公共行政的科學觀范文
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關鍵詞：高等院校；院系；行政管理工作；科學化
中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）34-0207-02
高等學校的重要任務是為發展國家教育科學文化事業，實施科教興國戰略，為我國經濟社會快速發展提供強有力的人才支持。因此，高校的教學和科研是各項工作的主要旋律，而高校行政管理工作也是高校工作的重要組成部分。我校在2007年通過了教育部專家組的本科教學評估檢查工作，高校教學評估工作的方針在2003年時從16字改為20字，特別追加了“以評促管”，這充分說明了高等學校管理工作的重要性。它是學校教學、科研工作順利進行的基礎和保障，是學校各項工作正常、和諧、有效運轉的基礎和保障。而其中，院系行政管理部門是高校行政管理工作最基層的落實者和執行者，所以，實現院系行政管理工作的科學化對學校教學、科研和行政管理工作的有序運行具有重要意義。
一、院系行政管理工作的職能
高校院系行政管理部門是最基層的行政管理組織，是院系日常事務具體管理和辦事的機構，主要從事各種教學輔助工作，一般包括院系辦公室、實驗室、資料室和學工辦。近年來，隨著高校招生規模擴大，高等教育教學改革不斷深入，院系行政管理部門承擔的任務日益繁重和艱巨，工作的類型和對象日益復雜和多樣，它主要包括教務管理、科研管理、人事管理、黨務管理、財務管理、后勤管理等等, 具有“繁、雜、忙、瑣”等特點。院系行政管理工作的職能是行政上接受學院領導，業務上有學校相關部門的指導；對內承擔著教學、科研等方面的組織、協調、服務和管理工作，對外承擔著接待、聯系、溝通、協調工作。這些工作的目的，就是把學校各個部門的各種力量合理地組合，使之協調統一，為院系教學、科研工作營造一個穩定和諧、有條不紊的環境，使各項工作運轉自如。作為教學的輔助部門，其全部工作內容都是為師生的教學和科研提供高效的管理和優質的服務。
過去由于行政管理工作在高校整體工作中處于從屬地位而受輕視以及管理人員自身素質等原因，院系行政管理工作一直不被人們重視甚至被忽視。隨著近年來管理工作越來越受到人們重視、高校規模不斷擴大、教學科研資源日益豐富、高校計算機信息網絡建設，這些變化決定了院系行政管理工作必須改變傳統的觀念和工作方法。只有運用先進的理論知識和現代化的管理手段實現院系行政管理工作科學化管理，才能更大地發揮其職能、更好地落實教育教學規章制度、有效地利用教學資源，不斷提高高等院校教學管理水平、提高人才培養質量。
二、高校院系行政管理工作目前存在的問題
管理工作是一個互動的過程，是一個通過合理處理人與人、人與物之間關系使之達到最佳狀態的過程。要想有效地完成這一過程，對工作者本身的要求是很高的。但目前由于傳統觀念不重視管理工作以及行政管理人員自身素質等原因，高校院系行政管理工作還存在一些問題。
1.傳統觀念對基層行政管理工作的輕視影響行政管理人員積極性的發揮
院系行政管理工作在傳統觀念中往往被認為僅僅是打打電話、收發文件、錄入成績等機械性、簡單性的工作。受這種外部傳統觀念的影響，許多行政管理人員甚至自己對行政管理工作也持有同樣的態度，這往往導致行政管理人員對本身工作定位偏低，對工作價值缺乏自信，工作成就感較差，工作進取心不足。
2.院系行政管理人員隊伍建設仍需加強
由于過去對院系行政管理工作的輕視，院系行政管理人員隊伍建設也同樣沒有得到重視，因此從總體上來說，目前高校院系行政管理人員的學歷水平偏低、職業技術能力也偏低，這會制約行政管理人員接受和學習現代的管理工作技能，從而導致院系行政管理工作總是停留在低效原始的狀態，而沒有辦法向符合高校發展需求的科學化效率高的管理方式邁進。
3.院系行政管理工作人員的職業發展得不到關注
院系行政管理工作因其“繁、雜、忙、瑣”等特點，很容易讓行政管理人員產生日復一日、不斷重復、缺乏成就感的疲憊感覺，再加上很少能夠得到業務培訓、進修學習的機會，行政管理人員會對自身的職業發展很迷茫，從而影響到他們的工作積極性和主動創新能力的發揮。
三、實現院系行政管理工作科學化的對策
實現院系行政管理工作的科學化，需要從提高管理人員素質、制定院系行之有效的規章制度、采用先進的管理手段和設施三個主要方面努力，遵循高校管理的客觀規律，在落實和執行學校各項工作的過程中學會規劃、組織和控制，充分發揮人、財、物的最大效益，為教學科研提供高效的管理和優質的服務。
1.提高管理人員的素質是前提
院系行政管理工作每天要面對學校相關職能部門及全院師生，處理紛繁復雜的工作，任務量大，頭緒繁多，沒有很好的思想修養和熟練的業務水平，就很難出色地完成工作。
首先，高校管理部門應重視行政管理人員隊伍的建設。通過招聘高素質高學歷的應屆畢業生充實到行政管理人員隊伍以及為在崗行政管理人員提供更多業務培訓學習等方式逐步強化行政管理人員隊伍。
其次，行政管理人員應正確定位，愛崗敬業，樹立全局、協調、服務、管理、奉獻意識。院系行政管理部門是單位的窗口，經常與學校相關職能部門、兄弟院系、主管領導聯系，與全院師生溝通，行政人員必須充分認識到行政管理工作在整個組織中的重要地位和作用，認識到自身工作的好壞直接影響到教學、科研等其他工作；同時，行政人員也要充分認識到工作的綜合性和復雜性，作為學院工作運轉的樞紐，要執行匯集、聯絡、協調等任務，每天上通下達，忙忙碌碌，經常無償加班加點，有時處理問題稍有不慎還會遭到誤解。只有在工作中認清自身的角色、找準位置，在工作中做到干一行，愛一行，鉆一行，就一定會出色完成各項工作。
再次，行政管理人員應學習先進的理論和知識，掌握科學的工作方法。行政管理工作涉及的領域多、專業多，工作中會用到行政學、公文寫作、檔案管理及專業情況等多方面知識，行政人員應主動完善自身知識結構，有意識、有目的、自覺地培養自身的表達能力、辦事能力、辦公自動化操作能力等等。同時，在處理紛繁復雜的工作過程中，要妥善處理好主動性工作和被動性工作、事務性工作和思想性工作、經常性工作和突擊性工作的關系，分清工作的輕重緩急，在經常性、事務性的工作中，變被動地完成上級交付的工作為主動地思考問題、積累材料、安排工作順序、制定工作流程、疏通各方面關系、及時總結經驗和不足，等到處理時間緊、任務重、突擊性工作時就會從容應對，不至于手忙腳亂。
2.制定行之有效的規章制度是關鍵
要實現院系行政管理工作的科學化，離不開一套制度化、規范化、科學化、行之有效的內部規章制度。規章制度的制定要從全體師生的利益出發，具有實際性、可操作性。有了健全的規章，學院對人、財、物都有明確而科學的管理，開展工作和處理問題有章可循，誤解和困難自然會減少。同時，學院還要制定明確的崗位職責，避免在實際工作中出現雜亂無章，因分工不明確而互相扯皮的現象，通過明確崗位責任制，做到分工明確，各司其職，從而保證行政管理工作的公正、公開和高效。
3.采用先進的管理手段和設施是保障
先進科學技術飛速發展、現代辦公設備不斷更新，尤其是計算機網絡化在高校管理工作中的應用對傳統的工作范圍、工作方式產生了巨大的影響。計算機、復印機、傳真機、電子屏等辦公設備的逐步使用為行政管理工作提供了快捷便利的服務。在行政管理工作中，例如日常的通知工作因為有了電子公告屏、校內OA辦公網、電子郵箱等而變得更迅速；開展各項活動的影像資料因為有了攝像機、照相機的使用而得以保留；人事管理、成績管理、檔案管理等工作因為有了計算機的網絡信息化而實現了資源共享。院系辦公條件的更新完善、辦公設備的精心維護，是實現行政管理工作的科學、高效運行的物質保障。
總之，要實現院系行政管理工作的科學化，需要各級領導對行政管理工作的支持和關心，需要廣大師生對行政管理工作的尊重和配合，需要行政管理工作人員自身的提高。實現院系行政管理工作的科學化不是一朝一夕就能完成的，但通過各方面支持、長期努力就一定能實現。
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關鍵詞：新形勢 創新與發展 職工 思想政治
隨著改革開放的不斷深入發展，社會主義市場經濟正在不斷發展壯大，在這一新形勢下，人們的思想觀念正朝著多個方向發展。思想政治工作是我黨在工作過程中一種優良傳統與政治優勢，是我黨在發展過程中重要的組成部分，現階段，我國正處于社會主義經濟轉型時期，社會大環境正發生著變化。在事業單位中，因為社會大環境以及單位內部環境正在發生變化，傳統的思想價值觀念逐步被新觀念取代，致使傳統思想政治工作已經不能夠起到應有的作用，面對這樣的挑戰，新形勢下，事業單位思想政治工作應該怎么樣創新與發展是十分關鍵的一項問題。
1.新形勢下事業單位思想政治工作面臨的現狀
1.1思想政治工作不受重視
就事業單位來說，職工思想政治狀況直接影響到單位工作的開展情況。隨著社會經濟不斷發展，事業單位中思想政治工作越來越不受到重視，大部分事業單位領導都將工作重點放在單位的發展以及業務上面，繼而忽視對于職工開展思想政治教育工作。因為單位對思想政治工作不夠重視，致使思想政治工作的開展存在諸多阻礙。面對這樣的形勢，導致很多單位從事思想政治工作的專業人才大量流失，大多數事業單位不再設置專門從事思想政治工作的崗位，都采用兼職的方式，但一些兼職人員本身有自己的工作要做，并不能夠放太多精力在思想政治工作上面，種種原因都導致了思想政治工作不受到重視。
1.2思想政治工作開展缺乏有效的方式
很多事業單位在開展思想政治工作的時候，并沒有結合實際情況進行，仍舊采用較為落后的工作方式進行工作。在工作過程中僅按照相應的標準進行，沒有創新思考，這就導致思想政治工作經過多年的發展，仍舊沒有一套行之有效的方式實施。很多單位在開展思想政治工作的時候，只是一味對員工灌輸思想教育，并不考慮員工的實際狀況，對員工存在的問題并沒有仔細去調查研究，這就導致思想政治工作缺乏足夠的針對性。
1.3不重視單位職工實際需求
開展思想政治工作的主要服務對象是人，單位在開展此項工作的時候，一定要以人為發展中心，只有做到以人為本，才能夠真正得到員工的支持，只有這樣才能夠促使思想政治工作不斷深入人心。在實際工作過程中，事業單位往往不重視員工的實際需求，無法給予員工思想上應有的幫助，所以，思想政治工作也就不能深入員工心中。
2.新形勢下如何做好事業單位思想政治工作
2.1宣傳思想政治工作的優良傳統，創新事業單位職工的思想觀念
創新是民族發展的重要推動力，是我黨思想政治理論中最基本的要求。研究我黨思想政治工作的歷史，經歷了由形成到成熟的一整個階段。但我黨的革命歷程正是遵照標準要求，不斷向前推進，繼而帶領我國不斷建設發展。改革開放以來，我黨工作重心逐步轉移到經濟建設上，積累了相關實踐經驗，意識到思想認識更加應該適應新的發展狀況，并根據實際需求不斷改革創新。
創新也是事業單位發展過程中職工思想政治工作面對的主要挑戰，隨著我國改革開放進程不斷加快，網絡信息傳播呈現多元化發展趨勢，各種思想文化觀念都在不斷碰撞發展之中，一些西方社會不良的消極文化思想也流入我國。不斷浮現的新問題與新情況對事業單位發展過程中思想政治工作提出了新的標準要求，一定要在繼承與宣揚優良傳統教育基礎上，不斷進行改革創新，特別是在增強時代感、實效性方面，只有做好上述工作，才能夠為新時期事業單位職工思想政治工作奠定發展基礎，指明發展方向。
就事業單位來說，創新正是職工思想的政治工作的重點，隨著社會經濟內容、生活方式以及利益主體的不斷變化，單位中職工群體也逐步呈現多元化發展趨勢。在進行事業職工思想政治工作的時候，只有解放思想、實事求是，并緊跟時代的發展需求，做到一切從實際出發，才能夠不斷保持思想政治工作的活力。
2.2根據職工的實際需求，有效發揮思想政治工作的導向性作用
“理想與信念教育”是新形勢下發展與創新思想政治工作中最主要的一項內容。職工思想政治工作一定要牢牢把握這一核心內容。在職工團體中廣泛的開展愛國主義教育，認真踐行科學發展觀的要求，積極引導廣大職工正確認識社會發展的規律，學會判斷是非，處理好國家、集體以及個人之間的關系，引領不同層次的職工能夠樹立崇高的生活理想、職業理想以及思想政治理想。增強現代化建設的信心，增強對政府與黨的信任。
在新的發展時期，想要創新與發展職工的思想政治工作就一定要尋找一個有效的突破口。職工的思想政治工作的主要是要解決職工的實際問題，將解決職工思想問題與解決職工的實際問題相結合，這也是新時期職工思想政治工作中最主要的原則。單位內部工會組織一定要時刻關心職工在工作過程中各種意見，傾聽他們的想法，關心他們的生活，積極開展送溫暖活動，幫助那些生活上有困難的職工，促使思想教育以及解決實際問題能夠有效發展。
2.3進一步改善工作方式，增強思想政治工作的實效性
一是在開展職工思想政治工作的時候，一定要貫徹一個方針，就是全心全意依靠工人階級這一方針，一定要從政治思想高度出發，加大相關方針政策的貫徹與落實情況。培養職工敢于承擔風險的風險精神，宣傳新時期工人階級的地位、作用以及使命，尊重職工在工作過程中主置，最大程度調動職工的積極性與創造性。
二是做好思想政治工作，首先要堅持共性與個性相結合的方針，職工思想政治工作計劃的制定一定要結合實際情況進行，做到具體問題具體分析，使其能夠在各自不同的工作崗位、不同的層次以及不同的群體之中都能夠發揮應有的作用;其次，要積極運用傳統手段與現代科技手段相結合的方式進行，想要更好地開展思想政治工作，就一定要將思想政治工作手段朝著現代化發展方向進行，積極建立相應的思想政治工作服務網站，有效發揮其作用;最后，在進行思想政治文化工作的時候，一定要將思想教育與文化建設相結合，文化是事業生存與發展的重要方向之一，思想政治教育一定要以特色文化建設為主要發展載體，只有將兩者有效結合，才能夠有效推動各項工作的發展進程。
三是新時期職工思想政治工作一定要從職工的特質與特點出發，做符合職工發展利益的事情，做職工愿意接受的使其，做符合職工切身利益的事情。事業單位在發展過程中，只有將思想政治工作扎根職工，并緊緊依靠職工，為職工熱情服務，并依照“三個代表”的重要思想，深刻踐行科學發展觀的要求，努力探索新時期職工思想政治工作的要求，研究其發展特點，促使職工思想政治工作能夠朝著多樣化、民主化發展方向進行，只有這樣才能夠促使職工思想政治得到創新與發展。
3.結束語
總而言之，新形勢下職工思想政治工作一定要做到從實際出發，滿足職工的實際需求，做有利于提升職工政治思想的事情，只有緊緊依靠職工，做符合職工利益的事情，并積極探索新時期職工工作的重點以及規律，只有這樣，才能夠更好地創新與發展職工思想政治工作，保障事業單位的穩定發展。
參考文獻：
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我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題。可見，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。
在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術或管理的問題，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學是一門關于人的行為的學科
公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題。”所以，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現”。
三、倡導價值回歸：對傳統行政的突破及價值中立的挑戰
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關注效率問題還要關注甚至更要關注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統的政治行政兩分提出質疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優先考慮的地位。與傳統的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關注人類的行為要素——例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發展的趨勢和方向。
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【關鍵詞】公共行政改革 服務型政府 行政范式
我國公共行政的“雙重超越”
超越傳統行政,充分發展理性官僚制。中國公共行政理性化不足的現實決定了我國公共行政的首要任務是要彌補傳統公共行政的不足,應充分發展理性官僚制,應從以下幾個方面著手:一從國家行政轉向公共行政。公共事務須在國家和社會間合理分配,同時,給“第三部門”寬松、平等的競爭環境,優化政府職能,建立有限政府。二從經驗行政轉向理性行政。理性的行政體制要求符合管理的原理和規律,合理界定政府的職能,合理配置政府的權力,合理設計政府結構和層次。理性行政還需要行政人員理念的更新,將理性行政內化為一種自覺行動。三從權力行政轉向責任行政。責任行政是以公民的權利為基礎,政府的職能、權力范圍取決于保障公民權益、促進公民發展的需要。公共行政人員不但需要承擔法律制度內的客觀責任,更需要承擔道德價值體系內的主觀責任。四從“人治”行政轉向“法治”行政。必須明確建設法治政府的目標和任務,切實體現出科學行政、民主行政、依法行政的現代性要求。
超越理性官僚制,樹立服務行政的理念。理性官僚制是以政治-行政二分法為理論基礎形成的一種實現最理想的行政效率的行政模式,但官僚制對技術理性的無上推崇使人的主觀創造性受到壓制,在充分張揚工具合理性的同時,帶來了價值合理性的衰落,必然使得官僚制的形式合理性與實質合理性之間的矛盾日益深化。20世紀70年代初,西方行政學界開始用全新的視角和理念審視和研究公共行政,新公共行政、新公共管理以及新公共服務等理論相繼被提出。西方國家有關“服務型政府”的理論和實踐,因與中國固有意識形態對政府“公仆”角色定位的契合,也因為與我國“全心全意為人民服務”的行政理念相一致,這一理論與實踐模式很快為我國學者和政界人士所接受,成為我國行政體制改革中值得借鑒的一種典型范式。
公共行政正義:服務型政府的核心價值取向
建設服務型政府,是要從單純的管理型政府行政向以滿足公民和社會需求為宗旨的服務型政府行政轉變,即要從公民的利益和意愿出發,致力于提供公平公正的、優質高效的、多樣化的公共服務。然而,目前中國服務型政府建設的困難很多,其中一個重要的問題就是建設服務型政府的理論準備不足。對于服務型政府的內涵與特征、服務型政府的正當合理性、服務型政府的價值與倫理精神等問題,理論界還沒有完全一致的看法,從而難以為各級政府的服務型政府實踐提供具體的理論指導。服務型政府作為一種全新的政府模式需要有自己的理論基礎,需要有明確的行政價值取向。因為行政價值是行政體系所內蘊的、本原性的精神性要素,是公共行政的靈魂所在。誠如美國行政學家沃爾多所言,“無論任何人,欲研究行政問題,皆要涉及價值之研究;任何從事行政事務的人,他實際上都在進行價值的分配。”①傳統的統治行政以政治統治與社會秩序作為其核心價值,近代以后的管理行政體現的是以效率為核心的價值取向,服務型政府行政也必然有其適應時代與社會發展要求的核心價值要求。作為一種全新的政府行政模式,現代社會的價值多元性使得服務型政府不可避免地呈現出多元性特征,體現為一種多元價值并存的行政模式,如公平、平等、民主、效率、公共利益、責任等。而服務型政府的核心價值則顯得尤為重要,因為無論是何種公共行政理論與范式都需要一種能夠統領政府行政決策與行動的核心價值,以整合行政價值的不同取向。只有這樣才能正確地理解和把握服務型政府的實質,才能有效地為現實的政府行政提供一種“規范性標準”。
公共行政權力是公共行政價值的客觀依據。公共權力的產生與發展表明,為了避免權力的強制性、排他性、競爭性給社會帶來危害,人類就一直在努力尋找一種價值,以此來協調和均衡各種不同的排他性權力,實現社會的穩定和發展。而在各種不同的價值觀念中,“有一種東西,對于人類的福利要比任何其他東西都更重要,那就是正義。”②因此以公共行政權力作為價值基礎的服務型政府必然以公共行政正義作為其首要、核心價值。公共行政正義不僅體現了公共行政權力的合法性和有效性,也是對公共行政權力公共性的張揚和私人性的抑制;既體現了服務型政府民主行政的價值追求,也蘊涵著服務型政府本身所具有的對公共利益的價值取向,同時也是公共行政人員德性的體現。③這可以從三個方面進行理解:首先,公共行政正義體現了服務型政府民主行政的價值取向。其次,公共行政正義體現了服務型政府提供和維護社會公共利益的價值取向。第三,公共行政正義是服務型政府行政主體道德的體現。
服務型政府構建:中國走向和諧的必然選擇
體現正義價值的服務型政府構建不僅是我國政府行政改革的內在要求,也是我國社會主義和諧社會構建的根本保障和重要內容,對于建設和諧社會具有決定性影響和重大意義。
以正義為核心價值的服務型政府是構建和諧社會的前提。對于一個社會來說,政府公共服務體系的建立、健全和完善,是一個社會和諧的基本保障。公共行政正義是現代服務型政府的核心價值體現,同時也體現了我國和諧社會構建的價值定位,蘊涵著衡量社會發展的內在價值尺度。當代公共行政是建立在民主體制基礎上的,公共行政的權力來自人民,人民是一切國家權力及行政權力的本源,政府公共權力行使的目的是為了實現對人的尊嚴、人民的利益的維護。這不僅是公共行政正義價值的根源,也是和諧社會構建的根本目的。只有堅持服務型政府行政正義的民主價值追求,在服務行政中將對于人的尊嚴、人民利益的維護作為政府服務行政的一項最基本的義務,和諧社會才有可能實現。也就是說,只有體現正義的服務型政府行政才能促進和諧社會的實現。
體現正義價值的服務型政府是和諧社會構建的重要內容。構建社會主義和諧社會要求服務型政府在管理社會公共事務、調整社會關系的過程中必須堅持公共行政正義,確保社會公共利益居于支配地位,其所有的行政決策和活動必須能夠有效地凝聚、表達和實現公共利益。服務型政府行政的這一目標與和諧社會對社會公共利益的追求是一致的,兩者的高度契合使得具有正義取向的服務型政府必然能夠有效地推進和諧社會建構的歷史進程。具體來說,首先,堅持以正義為核心的服務行政,政府就必須通過科學、民主的決策制定來整合利益。應把最廣大人民的根本利益作為制定政策的出發點和落腳點,保護弱勢群體,縮小貧富差距, 維護社會公平,最大限度地降低公共決策中的各種非理性和認識偏差, 提高公共決策行為的有效性,更好地實現社會公共利益。其次, 堅持體現正義的服務行政,政府就要遵循“利益均衡”的法律原則進行利益整合。以正義為核心價值的服務型政府行政就是要在不同的“公共利益”與私人利益之間進行權衡,在法制的框架內,避免行政過程中的人為因素,實現對行政自由裁量權的限制,從而促進和諧社會的發展。再次,堅持體現正義的服務行政,就要建立健全政府協調社會利益的機制。塞繆爾?亨廷頓指出,“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會,能更好地闡明和實現其公共利益。”④通過制度化的政府與公眾的利益溝通機制,政府與公眾間才能取得協調一致,通過雙方積極的協商、交流與對話,確保政府服務行政最大限度地反映民意與社會需求,更好地維護、實現和發展公共利益,實現社會和諧。
具有正義性的服務型政府為實現和諧社會提供了保障。責任行政是解決行政倫理問題的一種主體德性倫理模式,是公共行政正義的德性倫理維度在服務型政府實踐中的具體體現。堅持公共行政正義,就必須堅持責任行政,這是我國構建服務型政府、實現和諧社會的內在保障。服務型政府的正義價值取向不僅是社會對行政主體合理的價值期待,也是對公共行政主體的道德責任要求。庫珀認為,外部強加的義務只是責任的一個方面,它源自于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待,這是一種來自外部的客觀責任。另一方面,與客觀責任并列的是行政人員自己的情感和信仰的責任,是行政主體出于信念、良知而對于自己角色責任的主觀認同,即主觀責任。在我國和諧社會構建中,以公共行政正義為核心的服務行政表現為一種主觀責任體系,體現為這樣三個層次:第一,公共行政人員必須擁有正義價值觀,這是服務型政府行政道德責任的核心所在。第二,樹立維護公共利益、為民服務的行政信念。第三,負責任的行政態度,這是對服務型政府最基本的道德要求,是公共行政正義和為民服務信念的最外在的表現。(作者單位:鄭州大學公共管理研究中心)
注釋
①[美]喬治?弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中國人民大學出版社,2003 年,第142頁。
②周輔成:《西方倫理學選輯》(下冊),北京:商務印書館,1987年,第534頁。
篇5
構建社會主義和諧社會是我黨在新時期做出的一項重大戰略選擇。在2005年2月中央黨校舉辦的省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上,同志指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”[1]在這六項內容中,民主法治體現的是公正的政治秩序,誠信友愛體現的是公正的人際關系,人與自然和諧相處體現的是代際公平,同時,社會公正通過促進經濟社會的發展與穩定,也是社會始終充滿活力和安定有序的根本保證。可見,構建和諧社會的每一項內容都關涉公平正義。可以說,公平正義是構建和諧社會的核心價值準則,體現了和諧社會的本質特征。正如同志在十七大報告中指出“實現社會公平正義是發展中國特色社會主義的重大任務”,構建和諧社會是全社會共同的事業,更是政府不可推卸的神圣職責。政府只有致力于維護和促進社會公正,公正施政,才能建設公正的社會秩序,進而推進社會主義和諧社會的建設進程。因此,建設一個公正的行政體系是構建和諧社會的內在要求。
一、公正:和諧社會的基石
雖然人們對公正有著不同的理解,但公正始終是人類社會的共同理想。公正包括公平和正義雙重內涵。公平意味著存在某種形式的平等,但并不是所有的平等都可以稱為公平。在公平一詞中,內涵著“公道”、“正當”的思想,也就是說只有合理的平等才可以稱為“公平”。正義是與公平密切相聯的一個概念,一般而言,公平就意味著正義。只是公平更多地涉及平等,而正義主要與人們的善惡觀念相關。比如某種行為促進了人們之間友誼與團結,或者阻止了某類邪惡,我們就會說它是正義的,但這種行為可能并不關涉平等與否的問題。有時候人們傾向于狹義地理解正義的內涵。斯威夫特曾列舉了三種不同的正義觀念:一是以羅爾斯為代表的作為公平的正義;二是以諾齊克為代表的作為權利的正義;三是大眾觀點的作為應得的正義。[2]但這三種正義觀念都僅僅指分配的正義,其實,正義體現在社會生活的各個方面。和諧社會之所以必須是公正的,不僅僅因為公正本身體現了人類對善的追求,能給人們帶來自尊的滿足、密切的人際關系和平和的心境,還在于它能促進社會的和平、繁榮與穩定。具體說來,公正對和諧社會的價值主要體現在:
1•社會公正是促進經濟長期穩定發展的基本前提。有人認為,不公平的分配將有利于推動經濟發展,然而,實際情況恰恰相反,經濟和社會不平等實際上是導致國家貧困的一個主要原因。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞•森指出:“貧困的概念在本質上就是不平等。”[3]瑞典經濟學家岡納•繆爾達爾指出,“不平等及其加劇的趨勢成為對發展的限制與障礙的復合體”[4],“經濟和社會不平等不僅是普遍貧困和一個國家很難擺脫貧困的原因,而且同時也是其結果”[5],因此,“更大的平等是讓一個國家擺脫貧困的前提條件”。[6]社會公正之所以能夠促進經濟長期穩定地發展,主要有這樣幾個方面的原因:首先,公正的社會要求給予每個人基本相同的發展機會,使公民都有機會享受到較好的教育和技能培訓,從而有利于社會人力資本的開發。其次,公平的社會要求為社會成員提供公平的競爭環境,而公平競爭有助于個人才能的發揮,從而激發社會活力,提高社會生產的效率和效益。第三,社會公正要求建立公正的分配體制。公正的分配體制把個人收入建立在個人貢獻的基礎之上,是一種鼓勵奉獻的分配原則,因此有助于激勵個人為社會做出更大的貢獻。
2•社會公正是縮小收入差距的重要手段。建立在貢獻基礎上的分配原則必然導致收入分配上的不均等,但公正的分配原則不僅不會拉大收入差距,而且還是縮小收入差距的重要手段。首先,社會公正要求實現分配的公平。過去我們曾錯誤地認為平均主義就是公正,但它顯然忽視了這樣一個問題:財富從何而來?只關注財富的分配,而不關心人們在創造財富過程中的貢獻,就會引發另一種形式的不公平,即:創造少量財富的人和沒有創造財富的人無償占有了那些創造大量財富的人的勞動,這是被平均主義所掩蓋的一種剝削形式。理論和現實都已證明:平均主義是鼓勵懶人的分配方式,它既不公平,又會阻礙社會經濟的發展。空想社會主義者傅立葉曾說:“在和諧制度下,任何平均主義都是政治的毒藥。”[7]因此,社會公正并不主張收入分配的均等,而主張把收入分配與社會貢獻緊密相聯。其次,社會公正要求堅持平等分配的底線。個人收入與社會貢獻相聯系的分配原則可能會導致那些在體力、智力、知識和技能等方面有缺陷的弱者在分配中處于弱勢地位,但這些缺陷很可能不是由他本人的選擇造成的,而是先天的或者是社會的原因導致的。然而,這種情況并不必然要求回到平均主義的分配原則。公正的社會要求建立基本的底線平等,以便使每位社會成員都能夠享有基本的生存權和發展權。第三,公正的社會還要求廢除不公平的分配秩序,消除不當得利。收入差距過大的真正原因是對社會資源和機會的占有方面存在著嚴重的不公平(比如區域優惠政策、行業壟斷、就業歧視等)以及大量的非法收益的存在,廢除不公平的分配秩序就會大大縮小收入差距。這樣,雖然建立在貢獻基礎上的分配原則會導致一定程度的收入不均等,但建立底線平等和公正的分配秩序等推進社會公正的舉措卻是縮小收入差距的重要手段,能夠有效防止收入差距過大。
3•社會公正是建立人際和諧的首要基礎。人際和諧是和諧社會的根基,也是社會和諧的重要體現。公正的社會秩序能夠為建立和諧的人際關系奠定基礎,“社會和諧意味著社會成員、社會群體之間的友好相處與和平共處,它的基礎就是公正———文化公平、經濟公平、政治平等和社會公正”。[8]首先,社會公正為人們提供平等交往的平臺。在社會交往中,只有人人享有平等的尊嚴和權利,人們才能真正平等地交往,建立起誠信友愛的人際關系。其次,社會公正為每個人提供了平等的自由發展的空間。社會公正必然要求摒棄人身依附和強制,而倡導個人的自主選擇。這時,每個人都有權利選擇自己的人生道路,享受自我選擇的成功和快樂,同時承擔可能面臨的風險與失敗,而不受他人的肆意干涉。第三,社會公正要求為公眾提供了平等的保護,使公民免受不法行為的侵犯。這就為公民之間的社會交往提供一種安全、寬松的環境,同時也會促使人們在相互交往中以誠相待、誠實守信。#p#分頁標題#e#
二、公正:公共行政的核心價值追求
公正歷來被視為一種社會價值和政治價值,而不是一種行政價值。從“政治—行政”二分法的角度來看,行政應該堅持價值中立的原則,其使命在于忠實高效地執行“政治”領域所作出的決策,以至于古利克把效率稱為行政科學中最高的“善”。然而,“未來的公共行政學應當將社會價值和目標作為必須研究的領域,將學科體系建立在明確的目標和價值基礎之上”。[9]因為沒有正確的行政價值的指引,公共行政的高效率不僅難以持久,而且其效率的價值也令人懷疑。“只有當政府自覺地追求社會公正,它才能在推動社會發展方面表現出是一個高效的和強有力的政府。”[10]在現代社會,各種復雜的社會矛盾和問題不斷出現,而政治領域不僅缺乏解決問題所必需的信息和技術能力,又因其遠離實際的社會問題而缺乏足夠的敏感能力,更因為其復雜的民主程序而導致行動緩慢,這就要求公共行政及時地對各種社會問題做出反應,以彌補政治領域的不足。因此,公共行政早已不再是單純的執行工具,其主要職能已轉變為做出具有價值傾向性的公共決策。在現實生活中,“政治-行政”二分只是一種理論上的設想,而不是事實。但在這種情況下,如果缺乏合理的價值指引,公共行政就可能會迷失方向,其行為也可能因違背政治的意愿而誤入歧途。因此,確定正確價值觀的指導是現代公共行政的迫切任務。構建社會主義和諧社會對我國公共行政提出了新的挑戰,也為思考公共行政的使命和目標提供了新的視角。由于社會公正是和諧社會的基石,因此,構建和諧社會必然要求公共行政致力于維護和促進社會公正。而要做到這一點,公共行政不僅要把追求社會公正作為制定和執行公共政策的目標,而且公共行政行為本身也必須體現公正性的要求。
1•堅持公正理念是公共行政自主性擴張的必然要求。在現代社會,公共行政作為執行國家意志的工具,具有越來越強的獨立性和自主性。一方面,社會公共事務日益復雜多變,政治領域難以為公共行政活動作出細致的安排,這就要求公共行政根據環境的需要靈活做出反應;另一方面,公眾對公共行政抱有越來越高的期望,公共行政必須及時回應公民的需求才能得到公民的信任和支持。在沒有有效制約的情況下,公共行政所具有的這種獨立性和自主性有可能導致公共行政權力的濫用。加強對公共行政權力的制約,不僅要加大對公共行政權力的外部監督和控制,同時,公共行政本身也必須具有正確的價值觀的指導。堅持公正的價值觀意味著公共行政必須致力于追求公共利益,而不應該謀取任何個人利益和小團體利益,這不僅是公共行政公共性的要求,對于避免行政權的濫用也至關重要。因此,公共行政的公共性特征及其自主性擴張的現實都要求公共行政堅持公正行政的理念。
2•維護社會公正是我國公共行政的神圣使命。我國政府具有經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項基本職能,其核心都是維護社會公正。經濟調節要公平考慮社會各階層的利益要求,在保持宏觀經濟穩定發展的同時照顧到各社會群體間的利益平衡;市場監管的核心是維護公平的市場競爭秩序,保持市場的繁榮與穩定;社會管理的重心在于保證社會安全與穩定,形成和維護有利于公民平等行使權利的公平環境;公共服務職能是通過提供必要的公共物品和服務,為每位公民提供大致相當的福利和機會,促進社會的繁榮與和諧。可見,公共行政履行的各項職能都旨在促進和維護社會公正,因此,維護社會公正是我國公共行政的職責要求,是其不容回避的神圣使命。
3•公正也是對行政過程的基本要求。在追求社會公正的過程中,公共行政行為本身也必須符合公正的要求。“要做到公平,關鍵是政府要具備公平、正義的理念和責任感,才能擺脫、超越既得利益者的束縛,從維護和實現社會公平和正義的高度來處理各類社會問題,以達到實現和諧社會的目的。”[11]行政過程的公正主要體現在決策過程中公民參與機會的公平和政策執行過程中的一視同仁,在政府與公民的關系中不存在歧視和不公正待遇。另外,行政過程的公正還要求行政程序的公正透明,沒有行政程序的公正透明,行政過程的公正就難以得到保障。可以說,行政過程的公正既體現了行政行為自身的“善”,也是行政行為結果公平的基本保證。
三、和諧社會的行政模式選擇:構建公正行政
構建社會主義和諧社會是全社會的共同事業,政府是構建和諧社會的核心和關鍵。一個得到民眾信任、接受民眾監督、服務全體國民的公正行政是構建和諧社會的必要保障。從和諧社會對公共行政的要求出發,筆者認為,構建公正行政應該從以下幾個方面入手:
1•把公正作為公共行政的價值目標。傳統公共行政建立在“政治-行政”二分法的基礎之上,行政只是作為政治決策的執行工具而存在,其效用在于其工具性價值。在現代民主國家,盡管追求效率仍然是公共行政的重要目標,但建設公正的社會秩序已成為政府的首要職責。對公共行政而言,追求公正比追求效率具有更高的優先性。因為只有在做正確事情的前提下,公共行政的效率才是有價值的,也就是說,公共行政的效率只有與建設公正的社會秩序一致的情況下才是有意義的效率。從另一個角度來說,公正與效率是相容的關系,對公正的追求不但不會阻礙效率反而會促進效率的提升:政治民主(體現了政治領域的公正)通過提高政治決策的科學性而提高了政治領域的效率;公平競爭和合作(體現了經濟領域的公正)大大提高了經濟效率;平等的人際關系(體現了社會領域的公正)通過增進民眾團結和人際和諧提高了社會效率。因此,追求社會公正不僅是構建和諧社會對公共行政的基本期待,是公共行政自身“公共性”的必然要求,而且還是提高行政效率的有效途徑。
篇6
[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義
[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
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關鍵詞：公共行政 公共管理 新公共行政 經濟邏輯化
19世紀中后期，在斯坦因和威爾遜等人的努力下，公共行政學脫離了傳統政治學，成為一門獨立的學科。而隨著20世紀七八十年代的新公共管理活動的展開，公共管理模式又應運而生。至此，公共管理和公共行政作為政府管理（治理）的兩種不同形式而存在，也有許多人試圖通過其產生和作用時期的不同將它們分開，認為公共管理學是70年代末期以后因為受到公共政策學科范式和工商管理學科范式的影響而在原新公共行政學的基礎上形成的[1]，自那時起公共管理學也逐漸成為主流。而隨著公共行政研究的停滯和公共管理弊端的逐漸顯現，人們更加呼喚一個需要回歸政治，需要意識形態化指導的公共管理模式。對于公共行政和公共管理的分析也成為一個基本的研究課題。
1.公共管理學的理論分析
公共管理是注重實際、結果導向的學科，所以其目標歸根到底在于能否得到最好的，最有效的結果，這種結果體現在主觀和客觀等各個方面。但是由于表現形式的匱乏，其最終體現方式往往歸于量化標準或投入產出比，是為效率。這種依靠邏輯和量化的效益比較以及對其最大化的追逐正是經濟學的訴求，所以公共管理學在發展中逐漸脫離了以政治為基礎注重政治意識形態和價值觀的公共行政學，轉向以理性經濟人假設、公共選擇理論和交易成本理論等經濟學理論為基礎的新興學科，并和主觀中立化的管理學結合在一起形成了類似于工商管理的面向政府的管理模式。是一門聯系政府工作的具體操作性的學科。
由于公共管理學自身的經濟學性質和效率導向，使得它在當今時代面臨了諸多問題和挑戰，比如回應維持秩序和政府穩定的問題、在公共管理領域維系并發展民主法治社會的基本價值問題、促進政府治理有效途徑的問題、回應全球化挑戰的問題應對越來越多的官僚腐敗以及重振公民對政府的信任問題等等[2]。從列舉中我們可以發現，除了應對當今時效性的問題和挑戰外，這些問題都很大程度上產生于公共管理在政治上的缺陷，而這些對于泛經濟化的公共管理學來說，是難以彌補的。這是就更需要公共行政學的幫助。
2.對于公共行政學的再思考
公共行政學則是國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關法律的規定范圍內對國家和社會公共事務的管理活動[3]。根據這一定義可知，公共行政學仍然是以政治學思想為基礎的，這在弗雷德里克森等人的新公共行政學中更是有所體現。可以說，西方近代的政治學說，尤其是西方政治學中的國家學說直接為公共行政提供了有關國家權力，民權，民意，政府結構以及政治過程等基本概念和范疇，提供了經典的以理論思辨為特征的研究方法[4]。我們也可以說，公共行政是一門政治性的學科。
可是，隨著公共行政學的發展，經濟學和效率化的引入使得公共行政學正逐步脫離政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并沒有完全否定傳統行政學。他認為實用的或傳統的公共行政學試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用資源提供更多的或更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平（經濟）？新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平[5]？可見新公共行政是在承認效率的基礎上推出公平，批判了邏輯實證主義卻沒有批判了效率邏輯。其本質上還是通過趨向效率和經濟性邏輯的方式逐漸脫離政治性的。
3.效率邏輯影響下公共行政的新方向
通過對新公共行政和新公共管理的理論基礎闡述中我們容易發現，兩者在發展中都或多或少地受到了西方經濟學思想和效率邏輯的影響。公共管理作為以管理為專業，以社會公共事務操作為主要方向的學科，需要融合經濟學和效率的思想，以追求經濟性效率為目標，以效率上的邏輯來指導操作。而對于新公共行政化的公共行政而言，作為政治學的衍生學科，它不應過多的受到經濟學和效率的影響。因為政治普遍流于意識形態，而這不是當今新古典經濟學和簡單的數字關系所能闡釋的，不是可以單純量化的。
政治雖然在本身上是人類的一種最主要的實踐活動，是有價值的。但是“政治領域的理念和一種政治的正義觀念本身都是規范性的和道德的理念。這就是說，它們的‘內容是由某些確定的理想、原則和標準所給定的，而這些規范又清晰地表達了某些價值……清晰地表達了某些政治價值’[6]”這說明，政治的價值不是經濟化的，更不是邏輯化的，而是意識形態化的。當今邏輯化的思想往往是非此即彼的泛唯物主義思維，而政治則是亦此亦彼的辯證法思維，這就決定政治是難以用邏輯來解釋的。
在威爾遜推出行政學時，行政旨在“力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽[7]。”而自他的政治行政二分法受到指責時，所謂的政治和行政都逐漸的偏離了正軌。因為政治行政不可分的思想和行政學作為操作學科的效率取向，使政治和行政這時都因面向操作而與效率掛鉤。而對于政治，其意識形態性決定它不能用經濟學和數字公式來解釋。所以弗雷德里克森對古典行政學的批判在于提出經濟和效率并不是核心價值，更不是終極準則。但是，在另一方面，他卻主張在政治行政統一的基礎上以社會性效率替代經濟性效率，這不得不使得政治的社會性目標也成為量化的標準。而由于社會性的主觀事物是難以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能達到介乎主觀和客觀標準之間的公平。這樣目標結果的量化就使得公共行政難以向其本身的政治學方向靠攏，最終也成為了泛經濟化的產物。這在本質上與行政學自身的發展方向是不相符合的。
在此情形下，公共行政逐漸面向事務的操作，并由新公共管理活動發展成為了公共管理學，而公共行政中原有的政治取向由于效率邏輯化的影響而泛操作化。如果說威爾遜和古德諾的政治行政二分中政治是國家意志的表達，而行政是國家意志的執行，那么現在的公共行政，則是介于這兩者之間的國家意志在具體操作中的主客觀指導，是連接政治和公共管理的橋梁，是將意識形態化的政治具象化并指導具體操作性質的公共管理的學科。
4.公共行政學和公共管理學應該同時存在，同時影響
所以，在此局面下公共行政和公共管理應當去除繼承發展的邏輯關系而同時存在，同時對社會事務進行影響。當今的公共管理思想是效率取向，運用于政府具有操作的能效性。而同時，由于公共管理普及而導致的政治性缺陷則需要公共行政學來解決。所以，公共管理學和公共行政學并不是不同時期的事物，而是應該同時存在并同時對社會產生影響。因為他們的手段不同，操作方向不同，所以他們工作主體和受到客體的影響程度都不同。只有兩者同時存在，才能同時兼顧政治和社會各個方面的需求。
在具體的操作方向上，政府工作部門和一般的工作部門沒有區別，都是處理日常的事務或是遵照上級工作部門的指示進行工作。而政府工作部門之所以稱作管理，則是源于其工作主體主觀的地位優越性。政府工作部門和普通民眾的地位應該是相同的，是面向社會公眾進行的公共事務的操作，而這種事務容易產生工作受眾對于政府工作部門的服從關系，所以成為公共管理。公共管理在各政府基層機關、許多中層政府和少數上級政府中有所體現。公共管理是對于公共事務的處理，這自然需要結果導向，提升效率，通過效法企業的管理模式，建立面向顧客的政府工作模式。而另一方面，人類自身是社會性的，政治性的，任何人都無法脫離社會而孤立地存在。人類的社會生活總是一種組織性生活，意味著人們無法脫離組織、脫離集體，也就無法脫離公共權力這一組織的共生體[8]。而這里的主體則是公共權力組織的代表，所以仍有許多事務必須與權力和政治相掛鉤。由此產生的以權力為核心的政治事務的政策制定和操作才能真正意義上成為行政。
而另一方面，雖然我們認為公共管理模式是有效的，但大多數基層機關直接的實際制約和指示力量卻不是它的利益受眾（群眾和社會團體），而是上級和同級其它政府。而這些機關政府則成為真正意義上的行政機關。行政機關的決策基于社會公共事務的反應，又受到國家政治宏觀統籌的作用和影響，以此來指導基層政府機關的公共管理工作。在此基礎上，公共行政可以歸結為方向性指導的政治化行為，公共管理則是注重操作的泛經濟效率化行為，兩者相互作用，相互影響。而進行公共管理工作的機關則同時充當著兩個功能，即面向社會的操作和服從上級行政的日常工作，面向社會的公共事務處理則為公共管理，而上級政府基于政治意識形態而做的組織，領導和協調工作，則可稱之為公共行政。
5.政治行政管理的三分思想
在以上分析下，我們可以認為，公共行政和公共管理到了分道揚鑣，各自發展的時候。公共行政學的未來之路，并不在公共管理和治理，而在于面向傳統的政治學的回歸，以及對于政府和社會管理進行影響。而受到效率取向影響下的公共管理學則變為純粹的操作性，成為一個脫離公共行政的新學科，繼續指導著政治事務的具體操作。所以我們可以認為，根本問題并非政治行政二分，而是行政與管理的二分，是否受到經濟和效率取向的影響，意識形態化和實際操作化的差異才是公共行政與公共管理的本質差異。
據此我們發現，威爾遜所提出的政治行政二分類似于我們提到的行政管理二分，而由于后人在批判威爾遜政治行政二分法的同時，將政治和行政同時效率化和經濟邏輯化，所以使得其“政治”已經脫離政治學和政治科學的范疇而發展為現在的公共行政，而原本的“行政”繼續沿承其實際操作性并發展成為現在的的公共管理，而現在的公共行政，也就逐漸充當了公共管理和傳統政治學和政治科學的橋梁。政治科學成為一般政府工作的宏觀背景和意識形態；公共行政則成為宏觀背景下政治機關和政治性任命官員的決策和宏觀事務的計劃、組織、領導、協調和控制層面，指導著公共管理的具體操作；而公共管理就成了事務的具體執行層面，這則在事實上成為了政治行政管理三分的局面。
這種政治行政管理三分有利于通過公共行政的橋梁作用來將政治思維實際引入到公共事務的操作和管理中來，而這里的橋梁作用避免了政治和管理，即政治意識形態與具體公共事務執行相互孤立的狀態，名為三分，實則使三者聯系到了一起，這實質上是對政治行政二分法以及其反對觀點的總結。這對維持秩序和政府穩定、維系并發展民主法治社會、重振公民對政府的信心等方面都有較大幫助，并為政府有效的處理公共事務起到保障作用。而在政府的機構組成中，行政也能作為政治權力機關和公共管理機關的中介，為兩個機關作用的共同發揮起到更大的效果，更好的優化政府各機構的作用。
參考文獻：
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[2]參見張成福，黨秀云《公共管理學》，中國人民大學出版社，2007年
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[6][美]J?羅爾斯《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年
[7][美]W?威爾遜《行政學研究》，政治科學季刊，1887年第2期
[8]張方華《政治的價值性與政治倫理訴求》[J]，云南社會科學，2009年第1期
篇8
［關鍵詞］新公共管理;理論;實踐;批判
一、新公共管理對傳統公共行政的創新性超越
眾所周知，建立在威爾遜—古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯•韋伯的官僚制理論基礎之上的傳統公共行政模式一直是西方國家政府管理的主導模式。傳統公共行政模式曾經給西方資本主義國家經濟發展帶來巨大效益。但在西方發達資本主義國家步入后工業社會之際，傳統公共行政模式在面對知識經濟、信息技術、市場化與民主化浪潮以及現代社會事務的挑戰，其在理論與實踐中日益陷入發展誤區，并最終導致了資本主義國家的財政危機、管理危機與信任危機。由此，一場試圖解決傳統公共行政弊端的新公共管理運動應運而生，成為西方政府改革的主旋律。盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻體現出相同的趨勢，即以市場為基礎的管理模式來取代傳統的官僚體制，其中市場化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學者胡德在歸納新公共管理的主要內容時指出七個要點:“公共政策領域中的專業化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。”胡德對于新公共管理內容的界定典型代表著人們對于新公共管理所達成的基本共識。由此可以看出，新公共管理相對于傳統公共行政而言，是對傳統公共行政的巨大超越，是一種全新的管理模式。就管理理念而言，傳統公共行政的理念主要表現為經濟、效率與管制，而新公共管理則融入了私有化、專業化、標準化、產出分析、顧客導向等現代管理理念;就管理方式而言，傳統公共行政主要強調等級制、命令服從、規則控制、嚴格控制的程序化的管理，而新公共管理強調從關注投入和預算轉向關注產出、從控制轉向授權、從壟斷轉向競爭、從嚴格控制轉向放松規制、從金字塔式組織結構轉向扁平式組織結構、從以組織為中心轉向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對傳統公共行政實現了重要變革，在一定程度上體現了現代管理發展的基本趨勢。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實上，無論是在理論層面上還是在實踐層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。
二、新公共管理的理論批判
第一，理論基礎的非科學性。眾所周知，經濟學理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基礎。這兩大理論基礎卻引起了許多質疑:一是經濟學本身就是有一門有缺陷的社會科學，將其運用到政府管理中同樣存在諸多缺陷;二是私營部門管理理論適用于企業管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經濟學與私營管理學作為公共管理的的理論基礎是不科學的。此外，新公共管理從私營部門領域引入管理技術和理論的科學性程度也有待于進一步考證，一旦公共部門毫無辨別地全盤接受私營部門的理論必然將導致失敗。除經濟學理論與私營部門管理理論外，新公共管理還融合了政治學、自由主義、社群主義、后現代主義等諸多理論流派的基本觀點，使人們對其理論體系無從把握，以至于有學者將新公共管理定位為無所不包的“購物箱”。
第二，人性假設的非全面性。以經濟學和私營部門管理為理論基礎的新公共管理繼承了新古典經濟學對人性的假設，即“理性經濟人”假設。它認為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目標指向，利他只是達到自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動也就是參與政治市場，個人都是以成本－收益為根據來追求利益的最大化。因此，其人性假設完全是建立在物質利益基礎之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標準。這種人性假設忽視了人性中的利他、包容、互愛、信任、善良、奉獻因素，同時，也忽視了社會、環境等因素對人的行為的影響。因此，“理性經濟人”的人性假設僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實上，許多理論已經向我們展示，人性是復雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設，不僅不能完整的認識人性，而且在管理實踐中很可能把管理引向極端。
第三，價值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本質屬性，離開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進而失去其合法性基礎。而新公共管理的基本價值定位于經濟、效率與效能，即所謂的“三E”。因此，新公共管理的價值取向完全是經濟價值優先的，在一定程度上背離了公共管理的“公共性”屬性，不利于提供公共服務。事實上，“公共行政在本質上是以民主為基石，強調追求人民、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。”這也就意味著公共行政的價值取向是多元的，而且應該立基于以實現公共利益與人的全面發展為基礎公共價值，而過分強調公共行政的經濟價值，過分追求效率，將忽視對公共行政的服務、公平、正義等公共價值的價值，進而使公共行政淪為技術性的執行體系，而使其無力擔負捍衛現代民主政治發展的責任。因此，新公共管理的價值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。
三、新公共管理的理論批判
正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在實踐中所呈現的改革措施、管理方式、運行手段、評價體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入實踐發展誤區。
第一，運行機制市場化。新公共管理在批判僵化的官僚制時極力推崇市場機制，即政府內部通過引入競爭機制而實行市場化運作模式。這種對市場的過分崇拜，從而導致了對市場弊端的忽視。就市場來說，市場本身就是不完善，市場的存在需要有與其相適應的政治、法律和文化等基礎環境，盲目的將市場引入到政府內部必將導致政府的失敗。就公共部門來說，由于“公共產品的不可分割性;政府政策的強制性;服務的獨占性;價格系統之不存在等，決定了公共部門引進競爭機制存在著很大的限制。”就政府與公眾的關系而言，新公共管理按市場原則將社會公眾定位于“顧客”，盡管這一提法初衷在于提高公共部門的服務質量，但當政府與人民的關系轉化為企業與顧客的關系時，在某種程度上來說，政府所提供的服務行為已轉為“出租”行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復雜角色，進而弱化了公民在政府管理過程中的作用。總之，市場機制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負面效應，從而將政府引入歧途。
第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的結構、方法、技術以及價值觀念移植到公共部門之中，從而對其進行全面的改造，這種改造的基本假設在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對公共部門的改造有一定的促進作用，但因此認為二者是無區別的則是錯誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區別。休斯在《公共管理導論》中認為，公共部門和私營部門有不同的決策機制;不同的基本屬性;不同的責任形式;不同的評價標準;不同的規模及價值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區別決定了簡單照搬私營部門的管理經驗和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應用的科學性還有待于考證，在管理實踐中也未必能夠取得可預期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立“企業家型政府”都有值得商榷的地方。
第三，評價標準功利化。新公共管理通過指標數量來衡量組織績效，不強調管理過程，而特別強調結果。把明確的績效評估系統作為評價職員個人業績，決定個人能否晉升、工資福利、待遇水平的主要依據。因此，單純對“績效”的追求，反而容易產生急功近利的短期政府行為，從而失去對于長期性的、效果難以預定的政府目標的追求，造成對社會長遠發展的損害。此外，政府追求的目標是多元的，例如作為評判政府管理以及公共服務重要指標的公民福利、公平、正義、法治等價值目標是無法量化的。因此，功利化的績效指標很可能使政府的屬性發生根本性變化。
［參考文獻］
［1］歐文•休斯．公共管理導論［M］．北京:中國人民大學出版社，2001．
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一、會議的基本特點
由于每屆會議的時間、地點、背景、主題、舉辦方等各不相同,因此,每屆會議都各有特色。本次會議共有如下幾個特點:
(一)亞洲學者與官員參與程度高
亞洲參會代表占代表總量的近三分之一,其中我國參與代表也明顯多于往年;有超過一半的發言代表來自亞洲。與此同時,亞洲代表也比以前更為活躍地參與研討,其他各洲代表對亞洲行政改革的理論與實踐也更為關注。亞洲代表之所以有比較高的熱情參與本次會議,主要有兩方面原因,一是經過二十多年的發展,亞洲各國已經形成了比較成熟的實踐經驗與比較深入的改革反思;二是本次會議在印尼召開,亞洲代表的參會成本相對較低。
(二)政府職責、能力與治理模式是研討重點
新公共管理運動初期,公共行政的理論研究和實踐探索以政府職能與角色定位、治理模式構建為重點。此后,管理與服務技術、工具的科學化成為研究與探討的熱點。近年來,人們對新公共管理理論與實踐反思不斷深化,而由美國次貸危機引發的全球性金融危機又使這種反思全面升溫。在公共行政實踐領域,以追求公共價值為主要目標的協同行政與公平行政逐漸受到重視,逆市場化、民營化和分權化以及源于此的管理體制改革和政府能力建設成為一種新潮流,而在國際行政科學研究領域,對政府職責、能力與治理模式重構的探討再次成為熱點,且超越“政府規模”視角、“能力適度”成為研究重點。在三個分議題中,第一個分議題,即以重理政府責任與角色為核心的公共行為再審視成為提交論文最多的議題,共收到論文49篇,占論文總量的45%,而第二、第三議題中的相當一部分論文,也從政府如何履行職責、更好履行職責的角度闡述了政府在發展中的地位、作用及其應具備的能力。
(三)實證研究成果是主體
關注實踐發展,提升實踐經驗,推動公共行政理論發展,是國際行政科學學會的使命。近年來,參會論文對公共行政改革實踐的關注程度不斷提高,本次會議依然如此,其突出表現就是絕大多數發言論文以案例分析、改革經驗總結為主要內容。縱觀發言論文以及大會交流研討的總體情況,實證研究主要集中在兩個方面:一是對新公共管理改革實踐的反思與審視;二是對協同行政與公平行政改革實踐的經驗總結。這兩個關注點的形成清楚地表明,各國的公共行政改革實踐仍處于相對活躍的發展時期,公共行政理論也處于否定之否定的持續演進時期。
(四)更為關注國際比較
目前,全球化(區域化)與民族化是公共行政發展的兩個重要維度,全球化(區域化)使公共行政的國際協同、合作與借鑒更為必要與急迫,民族化則使公共行政的個性需求與比較優勢更為凸顯。正因如此,國際比較逐步成為國際行政科學領域一種重要的研究方法,相關成果不僅成為探索國際行政科學發展規律的有效基礎,也成為各國公共行政實踐領域開展國際合作與提升國家競爭力的可靠依據。本次會議比較研究持續升溫:一是使用比較方法進行分析的論文比重明顯大于往屆;二是比較的對象主體更為多元,不僅有傳統的雙邊比較,更有廣泛的多邊比較;三是比較的內容更為廣泛,不僅有管理方法即工具層面的比較,還有治理結構即管理體制、歷史文化傳統與民族偏好層面的比較;四是比較的交流更為深入,不僅有彼此實踐與學術成果的相互展示,更有基于共同關注問題的觀點交流與碰撞。
(五)公共行政實踐領域與理論研究領域的互動明顯
公共行政理論指導并引領公共行政實踐發展是國際行政科學學會的一貫追求。公共行政實踐與理論的良性互動在公共行政改革時期表現尤為明顯,新公共管理運動時期如此,后新公共管理時期同樣如此。后新公共管理時代的公共行政實踐需要有別于新公共管理思潮的行政改革理論浮出水面。以此為背景,近年來,國際行政科學學會的會議呈現出學者與官員共同關注、學實互動日益深入、官員更為急迫地探求實踐指導的態勢。本屆會議,這種態勢更為突出,政府官員的參與程度明顯提高;學者更為關注改革經驗總結。
二、會議主要觀點
全球金融危機使公共行政面臨更為嚴峻的挑戰。在此背景下,與會代表圍繞會議主題與分議題,對新公共管理的反思以及基于此的對政府角色、公共治理、行政文化和政府能力建設等問題的探討都更為系統深入,其核心思想就是應強化政府作用,重視文化公共行政的影響,加強政府能力建設和公共治理結構優化。
(一)政府角色需要重新定位
新公共管理理論認為,政府責任有限,其職能是“掌舵”而不是“劃槳”,其活動內容是提供市場做不了也做不好的服務,即提供具有非排他性的公共產品和服務。在新公共管理理論的推動下,很多國家認為“小政府”是一種理想模式,相信小政府和基于市場的改革會強化政府治理能力。因此,在20世紀八九十年代期間,很多國家開展了以市場為導向、縮小政府規模的行政改革。但對市場過度依賴,對社會公平一定程度的忽視,已經蘊涵著政府治理能力的危機。全球金融危機使“市場導向型政府”飽受質疑,政府職責和角色再次被重新界定。與會代表認為,新公共管理改革所倡導的“小政府”,不是適合于所有國家的萬能鑰匙,也不是國家能力和穩定的保證;政府的職能范圍、規模和結構,取決于國家的歷史背景和制度能力,每個國家都應該找到適合自己的改革路徑。
(二)民營化需要重新評估
在新公共管理時期,民營化是政府改革的一個重要方面,尤其是過去的十年,新公共管理利用市場化的管理技術提高效率,市場在政府公共服務提供中的作用逐漸上升。公共選擇理論認為,自由主義政策會提高政策實施效率;通過民營化,私人企業參與公共服務提供,私有化通過減少政府作用提高效益;即使在市場失靈、政府干預合法化的情況下,私有化也能帶來經濟效益。因此,民營化的發展和不斷增加的公共服務合同外包使政府在公共服務提供中的角色發生了極大變化。但目前,民營化已經受到廣泛質疑,逆民營化正在進行之中。英國、澳大利亞、新西蘭、美國等許多國家已經開始將公共服務外包逐漸收回,美國“9·11”事件之后,民營的機場安檢已經收歸政府交通安全管理部門。因此,在未來的公共行政改革制度設計中,要充分考慮民營化的負面影響,探索新的替代政策。
(三)公眾回應性需要進一步強化
在新公共管理運動中,多元治理、良政成為公共行政的新理念,政府不再是管理公共事務的唯一主體,包括私營部門和公共部門在內的多元主體參與到政府管理中來。許多人相信,這種多元主體治理在促進區域發展方面是一種強有力的戰略模式。實際上,為實現區域發展目標尤其是社會福利,每個主體,包括政府、私營部門和社團,都有其可以分享和合作的優勢。然而,一些主體可能存在個體或集團利益,其腐敗或者尋租行為會削弱區域發展。為解決這個問題,與會代表認為,在后新公共管理時期,應建設良好的公共政府和合作政府;回應性治理應成為這一時期的新概念;政府管理應更加多元,人民應被授予更多權利;應以更強調責任、協作、參與為前提,重構公共行政中的多方合作關系。
(四)政府職能與能力需要重構
基于對新公共管理思想與實踐的反思,面對新的公共行政環境,與會代表普遍認同政府職能與能力必須重構的觀點。具體而言,很多與會代表認為,進入后新公共管理時代,在全球化和本土化的雙重壓力下,各國政府的能力重構應重點考慮如下幾個方面的內容:
1.強化政府公共性。面對新的變革,政府要強化代表公共利益、提供公共服務、保證社會公平、維護發展環境等方面的職責,要成為促進社會融合和促使各類主體達成共同使命的領導者、參與公共管理與服務的各類主體的合作伙伴和支持者、合作與協作集體中的行為激勵者與約束者。
2.加強政府對社會和公民的保護。不同國家有不同的制度體系和經濟社會條件,但不管是發達國家還是發展中國家,政府都必須承擔如下職責,即加強對公民和社會的保護,加強教育、培訓、社會保障,消除性別歧視,保護弱勢群體,最大程度地滿足社會愿望。
3.政府要著力維護社會公正和秩序。政府要在公共服務的供給上避免過度追求效率,以社會公正、公共利益、社會責任等作為價值標準評估公共服務,保證公共服務受益者的公共服務可獲得性,為弱勢群體提供更多的公共服務。
4.通過管理創新提高政府管理能力。通過平衡記分卡、業務流程再造等方式,提高政府績效管理水平和質量。以公眾滿意度為重要參照,實行全面質量管理,追求整體協同績效。大力推行電子政務,建立管理與服務規范和標準體系。
篇10
【關鍵詞】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世紀70年代末在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府管理理論及運動。為了應付政府日益增長的財政危機和信任危機， 政府的管理運作紛紛轉向市場導向、積極應變的彈性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該注重于制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。”①
（2）政府應在公共服務中引入競爭機制。新公共管理認為政府應取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。競爭可以提高效率，即少投入多產出；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭鼓勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公共組織雇員的士氣和自尊心。
（3）政府應重視提供公共服務的質量和效率。傳統的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來，在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。
（4）政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、引入目標管理、全面質量管理，強調成本—效率分析等。盡管政府公共管理與企業管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業管理的科學性、講求投入和產出、重視市場需求和顧客的反饋這些方面仍然則可以為公共管理所借鑒。
（5）政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，跨組織層次之間的交流非常困難，使政府機構難以對不斷變化的社會和各種新情況作出及時反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，包括社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有更大的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；比集權的機構產生更高的士氣、更強的責任感、更高的生產率等。
（6）公務員不必保持中立。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，行政具有濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以更主動的精神設計公共政策，使政策更加有效地發揮其社會功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某種程度上反映了社會和廣大公民對有效率的政府服務的合理期待，新公共管理的許多政策主張是很有啟發性的，但是也存在著一些缺陷：
（1）對人性的假設存在偏頗之處。新公共管理的理論基礎主要來自公共選擇理論、委托—理論、交易成本理論和新古典經濟學理論。新公共管理基本承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。新公共管理忽視了道德和文化因素對人性的規制。當人們完全接受了人性自私的理論假定時，就會逐漸接受利己的生活態度，忽略道德的重要性，引發公共利益和公共倫理的危機。
（2）新公共管理可能導致公共行政的價值取向產生偏差。在新公共管理看來，政府施政的基本價值主要在于經濟、效率與效能，強調效率價值的優先性。而事實上公共行政本質上應該是追求人民、公民權利、社會公平、公共利益、人性尊嚴、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，將使新公共管理成為執行和管理的工具，不但無法捍衛民主政治的價值，也無法提升公民道德。以效率為導向的工具理性會引導人們只關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關注；在工具理性下的種種行動，將使公共行政越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較于減少行政成本。
（3）過于依賴市場和民營化。新公共管理以自利與理性為假定，主張公共物品與服務應交給更有效率的市場來提供，減少政府的職能。對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。在公共部門中引入競爭機制，是存在一定限制的，這就是市場機能本身的限制，我們不可能將一些市場無法運作而交到公共部門手中的工作再交回給市場來完成。從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要是民營化和簽約外包，其效果仍然有較大的不確定性。公共部門市場化在帶來希望的同時，也會產生一些新的問題，如公益的喪失、尋租、特權與貪污等。
（4）將公民當作顧客有不恰當之處。新公共管理將公民與政府間的關系比喻為顧客與企業間的關系，這是不完全恰當的。公民在公共服務中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民也是公共服務的合伙人或參與者，其行為對公共服務的績效產生影響；公民也是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同時公民還是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全，角色發生一定的偏差。
3、新公共行政可對新公共管理形成一定的補充
產生時期較早一些的新公共行政，為回應20世紀60年代末西方社會連續出現的一系列危機和此起彼伏的政府改革呼聲，試圖從本源上思考政府追求的價值。新公共行政重視社會公平、代表性、回應性、參與及社會責任感。盡管新公共行政產生在前，而且并沒有成為后續政府改革的主要理論支持，但它的不少基本觀點卻可以彌補新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政強調公共管理者的道德意識和社會責任感，可以修正新公共管理的理性自利的“經濟人”假設。新公共行政認為公務員應當以公眾利益為準繩，理解公眾的需求并為實現這些需求有道德地工作。公共管理者應該以“公正和社會公平”為價值取向，具有愛國主義、公民精神和樂善好施的品質。人并非時時處處都是自利的，道德對人的影響十分明顯，對于公共管理起著重要作用。
（2）新公共行政強調把社會公平作為公共行政追求的目標和價值核心，對新公共管理以經濟、效率與效能為基本價值形成有益的補充。喬治·弗雷德里克森認為：“社會公平包含著對組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。社會公平強調政府提供服務的平等性； 社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調公共行政管理的變革；社會公平強調對公眾要求做出積極的回應而不是以追求行政組織自身滿足需求為目的；社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其它學科的交叉以實現對對解決相關問題的期待。總之，提倡公共行政的社會公平是要推動政治權力以及社會福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們。”②社會公平是社會穩定的基石，長期看來也是實現效率的必要保證。
（3）新公共行政認識到民營化的局限性。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，民營化運動的前景不可能一片光明。他提醒道，我們總是在“為賄賂與欺詐創造一個誘人的環境”，“越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務采取企業模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。”新公共行政認識到民營化運動形成了對公共管理者的新的道德挑戰。弗雷德里克森指出，“政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存芥蒂，但對政府倫理的關注應同時提升。”
（4）新公共行政強調的“代表性”可以彌補新公共管理中將公民當作顧客的不當之處。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出了“代表性公民”的概念和理論，來強調公共管理者對社會公正的承諾，強調“代表性”。他認為：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事務。作為我們其中的一部分，公共管理者是公民和公共組織之間聯系的主要橋梁。”③“代表性公民”的理論強調公共管理者對公民的關注，對公共利益的保護，對社會公正的承諾。的確，政府與公民間的互動關系，不應該是單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主對話的機制，使其各自既享有權利又履行義務。
4、我國應如何更好的借鑒新公共行政和新公共管理
（1）借鑒新公共管理，把一些科學的企業管理方法。如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高我國政府的工作效率是有促進作用的。我國的政府機構長期以來存在效率低下的現象。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入到我國政府的公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時更為科學地衡量管理人員的工作業績，樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
（2）借鑒新公共管理，將競爭機制引入政府公共服務領域。可以打破了我國政府獨家提供公共服務的壟斷地位，在一定程度上提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業的管理效率和水平。可在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域，例如在電信、電力、自來水和燃氣供給等基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象，更好地發揮市場機制的作用。
（3）在當前各類矛盾趨向激化的社會轉型期，新公共行政強調的社會公平的核心價值應擺在突出位置。我國社會發展滯后于經濟增長，社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。在經濟與社會發展過程中，出現了貧富差距拉大、就業形勢嚴峻、社會事業發展緩慢、政府債務風險與財政風險加大等現象。城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，我國進入了社會風險加劇的時期。努力維護社會公平，維護公民基本權利平等和機會平等，顯得尤為重要。
