305萬平方米、共有26973戶。盡管如此，在蕪湖市城中村改造進程中尚且存在很多有關利益的沖突，利益主體在進行利益沖突的博弈。從調研中，不難發現為了能夠得到城中村改造資金來源，政府與開發商展開是否實施優惠政策的博弈。為了解決拆遷補償安置的費用和社會保障問題，村民與政府、開發商展開博弈。為了追求利潤最大化，開發商與村民為拆遷補償安置方案展開博弈。為此，建立以下博弈模型展開深入分析，得出相應解決方案。
4城中村改造三方博弈模型
在城中村改造的博弈過程中，三個博弈主體分別是政府、開發商和村民。政府主要是為了合理規劃和管理城市土地，改善城市環境和提高城市競爭力，從而實現政治目標，提高公共利益，提高土地利用率。但是，在改造的過程中，政府存在一定的壓力。首先，缺乏資金的來源，推進的周期能夠控制在合理的時間范圍內，但實現卻困難重重。此外，法律方面不夠完善，實施城中村改造過程阻力大。開發商在改造中可以獲得利潤，提升自身品牌形象和知名度，但是投入資金多收益少，改造的周期長且不確定性大。而且，在改造的過程中村民不是很配合，拆遷成為難題。村民支持城中村改造的一部分原因是可以改善臟亂差的環境，而且在拆遷中可以得到補償和社會保障，從而以嶄新的身份更好地融入城市生活。當然，村民也有一些考慮，他們擔心對土地和房屋補償的期望過高，擔心社會保障不到位，不敢用已有的收入來源作賭注。
在博弈中，政府的最優策略是為對城中村改造提供優惠，受到城市化進程的影響，城市中的村莊不得不改造。政府可以吸引開發商投入資金，但是政府需要對開發商追求利益過程進行監管從而保障村民的利益。村民對城中村改造的支持，取決于改造是否能達到村民期望收益。在此基礎上，可以建立三方博弈模型，如圖1所示。
圖1是六種城中村改造的組合，S1、S2、S3、S4、S5和S6。S1表示政府、村民和開發商共同改造；S2表示政府承擔改造費用，村民支持進行改造；S3表示村民和開發商共同改造；S4表示村民在其所在的村進行改造；S5表示村民不支持，無法進行改造；S6表示村民不支持，無法進行改造。
5總結與建議
5.1總結
從三方博弈拓展模型綜合分析可知，村民的選擇在城中村改造中起著決定性的作用，只要村民支持改造就能實現，同樣只要村民反對改造就不能實現。在村民支持的情況下，一旦開發商介入，政府和村民就必然獲得相應的收益，所以村民就相應地支持改造。因此，城中村改造的過程中最主要的問題就是對村民利益的絕對保障。
5.2建議
城中村改造的過程是政府、村民和開發商之間的一場合作，需要三方看清自己的位置，發揮好在各個環節中的作用，最終實現互利共贏的目的。鑒于蕪湖市城中村改造的調查研究，得出以下幾點建議。
首先，蕪湖市政府應該制定相應的規劃，組織招商引資項目，建立一種政府主導、市場運作、社會參與的模式。在建設用地上，堅持通過招拍掛的方式供應土地，進行陽光操作。同時，為了維護好開發商的利益，各縣都在政策許可的范圍內通過制定優惠措施，盡量讓利于開發商。堅持以村民利益為本，監督和調控拆遷補償安置方案。建立和完善相關的法律制度，對于住宅房屋的拆遷補償安置，根據房地產權證等有效證明給予補償，實行貨幣補償和產權調換。對于非住宅房屋拆遷補償，區分土地使用權取得方式不同計算補償，或者按照重置價格結合成新計算補償。完善社會保障制度。勞動、民政部門要借鑒先進地區經驗，結合蕪湖市實際，對改造后的居民社會保障問題盡快拿出具體意見，在政策允許的范圍內，可按比例拿出一定的土地出讓收益，對失地居民進行一次性補貼，解決好居民老有所養、病有所醫等問題。強化就業及培訓。勞動部門要依托各種載體，加強勞動技能培訓。要充分發揮我市工業基礎好、企業多，特別是推進區工業集聚區建設即將形成規模的優勢，有針對性地制訂培訓計劃，實現農民就近就業、就地就業。夯實村組集體經濟，增加農民收入。城中村改造過程中可適當補償經營性商業用房，由村、組集體經營，收入用于保障農民今后生活。要積極引導群眾采取土地入股的形式，支持產業發展，促進農民增收。
其次，開發商應該保持良好的企業形象，不能^分追求利潤和搶奪村民的利益空間。配合政府工作，盡力實現共同的利益。自覺遵守法律法規，從考慮村民利益的角度出發，合理獲取應得利潤。
最后，村民應該看到城中村改造的發展前景，大力支持政府工作，全面考慮改造的成本和收益，降低預期收益標準，不盲目追求利益，以可持續發展為目標和原則。積極主動參與各種政府培訓，提高自身素質，努力學習科學文化知識，自主創業，為農村建設盡自己最大的努力。
參考文獻
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篇4
【關鍵詞】 城中村改造 經驗 啟示
一、城中村改造的經驗
1、廣州市城中村改造的經驗
廣州市是我國改革開放的前沿陣地之一，也是我國經濟發達地區的區域性中心城市，其城市化進程中的城中村改造頗具代表性。廣州市自2004年至2010年按照城鄉一體化的要求將全市138個城中村改造為現代城市社區，其城中村改造的經驗可以總結如下。
（1）先行試點，逐步推進全市城中村改造。廣州市首先采取“一村一策”的辦法將位于中心城區的7個具有代表性的行政村作為改造試點，然后逐步在全市城中村改造中推廣試點經驗。
（2）城中村軟硬環境改造分兩步進行。第一步是通過“四項轉制”的辦法改造軟環境，即變建城區內的城中村村民為居民，變村委會為居委會，變集體所有土地為國有，變村委會管理的集體經濟為集體法人股東和村民個人股東共同持股的股份制公司，變城中村村委會管理為城市一體化統一管理。第二步是對硬環境的改造，即通過合理規劃，結合新式農民公寓建設和舊村改造的方式對城中村逐步進行改造。
（3）采取了“政府指導+城中村自主改造”的模式。在城中村“安居”改造中，廣州市不主張引入開發商，堅持城中村集體自主改造，改造資金的籌措采取“誰投資，誰受益”的原則，資金來源以村集體經濟改制后的股份公司和村民個人出資為主，輔以銀行優惠貸款，區市財政對部分市政基礎設施和公共配套設施建設給予適當資金支持。
2、深圳市城中村改造的經驗
深圳市自1997年開始對城中村進行改造，其改造經驗總結如下。
（1）試點推進，嚴格城中村用地。深圳市的城中村改造試點是按照每鎮一村的辦法進行，政府免費提供設計方案、村民自主選擇對村民住宅進行了連建、單元式統建改造。在城中村改造中，嚴格規定城中村土地使用要求，將城中村土地劃分為不準發展區、控制發展區和非建設用地三類，并給城中村留出足夠的發展用地。改造中堅持“以人為本”，改造重點是解決居住、綠化、公共設施以及環境等問題。
（2）政策規章指引，專門改造機構實施。深圳市于2004年出臺了《深圳市城中村改造暫行規定》等政策規章，為城中村改造的實施提供了有效的政策規章指引。此外，深圳市還成立了專門的城中村改造機構，編制了城中村改造總體規劃，為城中村改造提供了強大的技術支撐。
（3）實施城中村改造準入制度。深圳市對城中村的改造主要采取的是“政府+村集體+村民”的模式，同時允許部分城中村的改造引入開發商，并實施城中村改造準入制度，對進入許可程序的改造項目和參與城中村改造開發的機構設定準入條件，以保障城中村改造的成功。
3、杭州市城中村改造的經驗
杭州市自1998年開始啟動城中村改造，推行撤村建居。相對于其他城市，杭州市需要改造的城中村多位于西湖風景區內，由于城中村村民不愿意搬遷和風景區內不宜建設高樓大廈的原因，杭州市采取了統一規劃、原地安置、建筑控高等措施對城中村進行了改造，其城中村改造經驗總結如下。
（1）政府主導。為順利推進城中村改造，杭州市出臺了56個相關政策，成立了市、區兩級城中村改造指揮部和辦公室，專門負責城中村改造工作。安置城中村村民的多層公寓由政府統一規劃、組織開發，其建設采取“個人出資，市場運作”原則，公寓小區內外的公共設施和市政配套設施分別由區、市政府負責解決。
（2）撤村建居，村民變居民。在城中村改造中，杭州市撤銷了原來的行政鄉、村，設立了街道辦事處，轉城中村村民農業戶口為非農戶口，村民享受“兩低”、養老、醫療等與城市居民同等待遇的社會保障。
（3）土地政策。撤村建居后，原城中村集體土地依法征用為國有，并留出10%作為村鎮建設和經濟發展用地；安居村民的多層公寓建設用地按照行政劃撥方式提供，且30%的多層公寓作為經濟適用房由區政府公開向社會銷售，所得利潤則補貼小區配套設施建設。
4、珠海市城中村改造的經驗
珠海市自2000年開始對建城區共26個城中村進行改造，拆遷面積達260萬平方米，動遷人口近20萬。相比于深圳市“政府+村集體+村民”的城中村改造模式，珠海市則采用了“政府政策指導+開發商市場運作主導”的方式對本市城中村進行改造，其城中村改造經驗可以總結如下。
（1）目標明確，堅持規劃先行。為提高城市競爭力，珠海市以“改造城中舊村、創建精品社區”為城中村改造的最高目標，在改造時綜合考慮路網結構、基礎設施和綠地等要素的有機聯系，堅持先規劃再實施的原則。在具體改造過程中，針對每個城中村的不同情況采用不同的改造方案，先易后難、逐步推進城中村改造。
（2）采取“市場運作主導、政府給政策”的改造模式。即在城中村改造中，政府并不直接投資，而是引入開發商投資、采取市場競爭機制確保城中村改造質量，政府則承擔了制定城中村改造的原則、規劃的責任，并提供相應的政策。
（3）政府讓利，照顧村民、開發商的利益。為調動需改造城中村村民的積極性，珠海市在拆遷法規規定的范圍內，制定了有利于村民的拆遷政策：對村民合法房屋按建造年份給予1：1至1：1.2的面積比進行補償，對違章建筑給予建筑成本補償，拆遷期間的安置費和房屋出租收入由開發商補償，并允許村民參與原村集體留用地等土地升值收益的分成。對于通過公開招標中標的開發商，珠海市政府為確保其可獲得25%以上的合理利潤給予了“拆一免二至三”的優惠政策，即每拆1平方米房屋，免2-3平方米建筑面積的地價，并免去相應的報建費用。此外，所開發房屋的1/3用于城中村村民的回遷，其余2/3允許開發商用于商品房經營使用。
二、城中村改造的不足
篇5
【論文摘要】隨著城市化進程的加快，城中村已經成為我國城市質量提高過程中急待解決的關鍵問題之一，其改造難度越來越大，改造 成本 也越來越高，已經成為專家學者關注的熱點問題之一。文章從經濟視角闡述了城中村拆遷改造中存在的問題，并以武漢市城中村拆遷改造為例提出相應的對策措施。
一、城中村及存在的經濟問題
改革開放以來，我國生產力水平大大提高，經濟基礎日益增強，城市化進程也在不斷加速。在城市快速發展的過程中，城市建設用地急劇擴張，一些距離城市較近的村莊被納入城市建設用地內，形成了所謂的城中村。由于各種制度原因，城中村因其存在的各種經濟問題成為城市發展的障礙。
1、較少有相應的集體企業等經濟增長點
城中村居 民主 要靠出租房屋獲取租金、征地補貼、城中村拆遷改造補償費用等維持日常生活開支。因此，城中村房屋出租成為村民收入的主要來源之一，城中村的違章 建筑 物極大的影響了城市形象，阻礙了城市化發展的道路。
2、城中村土地利用率低，缺乏規劃
城中村的違章建筑多，結構復雜，市政管網、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏統一規劃或規劃執行力度不到位、 管理 不規范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地資產流失、拆遷改造成本增加。城中村土地利用率和產出率低下主要表現為房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規劃不夠銜接，呈現出城市景觀與 農村 村落景觀共存的現象。
3、城中村房地產二級 市場 活躍
城中村土地區位條件相對優越，土地產權屬于村集體所有，這樣，優越的區位條件和相對低廉的土地價格，使城中村中不規范的房地產二級市場特別活躍（例如，小產權房的買賣交易等），導致由于城市規劃實施和基礎設施條件改善而使土地升值的部分國有土地資產嚴重流失。
另外城中村建筑在拆遷改造過程中不僅造成建筑 材料 資源的嚴重浪費，而且還大大增加拆遷改造的補償費用，增加拆遷改造成本，使國家整體利益損失嚴重。因此，經濟視角的城中村改造越早越好，否則成本將更高，代價將更大，國家資產的損失將更慘重。
二、武漢市城中村改造現狀
1、武漢市城中村
根據武漢市的界定，城中村是指《武漢市土地利用總體規劃主城建設用地控制范圍圖（1997-2010年）》確定的城市建設發展預留地范圍內，因國家建設征用土地后僅剩少量農用地、農民不能靠耕種土地維持生產生活且基本被城市包圍的 行政 村。據此，武漢市二環線以內共有147個城中村，綜合改造的總體范圍包括江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、洪山等區（城郊區暫未納入改造范圍），涉及總 人口 35.66萬人， 農業 人口17.10萬人，土地總面積21381.82公頃，相當于全市規劃中2020年建成區面積的1/4。2004 年底武漢市開始城中村的綜合改造工作，根據實際擁有耕地現狀，武漢市將全市城中村分為三類：a類村，人均農用地小于或等于0.1畝的村；b類村為人均農用地大于0.1小于或等于0.5畝的村；c類村為人均農用地大于0.5畝的村。并確定了首批進行綜合改造的16個試點村，a類村由改制后的村經濟實體自行改造；b類村以項目開發的方式改造；c類村以統征儲備的方式改造。在先行試點并借鑒其他城市改造經驗的基礎之上，武漢市探索出了一條城中村改造的新路子。
2、武漢市城中村改造實踐
（1）創新理念，轉變政府職能。城中村的形成是一個 歷史 過程，實際是城市發展中多重原因造成政府職能缺失的歷史欠賬。進行城中村綜合改造，促使都市“洼地”早日崛起，是城市政府責任和使命，更是堅持城市科學、持續、協調發展理念的具體體現。在武漢市城中村的改造過程中政府開始轉變觀念，結合城市發展、土地整合、變城中村“二元”結構為“一元”結構的需要，從實現大規劃的需要出發，制定相關政策并采取相應措施來保障武漢市城中村改造實踐的進行。武漢市政府在改造工作中的角色定位在資金調配上可見一斑，武漢市政府在綜合改造城中村中不僅沒有經濟利益的訴求，而且承擔了巨額補貼，在城中村居民的就業安安置以及社保方面承擔了無限責任。
（2）目標明確，循序漸進。武漢市出臺城中村綜合改造政策，確定了“五個轉變”的目標：村民邊居民、村委會變社區、村集體經濟變企業集團、農民變股民、集體土地變國有土地。按照“兩步走”的思路，先改制，后改建；先試點，后全面。通過股份制改造，將村集體經濟組織依法改制為符合現代企業制度要求的經濟實體；進行清產核資和資產評估，清理登記好債權 債務 ，資產評估結果經村民會議認可，并報上級部門確認；對村集體經營性凈資產適當扣除 社會 保障和 公共 事業管理資金后，原則上全部作為股權量化的資產。在此基礎上，著手城中村改建。改建須符合城市總體規劃和產業發展要求，規劃編制、建設管理的各項標準和控制指標，按城市規劃、管理標準執行。
（3）引進 市場 化道路，推動城中村改造。土地出讓實行徹底的市場化道路，全部土地以項目捆綁、掛牌底價方式出讓，有效的避免政府低估地價以及房地產商與村之間進行“幕后交易”的可能。武漢市城中村綜合改造政策規定：“開發用地與還建用地捆綁成項目后，采取公開供地，其掛牌底價為安置房建設 成本 和本宗地價之和的1.15倍”。這樣一方面是讓有開發資質的村集體 經濟 組織在爭取自行改造的競爭中處于有利地位；另一方面則可以給前期進入的開發商以適當補償。為避免基礎設施配套資金無法落實，規定土地出讓金、增值收益的60％劃轉給城中村所在的區 財政 專戶儲存，專用于城中村綜合改造中的基礎設施建設，例如道路、排水、綠化、供水、燃氣、供電、電信、郵政等；40％由市政府統籌用于城中村市政基礎設施配套建設。
三、關于武漢市城中村改造的建議
1、進一步建立健全地方 法律 法規
武漢市城中村改造涉及范圍廣，各村層次參差不齊，改造起來難有統一的標準?；诔侵写甯脑旃ぷ鞯恼咝?，如果沒有相應的法律法規作為 指導 ，會因為 管理 人員的素質差距、管理模式的不一致使得改造混亂不堪，并且可能會有的人利用手中的權利以權謀私，損害集體和村民的利益。政府應該根據武漢市的實際情況制定相應的法律法規來指導城中村的改造，嚴格控制操作程序，強化協調服務和加強監管。
2、妥善解決就業、 社會 保障等配套制度安排
城中村失地村民的就業和社會保障問題的解決是城中村改造的內在要求。應該采取各種措施，大力促進失地農民再就業。原村集體所有財產、土地可以改組為農工貿股份公司，人員就業由農工貿股份公司就地解決，成為公司職員。可以用發展都市 農業 的辦法，發展現代化農業、養殖業。及早培育經濟增長點，為村民安居樂業創造條件，為 農村 城市化奠定良好基礎。改造后的城中村的村民理應享受城市居民同等的養老 保險 、醫療保險和失業保險等社會保障待遇，應設計一個與城市居民相對接近、便于以后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。
3、合理調整利益關系
城中村改造過程中，土地市場化，政府應讓利于村及村民。隨著城中村的土地逐步掛牌，走進市場土地量的占比肯定會提高，市場關注度也會提高。但由于城中村改造中土地地塊零碎不規則，利用效率不高，隨著城中村的土地逐步掛牌，競爭可能會日趨激烈。為了調動城中村改制企業參與的積極性，并保護村與合作伙伴的合法利益，保證改造工作的平穩推進，政府可考慮對城中村土地掛牌交易減免規費，并在土地出讓、土地增值收人中，拿出一定比例實行“以獎促改”，或明確一定的比例用于城中村改造 公共 設施建設。
【參考文獻】
[1] 周新宏：城中村問題：形成、存續與改造的 經濟學 分析[d].上海：復旦大學，2007.
篇6
關鍵詞：城中村；改造
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）06-00-01
一、城中村的定義及形成的原因分析
1.城中村的定義
城中村是指農村的土地已納入城市總體規劃發展區內，且農業用地很少或沒有，居民也基本上屬于非農化的村落。正如楊安在城鄉建設雜志文中描述道，“繁華的鬧市里，縱橫的道路邊排列著一幢幢漂亮氣派的新現代建筑，在現代建的背后卻往往有一大群坐落無序、高低不齊、新舊不一的農舍。整座昔日的農莊被包裹在現代城市建筑中。真正的農莊是農舍加周圍的田園，充滿宜人的鄉土氣息和田園風光。而城中村卻是農舍加周圍的水泥高樓，充滿了城鄉間的不協調。農村的氣息在這里窒息了，城市的氣息在這里全然不見?！?/p>
2.城中村的形成的原因分析
我們從城中村歷史變遷中不難發現其形成的主要原因：
從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果。改革開放的近30年中，城市化的進程加速發展，我國的城市數目從1978年的320個發展到現在的662個。城市建成區面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。村莊進入城市，形成了城中村。
從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指城市和農村分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度。
二、“城中村”改造成本
“城中村”改造的成本最主要的有三個方面：
1.村民安置補償費?！俺侵写濉贝迕袷鞘チ送恋囟挥姓?，在城市建成區生活。那么對村民的安置補償費，按什么標準補償這是村民最關心的問題。拆遷補償應包括：一是房屋拆遷補償費；二是臨時安置補助費；三是搬遷補助費。拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位，用途、建筑面積等因素，采用市場比較法，以房屋拆遷評估價格確定。實行房屋產權調換的，拆遷人與被拆遷人應當依照貨幣補償的金額的規定，計算被拆遷房的補償金額和所調換房屋的價格，結清產權調換的差價，或協商確定合理的拆賠比。
2.土地使用權出讓金。它是指建設項目通過土地使用權出讓方式，取得有限期的土地使用權，依照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，支付的土地使用權的出讓金。在當今社會主義土地市場，在保證土地為國有制度不變的前提下，土地使用者不是通過行政劃撥而是通過有償的市場競爭取得土地使用權。土地使用權不是無限而是有限期的，在限期內，土地使用者可靈活運用土地使用權。地價不是靠國家單方面確定，而是在土地使用者的競爭中形成，以促使土地資源得到更合理，更充分的利用。“城中村”土地屬于集體土地，其運作有三種模式可借鑒：一是政府征收土地后轉為國有土地，由政府負責安置村民及補償。土地轉為凈地，政府或拍賣或自己開發；二是開發商直接與村委會協商，按市場運作開發土地；三是村集體成立房地產開發公司，自己對土地開發利用。這三種方式各有其特點：第一種從城市總體發展觀點來看，政府開發最優，按城市規劃以公眾利益為目的，以城市綜合效益最大化為目標，但政府往往資金有限，難以遂人心愿。其他兩種都是以集團經濟利益最大化為目標，易造成與周邊環境規劃矛盾，易忽視公眾利益。需要政府做好協調工作。
3.土地重新規劃建設成本。開發商對“城中村”土地改造建設，多數開發成商業用房或居民小區。那么在這一階段主要發生的費用有：建設單位的管理費、勘察設計費、臨時設施費、工程監理費、建安工程費、預備費、固定資產投資方向調節稅及建設期投資貸款利息等。
三、城中村改造的難點分析
城中村的改造不同于城市進程中的舊城改造，城中村改造涉及土地的轉制、村集體和村民的出租屋問題。這些問題與村民的利益交織在一起，遠比一般的舊城改造問題復雜得多。
1.改造模式與改造主體問題
由于城中村所需改造資金數額巨大，因地制宜地設計好各村的改造方案，解決改造模式與改造主體問題，是改造計劃制定的前提?，F行的一般改造模式主要是下面三種模式：一是由政府主導，主要是指政府完成前期土地開發，然后采取市場化的招標拍賣方式。二是村民在政府指導與支持下，自籌資金，自行完成改造。這種模式政府支持力度比較大（比如在基礎設施、公建設施及資金等方面），適用于村集體及村民籌資能力強，村規模較小的情況；三是開發商主導的開發模式，開發商資金雄厚，開發經驗豐富，可以緩解政府資金的局限性，減少社會問題。這種模式將會成為改造的主要模式。
2.改造程序及優惠政策問題
城中村現有土地屬集體所有，在改造過程中涉及土地的轉制，因此在改造過程中必須將土地所有制轉成國有土地所有制，轉制后，牽涉到開發用地合法手續問題。如果完全采用市場化的招標、拍賣、掛牌出讓模式，將增加開發商獲取土地的成本，從而加大市場運作的風險。
3.村民的阻力問題
目前，城中村村民收入主要靠集體經濟和出租屋收入，改造后的拆遷安置補償成為制約城中村改造進程最大的障礙，村民現有出租屋經濟收益是所有的出租屋這些房屋改造的機會成本，因而村民只愿意接收面積補償。城中村現有容積率已接近或達到城市規劃的上限，如果要使項目盈利，勢必要提高容積率，而突破城市規劃的界限。從目前一些城市的改造來看，改造后村民依舊過著以出租收入為主的生活，沒有實現村民生存方式的轉變。因此改造面臨村民的意愿與改造最終目的相悖的困境。
四、城中村改造的幾點思路
1.將村民重新納入教育培訓計劃，使其能夠真正適應城市社會生活的轉變
城中村改造不是單純的城市建設問題，很多城市都存在重視城中村的景觀改造而忽視人的改造的問題，改造后村民的生存方式根本沒有得到改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費。因此城中村改造應重新將村民納入教育培訓計劃，提高村民就業技能與水平，為村民自主創業提供智力與資金扶持。村民自主創業、自力致富需要好的帶頭人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加強“原村官”的教育培訓，使其能夠適應現代城市社區管理要求的轉變。
2.在改造的拆遷安置補償方案中，重新籌集村民的社會保險基金、教育培訓基金及風險創業基金
對承擔了村民醫療、養老等社會保險功能的集體物業，建議采取實物補償與現金補償相結合的方式，重新建立起村民社會保險基金及風險創業基金?；鸢船F代股份制企業方式運作，盈利不再以分紅的形式發給村民，而是為村民提供社會保險及公共福利開支。這樣既可以為村民提供基本的保障，又可以減少村民的阻力，最重要的是斷絕村民對集體經濟的依賴，鼓勵村民自食其力，打破以往那種無所事事、游手好閑的生存狀態。
3.因地制宜，制定出各村改造的優惠政策
對于城中村改造的高額成本，為使改造具有投資的吸引力，將土地市場價格作為取得土地的機會成本，將拆遷安置回遷成本作為取得土地的價格，在容積率和優惠政策方面進行調節，使改造項目具有競爭力。一般城中村現有容積率較高，僅采用容積率的手段來提高項目的可行性則勢必造成容積率居高不下的情況，因此城中村改造應因地制宜在土地出讓金及城市建設配套費上給予優惠，使滿足城市規劃要求的條件下增加項目的可行性。
4.將城中村改造納入城市發展建設計劃，規范城中村改造
篇7
關鍵詞：城中村 改造再建工程 必要性 管理措施
隨著城鎮化建設步伐的加快，我國各個城市都在積極地推動與擴大城市規模，對此就出現了我國特殊的社會現狀――“城中村”，城中村是城市擴張的必然結果，其已經被城市所包圍，城中村居民屬于農民但是其生活習慣、工作崗位以及思想觀念已經全部的融入到城市中。由于城中村的規劃建設等沒有統一的規劃結果，出現“臟、亂、差”的現象成為必然，其與城市環境建設存在巨大反差，因此為了城市環境的優化、解決城市用地緊張問題，城中村改造再建工程是城市建設的重要內容。
1 城中村改造再建的必要性
1.1 實行城中村改造有利于加快城市化進程 城市是一個地區的中心，其城市環境對當地的形象具有重要的作用，而城中村由于其環境差已經影響了城市的總體環境，所以積極穩妥地解決城中村問題，促其經濟管理體制和社會管理體制向現代化城市管理體制和方式轉變，使城中村直接融入城市，對于加快城市化進程具有舉足輕重的作用。
1.2 實行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承載能力 目前國家實行嚴格的土地政策，地方土地資源日益緊缺，而城市建設又需要大量的建設用地，城市的發展正逐漸從粗放的外延式擴張向內涵式集約發展轉變，在這種情況下，改造城中村，盤活效益低下的城中村土地，騰出更多建設用地，緩解土地供求緊張矛盾，已成為歷史的必然，因此科學合理的城中村改造，將會大大促進城市土地潛力的提高，拓展城市發展空間，提升城市的承載能力和經濟發展水平。
1.3 實行城中村改造有利于改善居住環境，提高居住生活質量 通過高標準的規劃設計和改造，會使原來的城中村融入城市，從根本上解決原來城中村基礎設施建設薄弱、建筑密度大，居住環境臟、亂、差，生產生活質量低劣等問題，改造后配套綠化、休閑、健身、環衛、物業等基礎設施，這將會極大地提高村民居住生活質量，讓他們更好地共享城市發展帶來的成果。
2 城中村改造再建工程存在的問題
城中村改造再建工程涉及城中村每個公民的切身利益，同時由于城市用地緊張程度越來越明顯，城市房價也越來越高，城市改造再建工程已經不再是簡簡單單的工程建設的問題，其必須要正確的處理許多問題，既有工程建設管理的問題還有與城中村居民的關系等等。
2.1 城中村再建工程施工方對再建工程缺乏有效的規劃，影響再建工程的施工進度 城中村再建工程對于城中村整體利益具有積極地作用，但是在具體的城中村再建工程中由于一部分人他們受到私利的影響或者感到某些不公，他們會不配合再建工程，最常見的現象就是“釘子戶”的出現，可以說造成此種現象發生的原因是多方面：一是由于城中村居民認為自己的利益沒有得到足夠的滿足，他們預期的經濟利益與實際獲得利益相差甚遠，并且他們的預期經濟效益超出城中村再建工程改建成本預期的范圍；二是一些施工方在對待改建工程時其一般采取的是粗糙的方式，而一些居民對待此種方式一般是采取反粗暴的方式，結果就會導致惡性循環，最終到時施工時間被無限的延長。
2.2 城中村改造再建工程涉及的成本具有許多預計性 首先城中村再建工程不僅需要施工管理機構，還要成立專門的城中村改造再建動員機構，因為城中村再建工程需要拆除一些居民的住宅等，破壞一部分人的個人利益，這些問題解決起來是非常難得，因此需要成立專門的拆遷動員機構等，而這些機構的成立不僅需要大量的人員還要提供一定的辦公用品、辦公場地等，這些都需要額外的費用，而這些費用具有不可變性；其次城中村再建工程是對城中村舊的農村規劃給予否定，而這些新的規劃會導致一部分居民的反對，因此為了實現城中村再建工程的順利進行，施工方往往要支付給城中村居民相當高的費用，而且這些費用體現在支付居民費用上是不相同的，而且其還包括許多新的成本支出費用；最后城中村成本控制還具有延續性的不確定性，城中村改建工程并不是簡簡單單的重拆重建，而是改建的工程會改變人們傳統的生活習慣以及經濟收入等，因此城中村改造再建工程需要解決人們的后續生活問題，而這些問題的解決都需要資金的，因此施工成本也是沒有辦法預算的。
2.3 城中村再建改造工程資金來源渠道單一 城中村改造工程需要大量的資金，而依靠政府的資金是很難完成城中村改造工程的，因為城中村再建改造工程不僅需要大量的資金進行工程建設，還要涉及到房屋安置、貨幣過度等，因此現在的城中村再建工程多數采取“自籌資金、自主經營、自我改造”的思路，由城中村集體或者居民投資，然而此種模式受到集體資產的影響，對此目前城中村改造工程還是集中在以盈利為目的的開發商投資，由開發商進行投資并且投資商從中獲得盈利。這樣的資金來源是以損害一部分城中村利益為前提的，并且此種資金來源也主要集中在向銀行機構的信貸支持。
3 加強城中村再建工程管理的措施
3.1 合理安排施工方對施工進度的科學管理 城中村改造再建工程在施工的過程中一定要嚴格按照工程預期進行施工，首先施工管理方要協調好與施工建設相關的人員，為工程施工建設提供足夠的條件，將施工的硬件設施提供到位；其次施工方要正確處理與周圍居民的關系，城中村改造再建工程常常會影響周圍居民生活，因此為了避免發生擾民時間，影響工程進度，施工管理方一定要做好工程建設的前期宣傳工作，爭取周圍居民的理解；最后施工管理方要積極的與城中村集體就重大事項進行協商，將施工建設過程中的難題給城中村集體進行說明與講解，將一些施工過程中的難題盡早的解決，壓縮再建工程的工期。
3.2 擴大城中村再建工程資金來源渠道 城中村改造再建工程需要大量的資金其單純依靠政府部門的扶持資金或者城中村集體以及個人的投資是很難完成城中村建設的，因此作為施工方要充分利用行政調控與市場機制的聯合作用，采取多種模式下的資金合作運作模式，進而在根本上解決城中村改造再建工程的資金緊張問題，首先鼓勵城中村居民增強對再建工程的認識，提高對工程的投資熱情；其次要積極利用政府扶助平臺吸引政府在政策方面給予支持；最后積極盤活城中村改造再建工程的經濟價值，提高金融機構對城中村改造再建工程的支持力度，給予其足夠的信貸支持。
3.3 提高城中村改造再建工程的成本控制 首先在進行城中村再建工程前一定要明確改造目標，確定改造后的工程用途以及再造規模等，規劃好城中村基礎設施，尤其是與周圍建筑相適應的的配套設施要進行充分的建設，對于屬于交通不便的城中村一定要科學的規劃好基礎道路設施；其次在工程設計中要嚴格控制成本支出，城中村改造再建項目要聘請具有高資質的設計人員、造價人員等對改造項目進行科學的分析，通過合理的工程設計原理，通過改變再建工程的設計方法，將再建工程的經濟效應發揮到最大，爭取做到以最小的費用支出獲得最大的經濟效益；最后實行限額設計制度，城中村改造再建工程應該按照設計書以及投資預算等進行資金預算的初步設計，并且按照初期設計圖紙等在保證工程的前提下對工程進行層層限額設計，將工程造價盡量控制在預期的范圍內。
3.4 以人為本，政策扶持 城中村改造政策要覆蓋拆遷安置、規劃建設、社區管理、集體資產流轉、社會保障等各個方面。要充分調動村集體和村民參與改造的積極性，明確村集體和村民既是改造對象，又是改造主體，采取政府提供優惠政策，實行村集體、村民出資和銀行貸款相結合的方式實施改造。將城中村改造納入農村危舊土坯房改造政策，享受相關補助標準。對城中村改造宅基地集體用地可按規定轉為國有用地，土地收益按比例向村集體返還，并將政府所得專項用于新村配套建設和城中村改造的虧損補貼。對城中村的村民轉為城市居民后，其就業統一納入城市就業管理，并享受社會保障、職業培訓、就業指導、職業介紹等待遇。因城中村改造增加的就業崗位及一些公益性社會崗位，優先用于安排原集體經濟組織成員。將城中村改造中的村民納入社會保障體系，實行好失地農民社會養老保險，使農民真正融入城市變為市民。
4 結束語
總之，城中村改造再建工程涉及的問題比較復雜，尤其是在施工過程中需要施工管理方采取科學的管理措施促進城中村改造再建工程施工，合理處理與各種施工方以及居民的關系，最終提高城中村改造再建工程的質量。
參考文獻：
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[2]溫學延.淺析當前城中村改造的方法及對策[J].老區建設，2013（11）.
[3]李曼，李世平.淺析西安市城中村改造中的問題及對策[J].經濟師，2010（6）.
[4]秦敏，張軍紅，我國城市化進程中城中村問題初探[J].沿海企業與科技，2009（1）.
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[關鍵詞]城中村；改造；生態城市；建設；城市化
城中村是農村村落在城市化進程中，出現了越來越多的滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區的“都市里的村莊”，成為城市發展的絆腳石。作為我國城市化的一種特殊的城市空間現象，被視為我國城市發展的難點問題。城市發展是人類文明進步的象征，城市化的浪潮在逐步地改變著城市原有的面貌。隨著城市規模的不斷增大，城市生存環境的逐漸惡劣。生態城市的觀念日益得到人們的支持。與此同時我們提出了改造城中村及建設生態城市目標，那么該如何改造城中村及建設生態城市，又該怎樣改造城中村及建設生態城市才能適應社會發展的需要?這些都是本文探討和深思的問題。
一、城中村的改造
(一)“城中村”的形成
城中村形成的原因之一是城市化進程快速發展，城市的數量、建成區面積不斷增加、增大是以征收原有城市周邊農村的耕地獲得擴展的空間。失地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地，形成了“城中村”。另外，城鄉二元體制是城中村形成的根本原因。隨著城市的發展，城中村的區域優勢得以彰顯。因村民自建住房成為城市外來人員的首選而快速增值。土地及房屋租金收益最大化致使“城中村”形成的加劇。
(二)城中村改造的必要性
城市的迅速發展帶來一系列的城市問題，所謂的城市病，不但涉及自然環境。而且涉及人文環境的問題。隨著城市化的飛速發展，越來越多的土地被納入城市范圍，越來越多的城中村在城市中出現，成為城市發展的障礙。
以哈爾濱為例，每年供暖期近半年，煤炭燃燒致大氣污染程度較重。因此，改善其城市的小氣候意義重大。因此，城中村改造過程中使城市的發展更加適合人類的居住，對城市的整體環境的改善具有積極的意義。
二、生態城市的建設
(一)生態城市的含義與標準
生態城市是“以人為中心的城市環境系統，研究側重于環境特征、要素結構功能的變化，以及污染物的環境行為和有效的途徑”，其內涵遠不僅在于經濟高效、環境宜人的外表，其更重要的意義在于其社會和諧，對人性的尊重。
建設生態城市，要以自然、社會和經濟三方面協調發展為基礎。首先，在開發建設活動過程中既要保持在自然環境所能夠承載的范圍內，又要減少對自然環境的消極影響；其次，堅持以人為本，滿足人的物質和精神需求，創造自由、平等、公正、穩定的社會環境；再次，保護和合理利用自然資源和開發新能源，實現資源的高效、循環利用。
(二)生態城市建設的必要性
城市在促進經濟增長的同時，也給城市的生態環境造成了很大的壓力。以環境污染和社會失序為代價的經濟發展給生存環境帶來了嚴重的威脅。人們逐漸意識到建設生態城市的必要性。
第一，建設生態城市有利于促進生活質量提高。城市生態問題的實質是人與自然關系的失調，解決的根本途徑是協調它們之間的關系。
第二，建設生態城市有利于調整經濟結構。解決結構性污染問題根本在于產業結構優化升級，提高資源的利用率。
第三，建設生態城市有利于優化投資環境。良好的生態環境是建設國際化城市的重要條件。優美的城市環境有利于吸引投資、發展旅游業。
三、城市化與生態環境協調發展
(一)加強城中村改造，推進城市化進程
城中村改造不僅是農村、農民的事情，更是城市發展的大事，作為城市建設的重點在城中村的改造過程中，要時刻注意城中村改造過程中出現的生態環境問題。
在城中村的改造過程中。不僅要進行城中村的環境改造，同時也要對當地的村民的素質方面進行提高，采取不同的措施。居住景觀的改變之外，更重要的是內在的自然融入，最終實現農民向市民、農村向城市的兩大轉變。
(二)加快生態城市建設。促進人與自然和諧發展
進行宣傳保護環境方面的知識。提高人們保護環境的意識，提高個人素質及修養。一方面，應該及時處理生活垃圾，倡導“愛護環境，人人有責”：另一方面，建立完善的監督機制，督促當地居民和暫住居民逐步樹立環境意識。
生態城市建設要以城市生態系統為主體，城中村的改造要以人與環境的和諧發展為宗旨，城市化發展要“以人為本，天人合一”的理念為建設目標。
(三)城中村的建設與生態城市的建設要注意以下幾點：
1.在城市的發展過程中采取密集發展城市的形式，在哈爾濱的許多城中村都有公交到達，例如哈達村在哈站直接有公交車經過。這樣可以有效的減低人均能源消耗。
2.城市化發展要實行傳統性的經濟開發向現代化的生態建設轉變。面對城市發展適合人居，注意產業在該區環境中的影響，注意綠地和三廢的排放程度。
3.加強城鄉經濟的區域流和互動，促進城鄉經濟一體化成長。在發展城中村的過程中，必須與生態城市發展相適應。
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城市的發展是一個不斷再建設的過程，包括改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平。然而，隨著社會進步，現代化城市不斷的發展，城市和農村接合部區域內的集體土地逐步地轉化為國有土地，城市中也必然會出現大量不適應城市發展和居民生活水平提高的特殊現象，在城市里仍然保留和實行農村集體所有制和農村經營體制的特殊社區，成為城市中不和諧的部分，即通常所講的“城中村”。所謂“城中村”，是指在城市高速發展的過程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，但在土地權屬、戶籍、組織制度、行政管理體制以及生活方式上仍然保留著農村模式的特殊城市社區。它既指社區不和諧物質空間結構狀態的改變，同時也包括在有意識的引導或推動下，為實現社區經濟社會層面的優化，而對社區實施的組織及制度層面的變遷。①其土地的利用有以下主要特點：(1)土地權屬的變化：鄉村土地所有權通過各種土地流轉程序，將由農村集體所有轉變為國家所有；(2)土地用途的不穩定性：隨著城市化的進程，土地利用類型將由土地利用類型向城市建設用地轉變；(3)土地升值潛力大，土地使用價格轉變為所有權價格。②但是，現行征地制度不夠完善，應盡快地構建與市場經濟相適應的土地產權制度；加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。
“城中村”形成的主要原因
從客觀上來說，“城中村”的形成是城市化進程加速發展的產物，我國的城市數目從1978年的300多個發展到現在的660多個，城市建成區面積也擴大了兩倍以上。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。從主觀上來說，“城中村”的形成是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度，國家實施了城鄉不同的戶籍、糧食供給、教育、就業、養老、住宅等制度。③二元管理體制使得“城”與“村”分屬不同的機構體系管理，縣城在對城鄉接合部的農村宅基地的土地使用、建設管理方面存在一定的真空，城市規劃管理范圍及建設管理法規對農村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這種制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。④
“城中村”改造對促進城市化有著重要的意義
有利于拓展城市空間，優化資源配置?！俺侵写濉蓖恋乩寐实?，通過改造，有利于優化土地資源配置，為城市發展提供了空間；同時，也有利于解放土地和勞動力，實施集約化經營。如：將城市規劃用地或分散在用地者手中的土地集中起來，根據城市土地供應計劃，有計劃地投入市場。
有利于改善城市環境，提升城市競爭力。城市是區域經濟、文化和科技的集中地，也是政治、社會管理的中樞，是當今社會的主體。⑤“城中村”的改革改造是建設現代化城市、營造良好發展環境、提升城市競爭力的迫切需要。通過改造可改善城市形象，提高城市品位和競爭力，為擴大現代化城市的經濟效益提供動力。
有利于改善生活環境，提高居民素質。“城中村”相對封閉，村民基本保持農村傳統生活方式，觀念陳舊，管理滯后，環境臟亂差。通過改造，促其向現代城市方式轉變，思想觀念、行為方式、整體素質、居住環境都能得到提高?！俺侵写濉贝迕褚驗槭チ烁兀巡豢赡苓M行農業生產。進行“城中村”改造，隨之而來的是對村民進行技能培訓，為村民素質提高，增強就業競爭力提供保證，幫助其在就業市場找到一席之地。
有利于統籌城鄉發展，加快城市化進程。通過改造，舊的村落建成現代化的公寓小區，配以良好的公建設施和科學的物業管理，使居住環境大大改善，違章建筑基本杜絕，社會治安明顯好轉，為良好的城市管理提供了保障。
更好地維護農民的利益。只要符合政府的土地使用規劃，就應當允許農地使用權的自由交易。當農地改變用途時，開發者必須從按照規劃加以保留的土地使用者那里購買足夠“份額”的土地開發權，充分補償失地農民所損失的機會受益，保證其今后生活水平不會下降。⑥
“城中村”改造面臨的問題
目前，“城中村”改造領域面臨以下幾個亟待解決的問題：
基礎設施建設滯后。建筑密度大，違章建筑泛濫，安全隱患多。有的城中村建筑密度達到70%甚至更高，形成“一線天”、“貼面樓”等現象。因為缺乏必要的消防通道，消防安全隱患嚴重。環境衛生、防洪排澇、生活服務等市政建設和公共配套設施普遍缺乏。電力、電信、供水管線走向雜亂。物業管理缺乏，衛生死角多，垃圾遍地?！俺侵写濉背蔀榄h境“臟、亂、差”及生活質量低下集中地區。
不少“城中村”成為“兩不管”地區。一些城區邊緣及新劃歸城區的“城中村”至今仍是城市管理的空白地區；無法對這些區域內的宅基地、留用地實施有效的管理。
成為社會治安薄弱地區。各種違法和違章建筑泛濫，公共安全隱患多，刑事犯罪率高?！俺侵写濉敝芯奂舜罅康耐鈦砣丝冢秩狈栏竦墓芾恚瑯O易成為違法犯罪的溫床。
土地流轉過程中資產流失較為嚴重?！俺侵写濉敝屑w資產產權歸屬不清，流失嚴重；國有土地和集體土地的界限、權屬不清；非法轉讓宅基地、違法開發等問題比較嚴重；一些具有較大增值空間的土地，被征用后，長期閑置；還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發一小部分，其余的等待更大的升值后再開發。
已成為新市民的農民邊緣化傾向明顯。“城中村”村民的醫療、社會保險等仍被排除在城區之外，缺乏有效的制度保障。
“城中村”的存在不但阻礙了城市的發展，同時也制約著農村經濟發展?？筛恋氐臏p少不能形成農業產業化經營，無法形成規模效應，造成投入多、產出少、銷售難的局面。“城中村”現象已成為社會關注的熱點，如不盡快扭轉其現狀，不僅延緩城鄉統籌的進程，還在很大程度上困擾城市現代化建設。2003年9月30日鄭州市人民政府頒布了《鄭州市城中村改造規定(試行)》，從而為進一步規范“城中村”改造、加快城市化進程、改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平，提供了幫助。
應注意和做好的幾項工作
“城中村”改造涉及的面較廣。包括：
“城中村轉制”，即城中村由村民自治管理體制轉變為城市居民自治的管理體制。轉制后的“城中村”按城市管理體制統一規劃、建設、管理。集體土地依法全部轉為國有土地，村民由農業戶口轉為城市居民戶口；轉制中集體資產的處置原則；農村集體經濟組織的資產依法進行清產核資等。
規劃管理：“城中村”改造總體規劃，應當符合城市總體規劃；按照因地制宜、合理布局的原則，編制改造詳細規劃。
土地管理：“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證、土地用途的評估、補償等。
建設和拆遷安置：建筑物、構筑物的拆除；安排原村民居住用房；優惠政策等。
在實際工作中我們應當注意把握好以下幾個方面：
實行統籌規劃?！俺侵写濉备脑焐婕敖ㄔO、發展計劃、農業、財政、規劃、土地、民政、教育、房管、公安、法制等諸多行政部門；同時要求以城市總體規劃、總體設計為基礎，把“城中村”納入城市規劃管理之中，加大城市規劃宣傳力度，建立城市規劃展覽系統。嚴格執行城市規劃，按照城市總體規劃、城市建設的要求，編制“城中村”改造詳細規劃?？傊俺侵写濉备脑毂仨毥y籌安排，各職能部門協調一致，統一規劃，統一標準。
依法確定權屬。一是已經依法審批的建房，《土地管理法》規定，“城市市區土地屬于國家所有”，在城市建成區范圍內不應該存在集體土地這種形式，依法進行管理和分批次征為國有，“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證。各種手續齊全的完全合法的房屋，予以確權。二是經過處理的違法建房。主要是在違法用地大清查中已作處理，原則上亦予以認可。三是對少批多占的房屋，嚴格按批文確權，對超建的房屋一律視為違法建筑，不予確權。要防止濫用土地征用權和侵害被征土地權利人的利益的情況發生，就必須依法辦事。在國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立獨立的整地認定機構，負責對事業的目的進行審查；增加公告和通知程序，規定土地他項權利人在一定期限內到有關部門備案申報權利；賦予被整地人對土地征用和整地補償決定的異議權；建立對異議的復議和訴訟程序。⑦
尊重農民利益。切實把保護農民的利益放在工作的首位。村民的合法權益能否得到保護，村民的收入及生活質量能否提升，是衡量“城中村”改造成敗的關鍵。因此，要制定補償標準，把保護村民利益作為“城中村”改造的基本出發點和落腳點。根據舊村拆遷安置的計劃，土地管理部門與拆遷所分期簽訂委托拆遷協議，驗收后支付拆遷補償資金。要提高對失地農民的補償水平，征地、拆遷應補給農民的費用要根據“公正、公平、公開”的原則，如數交給農民，并建立相應的監督制度。除著力解決失地農民培訓與就業外，還要推動村民的社會保障制度與城區的對接。
圍繞征地補償，應加緊建立土地價格評估制度，通過評估，確定補償標準。在征地過程中應賦予農民應有的權利，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟救濟權。產權調換以確認的原房屋建筑面積為依據，結合考慮拆遷安置人口，確定安置房面積。此外，還要發給搬家費、過渡安置費和提前拆遷獎勵費。⑧從開發區整體功能布局的角度，對安置房實行統一規劃，統一定點，統一標準，統一配套公建設施，并打破原行政村的區域，采取集中聯建方式，以提高公共基礎設施的共享和利用率，節省開發改造投資成本。以提高土地集約利用率。
辦好權證。應建立健全集體土地產權交易規則和產權監管制度，推動和規范集體建設用地使用權的流轉，以保障農民集體經濟組織的平等法律地位。嚴格按政策辦理土地使用證和房產證，按一戶一宅的要求，對拆遷戶發放國有土地使用證。實行全村“農轉非”后，對該村所剩的集體土地，由土管部門進行勘查測量，核定面積，簽訂土地補償協議，預付回收土地補償費，將集體土地征為國有。
總之，“城中村”改造工作，要能夠真正地促進城市的管理和城市化進程的推進。
注 釋：
①藍宇蘊：《論城中村改造的社會基礎》，《華中師范大學學報》，2007(3)。
②陳麗：《城市規劃區內鄉村土地利用與流轉分析》，《經濟問題探索》，2006(6)。
③⑥袁鋮：《二元結構轉型過程中的中國農地法律制度創新》，《法商研究》，2007(3)。
④王志宏：《城市化與農村土地流轉制度關系研究》，《邊疆經濟文化》，2005(3)。
⑤周一星：《城市地理學》，北京，商務印書館，1995年版。
⑦楊進、張迎春：《關于改革農村土地征用制度的思考》，《經濟體制改革》，2005(1)。
⑧《鄭州市城中村改造規定，鄭州市人民政府[2003]32號文件。
篇10
關鍵詞：城中村；土地所有權；土地使用權；征用
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)12-0256-02
1 城市化“城中村”現狀及形成原因
所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，失地農民保障措施滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外的失地農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣農村被劃入城市規劃區內，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。莆田市80年代城市面積為10平方公里。到了90年代中期為20平方公里。隨著莆田市行政區域調整，將原先莆田縣和兩個區重新調整為四個行政區。這一來城市面積擴大到90平方公里。(1)秀嶼區：將原先的秀嶼鎮三分之二的面積規劃為城市，約15平方公里；(2)涵江區：將原先的江口鎮、三江口鎮、梧塘鑲、涵東辦事處、涵西辦事處、白塘鎮、國歡鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里；(3)城廂區：龍橋辦事處、鳳凰山辦事處、霞林辦事處、華亭鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里；(4)荔城區：鎮海辦事處、拱辰辦事處、西天尾鎮、新度鎮，黃石鎮等部分或全部鄉鎮規劃為城市，將城區面積擴大到25平方公里。為了弘揚媽祖文化，2007年，莆田市召開“兩會”期間，以地方性法規形式確定建設媽祖城。媽祖城開發建設按近期、中期、遠期三個階段推進，近期(核心區)5.68平方公里(三年內基礎設施建成并初具規模，五年基本建成)，中期16平方公里，遠期與湄港新城融為一體用地面積達到60平方公里。那么莆田市將越來越多農村沒有改造直接成為“城中村”。
究其原因，從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果，如莆田市行政區劃經國務院批準重新劃分，撤消莆田縣成立荔城區、城廂區、涵江區和秀嶼區。城市建成區面積不斷擴大，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。土地被征用了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農村”的運動隨即發生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的。土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得農村村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村”形成的進一步加劇。故而我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。
2 “城中村”土地權利現狀
“城中村”現狀的土地權利包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。
2.1 “城中村”土地所有權狀態失地農民
根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定；“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！奔此^的“土地的二元所有耐結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定，具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外。屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣而被劃人城區，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體?！俺侵写濉蓖恋氐乃袡酄顟B大體可分為三類：(1)已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的對象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態即有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續。
2.2 “城中村”土地使用權狀態
土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利，即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異，相應其土地使用權也不完全一樣，國有土地使用權僅有一種形式，而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質，屬于他物權的范疇，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：(1)宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；(2)只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押；(3)集體土地使用權不能用于租賃；(4)集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使
用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形：(1)大量的違章違規建筑存在，而沒有任何規劃與建設部門的批準；(2)存在大量亂占、亂圈地現象；(3)非法租賃土地；(4)以土地入股開辦各種實業；(5)用集體土地抵押貸款；(6)用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。
3 現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理
通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前各地城市都在對其進行著相應的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中，針對土地權利這一根本問題，通過“土地集體所有轉為國家所有”的做法。“土地集體所有轉為國家所有”這一行為具有以下特點：(1)土地所有者的主體發生了根本的變化。土地所有權主體由原來的農村集體，包括鄉集體、村集體、村民小組，全部變為國家；(2)土地的性質也發生了根本的變化。由原來的集體所有變為國家所有；(3)土地的權能也發生了根本的變化，原來集體土地使用權不能進行的抵押、租賃問題在土地的所有權轉變后得以解決。伴隨這一根本轉變的同時是農民身份的改變，全部脫農民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進行規劃，醫療、保險均按城市居民對待。
“土地集體所有轉為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。透過實踐的背后，我們隱隱感到一種疑慮，這一合法行為的公平性明顯存在著質疑：集體土地所有權變為國有土地所有權后，所有權人以其永久所有權換取了有期限的使用權，對于原集體土地所有人權而言，在與國家就土地所有權的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。
4 “城中村”改造中土地權利解決的途徑