城中村改造存在的問題范文
時間：2023-12-18 17:42:07
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[關鍵詞] 城中村改造；市場化運作；規劃設計；存在問題；相應對策
中圖分類號：C913文獻標識碼：A
1 城中村改造的模式
目前，城中村改造主要有政府主導、村集體自行改造以及市場化的公私合作開發三種改造模式。在政府主導的城中村改造模式中，地方政府作為城中村改造的主體和責任人，全面負責城中村改造政策、村民住宅拆遷補償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和具體實施。在村集體自行改造模式中，往往是村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。改造完成后，村集體將多余的房產進行市場運作，形成滾動開發。在市場化的公私合作開發模式中，政府、村委會和開發商三方合作，由政府完成土地轉性及戶籍調整，由開發商出資完成舊村改造建設，并通過結余土地的增益來平衡投資成本。本文所研究的城中村改造模式即為第三種改造模式。
2 市場主導的城中村改造的主要特征
2.1 以村為單位的就地改造方式居多
雖然政府對城中村改造已有一定的規劃安排，但由于城市建設的持續性，城中村改造就地改造的方式居多，這主要表現在三個方面：①大多數的城中村安置點在短期內不能滿足建設條件，難以實現集中安置；②由于多數城郊村村民希望原地回遷，不愿離開自己已經熟悉的環境；③由于各村之間的經濟條件差異較大，適合改造的時機也有所不同。由此可見，以村為單位的就地改造居多。
2.2 需要通過土地收益平衡支撐城中村改造
雖然城中村改造會獲得政府適當的經濟支持，但對于建設工程來講仍然是杯水車薪。因此，在城中村改造中，勢必需要集約使用土地，將多余土地進行收益平衡才能完成改造工程。為了保證正常的市場運作，一般需要將土地性質轉為國有后才能進入常規的房產開發程序。
2.3 需要對局部控制性詳細規劃進行調整
控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)作為城中村改造中規劃主管部門的管理依據之一，無疑需要對其進行嚴格執行。由于城中村改造的權屬復雜、矛盾較多，而控規無法在各個方面(短期需求及長期控制之間)做到面面俱到，因此往往在城中村改造可行性報告初步確定后，還需要獲得相關部門的認可，并進一步對控規進行局部調整，提供完善的規劃設計條件。
2.4 需對失地的回遷居民提供生活保障
城中村改造的目的不僅僅是從戶籍上將村民變為城市居民，最重要的是引導村民適應城市的生活形態。由于本身的技能原因，村民在城中村改造后將面臨一系列生存問題。因此在城中村改造中，往往是通過增加商業出租房或者增加集體物業等方式對居民的日后生活提供生活保障。
3、市場主導的城中村改造的規劃設計難點
3.1 傳統控制性詳細規劃指標的不適性
由于市場化的城中村改造多是在原地拆遷、原地資金平衡的條件下完成，其控規指標的不適性主要表現在以下幾方面：
①“一村一策”的實際操作需求，造成規劃管理部門在可行性研究階段對控規指標的需求具有模糊性；
②開發單位經過利益平衡后帶來了控規指標需求的變化；
③城市區域開發強度變化后引起了城市空間環境及基礎設施的變化，從而引起控規的調整。
3.2 規劃技術管理規定中部分指標的不適性
由于城中村本身是在按照規劃標準建設的城市規劃區內自行建設的區域，自其形成時就存在土地屬性混雜、與城市管理規定相沖突的問題，加之在城中村改造中必須實現資金平衡，故在規劃實施中往往需要對城中村改造提出專項的控制指標，這主要體現在以下幾方面：①城中村用地的混雜性造成土地使用效率的降低；②基地周邊現狀建筑或設施引起了建筑退界的變化；③改造的資金平衡以及對商業用房后期經營收益的需求使開發強度得到增強，進而產生用地屬性的復合性，并帶來了傳統居住區概念的變化；④住宅高強度的開發帶來了對周邊建筑的日照影響。
3.3 傳統規劃設計思路的不適性
市場化的城中村改造涉及市政府、區政府、開發商和村集體等多方利益，實施中又存在規劃管理、土地管理、政府政策等方面的協調問題，因此簡單的“設計條件―規劃設計方案―修建性詳細規劃―建筑設計”的設計流程無法適應市場的需求，而多采用“專項規劃―設計條件―總體規劃及建筑概念設計―分期修建性詳細規劃及建筑設計”的流程，以適應以下幾方面的要求：①改造村民有多種多樣的訴求，要相對明確的回遷方案，這樣他們才會支持拆遷工作；②回遷房區域是否轉為國有土地后與商品房區統一開發，以及未來回遷房的產權及管理等問題，各地均有不同的計劃安排；③城中村改造是自我滾動的平衡開發，分期的資金平衡及規劃的可實施性將成為項目成敗的重要標準。
3.4 傳統改造利益群體的不適性
城中村改造除涉及開發商和村集體等多方利益，由于改造主體――村民的話語權較大，以往的改造通常過多的集中在村民的改造補償問題上。大把改造更涉及到廣大社會群體――外來中低收入租賃者的利益，改造完成后，城中村往往搖身一變成為高檔居住社區，將中低收入租賃者拒于門外，租賃者只能往更為偏遠的城中村移居，而城中村房源因改造而逐漸短缺，造成中低收入群體的成活成本大幅上漲，最終導致城市的包容性及競爭力下降。
4市場主導的城中村改造的規劃設計對策
4.1 通過城中村專項規劃來保證相關
部門制定切實可行的改造政策城中村的市場化改造往往通過兩種途徑來完成改造，一是政府積極引導，通過公開招標形式進行自上而下的項目改造；二是村集體自行招商，在獲得政府相關部門的認可后，自下而上完成項目改造。無論采用哪種方式，都必須堅持“政府引導、市場主導、村民認同”的原則以獲得共贏。因此，在可行性研究階段由開發單位編制城中村改造專項規劃，從經濟、政策和城市協調等方面全面分析項目的成本及對周邊區域的影響，尤其應在交通及城市基礎設施承載力方面做深入研究，了解該項目的最低改造成本及最大承載力，以為相關部門制定相應的“一村一策”提供改造政策。
4.2 從城市功能的角度引導市場化城中村改造
城中村是存在環境差及安全隱患等問題，但不能因此而對其一味地否定，應該肯定其在城市發展初期，城市房源嚴重不足的情況下，為城市中低收入人群提供廉租房的功能。因此，如果簡單地將其視為毒瘤，通過建設一個現代化的高端居住社區而改善了環境，實際上是破壞了其重要的城市功能，因此，對其實用功能及設計中應注重對城市層面的分析研究，以公共利益與市場利益的平衡作為基本原則，避免由于市場化引起的利益最大化效應而帶來的對城市發展的損害，應將改造后的城中村納入保障住房體系。
4.3 形成規劃管理與多方公眾參與并重的機制
城中村改造不僅僅是一個技術問題，還是一個復雜的社會問題。規劃設計不僅需要滿足相關的技術管理規定及改造地的業主村民的需求，從城市綜合利益出發，更應傾聽現狀大量的租賃者意見，以確保改造項目符合各方利益要求地進行。
4.4 分期開發，穩步推進的改造思路
對于城中村改造來講，通過全村改造一蹴而就確保全體村民利益的改造模式是理想，但面對現實多方不一的意見，往往造成項目難以推進，影響城市發展的進程。因此，整體改造分期實施，通過細化制定分期開發的改造方案，在規劃設計中平衡近期及遠期的利益，成熟一塊改造一塊的改造模式更值得推薦。通過讓部分人先體驗到改造的成效，增加村民對改造的信心，更利于推進全村改造及實現保障村民近期及遠期的利益。
4.5 充分運用社區模式打造混合住區
在城中村改造過程中，短期內可能會產生集體用地與國有土地、無償使用土地與有償使用土地并存的情況。同時，在居民生活方面，也會存在回遷居民、租賃者、普通城市居民和富裕城市居民的分區管理問題。雖然改造在短期內對土地價值及社會生活有一定的影響，但從長遠來看，卻給了我們打造階層融合、創造活力社區的機遇。
(1)“大社區、小組團”的社區模式適
用于市場化開發多物業類型的需求。在城中村改造中，由于品質及客戶人群的不同，回遷房與商品開發房之間需要進行適當的分隔，即使是在回遷房之間，由于各村管理方式的不同，各村的回遷區域也需要進行適當的分隔。因此，采用“大社區、小組團”的社區開發模式將適用于多數城中村改造區域，即公共區域將各組團聯系為一個統一共享的整體，并提供各組團之間交流的平臺；各組團實行獨立封閉管理，以保證各區域的相對獨立性，并利于未來的管理。
(2)“社區中心―組團配套”模式適用于市場化開發多層次的居住配套。
在城中村改造中，一般都需要設置適量的村民公共配套物業，作為村民未來經濟收入的重要來源。但該類物業往往以臨街商業形式出現，其主要功能也僅限于中低檔的出租商業業態。另外，商品開發區需要較高檔次的物業配套，以滿足市場的需求。因此，通過多層次的社區配套，并根據城市建設的發展進行配套建設，有助于營造良好的居住氛圍。
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關鍵詞：城中村；改造；現狀；問題；對策
一、形成城中村的原因
1.直接原因是經濟利益的驅使
“城中村”形成的直接原因總體上是受利益的驅使。首先，以村籍為標志的高收入、高福利強化了村民的內在認同感， 并突出了村落成員與城市融合的距離。而且城中村使得土地的價格不斷上漲加大的城中村周邊的工商業的發展，而使得城中村的村民能夠享受到比普通村民更好的待遇和福利。其次、城中村在跟外界的博弈中能夠得到主動使得城中村的居民不愿意放棄現有的既得利益，再加上不愿意遷離本土的習慣思維的影響和政府安撫政策有時不到位、不落實。使得城中村成為農民維持現有利益的砝碼。
2.深層次的原因是城鄉二元的社會經濟結構
城鄉二元分化是城中村得以實現的體制背景，城中村作為農村在城市化進程當中的一個過渡環節，其本身就存在著一定的問題。在城鄉二元經濟經濟結構的體制下，城中村的形成有著其深厚的歷史背景。首先，城鄉二元的戶籍管理制度使得農村戶口跟城市戶口出現了在社會保障制度跟資源分配上的不均。城市戶口的居民在養老、醫療、教育制度上比農村戶口有著鮮明的優越性。城中村的居民實際上還是屬于農村戶口，反而使得城中村在城市中無法融入正常的城市生活。其次，城鄉二元的社會保障制度對于農村戶口來說并不能有效的解決農村戶口的社會保障問題。
3.社會歷史與文化背景是城中村形成的關鍵因素
“城中村”村民的經濟實力與城市居民差距不大，但是其精神面貌、文化素養、價值觀念卻與城市居民存在較大差距。傳統宗法思想與封建的村規民俗使得城中村村落文化很容易與城市文化發生沖突，一些城市居民對村民的反感態度和抵觸情緒更是激化了二者的矛盾。
二、我國城中村的現狀分析
“城中村”是中國現今社會轉型時期出現的一種特殊現象，是中國在城市化進程中不可避免的問題。不可否認，“城中村”對于一些低收入的外來人口提供了便利而且廉價的棲身之所。但是隨著城市化進程的不斷加快，城中村所暴露的問題也越來越多，主要表現在以下幾個方面。
1.外來人口多且流動性強，社會治安難以保證
“城中村”廉價的房屋租金吸引了不少的外來務工人員，使得他們能夠在城市當中有個棲身之所。但是外來務工人員所受的教育參差不齊，素質也參差不齊，與城市間的文化也參差不齊，在生活方式上也會有很大的差別。人員多而且雜便加大了城市管理的難度，甚至有人因找不到工作而走上違法犯罪的道路，給城市的治安管理帶來了很大的難度。而且因為城中村的人口流動性強，每當有違法行為的出現也給刑偵機關的刑偵工作造成了一定的難度。
2.導致城市規劃滯后，出現違章建筑
“城中村”的形成導致了城市化進程的落后，甚至出現了一系列的違章建筑，給城市的建設帶來了很大的難度。使得城市的城市化建設滯后，甚至引發一系列的社會問題，如：“強拆”“釘子戶”等等，嚴重的影響了城市的城市化進程，而且加大了治安管理的難度和影響了城市的形象。更有甚者造成政府人員和居民的沖突不利于社會的和諧與穩定。
3.違規違法、制假造假現象嚴重
“城中村”作為被城市遺忘的角落，是外來人口和個體經營戶集中的區域，特別是無照經營和黑作坊的多發區域。無照經營問題嚴重，黑作坊更存在眾多商品安全隱患，制假售假猖獗，嚴重損害了正規品牌企業的商品形象，對合法、有序的市場經濟秩序造成極大的沖擊。而且制假販假的行為嚴重損害了城市的形象和侵犯了人民的權力，使得城中村的居民被更加的邊緣化。
4.基礎設施不完善，環境和問題堪憂
由于“城中村”在一定程度上不會引起政府的重視，所以城中村的基礎設施建設不完善。排水、供電、供水等設施不完善，繼而使得城中村的生活環境差，引起一系列的環境問題。再加上村民的素質本身就不高，更加加速了城中村的環境衛生質量下降，增加了城中村的安全隱患。為了便于出租和使用，村民亂搭亂建現象嚴重，火險隱患和建筑安全問題更加突出。再加上村民大多仍保留原有的生活方式，在宅基地周圍建蓋牛棚、豬圈等，糞便得不到妥善處理，嚴重影響環境衛生。
三、城中村改造的建議及對策
隨著這樣問題的相繼出現和對原因的分析，我們應當為此做出相應的對策來解決城中村存在的問題。
1.政府出資解決外來務工人員的住宿問題
由政府出資建立廉租房，采取合理的租金制度給外來務工人員以一定的優惠。這樣政府不僅可以解決人口的流動性問題，而且有利于合理的規劃城市，加強對城中村人口的管理。政府建設“廉租屋”不應以城市居民的需求為準，而要充分考慮外來務工人員的經濟狀況，著重加強治安和環境的管理，這樣在同等租金條件下，由政府建設的“廉租屋”因環境、治安等優勢而使外來租住人員離開“城中村”轉而選擇條件相對較好的政府“廉租屋”。
2.加強城市規劃的合理性、合理的安置拆遷
政府應當合理的進行城市規劃，避免出現城市當中地區性差異嚴重。導致城市自身地區的城市化進程出現嚴重的差異。合理的規劃城市，加強城市的管理使得城中村在源頭上不會有形成的地域條件。對于現有的城中村要進行合理的拆遷，并對拆遷戶進行合理的安置，而不是“強拆”，在城市當中建立廉價合理的拆遷戶安置區，使得拆遷居民能夠真正的融入到城市當中。減少城中村用地規模而是將城中村的用地規劃成政府出資建的廉租房用地，這樣不僅不影響城市的用地規模，而且能夠使得拆遷戶就地安置，使得拆遷戶能夠得到好的安置條件，維護了城市的和諧與治安。
3.加強法律法規的制定與支持，提高人員素養
要解決城中村問題，需要法律法規的支持。目前，中國與“城中村”相關的立法基本空白，行政和司法機關只能在實踐中不斷摸索改造措施的合理性。只有強有力的合理的法律法規制度才能杜絕不法行為，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。并且加強對對城中村居民的素質的培養，提高居民的素質和技能。這樣不僅可以維系良好的社會秩序，而且可以使得城中村的居民有一技之長，增加其就業率，提高其生活水平，讓其能夠融入到城市的生活當中去。
4.加強城中村的基礎設施建設
鼓勵集體和個人以多種形式參與基礎設施建設，盡量吸引外商、外資參與基礎設施和公共設施建設與經營。針對城中村內的基礎教育設施落后問題，政府應當在增加投資的同時鼓勵村民參與基礎教育設施的改善，并對表現突出的村民給予物質和精神獎勵。最主要的方面是加強教育設施的改善，以此來提高城中村居民的素質，讓他們能夠自力更生，自己帶動自己的發展。以供電、供水、排水等基礎設施為輔，加大對城中村的改造力度，改善人民的生活條件，讓他們成為城市的一部分。
結束語
總而言之，合理的進行城市規劃，改造城中村的用地規模，加強城市的管理制度。再加上政府的大力支持，加強基礎設施建設，合理的安置拆遷，規劃好城市中的土地用地規模和形式，提高城中村居民的素質與技能，保障城中村居民的既得利益。城中村的問題一定會有所改善。
參考文獻
[1]黃小晶.城市化進程中的政府行為[M].北京：中國財政經濟出版社，2006
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[關鍵詞]舊城改造 歷史文化保護 改造方法
目前，我國處在城市化中期加速發展階段，城市化已經成為我國社會經濟生活的重要現象，伴隨著城市化水平和質量的不斷提高，城市規模加速發展，城市化發展呼吁舊城(城中村)改造。無論是為了滿足因城市化進程的加快而不斷擴大的城市空間發展的需要，或是為了保護有限的土地資源合理利用土地的需要，還是為了改善舊城功能結構以適應城市發展的需要，舊城改造都是城市化發展的必然要求。
1 舊城改造的現狀
舊城改造必然涉及“拆遷”和“建設”兩個方面，隨著城市房地產業的興盛，導致用地需求增加。地方各級政府為解決城市建設用地供不應求的矛盾，根據城市發展規劃和國家專項建設工程以及城市房地產業用地的需求，依據法定程序，對國有土地使用權進行再分配，從而達到對土地資源的合理配置，使有限的國有土地利用率最大化。而重新分配土地使用權往往需要對特定區域內的房屋或地上構筑物實施拆除，并遷走原土地使用者。被拆除的房屋和附屑物往往凝結了被拆遷人多年的心血和投入的財富，它是被拆遷人賴以生存或生產的基本物質條件。因此，在拆遷中存在著兩個突出問題：
1.1 拆遷中拆遷人(政府)和被拆遷人(居民或村民)之間的矛盾問題，房價過高或政府干預過多都會直接導致矛盾激化(各地出現的一些案例，百姓過激行為，例如：成都唐福珍拆遷自焚事件，北京海淀區玉泉山南側的北塢村拆遷自焚事件等)；其根源是：政府與民爭利，不能最大限度讓利于民，甚至絲毫不考慮土地的市場價值，也不考慮失地農民的起碼公平。
1.2 建設中保護與開發之間的矛盾問題，現狀：大拆大建，推倒重來，古建筑嚴重破壞；其根源是：在資源開發中期，其矛盾主要是資源開發的分散性與城市建設的集中性。在古建筑保護上，一般采用簡單方法，受經濟利益驅使，對歷史文化認知的不足等問題。
2 解決矛盾問題的對策
2.1 解決拆遷中的矛盾問題
當前房地產市場火爆，中央政府相繼出臺調控政策遏制房價過快上漲，除了實行嚴格信貸政策外，增加住房有效供給是行之有效的措施。地方政府為增加居住用地供應總量，舉措之一就提速舊城改造。改造過程就繞不開“拆”，解決“拆”的問題實質在于利益博弈，只有使原住民權益得到合理補償，滿意搬遷，提升他們生活質量和水平，才能和諧拆遷實現舊城改造又好又快。
2.1.1 舊城改造的收益應先滿足市(村)民的合理要求，最大限度讓利于民。舊城改造是政府的利民舉措，需要積極落實，更需要廣大村民積極配合。讓這些積極配合的村民第一時間受益，既可以彰顯政府的溫情和關懷。又是側面上對舊城改造政策的有力宣傳。尤其搬遷法規正在調整敏感時期，更應讓老百姓享有充分的知情權、參與權、表達權、監督權，只有把老百姓的疾苦、呼聲放在首位，拆遷方案廣泛征求被拆遷入的意見和要求，用真心真情贏得民心，真正讓老百姓嘗到舊城改造的甜頭，才能調動舊城改造積極性，贏得廣大村居的擁護和支持，才能把舊城改造的政策逐步的推向縱深。
2.1.2 提升安置房建設品質。一是基礎設施配套；二是環境優美；三是功能齊全配套；四是建設標準高。安置房選址本就近原則，基本不打破動遷產生活圈，只有讓動遷戶的居住條件和生活環境得到較大改善又能很快適應，老百姓才會積極響應舊城改造。
2.1.3 舊城改造拆遷不能成為老百姓的災難，而是提供發財致富，改變生活的發展契機。拆遷過程中多套方案供老百姓選擇，如選擇貨幣補償按市場價補償，選擇產權調換可以根據不同情況提供不同價格區別對待，實現居者滿意其屋。
2.1.4 堅持陽光拆遷，接受公眾輿論監督。政府在拆遷中應該是一把尺子，公平就是力量，讓老百姓對拆遷過程心知肚明，理解舊城改造。
2.1.5 堅持以人為本，。盡快出臺舊城改造相關的配套政策，提高宣傳力度，完善證件手續辦理機制。現行《城市拆遷管理條例》已經不能適應現在城市拆遷，國家正廣泛征求意見醞釀出臺《房屋征收與補償條例》，相關配套法規和各地搬遷實施細則應及時跟進。杜絕野蠻拆遷所造成的悲劇再次出現。尤其，安置房給了拆遷戶以后，拆遷戶即已經享受拆遷政策，相關各單位要上下一盤棋密切配合形成工作合力，應該及時辦理完畢相關證件，給拆遷戶最大的自，使他們能夠自由處理自己的安置房，政府不再進行干涉或者人為設置障礙。
2.2 解決建設中保護與開發的矛盾問題
在舊城改造中，大多采取推倒重來的大拆大建模式。許多本應得到挽救與保護歷史文化遺跡，卻在城市建設的浪潮中遭到破壞。如何在城市發展的同時，更好地加強歷史文化遺跡的保護，這就涉及“建”問題，如何保護性開發問題。
2.2.1 保護點與改造面協調的原則
歷史保護與舊城改造兩者從范圍來講是點與面的關系，保護區域往往只是城市中的某一塊或某幾塊地域，而舊城改造則發生在全城范圍內，在舊城改造中要注重保護點與整個改造面的關系。人所共知，任何建筑都無法獨立于其環境之外，環境對于建筑的影響舉足輕重。同樣，如果古建筑離開了特定的環境，它的歷史內涵也將難以得到較好的體現，如果去除了故宮的整體構架，單幢的太和殿又能展現多少皇家威嚴，四合院離開胡同又怎么能夠表現北京人居文化，所以，中國古建筑靠群體取勝，靠無限的視覺空間來體現傳統的美，僅僅保留單幢建筑是不夠的，甚至是沒有意義的。在保護點周圍的建筑必須與被保護建筑相協調，才能真正體現被保護建筑的歷史含義。因此，對于有歷史人文價值的原古建筑應盡量整體性保護，對周圍的臨時建筑必須拆除，以保持古建筑的原貌和特色。
2.2.2 可持續發展的原則
以可持續發展為原則進行舊城改造，這是由舊城改造的目標和內容決定的。首先，舊城改造的根本目標是解決城市老化問題，改善城市物質、結構與功能，推動城市經濟發展、生活改善、環境保護的共同實現，促進社會經濟的持續健康發展。在城市化進程中，經濟效益、環境效益與社會效益三者相互影響相互制約，舊城改造所追求的正是社會一經濟一環境整體效益的最優化，實現可持續發展。其次，舊城改造內容主要包括舊城區人口疏散、經濟社會結構調整、設施更新、環境改善、建筑形體空間的再創造等內容，由于舊城改造內容的復雜性，在舊城改造中必須將經濟效益、環境效益與社會效益三者綜合考慮，力求綜合效益實現的最大化，片面強調其中之一，勢必會對改造效果造成危害。
在舊城改造規劃中，要重要考慮以下兩方
面內容：一是舊城改造中要正確認識本區域的現狀與潛力，區分保護與發展對象，通盤考慮各片區建設開發力度與保護措施，依據經濟實力。科學合理地安排舊城改造的工程規模，統籌安排時間、資金與資源，避免超越本地經濟承受能力和市場吸納能力的大拆大建現象，力爭取得最佳的綜合效益。二是舊城改造的一個重要目的即是為了改善居民生活條件，滿足居民日益增長的物質文化生活需要。三是舊城改造應以非古建筑群區為重點，切實安排好舊城改造規劃，滿足古建筑保護的真正需求，提高城市社會、經濟和環境效益。
2.2.3 新舊協調發展的原則
舊城改造中涉及到的歷史文化保護問題，由于其不可再生性，一旦破壞就不可能復得，因此，在舊城改造中必須充分考慮歷史文化保護問題，以保護指導開發，以開發提升保護內涵，這一定程度上限制了舊城改造的規模與幅度。而為了保護我國稀缺的土地資源，無節制的新區開發也不可行。因此，城市發展的重點不應僅僅是對城區的改造，或是新區的無限制的開發，而應是舊城改造與新區開發的協調發展。舊城改造規劃應充分考慮新區開發的影響，動態把握新區開發與舊城改造之間的聯系，適時調整兩者的組合配置關系，新舊結合，協調發展，實現新區與舊城資源的良性循環。
2.2.4 保護與再利用原則
舊城改造中古建筑雖然夠不上文物進行保護，但還有一些具有一定古文化價值的“建筑遺產”或“文化遺產”，對于這些古建筑一般應采用保護為主，改造為輔躲護再利。對古建筑的外立面風格和周圍環境風貌進行原封不動保護。改造的中心放在建筑內部，根據新的使用要求和建筑現有條件，對功能和形式加以調整和更新。保護再利用需將古建筑內的平面布局、裝飾按再利用要求作相應的修繕和改動，水、電、暖通等設備進行安裝更新，既達到保護性再利用目的，又滿足新功能的使用要求。上海新天地和鼓浪嶼老別墅改造給我們提供很好的借鑒。
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關鍵詞：建筑工程造價概預算審核
Abstract: the construction of the major objective is to effective control of the project cost, the most important is to optimize resources and to achieve the maximum benefit of investment. This article from the current budget project cost the problems existing in the examining, analyzes the engineering cost budget review, the major content of study and improve the construction cost of the projects project budget countermeasures.
Keywords: construction project cost budget review
中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A文章編號：
0 前言
工程造價工作是一項技術性、政策性較強的經濟工作，隨著社會主義市場經濟體制改革的深化和發展，工程建設投資越來越大，國家和社會對工程造價預算人員的要求也越來越高。在工程建設中不可避免的要遇到市場、人為因素等的風險。合理、有效地控制建設工程造價是工程造價管理的主要內容，做好工程造價的動態管理，控制風險投資實行全過程的控制和管理，才能較好地完成工程造價概預算工作。
建筑工程造價概預算審核
1.1 關于工程量的審核主要就是正確對待工程量上正、負誤差問題，因此，筆者認為最重要的是要熟悉工程量的計算規則。著重做好三個方面的內容：首先是要清楚計算范圍，其次要分清整體限制范圍，第三個要防止計算錯誤的產生，認真核對計算尺寸與圖示尺寸是否相符。而對于簽證憑據工程量的審核主要是設計修改通知書和現場簽證，這一點上要實事求是，根據具體現實情況核實，防范和杜絕不實際的開支，進行合理有效計量。
1.2 關于套用單價的審核。根據工程造價定額原有的屬性，在其形式和內容上，使用人在使用計算單位和數量標準時都必須嚴格執行，不得隨便改變。對于直接套用定額單價的審核，要注意采用的項目名稱和內容與設計圖紙標準是否要求相一致；要注意定額主材價格套用是否合理，對有最高限價的材料的定額套用的規定等。對于換算的定額單價的審核，除按上述要求外，還要注意那些影響單價準確性的因素，如定額中的人工、材料、采用的系數等。
1.3 關于費用的審核。取費應根據當地工程造價管理部門頒發的文件及規定，結合相關文件如合同、招投標書等來確定費率。審核時應注意取費文件的時效性；執行的取費表是否與工程性質相符；費率計算是否正確；價差調整的材料是否符合文件規定。如計算時的取費基礎是否正確，是以人工費為基礎還是以直接費為基礎。對于費率下浮或總價下浮的工程，在預算時特別要注意變更或新增項目是否同比下浮等。
2 建筑工程造價概預算審核工作中存在的問題
2.1 工程量虛報問題
主要體現在以下幾點：（1）在單位工程的分項工程中，多計算工程量。比如在道路工程中，圖紙瀝青攤鋪面積6000平方米，而在概算中卻列8000平方米。類似情況也經常出現在如管道工程中的土方工程、管道支撐等項目中。（2）虛設工程項目，比如實際不發生的樁基礎入巖費用、垂直運輸、二次運輸項目等。（3）重復計算工程量。比如在計算墻體工程量時，不扣除門窗洞口面積以及嵌入墻身的鋼筋混凝土柱梁等所占的體積，不同分項工程重復計算圍蔽工程等。
2.2 錯套定額問題
主要包括以下兩個方面：
定額項目的錯套。比如現澆鋼筋砼樓梯、樓梯面層不包括與樓梯相連的板結構層、面層，應套樓地面的相應項目；（2）定額項目的高套。施工單位在套定額時經常就高不就低，低工程套高價定額子項目。比如施工采用機械挖土，在概算中套用人工挖土方，又如外墻貼面底層抹灰，概算套用一般抹灰。
2.3 材料價格與實際不符
比如：（1）材料使用上以次充好，而材料調差仍按質量好的材料價格調整；（2）材料價格調整時調漲不調跌，有些材料的市場價高于定額價，施工方在調整材料價格時，只調整高于定額價的材料而不調整低于定額價的材料，從而虛增造價；（3）偷工減料，采用與設計不相同型號的材料；
2.4 虛設費用
有的工程在建造過程中并沒有使用大型特種機械，但竣工造價中卻列入許多大型機械進退場費等費用；有的工程不需要搶時間進度，但竣工造價中卻列入了趕工措施費、夜間施工增加費等費用，這些虛設的費用都是審核中出現的常見問題。
2.5 不按當地工程造價管理部門頒發的文件及規定取費
工程造價取費依據時效性比較重要，一些概預算編制沒有執行相應時間文件及規定的取費標準。如取消定額測定費、調整防洪措施費費率等，這些費率變化應按規定時限在造價中正確取費。
提高工程預結算審查質量的方法或措施
在此筆者提出幾點關于提高工程預結算審核質量的方法或措施：
3.1 做好對工程量的審核。建筑工程造價的增加是伴隨著工程量的增加而上升的，對已經計算出的工程量計算表進行審查，主要是根據設計圖紙、工程量計算規則、定額、專業設備材料表、建構筑物等進行的，重點在于審核工程量是否有重算、錯算、漏算等現象，審核時抓住重點進行計算與核對，其他的分項工程可以做一般性的審查，審核時注意計算工程量的尺寸數據來源和計算方法。
3.2 在審核過程中抓住大的，算準小的。工程預結算審查工作中的每一個小的環節都與資金有著十分密切的關系，它是一項很具體、細致的工作，如果在某個細小部位出現粗心大意現象，就會造成一定程度的損失。因此，為了客觀公正地反映工程造價，審查人員在工程預結算審查中抓大項目計算的同時，在小的項目內容上也應認真地去做好。在認真做好大項目內容的同時，也要做好每個細小部位，是提高工程預結算審查質量的重要手段之一。
3.3 精通工程量計算規則。工程量的準確度決定著工程造價預結算的質量，要確保準確無誤地計算工程量，只有精通工程量的計算規則。施工單位編制的決算，經常在隱蔽交叉部位多算工程量。比如，在土建工程結構圖中，梁與柱交接的地方，把梁算到柱的側面，當主梁與次梁相交接時，把次梁算到主梁的側面。但是很多工程的預結算工作人員，在計算時都是以梁柱的結構尺寸為標準的，沒有扣除兩者交接的地方，增加了工作量，提高了工程造價。如果在審核中，概算審核人員不懂得計算規則，就很難真正核實工作量。
3.4 加強對施工組織的審查，合理核定造價。施工組織設計或施工方案優劣，是影響整個工程造價的重要因素之一。施工組織不同，造價也就不一樣。在實際施工中，施工單位和建設單位會充分利用先進的設備和材料，根據實際選擇最佳方案，以追求高效益。作為審價人員，不單要熟悉施工組織，認真核對送審的預算，合理核定造價，還要結合設計方案，按定額規定的常規施工方法計價。通過對比兩者的差異，仔細分析，屬于施工單位為了保證質量或加快工程進度而采取措施的，差額部分不予認可；屬于特殊施工環境或其它客觀因素造成無法按常規或原施工組織施工的，經建設單位、監理單位共同商定后方可認定其費用。比如管道開挖工程中，如果采用了拉森鋼板樁支護開挖方式一般就不考慮放坡情況，不同開挖的形式對土方工程量計算就有較大的影響。
3.5 綜合分析，嚴把定額標準關。只有經過綜合分析，嚴格定額標準才能準確反映真實的造價。因此，審查人員要做到下面四點來嚴把定額標準關。首先，及時了解施工新技術，熟悉定額，把好定額關；其次，要把好工程土方挖運關。工程經常需要進行土方的挖運。第三，要把好工程的現場簽證關。把好這一關可有效防止施工單位為追求自身的利益，在簽證單或竣工圖中做文章的現象發生。最后，要注意核對合同條款，結合實地考察，把好材料及設備的認質認價關。
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關鍵詞：制造業企業 成本管理
濟全球化是一把雙刃劍，有利有弊，如果抓不住機遇，企業就很容易被淘汰。因為經濟全球化以后，不再僅僅是國內企業之間的競爭，而是上升到國與國之間的競爭。成本是企業發展的根本和制勝的法寶，要想不被淘汰就只能將成本控制到最低。要想將成本控制到最低，就需要研究成本管理方法，提高成本管理效率，使企業獲得最大效益。
一、我國中小型制造業企業的特點
（一）增長速度快。近幾年來，我國中小型制造業企業得到了飛速發展，中小型制造業企業主要是指原材料工業企業和加工制造業企業。相對來說，加工制造業企業更具發展前景，因為原材料工業企業的發展受到自身的限制，要依靠原材料才能有所發展，但是原材料可能會枯竭，并且原材料工業企業還要受到開發速度的限制，相對來說加工制造業企業就不會有這方面的限制，因此其發展更加迅速。根據以上所述，中小型制造業企業主要依靠加工制造業企業的發展。加工制造業企業的發展能帶動整體經濟的發展水平，二者相互影響，一榮俱榮、一損俱損。我國經濟受制造業企業的影響是深遠而持久的。相對其他企業來說，制造業企業的發展也是令人矚目的，隨著制造業企業的不斷發展，我國工業的發展也有了不小的進步。
（二）缺乏技術創新，難以形成新的經濟增長點。我國是發展中國家，發展時間較短，因此還存在很多問題。但是，隨著科技水平的提高，我國制造業企業也在不斷的創新，努力提升自身的能力和水平。但是利潤較大的制造業企業主要依靠的是獨立自主開發、具有知識產權的品牌產品，只有自己研發的具有自主知識產權的產品才能有高額的盈利，而目前我國還是主要依靠購買國外的知識產權，付出很大。如果我國能研發更多產品的自主知識產權，相信會使我國的經濟得到質的飛躍。另外，我國制造業企業成本管理欠缺科學管理，大多還是經驗管理模式，出現錯誤的幾率較大。
（三）經營管理粗放，隨意性強。沒有盈利，歸根究底是因為制度不夠完善。我國中小制造業企業在制度上一直沿用傳統模式，出現一個問題就解決一個問題，沒有從根本上解決問題，長此以往，只會疲于應付，還會增加管理成本。由此，要減少成本就需要建立一套科學的管理制度。在我國國民經濟發展的同時，中小企業也得到了長足的發展，逐漸成為我國經濟發展的生力軍。中小企業的壯大發展離不開科學的現代企業管理手段，但是，在中小企業發展的過程中由于受到自身生產規模、融資難、國家出臺的各項相關政策等因素的影響，使得中小企業的可持續發展受到極大的制衡。
二、我國制造業企業成本管理中存在的主要問題
（一）實施主體不完整。目前，在我國實施戰略成本管理的企業對戰略成本管理還沒有足夠的了解，企業并沒有全程參與，都是只參與了一部分，由于實施主體的不完整，因此對戰略成本管理沒有全面的認識，這樣就不能正確地掌握戰略成本管理，決策也可能出現各種問題。要解決這一問題就需要企業人員全程參與到戰略中來，及時發現問題并加以解決，才能掌握全局，從而提升成本管理的效率。
（二）缺乏成本效益觀。隨著市場競爭越來越激烈，要想在競爭中立于不敗之地就要加強管理，勇于改革，提高自身的水平。時代在改變，企業自身的管理觀念也要改變，如果一成不變最終一定會被淘汰，因為時代不需要守舊者，需要的是創新者。此外，企業不能貪圖眼前的一時利益，只為了降低眼前暫時的成本，購買質量不高的原材料，否則肯定會因小失大，造成巨大的經濟損失，還有可能造成某些安全問題。總之，企業一定要有長遠的眼光，要站在全局的立場上，仔細分析利弊，從整體上把握全局，不能為了降低一個部門的成本而增加其他部門的成本，要將成本控制貫穿于整個過程之中。
（三）基礎管理工作不規范，信息管理系統不健全。制造業企業生產產品的數據相當多，因此計算是一個長期而細致的工作，如果單靠人力來進行記錄，那么既沒有效率也沒質量保證，會造成信息的不準確，不確定因素增加，加大后續工作的難度，最主要的是造成管理成本的增加，因此這是不可取的。另外要采取分步法核算產品的成本，分析每一項生產程序的成本，然后再做總的匯總，企業員工各司其職，分工明確，既減輕了員工的工作量，也使出錯率大大降低。
三、對我國中小型制造業企業優化成本管理的建議
（一）明確成本管理主體，實行全員成本管理。很多人認為企業戰略成本管理應該是由財務部門負責，其實不然，企業管理層是戰略成本管理的關鍵。財務部門負責資料的整理，管理層負責最終的決策，二者都是戰略成本管理中不可缺少的部分。但是一直以來，二者都沒有全程參與企業的戰略成本管理，財務部門負責整理材料而沒有參與決策，管理層參與決策但是不參與財務工作，缺乏客觀的理解，會造成戰略成本管理的斷層，因此，二者必須都全程參與到戰略成本管理中去，不能只負責一個部分。當然要想成功實施戰略成本管理還必須加大宣傳，建立企業的獎懲機制，增強員工的動力，這樣不僅財務部門和管理層全程參與進來，還促進了全體員工的積極參與。
（二）轉變傳統成本管理觀念，樹立戰略成本管理的成本效益觀。企業應立足于實際，既不盲目地跟隨其他企業的管理，也不要一味地固執己見，要學習其他企業管理模式中優秀的成分，再結合自身的實際情況制定出最適合自己的管理模式。將成本管理和企業發展戰略聯系在一起，這樣企業才能得到長期的發展，不會出現在某一時間段發展很快、某一時間又陷入萎縮的狀態，缺乏后續發展動力。首先，應該從思想上重視成本管理，企業沒有最基本的成本控制就談不上發展，不講成本的管理，會造成成本的浪費。因此，企業要想提高盈利，就必須學會成本管理。當然不能為了成本管理而放棄其他方面，在進行成本管理的基礎上還要樹立正確的企業價值觀，不能為了利益而違反法律法規。成本管理不能單一地存在于某個部門，而是應該貫穿于產品生產到銷售的整個過程，這樣才能將成本管理的價值發揮到最大，為企業謀取更多的利益。
（三）健全信息管理系統。信息是競爭中獲勝的關鍵。只有信息清晰明了、準確無誤才能為成本管理戰略提供質優而量廣的基礎資料。由此，健全信息管理系統顯得尤為重要。信息不能太單一，應該多種類型信息都要涉及，這樣才能讓信息的作用盡可能地發揮到最大，幫助戰略成本管理獲取最大的利益。隨著現代信息技術的高速發展與網絡技術的普及，現代計算機技術的強大功能有目共睹，運算迅速、處理便捷、存儲容量巨大、批量實時處理信息功能強大等都可以為企業的成本管理提供技術支持。采用現代信息技術不僅可以將傳統的、繁瑣的事務性勞動予以剔除，還能在很大程度上使成本核算工作更加細致、安全，在很大程度上滿足企業成本管理對信息的要求。因此，現代企業的管理者必須及時轉變狹隘的思想觀念，結合自己的實際情況，量力而行，在成本核算中充分使用現代信息技術與計算機技術，站在管理的高度去挖掘降低企業從成本、提高企業的經濟利潤、提升企業綜合競爭力。Z
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[關鍵詞]中央級, 修繕類, 水利科研, 基礎設施,升級改造,項目管理,問題,應對,措施
[Abstract] This paper briefly introduces the repair class at the water research infrastructure upgrades renovation project of the basic content of project management, this paper discusses the project management in scientific research of repair infrastructure upgrades reconstruction project status and the function, analyzed the infrastructure upgrades reconstruction project management in the existing problems and difficulties, and put forward the direction and hard measures taken.
[Keywords] central, repair class, the water research, infrastructure, upgraded, project management, problem, answer, measures
中圖分類號： TV 文獻標識碼： A 文章編號：
一、項目管理概述
項目管理是按照客觀經濟規律對項目建設全過程進行有效的計劃、組織、控制、協調的系統管理活動，包括從項目立項建議書、可行性研究報告、工程設計、工程施工、到竣工驗收、試運行全過程的管理。
水利部部屬公益性科研單位，中央級修繕類科研基礎設施升級改造工程項目管理，是按照水利法規、規范和合同的要求，在規定的時間、預算、實施方案和質量目標范圍內，在建設項目生命周期內所進行的計劃、組織、協調、控制等管理活動。其目的是在一定的約束條件下最優地實現項目建設的預定目標。
中央級修繕類科研基礎設施升級改造工程項目管理的內容十分廣泛，即通過一定的組織形式，采取各種措施、方法，對投資建設的工程項目的所有工作，包括從項目建議書、可行性研究、項目決策、設計、施工、設備詢價、竣工驗收等系統的過程，進行計劃、組織、協調、控制，以達到保證建設項目質量，縮短建設工期，提高投資效益的綜合目標。
二、項目管理在水利修繕類科研基礎設施升級改造工程項目中的地位和作用
1．項目管理貫穿于修繕類科研基礎設施升級改造工程項目建設的整個過程。
水利科研單位修繕類科研基礎設施升級改造工程項目的建設程序，一般分為項目建議書、可行性研究報告，初步設計、建設準備（實施方案），建設實施、竣工驗收、后評價等階段。在整個建設過程中的每一個階段都貫穿了工程項目管理工作。只有做好項目的策劃與分析工作，才能有一個好的項目管理工作，對今后的工程實施起到規范、控制和指導作用。只有做好項目實施方案的編制、執行和監督管理工作，才能使修繕類工程項目得到全面、正確和有效的執行。順利完成工程項目建設任務。所以可以說，一個工程項目建設始于項目管理，也終結于項目管理。項目建設的過程，也是項目管理同步進行的過程。項目管理始終是貫穿于項目建設的全過程。水利修繕類工程項目實施項目管理，對提高工程質量，確保工程進度，有效控制成本，起到監督、管理和促進作用。
2．項目管理是協調并統一各參建單位行動的重要手段。
一項水利科研單位修繕類科研基礎設施升級改造工程項目的建設，往往有相當多的參與單位，如：建設方（發包人）、勘測設計、施工方（中標人）、咨詢、監理單位等，還有設備和物質供應、運輸、加工單位以及市政規劃、水、電、消防、環衛、安檢的政府職能部門。每一參與者均有只身的目標和追求的利益。如何使各參建單位的活動協調統一，為工程總目標服務，必須依靠有效的項目管理工作。項目管理是工程建設過程各方分歧和糾紛解決的有效方法，項目管理者通過各單位簽訂相關的合同或協議，將修繕類項目實施過程中，實施方案所涉及的各項系統內容，在技術上、組織上、時間上協調一致，形成一個完整、周密、有序的體系，以保證工程有序地按計劃進行，順利實現工程總目標。水利修繕類科研基礎設施升級改造工程項目的建設，標的大、工期緊、協調的關系多，項目管理尤為重要。它是協調并統一各參建單位行動的重要手段之一。
3．項目管理是提高勞動生產率與資源綜合利用率的重要手段。
項目管理在水利科研單位修繕類科研基礎設施升級改造工程建設過程中，通過有效的計劃、組織、協調、控制等管理活動，合理利用人力、物力資源，用較少的投入和消耗，獲得更多的產出，提高社會和經濟效益。進而將有限的水利財政資金，投入工程建設的重要領域和關鍵點，以提高在建工程項目的質量，提高完工項目的綜合利用率。并在一定的約束條件下，最優地實現項目建設的預定目標。項目管理對工程建設的有序進行，起到一定的推動和促進作用。
三、水利修繕類科研基礎設施升級改造工程項目管理中存在的突出問題與難點
中央級修繕類科研基礎設施升級改造工程項目，不同于一般水利工程，它的規模不大，建設周期短，一般不跨年度。因此，在項目管理的組織機構和人員配置、項目前期準備以及工程造價、進度、質量三控制等方面會存在一些特有的問題和困難：
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一、引言
城市規劃與城中村改造問題是近年來一直受到廣泛關注的問題，兩個領域都有大量學者進行深入研究。
石楠認為城市規劃繼續沿用單純的空間思維已經無法滿足當前經濟社會的發展，城市規劃應當成為一種公共利益協調工具，為實現公共利益最大化服務。王中則立足人文關懷的角度，認為在城市規劃的過程中應當充分體現人文關懷的元素。孫施文認為城市規劃應當在市場運行過程中體現出公正、公平，不應唯效率論。王華兵等學者針對城市規劃的本質進行了深入研究，發現城市規劃實際是一種社會規劃，是基于空間規劃之上的，保證公共利益最大和沖突最小化。吳曉等學者也從社會學的角度對城市規劃進行研究，認為城市規劃在構架過程中需要充分研究社會學作為基礎，實踐過程則是社會學接入的過程，城市規劃從實施到落成都離不開社會學的參與。
袁偉從我國城中村改造模式入手進行了研究，對不同模式之間的異同、成因和要素進行了深入分析，建立了城中村改造的基本框架。在城中村改造的利益方面，何元斌、張俠、賈生華等學者認為城中村改造是一個多方博弈的過程，不同的利益相關方都在城中村改造過程中謀求自身利益最大化，因此明晰產權和利益分配制度是城中村改造的首要任務。孟維華等學者研究了在城中村改造過程中可能出現的市場失靈和政府失靈現象，并提出了相應的防范措施。
牛俊蜻等學者對城市規劃如何引導城中村改造的機制進行了研究，并對渭南市主城區做了實證研究。秦小東等學者從城市規劃的角度觀察城中村問題，以包頭市為例探究了城中村存在的問題和從城市規劃角度看存在的改造難點問題，并提出了相應解決對策。姜崇洲等學者從產權的角度對城市規劃管制改革進行了研究，從城中村改造角度入手進行了深入探討。
通過之前學者的研究，在城市規劃、城中村改造問題上都已經有了十分堅實的基礎，但城市規劃與城中村改造的協調機制方面的研究依舊較少。對城市規劃與城中村改造的協調機制進行研究，不僅在理論上能夠填補協調機制的空白，而且能夠為城市規劃與城中村改造在實踐中協調發展提供理論指導。
二、研究背景
( 一) 城市規劃
美國認為城市規劃是對城市空間進行設計和指導，進而促進經濟社會發展的一種活動; 日本認為城市規劃是一種技術手段，通過這種技術手段合理有效地創造良好生活、工作、學習環境，進而達到完善空間布局、建設城市的效果。英國認為城市規劃不僅要對諸如城市建筑、城市街道、城市廣場及公共市政服務設施等城市形體進行合理安排，而且要有效實現經濟社會目標。
在我國，城市規劃是多項功能的綜合體，它包括對城市在規模、性質等方面進行界定，再通過土地利用管理達到城市空間合理分布和城市建筑景觀和諧共處的效果。城市規劃不但是管理和建設城市的依據，更是實現城市經濟社會發展的重要手段。
( 二) 城中村改造
城中村改造，是對現有城中村存在的問題進行整改和重建，要通過規劃、土地收儲、拆遷和建設四個環節。其中規劃過程中涉及到申請、立項和審批三個環節; 土地收儲主要由城市土地儲備中心進行收儲; 拆遷涉及拆遷方案的制度、集體債務審定、前期開發費用的投入、土地供應方案編制和房屋拆遷補償安置等多個方面; 建設則需要制定建設方案和建設方實施建設。城中村改造的目的是為了增強城市活力、改善居民生活質量、縮小城鄉差距和共享公共服務，充分體現新型城鎮化的發展理念。
( 三) 城市規劃與城中村改造互動關系
城市規劃和城中村改造在一定程度上是緊密不可分割的，在不同模式、作用機制和相互影響下，兩者之間存在的協調機制是建立在相互作用基礎上的一種協調發展狀態。這種發展狀態的內在動力就是城市規劃與城中村改造兩者間的協調機制，這個協調機制存在兩個方面，即城市規劃對城中村改造的正向導控機制、城中村改造對城市規劃的逆向反饋機制。在正向導控機制和逆向反饋機制的共同作用下，城市規劃和城中村改造才能實現協調發展，才能通過城市規劃更好的實現城中村改造，進而實現城中村改造推動提升城市規劃效果。城市規劃對城中村改造的正向導控機制主要體現在城中村改造模式、城中村改造安置途徑和城中村改造用地配置三個方面。城市規劃對城中村改造的逆向反饋機制主要體現在城市空間結構、經濟發展、土地利用和城市景觀四個方面。
三、城市規劃對城中村改造引導機制研究
( 一) 城市規劃影響城中村改造模式
在傳統的城中村改造過程中，主要有由村集體主導的村集體自行改造、由房地產開發商主導的開發商主導改造和由市政府主導的政府主導改造三種形式。在實踐的過程中，三種城中村改造模式都存在著一定的問題，例如村集體自行改造存在改造后建筑風格陳舊單調，很難與周邊城市發展協調一致，改造后效果不佳的問題; 開發商主導改造存在開發商對市場把握不足、盲目開發改造、規劃管理等方面的問題，同時難以配合城市整體規劃要求; 政府主導改造存在過度投資、村民不積極響應和尋租的問題。
在整體城市規劃的作用下，需要謀求多方共同參與、改造效果與城市整體規劃相一致以及投資合理的城中村改造模式，即通過城市規劃，推動城中村改造模式轉變為政府引導、開發商融資和村民入股的三方合作改造模式。首先，政府的職責是通過引導城市發展進而提高居民的生活質量，在這個過程中，僅靠政府的力量是不足的，必須依靠居民的支持和企業的資金優勢。其次，在保障居民權益和對企業實行優惠兩個方面，可以通過城市規劃的引導來滿足雙方的利益訴求。其中，城市規劃的引導主要通過控制公共投資和揚抑對物質環境開發進行私人投資的權利。在城市規劃的引導作用下，城中村改造模式將從原來單一的村集體、開發商和市政府分別主導的改造模式逐步轉化為政府引導、開發商融資和村民入股的三方合作改造模式。
( 二) 城市規劃影響城中村改造安置途徑
城中村改造的安置途徑可以總結為回遷安置、異地安置和貨幣補償這三種主要途徑。其中，選擇回遷安置的城中村居民可以在城中村改造項目建設好之后，搬回到改造前設計好的回遷安置房內; 選擇異地安置的城中村居民將在其他的區域內進行安置，安置時可以按照原有房屋合法面積略作上調進行產權置換; 選擇貨幣補償的城中村居民，則可以獲得通過評估原有房屋合法面積市價的基礎上略作上調的一筆一次性補償款。同時，一些地區的政府和開發商還在安置過程中給予不同程度地補助，充分體現了以人為本的關懷精神，解決了城中村居民的實際問題。
城市規劃主要通過對城市低價進行極差分類影響城中村改造的安置途徑。通過城市規劃，一個城市的不同地段土地價格形成級差地價，越靠近商業中心、行政中心的區域土地價格就越高，越遠離商業中心、行政中心的區域土地價格就越低。因此，城中村在城市規劃中地段所處的位置決定了城中村的土地價格高低，也直接影響了城中村居民選擇城中村改造的安置途徑選擇。當城中村所處地段土地價格高時，居民容易選擇回遷安置; 當城中村所處地段土地價格低時，居民容易選擇貨幣補償或異地安置。
( 三) 城市規劃影響城中村改造用地配置
城中村改造用地配置是指在城中村土地面積的基礎上對土地進行分類評估，對用于出讓的用地進行一定比例的補虧。通過這種方式不僅能夠保證村民能夠利用自有土地進行安置，還能夠解決安置住房的資金不足。通過對城中村土地的不同功能進行合理配置，達到城中村土地收益最大化的效果，而且最大限度的滿足了城中村的生活和生產需求。
城市規劃對城中村改造用地配置的影響主要集中在土地利用管理方面。城市規劃影響土地利用管理主要通過城市的總體、分區和詳細規劃三個方面。首先，城市總體規劃對城市土地的經濟價值進行了客觀評定，通過城市總體規劃對城市土地建立的基本土地價格標準，能夠有效確定城中村的土地價格; 其次，城市分區規劃在不同城市土地價格的基礎上，明確了城市土地在分區內不同時期里的供應量，為城中村所在區域的用地類型進行了預定。最后，城市詳細規劃充分地考慮了城中村土地流轉過程中各利益相關方的訴求，在合同管理要求中明確了土地的轉、出讓相關操作流程，為保障城中村土地正常流轉提供了依據。通過城市規劃的三個方面影響土地利用管理，進而影響到城中村改造的用地配置。
四、城中村改造對城市規劃的反饋機制研究
( 一) 城中村改造影響城市空間結構
城中村改造能夠對城市空間結構進行影響。城中村在城市的不同位置決定了其土地價值和土地用途。通過對城中村進行改造，能夠對城市空間結構在兩個方面產生影響: 其一，對已建成城區內的空間結構進行重構。城中村屬于村鎮建設用地，建筑多數存在規模小、分布集中的特點，同時城中村被包圍在城市其他建筑中，其土地價格、房屋價格和租房價格都大幅提升，在這種利益驅使下，村民多建亂建的勢頭上升，形成城中村房屋建筑無序的狀況。通過對城中村進行改造，能夠有效遏止城中村多建亂建、分布集中等現象，將城中村改造納入統一城市規劃體系當中，使城市空間結構得到重新構建，有效完善了城市空間結構。其二，對已建成城區的擴展區域產生影響。通過對城中村進行改造，原有城中村中的道路建設、商業服務設施和公共市政設施建設日益完善，不僅對現有城市已建成區域有積極正面影響，而且能夠有效輻射城市已建成區域之外的區域范圍，通過道路延伸、商業輻射和公共市政配套服務的推進，城市已建成區域外的區域在空間結構上也受到積極正面影響。
( 二) 城中村改造影響城市經濟發展
城中村改造通過具體改造項目來影響帶動城市中一些產業的發展，進而推動城市經濟社會發展。城中村改造項目主要集中在以下幾方面: 第一，住房開發建設。住房開發建設包括房地產開發建設、保障性住房建設和回遷住房建設等，通過住房開發建設，能夠有效增加城市房屋供給，提供一手房源和租住房源，為帶動長期經濟發展提供了有力保障。若打造高端房地產項目，將更大程度地提升項目經濟收益，促進經濟快速發展。第二，商業服務設施建設。商業服務設施主要包括商場、寫字樓等，通過商場和寫字樓的對外出租和廣告費用，能夠帶動當地商業快速發展，推動經濟發展。同時巨大的商業宣傳效果會產生集聚效應，將城市資源向商業地帶集中，從長遠推動經濟發展。第三，公共市政服務設施建設。公共市政服務設施包括道路、護欄、綠化、照明等多個方面，公共市政服務設施的建設雖然無法即時對經濟發展產生作用，但完備的公共市政服務設施建設，能夠為城市發展樹立良好的形象，為引入投資、加快經濟資源流動產生積極影響，從側面支持和推動了城市經濟發展。
( 三) 城中村改造影響土地利用
城中村改造是推動實現城市土地利用結構合理化的重要組成部分。在過去計劃經濟體制下，我國城市土地利用結構十分不合理，存在大量工業企業、倉庫等用于生產性的土地利用比重過高，而公共市政服務設施如道路、廣場、綠地等土地利用比重過低。土地利用方面經常出現無目的、無規劃性地進行土地開發經營，好地差用等不合理的現象，這不僅無法增加經濟收益，更直接使土地資源遭到嚴重浪費。隨著經濟體制和經濟增長方式在改革開放之后的巨大轉變，城市土地利用也順應大的發展趨勢，不斷滿足因城市產業結構轉變和調整所產生的土地利用需要。城中村改造是城市土地利用的重要組成部分，不斷通過合并、集中、開發、更新等不同途徑實現城市土地利用效用和產出效益的提高。不斷壓縮工業企業、倉庫等生產性的土地利用比重，提升道路、廣場、綠地等公共市政服務設施土地利用比重。不斷完善城市土地利用的合理性，提升土地利用效率。
( 四) 城中村改造影響城市景觀
城中村改造主要在空間形態上創造和改變方面影響城市景觀。城中村在改造前往往以密、亂、雜等形象出現，嚴重影響城市景觀的美感，是城市發展中的阻礙因素。通過城中村改造，應該兼顧打造適宜的城市空間環境，將城市規劃設計中的先進理念和技術引入城中村改造項目中。城中村改造需要統籌考慮城中村與城市整體規劃景觀結構和城中村改造的局部問題，設立城市景觀對城中村改造的引導性原則，設計具體改造細節。城中村改造從舊有城中村改造和城市更新兩方面對城市景觀產生影響。首先，通過對舊有城中村建筑、公共市政服務設施進行拆除或升級改造，使之與周圍城市景觀效果相近，能夠有效提升城市景觀的整體效果。其次，從城市更新的大方向著手，對城中村周邊城市建筑和公共市政服務設施和城中村內建筑和公共市政服務設施進行整體升級更新，使城中村與周邊城市區域形成一個完整的整體，進而推動城市景觀的提升。
篇8
【關鍵詞】城中村；改造現狀；相關政策；法律建議；沖突
所謂城中村是指城市發展中占用了農村的耕地面積，農村居民失去了賴以生存的農村土地，而居民生存在城市區域內，使用集體土地，也就是雖然生活在城市，但仍沿用農村制度。
一、西安城中村改造現狀
1、西安市城中村現狀
西安算是我國第一批城中村改造的城市，作為一座歷史古城，其特點和發展歷史決定了城市和農村的發展一樣迅速。目前,西安市城中村的改造現狀是這樣：西安市的農村人口有40萬之多，建立了417個城中村（范圍東起十里鋪,西至三橋鎮,北起草灘鎮,南至三爻村），與同類城市相比數量是最多的。
2、西安市城中村特點
2.1、農民無地可耕，土地大多出租給外來人口，以收租金為主要生活來源。
2.2、由于各個城中村的地理位置不同，位置好的城中村經濟發展好，處于維護利益的角度，村民對城中村的改造很積極，有熱情；反之，地理位置不好的城中村，由于沒有利益誘惑，對改造一事消極對待，甚至不予配合。這回導致西安市政府計劃的“3至5年改造計劃”難以完成。
2.3、政府政策實施存在薄弱環節，光說不做，協議、政策等不兌現，農民的居住環境差，利益又得不到維護，影響農民對政府的信任。
2.4、城中村農戶超規定占用面積情況嚴重，普遍的情況是圍繞房屋四周搭建違法建筑，由于政府的不重視導致這種亂搭亂建行為愈演愈烈。
2.5、城中村人員身份復雜，由于流動人口多，出入城中村人員沒有登記，城中村的管理難度增加。
二、市政府出臺的“城中村”相關政策
1、2003年4月4日，西安市人民政府《西安市城中村改造建設管理暫行辦法》，2003年4月21日正式實施其辦法；
2、2005年10月，出臺《西安市城中村改造管理辦法(討論稿) 》、《西安市城中村村(居)民自建房屋管理辦法》、《西安市城中村改造工作實施細則》；
3、2007年10月20日施行《西安市城中村改造管理辦法》，該管理辦法是我國第一部以政府規范性文件形式并實施的城中村改造辦法。
《西安市城中村改造管理辦法》共八章，四十九條，分別從方案制定、改制原則、土地利用、規劃建設、拆遷安置等方面，結合相關法律法規而制定。
三、西安市城中村改造中存在的問題
1、政府管理工作出現脫節現象
西安市城中村的改造同其他地區一樣，都是由市政府做出統一規劃，將具體實行權利下放到鄉鎮和開發商，由于政府引導的缺失、開發商的重利本質，以及農村居民因拆遷款產生的糾紛等問題，影響了西安市城中村的改造進城。
2、城中村農民身份轉化無實際意義
《西安市城中村改造管理辦法》第三章第十五條中明確提出，“堅持戶籍制度、管理體制、經濟組織形式和土地性質同步轉變的原則”。也就是說把農民的農村戶口改為城鎮戶口，戶籍制度的改變意味著農民手中原有的私人土地，變為了國家土地，戶籍上的農村或者城鎮對農民來說是沒有任何實際意義的，對他們有意義的是土地的歸屬，農民世代的生活習慣教會了他們種田耕地是天職，不再種地那做什么？
如果僅僅是一部分的經濟賠償，那么如此多的失業人員給社會安定帶來了隱患，農民轉變為城鎮居民，關心的是否享有城鎮居民的福利待遇。如果這些問題不解決，那么城中村農民身份轉化根本沒有實際意義。
3、政府征用土地時，在補償問題上存在法律沖突
在補償問題上《土地管理法》有三方面的補償：土地補償；安置補
助；地上附著物和青苗補償。但是城中村農民早就失去了土地，到哪里去找補償標準呢？
而西安實施的《改造辦法》有兩種形式,第一種是易地置換,就是從原住地區搬到另一地區，農民享有該地區的使用權，再次轉讓需向國家繳納土地使用金。這就出現了問題，產權變成了使用權？土地轉讓時還要交錢？
另一種是就地改造，將土地同樣移交國家，留出村名住宅外，其余土地進行招商引資、有償開發,居住用地使用權歸農民。換句話說,“就地改造”就是土地權屬變成國家的,政府再給補償,房屋拆遷也沒有補償。
四、西安市城中村改造的建議
1、法律建議
1.1、地方政府在使用和分配土地賠償時，應當遵循《公司法》以及其他相關法律的規定。
1.2、關于村民委員會要嚴格執行和遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定。
2、其他建議
2.1、完善社會保障及福利體系。“城中村”的改造要確保村民失地不失利，保證村民的生活來源；在戶籍轉變后，要建立、健全養老保險制度和基本醫療保險等福利問題。
2.2、鼓勵城中村居民自主創業，妥善安排就業問題。農村人員自主創業可以享受優惠政策，政府在年度預算中，可以劃出專款作為農民創業資金補助。
2.3、加強古城歷史文化的保護。西安作為歷史古城，不能盲目的追求城市化進程，各級文物保護單位要對西安城中村要按照相關管理
規定，對城中村的城墻、家族宗祠等具有歷史文化價值的地方深入調查研究，做好相應保護措施。
總結：我國城中村的改造面臨的是經濟、社會、歷史、文化等多方面的考驗，想要真正解決城中村改造中存在的問題，“加強社會保障，保護和尊重歷史，維護和改善環境實現”是基礎，城中村將農村向城市推進的最終目的，是將“城中村”建設成為與時俱進、人民安居樂業的現代化文明城市。
參考文獻
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篇9
【關鍵詞】“城中村”改造 國家治理 利益協調 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發展中各種“制度性問題的糾結”，不是簡單的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作為治理“城中村”問題的應對之策，在全國范圍內，從小城鎮到一線城市全面鋪開，展現了中國特有的國家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進中，深刻反映和體現了國家治理現代化的各種制度性改革問題，從而具有了國家治理現代化的普遍治理意義。
“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志
中國城市化進程，伴隨著中國現代化進程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據城市常駐人口統計，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達到57.35%，城鎮常駐人口已_到79298萬人。
伴隨著急劇擴張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農村”的態勢下，受到“城鄉二元結構”的體制性約束，各種大小不一，樣態各異的“城中村”被逐漸地、一個一個地“遺留”在城市中。由于城鄉二元的土地所有制制度，農田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡單，因此村莊農用耕地被快速征作城市國有建設用地，而農民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農民住房拆遷補償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進程“遺留”下來，“城中村”積累性產生，“城中村”問題浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網，一旦發生火災等事故災害，消防車根本無法進入；“城中村”成為大量流動外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時常發生，“城中村”管理面臨極大挑戰。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志。
這種各級城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復雜難解”的“城中村”問題。城市化進程越是簡單粗暴擴張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價和房價，更是刺激了“城中村”村民擴建樓房和加高樓層的“尋租”欲望。“城中村”問題隨之呈現出一個越積越多，越多越難改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化進程中提升城市文明的必然趨勢，也是提升“城中村”民眾生活品質的民生要求。“勢在必行”的“城中村”改造，面對長期累積的“城中村”問題，也必定是一個階段性發展問題。這便關涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。
“城中村”改造關涉各種“制度性問題糾結”的深層改革邏輯
“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結”的歷史性積累結果，就必須針對各種“制度性問題糾結”而推行深層改革。“城鄉二元結構”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。
城鄉二元的戶籍制度，造成了城鄉二元分治的總體性格局。城鄉戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉不同的土地所有權結構、不同的土地征用補償標準、不同的社會保障體系、不同的住房和拆遷補償標準、不同的城鄉社區管理機制等。“城中村”改造中遇到的各種難題也由此產生。
例如，城市的國有土地所有制與農村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補償標準。“城中村”改造中，有關土地征用和民房拆遷的法規依據，是依據《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》？還是依據《城市房地產管理法》《城市房屋拆遷管理條例》《城鄉規劃法》？況且不同的法律法規中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理條例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時，所根據的上位法和具體的實施細節則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。
又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權、選舉權、管理權、監督權如何落實？原有“城中村”中龐大的“集體資產、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會”變“居委會”后如何繼續推進基層民主自治？
再如，社會制度層面，“村民”變“居民”后，有關醫療、教育、失業、養老等社會保障體系如何與城市管理體系對接？原有“村民”各自繳納、時間先后不一和金額多少不一的各種保險如何接續管理？各種社會保障所需的龐大補交和支出資金如何籌集？城市社會保障資金如何能夠接納如此突然“進入”的龐大“城中村”居民？
還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進的“城中村”改造中保護傳統的“鄉村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護性開發？原有的鄉村道德禮治、風俗習慣如何在城市文明中發揮作用？
只有在“城中村”改造中，一體聯動地推進各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發生大規模的上訪和，同時保證后續的城市化擴張中不再出現新的“城中村”問題。
“城中村”改造的關鍵制度機制是利益協調和利益平衡
“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設。從短期來看，則是一個各種利益相關方之間的利益協調和利益平衡問題。
在全國各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導、企業運作、社會協同、村民參與”的總體原則下，創造了各種不同的改造模式：如政府主導的“包拆包建”模式、開發商主導的“市場化運作”模式、村委會和村民主導的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨自決定”和“獨自完成”改造進程，都會涉及各種利益相關方的利益協調和利益博弈。具體來說，主要有如下相關方：
城市政府，盡管各地城市政府，在其區位優勢、城市規模和財政收入等方面各不相同，但在提升城市品質、增加城市土地收入方面，都有強烈的“城中村”改造動機。城市政府是城市發展的引導者和主導者，是“城中村”改造中的關鍵性組織者和協調者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發商、村民的利益博弈。
開發商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導”的程度不同。但開發商的根本“宗旨”是其利潤回報，有利可圖則介入開發，反之則沒有“改造激勵”。利用開發商的專業開發資源和專業技能，是保證“改造質量”的主要途徑。城市政府如何激勵和引入各種開發商積極介入改造開發，主要是通過“讓利與商”來實現的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。
村委會，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產和公益的守護者。為了減少“談判對象”和“談判交易成本”，政府和開發商一般都愿意選擇“村委會”作為“談判代表”，而不會選擇與每家每戶“一對一”地分別談判。所以，村委會是否能夠充分代表“村民利益”？村委會領導是否公正無私并有能力與政府、開發商反復談判？村委會成員是否有、截取冒領征地和拆遷款行為？都成為改造進程能否順利推進，村民能否認同和支持改造工程的關鍵因素。
村民，是“城中村”改造的最終相關方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動員協調工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗政府的行政能力和為民服務意識的關鍵環節。
還有一個“間接利益相關方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權、更無利益分享權。甚至政府和開發商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對當地的勞動密集型制造業帶來勞動力雇傭的壓力。
在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應”的影響之外，城市政府、開發商、村委會、村民之間是緊密互動的“直接利益博弈者”，政府和開發商可能“合謀勾結”以最大限度獲取“土地開發增值”；開發商和村委會，也可能“合謀勾結”以私分截留補償資金；村委會和村民團結程度越高，與政府和開發商的“談判能力”就越強，贏得“城中村利益”的機會和收益就越多。
在城市政府的主導下，經過各種利益相關方反復的博弈協商，建構公平、公正、公開的利益協調和利益平衡機制，就是“改造工程”能否順利推進并沒有“后遺癥”的制度性關鍵。這在全國各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。
在“城中村”改造的歷史進程中構建現代城市治理體系
隨著中國全面現代化進程的整體推進，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗著現代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構建現代城市治理體系的契機和機會。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達”機制，為順暢的協商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎。同時，需要中央政府協調和統一各種有關“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實施細則，為“城中村”改造提供協調一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉一體協調的發展規劃，制定社會資金參與“改造”的融資途徑和運作平臺，構建政府、開發商、村委會及村民平等溝通的利益協調機制。同時，開放公共媒體和社會組織參與監督的途徑和機制。構建政府、企業、社會組織、媒體和民眾多元參與、協同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進的制度保障，也是提升現代城市治理能力的制度體系保障。
“城中村”改造后，構建城鄉一體化的社會保障體系，使城鄉居民都能平等享有公平的權利保障，推進“城中村”居民一體深度融入“城市化”進程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應的基礎上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動機”，消除“城中村”再生的“外部激勵”，防止“冒進性的激進城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時，在消除戶籍限制、對接城鄉征地補償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設，奠定長久的制度體系基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，政治理論室主任）
【參考文獻】
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篇10
關鍵詞：城市化；城中村；改造；措施
引 言
具有中國特色的城市化模式創造了舉世矚目的發展成就，十分顯著地提高了我國的現代化進步水平。隨著社會改革的不斷推進，提高城市化發展水平是當前建設、規劃、管理工作者們重點研究的問題，是相關工作人員管理水平和工作能力的集中體現，城中村改造過程中的經濟融合、發展結構優化都是社會重點關注問題。針對其改造過程中的各個環節進行的分析也是社會發展重要研究的領域之一，對于進一步提高城市化建設發展有著重要作用。本文結合目前一些地方城中村改造的做法和經驗，針對城中村改造提出了自己的寶貴意見，僅供參考。
1 城市化進程中的城中村問題簡介
城中村的出現是城市化發展進行到一定程度出現的產物，在屬性特征方面兼具城鎮和農村的雙重特點，是中國快速城市化進程中出現的普遍現象，它不僅阻礙了城市化的發展，也在一定程度上影響城區居民水平，甚至成為影響和制約社會加快發展、統籌發展、和諧發展的重要因素。
1.1 城中村的形成過程
城中村產生于在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，多位于城市區邊緣、城市近郊、工業園區、產業園區等城市規劃區范圍內，是圍繞原有農村居住地形成的人員聚集地區，其拓展領域與當地城市化發展程度息息相關，很多區域的經濟發展和基礎設施業已成熟，但居住者的戶籍、土地權屬、經濟組織和行政機構等管理要素改革卻相對滯后，仍保留原農村管理體制，不能很好地適應所屬城市和開發區域的發展需求。
1.2 城中村存在的主要問題
1.2.1 土地管理缺乏依據
現階段城中村的土地性質仍未發生變化，依舊屬于農村集體所有，然而隨著社會的全面發展，但實際上其交通設施、商業和基礎設施的完善水平已經和城市無異，其使用功能基本上等同于國有土地，其土地價值與城市國有土地相當。這種情況使得城中村土地在使用和管理方面出現了一定的分歧。
同時，隨著城中村人口和經濟規模的不斷擴大，往往在進行城市規劃和管理時，會將這部分區域列入其中，然而受限于管理組織和體制的完善性，很多城中村仍然保留著村民委員會，未能根據實際需求設立居民委員會，由村委會主導行政管理使得農村集體經濟組織的管理比重增大，導致管理功能形成了交叉，職責不明。
1.2.2 人口素質偏低
人口流動性大是城中村的一大特點，而且這部分人員的組成比較復雜，個體素質區別很大，來自不同地區的群體帶來了相異的價值觀和行為習慣，給管理工作帶來了一定的難度。另外，城中村的居民多為一些底層勞動者，從事的工作層次較低，囿于所受教育水平不高，這部分人員進取動力不足，缺乏創新競爭的動力。在行為規范和道德素質方面也同樣存在著一定的不足之處，如公共衛生意識差、不遵守交通規則等，并未完成從農民到市民的社會身份的轉變。
1.2.3 土地使用混亂
在區域城市經濟發展的促進作用下，眾多城中村的土地價值不斷攀升，出現了很多“子女分家、兄弟分家、女兒回娘家落戶、拆遷安置、征地安置”等不良現象，究其根本原因是處于私利的集體土地索求。有的村每戶各有一個老宅基，然后每戶劃分一個新宅基，再加上有些村民將自留地、菜園地私自變為宅基地。
由于一戶多基的客觀存在，周邊鄉鎮的一些農民，特別是在外打工多年的農民進入縣城，使得私下的土地交易行為不斷泛濫，出現了多種不合乎法律法規的交易行為，造成了混亂的土地交易局面。甚至部分村民聯合不法開發商，在未獲得許可的情況下，開發出售小產權商品房，給縣房地產市場造成了嚴重的干擾。
1.2.4 規劃缺乏統一科學性
科學合理的規劃是城中村發展的首要條件，然而現階段由于管理體制和人員組織方面的不足，使得城中村處于城市規劃的邊緣性，在進行監管時往往會被忽略，這使得眾多城中村在建筑發展整體規劃水平較低。同時，混亂的土地交易市場，使得居民私搭亂建現象極為普遍，限制著地區整體居住環境的水平提升。
1.2.5 基礎設施不完善
雖然當前的城中村在基礎設施建設方面有了很大的進步，但隨著人員的進一步聚集又出現了新的問題。一些城中村缺乏必要的給排水系統，環保綠化工作相對滯后，環衛工作未能落到實處，存在交通和消防隱患。更為極端的地區形成了違主義精神文明建設的“黃、賭、毒”集散地，極大威脅著周邊區域的社會發展和治安管理。
2 提高城中村改造水平的措施
2.1 提高政府綜合管理投入
城中村的改造管理，離不開國家公共權力的支持，同時基層城鎮管理人員要承擔起應有的義務，堅持“公平、公正、公開”的施政原則，詳細具體地考慮多方因素，協調滿足各主體的利益訴求，在不損害百姓的利益的前提下，遵循市場經濟規律，讓參與改造單位在這一過程中獲得應有的收益，激勵其進一步實施合理科學的改造工程，形成良性循環。
2.2 開發前進行科學規劃
城中村是隨著城市經濟規模不斷擴大而產生的，在初期其矛盾問題并不突出，這使得當地的管理者未能給予足夠的重視，沒有及時解決的城中村問題誘發了眾多城市化發展的“疑難雜癥”，這給人們敲響了警鐘。因而，在進行改造初期就應通過研究當地客觀因素，在遵循相關發展規劃的前提下，對城郊區、城市邊緣地帶等潛在城中村發展區域進行調查，了解它們的現狀，將其列入城市規劃管理范圍，對土地使用進行嚴格控制，做到合理規劃，絕對不能讓城中村在無序的情況下任意發展。
2.3 維護村民的基本利益
城中村改造中的主要矛盾是各主體間的利益，在改造安置或補償方面未能與村民達成一致。在城中村改造時，拆遷村民戶籍將劃入城市管理，令其身份變為城市居民，并給予合理的補償，在維護其利益要按照城市居民的管理標準條例執行。
2.4 提高城中村人口素質
文化水平和道德素質同樣是決定城中村改造工作進行順利與否的重要因素。村民長時間的鄉村地區聚居生活，思想觀念未能與時俱進，文化技術還比較匱乏，缺少競爭進取的精神。只有轉變他們陳舊的思想觀念，提高他們的文化水平，培養他們特定的技能，授之以漁，才能為城中村的改造減小阻力。
3 城中村改造應注意的幾個問題
3.1 深入了解村民對“城中村”的改造要求
城中村改造涉及土地與房屋，大部分村民的關注重點在于：房屋拆遷賠償標準和經費是否能滿足要求和得到確切落實；按照審批建造的住房面積是否會減少；是否一刀切都要建多層和高層，部分離城區較遠的地方是否還可以建連體式農居；住房環境改變了，是否會影響基本生活；統一建多層、高層，房屋的質量和安全能否保障等等。圖1為城中村改造審批規范流程：
3.2 改造辦法要貼近地區實際情況
城中村改造的確定，要在對當地實際情況進行詳細研究調查的基礎上完成，合理的改造方式能夠節約人力物力，同時也不會影響地區的社會和諧，能夠更大程度上獲得村民的支持，目前城中村的改造方式主要包括以下三種：
（1）維持現狀，局部整治。針對一些規劃建造較為整齊的區域，可在其原有基礎設施建設的基礎上，對不足之處進行整改，將其列入城市整體規劃要求，因地制宜，結合實際開展城中村改造工作。
（2）全部拆除，集體改造。在未進行整齊規劃中心城區，由于這些零亂建筑、較差的基礎設施以及臟亂差的環境，使得其利用空間較少，可進行整體拆除，全部改造。
（3）延續發展，局部改造。對離中心區較遠的一些城中村，因與主城區有一定距離，可通過政策引導，綜合整治和市場調節的方式，分期分批進行改造。
3.3 城中村改造規劃要體現整體性
在以往的城市發展過程中，由于忽略了問題的嚴重性，城中村現象的過度泛濫引起了嚴重的社會問題。隨著城市化進程的加快，將會有更多的城中村產生。為了吸取以往的教訓，改變推進城市化產生城中村，通過改造城中村，來進行推進城市化的惡性循環，必須堅持在進行城中村改造的同時，加強對城邊村和城外村的控制，為高起點推進城市化打下良好的基礎。
4 結 語
在我國社會經濟全面發展的時代背景下，以點帶面城市化發展模式，使得城鄉結合部的發展有了很大的改觀。那些原來緊挨著城市的那些農村全部或大部分耕地被用作城市建設，出現了城中村現象。城中村在城市高速發展的進程中，滯后于時展步伐，游離于現代城市管理之外，居民生活水平低下，這是農村村落在城市化進程中，耕地被征用后農民轉為居民，卻仍然在原村落居住現象導致的一系列問題，針對這些問題進行的研究對促進城市化發展有著重要意義。
參考文獻
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