公共管理倫理困境范文

導語：如何才能寫好一篇公共管理倫理困境，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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論文關鍵詞 政府公共關系 倫理困境 公共性

一、政府公共關系中的倫理困境

政府公共關系就是通過各種傳播手段與社會民眾進行平等的互動交流，進而塑造良好的政府形象、獲得社會民眾的信任和支持。而衡量政府公共關系良好與否的一個重要指標就是政府公共關系實踐過程是否有悖倫理。現階段，我國政府公共關系之所以緊張就是因為公共倫理的缺失。

（一）政府的媒體危機意識淡薄

在目前的政府公共關系實踐中，政府部門的媒體危機意識淡薄，尤其在信息方面存在著嚴重的問題：一是封鎖消息、欺上瞞下。如2003年“非典”初期。再或者是面對媒體的炒作、公眾的質疑，遲遲不作回應，最后在輿論壓力之下才有所回應。如2013年山西苯胺泄漏事件，事發5天才向上級政府上報。二是不能第一時間坦誠表態和信息。尤其是危機條件下，部分基層政府官員信奉“不說好、說不好、不好說”的信條，消極對待采訪以規避責任風險。事實上，這里又出現了新的倫理困境：重視民意與忽視民意。但是，從實然的角度來講，處理危機事件也是基層政府官員的一項職責。部分官員怕擔責任而選擇不接受媒體訪問，這不僅嚴重違反了公務員的倫理道德，也致使部分基層政府陷入倫理怪圈：忽視民意。從應然的角度來講，政府在接受媒體訪問基本上遵循實事求是的原則，“說錯”的可能性較小。然而，因為官員實事求是的“錯話”給上級丟了臉惹了麻煩而丟了“烏紗帽”的情況卻屢見不鮮。

（二）政府公共關系主體的可信任度低

唐恩認為信任是公民與政府關系良好的核心要素，為了滿足這一點，公民的預期在其依賴于政府官員的理性承諾的意義上也必須是理性的。有著理性基礎的對官員的信任要求官員對公眾的需要和要求作出回應。然而，在我國政府公共關系實踐中，卻存在著有損政府公信力的信任危機現象：一是由行為違規所引起的信任危機。部分行政人員在政府公共關系實踐過程中基于個人利益直接或間接的進行權力尋租。二是政府管理過程中民主缺失所引起的信任危機。部分政府在行政管理過程中未讓社會公眾參與政治生活或者未能充分重視民眾的意見而致使社會公眾對政府不信任；三是公共政策制定過程中缺乏必要的規范性和穩定性，形成一屆政府一個政策的局面。尤其是在危機條件下，連續性不足的公共政策使得民眾對政府的理性訴求難以得到回應，其結果就是政府失去民眾的信任，政府公共關系難上加難，這又形成了另一個新的倫理困境。

（三）政府與民眾的溝通渠道不暢

政府公共關系主客體之間缺少協商對話渠道。基于2013年上海X區的關于社會公眾政治參與的調研，筆者認為公眾的社會參與自主性不強。相當一部分公眾沒有認識到監督政府的重要性，被動的參與政治生活；少數公務人員在思想上和行動上都未對社會民眾的監督權利給予肯定與支持。另一個方面，民意表達渠道不暢，公眾參與度有限。參與的內容事項是分層次的，專業性強度大的公共政策基本上沒有參與；制度性的直接參與的較少，多以間接參與為主；主動參與的層次較低且途徑少；參與主體僅限于本地戶籍；社會團體組織化程度偏低，主動性較差，習慣于聽從政府。事實上，公眾參與度的問題與政府如何處理公共關系密切相關。

二、政府公共關系中倫理缺失的原因

（一）權力本位的傳統行政文化

以權力為本位的行政文化傳統使得部分官員在處理與公眾關系時未能從公共利益出發。這種傾向于個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系的倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機，而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。權力本位的文化傳統也影響了部分政府公關人員與公眾的平等溝通，他們認為公眾沒有必要了解政府的工作過程，更沒有必要向公眾解釋。這也是近年來危機事件頻發和升級的一個重要原因。

（二）政府理性經濟人的假設

政府及其官員具有公私雙重屬性，一旦私人利益介入公共活動，政府的公共性就會被政府的自利性所侵蝕。換言之，政府的自利性是造成政府公共關系倫理困境的一個原因。一方面，市場經濟的前提假設——人是理性的自私者。政府仍屬于“經濟人”的范疇，經濟人的一切行為都是為了最大限度地滿足自己的利益，工作的動機是為了獲得經濟報酬。政府掌控著公共權力和公共資源，在做出決策的時候也容易把自身利益放在優先考慮的位置，滿足自身的經濟需求。另一方面，由于政府是由非理性的人組成，故而其做出非理性的有悖行政倫理行為的可能性較大。

（三）倫理監督機制的缺席或失語

造成政府公共關系實踐中倫理缺失的重要原因之一在于行政倫理精神及其倫理監督機制的缺席或失語。這主要表現在以下幾個方面：首先，群眾監督的獨立性不強。從事社會監督的職能機構大多隸屬于黨政機關，缺乏相對的獨立性，客觀上導致這些監督機構只能聽從而不可以監督。其次，作為社會監督主體的人民群眾擁有知情權，然而現有的政務信息僅停留在形式上的或內容有限的公開，缺乏實質性內容。再次，新聞輿論監督受行政干預。我國媒體監督和西方媒體監督有著本質的區別即黨管媒體，新聞輿論部門并不能充當獨立的的發言人。

（四）政府公共關系主體的公共責任意識不強

公共責任是公共管理倫理的具體化。在我國政府公共關系的實踐中，由于某些政府官員的公共責任意識不強，導致政府公關失敗的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件為例，民眾質疑為何事發5天才通報事故，長治市新聞辦主任稱，“我們都是按照規定程序報的，并不是晚報5天。發生了污染以后，只要污染不出長治的邊界好像就不用往省里報，自己處理就行，出邊界了這才需要報，再詳細的我也不是很清楚。”公共責任意識薄弱最根本的原因在于政府為公眾服務意識的缺乏。事實上，服務意識直接影響著政府公共關系主體的執行力和回應力，當公眾得不到政府的有效回應時，政府公共關系緊張，倫理困境產生。

三、政府公共關系倫理困境之路徑策略

倫理缺失是政府公共關系實踐中普遍存在的問題，而且世界各國都存在這樣的問題。筆者基于政府公共關系本質——實現和增進公共利益最大化，提出破解政府公共關系實踐中倫理困境的路徑策略：以公共性為出發點，以健全行政倫理體制和監督機制為準繩。

（一）轉變“官本位”思想，重塑公共行政美德

作為公共權力的行使者，行政人員不僅要“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，更要重塑公共行政美德，積極營造以人為本的政治文化。“如果說在儒家的思想體系中存在著一種對權力的制約的話，那么這種制約主要就來自于統治者的美德，因為這些美德使他們具備了自己限制自己權力的性格特征。”庫珀還認為“正義界定了最根本的公共善，他是民主社會的基本的統轄性原則，從中可以推衍出諸如政治平等、代表全體公民以及公民身份的發展等等。有鑒于此，公平心、理性、審慎和勇氣就是公共行政實踐的最根本美德。”其次，行政美德是連接自由裁量權的有效行使與治理是否有效的紐帶。公共行政雖然是公共權力的執行領域，但是依然存在著一定的自由裁量權。行政人員的價值觀和內在品格某種程度上影響到自由裁量權的使用情況，只有行政人員充分發揮其美德時，自由裁量權才能被恰當使用。

（二）健全民意表達渠道，加強政府與公眾之間的溝通

讓公眾參與進來也是政府社情民意的有效渠道。公民參與度有限其根本原因在于參與渠道太少，難以表達利益訴求，而健全廣泛性民意表達和輿論性民意表達則是加強政府與公眾溝通的有效渠道。政府與公眾溝通的前提是政府信息公開，這是因為要取得公眾的理解信任，必須提供讓公眾理解的基礎條件，即政府告知民眾與其密切相關的公共事務。網絡時代，政府實行信息公開最有效的途徑就是借助新媒體信息平臺，建立一個反應靈敏、運作有序的溝通運行機制。政府官員或政府新聞發言人可以嘗試性地就群眾關心的危機事件為主題，通過網絡平臺與網友進行在線交流，或者通過官方微博或者微信及時通報已掌握的有關情況，加強政府、新媒體與社會民眾的有效信息互動。

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關鍵詞：社會工作專業倫理困境 專業關系 雙重關系

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）09-0051-02

社會工作起源于西方，隨著其在中國不斷發展，產生了一系列倫理困境，比如服務開始與服務對象建立起的專業關系，可能會因為其他關系的存在和需求建立起私人關系，這就產生了雙重關系。那么雙重關系會影響專業關系嗎？雙重關系會對服務對象造成不良影響嗎？西方的雙重關系限制適合中國文化嗎？本文試圖通過簡單的案例，來分析目前雙重關系導致的困境，明確雙重關系的風險與必然性，建議符合專業倫理的專業關系的建立。

一、概念界定

（一）專業關系

社會工作專業關系是在社會工作實務過程中，社會工作者基于服務對象的需要同受助者建立的關系[1]，是實踐服務中最初的基本關系，存在一定的時間界限。

西方的學者在社會工作出現之初就對專業關系給出了明確的定義。

布拉默認為，專業關系是包含著情緒特質的一種互動。[2]

貝斯提克在《個案工作關系》中指出，專業關系是社會工作者和服務對象之間態度上和情緒上動態的相互作用，目的是幫助服務對象更好地適應環境。[3]

目前我國大陸學者觀點多借鑒于港臺地區，例如臺灣學者黃維憲在《社會個案工作》指出，專業關系是社會工作者與案主之間的一種態度與情緒交互反映的互動過程，以此有效地協助案主解決問題，使其對環境有良好的適應。廖榮利對專業關系的定義是專業人員與案主的內心感受和態度表現的動態交互反應關系，工作人員通過此種交互作用以協助案主社會生活適應能力的改善和增強。[4]

綜上所述，可以將專業關系定義為，從事專業社會工作服務的人員，為處于劣勢環境的服務對象提供服務和幫助時，基于社會工作的價值觀與服務對象的需求，建立的一種動態交互作用的關系。

（二）雙重關系

雙重關系之前較多出現于心理咨詢中，最早由美國心理學會在1958年倫理守則中作為一個倫理問題提出。外國學者Brian 和Nick 根據雙重關系發生、發展的不同方式，將其劃分為五類：①境遇性多重角色，如一位咨詢師去牙醫那兒拔牙而牙醫是他的來訪者，或咨詢師的孩子與來訪者的孩子成了朋友；②結構性多重專業角色，如咨詢師和來訪者同時又是老師與學生關系；③專業角色的轉變，如來訪者變成了合伙人；④專業角色與個人角色的沖突，如先有專業關系繼而發生個人關系或者先有個人關系繼而發生專業關系；⑤剝削性的專業關系，如專業人員迫使來訪者成為其，或專業人員利用專業關系獲取個人經濟利益。[5]

社會工作誕生發展后，借用了這一概念。處于困境的服務對象與專業的服務機構或社會工作者商討服務協議，明確服務具體目標，雙方建立基于態度與情感上的動態互動關系，在頻繁的互動過程中，會形成多種關系，既包括按規定標準確立的專業關系，也有深入了解接觸后產生的帶有某種情感關系的其他人際關系，專業關系之外的社會、宗教、利益、情感關系，被稱為雙重關系，存在兩種或者兩種以上的關系就成為多重關系。雙重或多重關系可同時出現，也可相繼出現。

二、實務中的倫理困境――雙重關系限制

倫理困境是指專業價值中對從業者要求的不同責任與義務之間發生相互沖突的情況。[6]雙重關系限制是社會工作專業倫理的重要內容。1996 年，美國社會工作者協會再次修訂倫理守則，明確提出反對雙重關系，指出： “社會工作者不應該同當事人或前當事人保持雙重或多重關系，以免有可能對當事人造成剝削或潛在的傷害。”“一旦避免不了雙重關系，社會工作者應該采取步E，保護當事人，并有責任設定清楚的、恰當的、具有文化敏感性的界限。”[7]

社會工作實務服務中，社工扮演了多種角色，往往導致發展出專業關系之外的具有親密情感性或利益性等特點的人際關系，即雙重關系，包括一些經濟關系、情感關系、宗教關系等。[8]

中國是典型的人情社會，社工幫助了服務對象，服務對象就會反過來幫助社工，越過專業關系界限，會使得專業服務的有效性、客觀性、無私性、專業性受到挑戰，過程受阻，社工安全無法保障，服務對象也可能會被利用。但如果限制了雙重關系的產生，又會產生相應的倫理上的困境，基于深度了解后建立的人際關系能幫助工作者更有效地解決服務對象的問題，鞏固更信任、緊密的專業關系。

三、案例介紹

案主王阿姨，單身空巢老人。社工小李進行個案探訪時邀請她參與自己開展的空巢老人小組活動，社工在活動中會特意關注性格略內向的王阿姨，積極運用傾聽、鼓勵、支持等方法讓王阿姨盡快融入小組中。社工年紀輕，生活經驗與社會經驗不足，時常接受王阿姨的指點和幫助，因此，兩人的關系比一般服務關系親密，案主更喜歡將社工當成是朋友或女兒一樣去對待，會送如小吃食、自己織的杯套等，如果社工婉言謝絕，案主就會說“不要就是和我見外，瞧不起我”，這種說法使得社工無法拒絕，慢慢發展為像母女一樣的關系。社工覺得這樣的雙重關系不應該存在，但又無法改變和停止。

四、案例分析

從案例中可以看出，社工在實踐中頻繁地與服務對象進行互動，建立了雙重關系甚至是多重關系，社工為服務對象提供專業的服務，建立起專業關系，案主認同社工將社工視為朋友，建立起朋友關系；案主是空巢老人，社工的情感慰藉填補了親情的需要，移情社工，建立起親情關系。

這個案例解釋了雙重關系出現的必然性。第一，從年齡階段特點看。社工與案主處于青年與老年的人生階段，年輕人在與老年人建立關系的過程中，不可避免地會出現移情和反移情，案主將對子女的情感投射到社工身上，社工也將對自己家中長輩的情感反應在與老人的相處中，單純強調專業關系，互動交流就停留表面。

第二，從服務的內容看。案主是受助者，社工扮演服務提供者、支持者、倡導者等多樣的角色，案主的需求決定服務的內容，但前提案主完全信任社工，那信任感如何建立？僅憑冰冷的契約文字規范好兩者的權利、義務顯然不可能完全獲得案主的接納，所以社工要從日常生活中同理、積極了解、真誠接納案主，通過提升個人關系來提升專業關系。[9]

第三，從社會工作的認知度來看。在中國東部沿海發達地區社會工作發展勢頭較好，但多數地區的人對社會工作認知低。服務對象在剛接觸時并不了解社工，這種情況下，只能先從其他關系著手，用誠意獲得案主的信任感，再介紹專業及服務內容。

第四，從中國本土文化下的人際關系看。中國是一個人情社會[10]，熟人好辦事是一個普遍存在人們頭腦中的觀念，人際交往中，免不了將專業關系往私人關系上轉化，互相贈送小禮物，幫忙解決一些力所能及的小忙，比如開出租車的案主，得知社工學校路途較遠，主動提出每次活動后送社工回學校，如果社工果斷拒絕，勢必會影響兩者之間的信任關系，如果社工接受，又會產生除專業關系之外的朋友關系，甚至涉及金錢關系。若案主與社工私人電話聯系，社工能因為不在服務時間就拒絕接聽案主的電話嗎？

五、雙重關系的風險與優勢

雙重關系造成的倫理困境，主要針對社會工作者自身而言。雙重關系具有一定的風險。首先，社會工作者有職業原則，原則是社工行動的準則標準，觸犯原則會使得社會大眾及服務機構質疑工作者的專業性。其次，發展出的金錢關系、情感關系、宗教關系等，會使得服務對象有被社工利用的嫌疑，這種利用包括生理、心理以及物質資源方面。最后，一旦越過專業關系界限，建立親密的私人關系、交互的金錢關系，會影響社工對案主問題的判斷及解決問題時介入的方法和角度，社工服務的客觀性受到挑戰。

雙重關系同時具有一定的優勢。首先，社會工作是和人打交道的工作，有效的人際交往可提升服務效果的成效性，單一的專業關系無法打破社工與案主的隔閡。其次，社會工作起源于西方，西方人重視契約關系、自由與獨立、個人隱私權。中國是人情社會，社會工作的本土理論是從儒家禮義廉恥的思想發展而來，滴水之恩涌泉相報，公私并不分明，專業關系與私人關系無法避免地會產生聯結，導致界限模糊。

六、結語

社會工作者應區分專業行為和個人行為，明晰兩者之間的界限，雙重關系破壞了專業界限，會對社會工作專業關系造成破壞，雙重關系還可能對服務對象造成剝削和傷害。認識到這些的同時，我們也要考慮中國處境下的專業關系發展，學者曾說：“在西洋的社會里爭的是權利，而在我們卻是攀關系、講交情。”[11]

結合中國的文化處境，學者張洪英較客觀地描述了中國的社會工作專業關系，專業社會工作關系是專業關系+工作關系+朋友關系，是一種多重與多種關系融合的關系。[12]要基于中國的國情，創造本土化的方法、理念、原則，處于倫理困境中的專業關系要實現本土化應注意：

（1）建立關系的主角是社會工作者。建立與維護專業關系的職責主要在于社會工作者。[13]因為案主自身并不明確專業關系以及私人關系的概念，建立、維持與發展專業關系，提供有利于案主的氛圍與互郵巧緇峁ぷ髡叩腦鶉巍I綣びκ笨燙嶁炎約喊繆蕕慕巧，把握好關系的界限。

（2）保障專業關系的目的性。社工要始終明確建立專業關系的目的，是為了解決案主的困境，增進其適應生活的能力，專業關系是圍繞這一目標建立發展起來的，無論怎樣的情況，都要以專業為本，私人關系為輔。

（3）建立健全的監督機制。既然無法避免產生雙重關系，就制定對應的管理方法。如督導嚴格把控社工與案主的關系，當雙重關系嚴重危害服務效果時，進行轉介或終止這段服務關系。

參考文獻：

[1]王思斌.社會工作概論（第三版）[M].北京：高等教育出版社，2014.

[2]翟進，.個案社會工作[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.

[3]余佳伲.差序格局下社會工作專業關系建立的本土化探討[D].華中師范大學，2013.

[4][6][13]高鑒國.社會工作價值與倫理[M].濟南：山東人民出版社，2012（10）.

[5]李揚，錢銘怡.國外心理咨詢與治療中雙重關系及其利弊綜述[J].中國心理衛生雜志，2007.

[7][9][11]趙芬.社會工作專業倫理中的雙重關系的限制、困境及其選擇――一項基于城鄉社會工作者的實證研究[J].中國社會工作研究，2013（1）.

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【關鍵詞】施工企業財務管理;問題;對策

隨著社會主義市場經濟的進一步發展完善,施工企業競爭日趨激烈,全行業已進入微利時代,很多企業面臨著營利能力和調控能力差、財務管理水平低、經營狀況不佳等諸多問題。通過強化施工企業財務管理來堵塞漏洞、降低成本費用,提升經營管理水平,已成為當前施工企業亟待解決的重要課題之一。

一、目前我國施工企業財務管理存在的主要問題

(一)財務管理觀念淡薄,對財務管理在企業管理中的核心地位認識不足

許多施工企業比較重視施工任務的承攬、重視施工進度的完成和工程質量的提高,認為抓好生產是關鍵,忽視了財務管理的重要性,認為財務部門是事后算賬的“報賬先生”,經濟效益是干出來的,不是算出來的。財務管理觀念淡薄,沒有認識到財務管理具有很強的綜合性,貫穿于企業管理的各個方面,企業各項管理的優劣成敗,最終都體現為不同的財務成果。

(二)財務管理體制不夠健全,財務監督職能較弱

規范的財務行為必須要有相應的財務管理規章制度約束才能形成,建立健全財務管理規章制度是提高財務管理水平最直接、有效的途徑。雖然大部分施工企業都有自己的財務管理辦法,但內容過于單一,往往側重于成本費用支出審批程序等會計基礎工作,其預算管理、收入管理、資產管理、財務分析等重要職能均不能充分體現。有的施工企業管理層權力過于集中,缺乏有效的監督制約機制,使得財務的監督職能弱化,給企業經濟造成了一定損失。

(三)企業融資困難,周轉資金嚴重不足

從債權融資途徑來看,由于建設單位拖欠工程款,使得施工企業的債務不斷增大,資產負債率普遍偏高,各家銀行都不將施工企業作為信貸資金發放的重點;從融資途徑來看,吸納股權投資受國家法規、企業經濟效益等因素影響,外部股權融資很難成為施工企業融資的一個主要途徑。另外,當前施工企業行業利潤率偏低,稅后利潤留存基本不能滿足企業對資金日益增長的需求。施工企業既無法在市場上融資,又難得到銀行貸款,融資難成為施工企業的普遍現象。

(四)資金管理薄弱,缺乏統一管理

施工企業的特點是流動頻繁,高度分散,造成企業資金分散,影響了資金的籌集、調配和使用效率。一方面,個別單位多頭開戶,資金閑置,沉淀嚴重;另一方面,一些單位卻為籌集急需的小額資金而為難。有的企業內部單位經營狀況好的時候自行其是,總想擺脫公司總部的監督、控制,當經營狀況惡化時,又回過頭來尋求公司總部資金的支持。企業資金缺乏統一管理,在有新工程的同時卻面臨著嚴重的資金短缺問題。

(五)項目成本控制力不強,企業效益難以保證

項目是施工企業效益的源頭,項目成本管理的好壞直接影響到企業經濟效益的高低。近年來,很多施工企業在規模擴張的同時,管理水平沒有提高,還停留在較低水平上。對成本控制措施的制定和實施過于簡單化和表面化,普遍存在按照經驗成本降低率編制成本計劃和制定目標成本的現象,而忽略了該工程的現場環境、施工條件和工期的要求,導致成本核算、設計變更、工程索賠等方面存在極大的隱患,企業效益隱形流失嚴重。

二、現階段加強施工企業財務管理應采取的主要措施

(一)發揮財務管理的核心作用,提高企業財務管理水平

財務管理是對企業資金運動全過程進行決策、計劃和控制的管理活動。財務管理貫穿于企業管理的全過程,既是企業管理的突破口,也是企業運行的控制點,作為企業管理的核心,其目標與企業的總目標相一致。這就要求企業各級領導層牢固樹立財務管理是企業管理的核心這一基本理念,并將這種理念貫穿于企業的各項日常工作中,以點帶面,建立完善的財務管理體系,并不斷創新,逐步提高企業的財務管理水平。

(二)建立健全財務管理制度,全面提升財務管理水平

作為企業管理重要組成部分的財務管理,一直是我國企業管理中的薄弱環節,施工企業要在夾縫中求生存、求發展,必須要加強財務管理工作,要把財務管理滲透到企業法人治理結構和組織管理的各個層次,覆蓋企業的所有部分,建立起事前、事中、事后全方位的財務監控體系,既要不斷更新拓展財務管理理念,又要運用信息技術、互聯網、電子商務等現代化手段,改造企業落后的業務流程和運作模式,以成本、效率為核心,全面提升企業的財務管理水平,為企業參與市場競爭奠定良好的管理基礎。

(三)加強銀企合作,擴大企業資金來源

施工企業要加強自身建設,樹立良好的信譽,加強與銀行的合作。按正常的經濟運行機制來看,銀行是企業循環發展的血庫,企業要降低資金成本,達到最佳的資金結構以及獲得更高的收益,就必須合理調整自有資金和借入資金的比率,必須獲得銀行的資金支持。因此,樹立良好的信譽并與銀行建立長期的合作關系對于企業來說就顯得尤為重要。

(四)加強資金管理,提高資金使用效率

施工企業內部各單位要根據施工計劃,本著量入為出的原則,合理地編制年度資金收支計劃和月度預算。按照多年來企業運作情況看,施工企業成立資金結算中心,加強對資金的統一管理已成為共識。這樣一方面提高了企業內部資金的利用效果,減少了資金閑置;另一方面有效地監控了企業內部各單位的經營運作,尤其是資金運作,確保了其經營行為的規范、安全和高效。同時,要重視清欠工作,建立行之有效的措施,對歷史遺留的老賬、呆賬進行清理,及時清理債權、債務,避免新的呆壞賬的發生,保證資金安全和現金流通暢,提高資金使用效率。

(五)強化項目成本管理,提高企業經濟效益

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關鍵詞：新常態；公共管理；困境；出路

十以來，隨著全面深化改革的縱深推進，我國經濟社會全面進入新常態。在的積極引用和詮釋下，“新常態”一詞迅速傳遍于中國的報刊媒體及互聯網，成為大街小巷、婦孺皆知的時代熱詞之一。本文將從公共管理的視角，在系統論述新常態的概念與內涵的基礎上，對新常態下公共管理所面臨的困境進行分析，并從理論角度探尋新常態下公共管理沖破困境“藩籬”后的途徑和出路。

一、中國語境下正確認識的新常態的豐富內涵

（一）經濟發展中的新常態。與其他領域相比，中央對中國經濟呈現出新常態的解讀和界定是最為清晰的，中央明確指出當前我國經濟已經進入了新常態的發展階段，從九個方面全面系統地闡述了中國經濟新常態下的趨勢性變化，并提出了適應和引領經濟新常態的落實機制。新常態下，我國經濟增速的趨勢特征是從高速增長轉為中高速增長，發展理念和發展機制是要實現經濟結構的不斷優化升級，增長動力是要實現從主要依靠要素驅動、投資驅動逐步轉向為主要依靠創新驅動。因此，保持經濟發展穩定、調整經濟發展結構、注重經濟政策效益、追求經濟增長質量、突出創新型戰略驅動、實現社會和諧發展已經成為新常態下我國經濟的基本和核心內涵。

（二）政治改革中的新常態。十八屆三中全會提出了全面深化改革的社會總目標，那就是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”；十八屆四中全會提出了建設社會主義法治國家的依法治國總目標。因此，在新常態下，我國政治發展的主要特點就是要在積極推進依憲治國、依法治國的過程中逐步實現國家治理體系和治理能力的現代化。我國政治新常態的衡量標準為：一是公共權力的運行和行使越來越制度化和規范化，二是制度安排更加體現民主性，三是治理過程的更加法制化，四是政府等公共管理組織履職服務的高效化，五是國家治理系統和制度安排的協調性。

（三）社會治理中的新常態。在建設法治國家的政治新常態下，要求具有法治化的社會新常態。法治化的社會，要積極營造全面懂法、信法、守法、護法的良好社會環境，凝聚起全社會力量共同參與國家和社會治理。法治社會新常態包含以下內涵：一是積極弘揚法治精神，建設法治文化，積極培育社會居民的法治意識；二是要在法治框架內創新社會管理機制，轉變社會治理方式方法，構建多層次、多領域的社會治理體系；三是讓法律賦予社會治理主體行使社會管理職權的合法性和正當性，并對社會管理權力進行依法監督。

（四）環境保護中的新常態。一方面，由于過去片面強調經濟增長而以犧牲生態環境為代價，使得當前的白色污染、水污染、大氣污染、土壤污染、食品安全等問題日益突出，有的甚至達到和超過環境承載能力的極限值，在降低民眾生活質量和幸福指數的同時，使得公共部門進行環境治理的經濟和政治成本不斷增加。另一方面，隨著民眾環保意識的增強，社會公眾對環境保護的需求和期望不斷增加，使得政府進行環境治理面臨著更大的壓力和挑戰，如果環境治理成效不明顯，很容易消弭群眾對公共部門的認同度、支持度和信任度，消耗公共部門的權威性和公信力。

（五）文化建設中的新常態。在全面對外開放和經濟全球化的大背景下，中國傳統文化受到外來西方文化和價值觀的沖擊越來越大，文化的多樣化、多元化特征日益突出，價值混亂、價值墮距、價值真空等險象叢生，使得文化綜合體系難以有效建立，主流價值觀混亂且缺乏全面有效的信仰驅動。當前，一方面日益發達的互聯網等現代文化傳播渠道，為人們便捷地享受文化權利提供了機會和平臺，另一方面還不能夠真正完全、高效地滿足社會公眾的文化需求。

二、新常態下公共管理面臨的困境

（一）現代治理水平與社會現實之間的差距越來越大。新常態下，我國公共管理和社會治理的總目標就是要實現治理體系、治理能力的現代化。公共治理現代化，就是要不斷實現社會管理和治理的民主化、科學化、法治化、制度化、透明化、協同化。目前我國經濟社會持續健康發展，國家治理體系、治理能力總體上不斷提升。但也還存在法治化、民主化程度不高，治理結構不合理，制度運行靈活性較差等問題，還亟需不斷改進和完善。

（二）社會發展對公共管理技術手段的要求越來越高。隨著科技革命浪潮的推進，現代信息技術不斷發展，為實現現代管理和良好治理提供了更好的現代技術和手段。當前，我國各級政府已經充分認識到現代信息技術在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力財力進行門戶網站、官方微信、協同辦公平臺等建設。但是，與社會發展步伐和公眾期待相比，公共部門現在的管理技術手段還顯得比較單一和落后，難以完全適應社會經濟發展。

（三）公共管理組織目標與個體自覺之間的差異越來越大。當前，中央大力開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，查處了曝光了大量貪污受賄、違法亂紀的黨政干部。作為公共組織中的個體，深處組織文化和倫理價值體系這個“大染缸”中，勢必會發生“染缸效應”。健康的組織文化體系會使公共管理者個體發生積極反應，主動遵守國家法律和社會道德約束。相反，發育不良的組織文化和價值體系，容易使得公共管理者個體陷入道德困境，不顧法律政紀和道德意識的約束，產生權力尋租和行為。

三、新常態下公共管理發展的出路探析

（一）努力提升公共管理組織的綜合治理能力。作為公共管理部門，要積極適應新常態，主動轉變角色定位，不斷完善職能職責，通過加強管理管理能力學習和職業倫理培訓、建立完善干部選拔任用和激勵機制、落實績效治理機制等方式，提高公共部門人員的綜合治理能力和職業道德水準，增強服務意識、回應能力、效能觀念和法治意識，切實提高公共管理人員解決各種公共問題的綜合性能力。

（二）不斷加強對現代公共管理技術和手段創新。要積極適應新常態下的新技術要求，組建優秀的公共管理技術團隊，充分把把GIS技術、數字治理技術、互聯網技術、移動物聯網技術、智慧政務技術、績效治理技術、風險評估技術、公共危機應急管理及預警技術等充分運用于現代公共治理實踐過程中，為提高公共管理績效和效率提供必要的現代技術支持。同時，加強對全體公共管理者的現代技術應用培訓，提高公共管理隊伍的現代技術綜合應用水平，確保現代技術切實用好、用活、功能得到充分發揮。

（三）積極塑造公共管理的核心價值體系。應在改善公共管理者待遇、完善公共管理者違法違規懲戒體系的前提下，不斷加強對公共管理者進行職業倫理道德教育和社會主義核心價值觀教育，幫助公共管理者樹立正確的權力觀、政績觀、管理觀和發展觀，將權力關進制度和道德的“籠子”里，使得公共管理部門和管理人員能夠同時受到法律和道德的約束與監督，實現社會公共價值與自我人生價值的積極結合和有機統一。

結束語

當前，“新常態”一詞已成為官方話語體系中描述當前經濟社會發展新形勢、新變化的非常重要的綜合性詞匯，并煥發出新的豐富內涵與歷史穿透力，被廣泛應用于社會各行業、各領域。在新常態下，公共管理面臨著新的變化、新的任務和新的要求，同時也意味著新的機遇與挑戰。破解新常態下的公共管理困境，是一個長期的時代課題，需要公共管理部門和管理者主動作為，積極探索，不斷找尋新的方式和出路。（作者單位：華僑大學）

參考文獻：

[1] 張再生，白彬.新常態下的公共管理：困境與出路[J].中國行政管理，2015，03：38-42.

[2] 王資博.“新常態”研究述要[J].重慶社會科學，2015，04：32-41.

篇5

“在某種意義上,有文字記載的社會已經是倫理化的社會了。”[4](P2)這意味著,倫理學的產生具有悠久的歷史。因此,無論就理論還是就實踐而言,公共管理與倫理都存在密切的聯系。

第一,倫理對公共管理行為具有重要的約束與規范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環境中進行的,許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定,然而,剛性的管理規則卻無法也無力約束這些選擇。因此,具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發揮了規制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為,公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現公共管理行為的依托。倫理既是實現社會控制的機制,也是傳統中國人的價值認同。[5]為此,公共管理主體在強化剛性規范的同時,還應該重視倫理道德的自律意識,以提高其倫理修養來彌補法律、法規等剛性約束的不足,形成對公共管理行為的倫理判斷。

第二,倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規與倫理監督,內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制,都應由相應的公共管理機構來完成的,這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題,也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明,公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。

第三,公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性,任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的,它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規范性,即合道德性,道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于,“政治統治的公正、正義,而公正、正義又體現在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規范性,形式合法性也就不具有任何實質性的意義,也就喪失了政治權威存在的理由。”[6]這意味著,公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。然而,縱觀人類歷史坐標,并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統治型與管理型公共管理模式下,由于行政與倫理的嚴重背離,其運行的實質合法性受到挑戰;而在行政與倫理高度統合的服務型模式中,倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐,其實質合法性才得以逐步確認。

二、統治型公共管理模式:倫理被淪為行政的工具

統治型公共管理模式是農業社會的治理模式。農業社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據而把治理對象隔離成不同部分,并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突,然后分而治之的社會。王權專制的“統治型”社會要求整個社會根據統治的需要而在等級結構的基礎上組織起來,政府管理只不過是統治者私人管理的延伸,帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可,也竭力進行意識形態的宣教,差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現。這樣,“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變為掠奪和壓迫鄰近部落的組織,而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變為獨立的、壓迫和統治自己人民的機關了。從此,人們一直在少數人的統治下生活,民主、自由被專制和奴役所取代。”[7](P165)因此,在這一時期,國家對社會的管理實質上是一種不平等的統治。它以統治者為中心,以實現統治階級利益最大化為宗旨,以維護階級統治為主要任務,以統治者的任意專斷為管理方式。[8](P17)正如馬克思所說,這是一種“輕視人、蔑視人,使人不成其為人”的治理模式。統治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下,一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統治權力而進行,它表現的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征,所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具,但由于其限制了權力的任意運行,歷代的統治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。

如果有誰把“法治”抬高到首要地位,只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩固外在約束力量,德治進入了人們的視野。一般認為,統治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀,被統治者希望統治者是一個“有道明君”,而統治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾,用德治對權治進行修飾、補充、完善,以為其統治謀求長久的合法性。這意味著,要矯正權力意志的“任性”特征,只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規范的德治。這種道德規范首先介入到權力的邊緣地帶,一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量,在不與權力意志發生根本性沖突的條件下,是權治的一種有益的補充。因此,在統治型公共管理中,德治就有了不同于法治的命運———被統治者大力推崇,被統治者迫切期望,甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。[9]但是,由于農業社會并不具備產生完整的、系統的倫理規范的經濟基礎、政治體制與民主法制,即使有些倫理因素在社會治理中發揮了作用,也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射,一旦與權力意志發生沖突與矛盾,權力意志就會表現出對道德規范與倫理精神的蔑視與排斥,從而使他們的矯正、約束、規制功能喪失殆盡。也許有人會說,與統治型公共管理模式相聯系的道德是與政治同構的,道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性,如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的,古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現。[10]

但是,在統治型公共管理模式下,以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善,其實質是承認人與人之間的先在不平等;而中國古代的德治思想“只能是一種理想,甚至是一種空想……如果統治型社會存在 著一些可以判定為德治的形式與內容的話,那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度,而是作為手段而存在的,甚至,常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。[11](P177-178)也就是說,統治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具,維護的是統治階級的利益,宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”,這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治,是工具性德治,因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治(制)”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的,往往與少數開明的最高統治者(君主)聯系在一起,如果君主昏庸,也就沒有什么‘德治’可言……總之,統治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣,實質上,并不是真正的‘德治’”。[12](P179)可見,由于缺乏“德制”的保障,統治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養性,而不是制度化的要求。因此,從根本上說,對以暴力和以暴力為后盾的統治型公共管理模式,習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向,倫理道德無疑會隸屬并讓位于統治階級的利益與權力,并直接成為了統治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩固統治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式:行政與倫理的背離

人類進入工業社會后,由于分工和交換的發展、工具的革新,生產力突飛猛進,社會的組織化、體系化程度迅速提高,機器化大生產帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經濟與社會發展的巨大障礙,一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟,對專制的意識形態和制度體系進行了無情的批判,由此引發了統治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下,政府的統治色彩日益淡化,管理職能得到強化并居于主導地位,管理型公共管理模式由此產生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐,其主要特點是:以經濟、效率為主要價值取向,忽視公共行政中的責任與公平;強調管理技術、程序與規則,忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創新精神;秉行價值中立的觀念,注重行政人員的專業化和技術化。顯然,與統治型公共管理模式相比,這一模式有巨大的進步。但是,由于它推崇的是龐大的官僚制機器,建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序,偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考,所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性,剝奪了個人的任何內心情感,使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志而不用發揮主觀能動性。

正如庫珀所言,“進入官僚制以后,人們的良知就消失了”。[13](P195)可見,這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中,喪失了價值考量,加劇了行政倫理的困境,因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時,都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎,那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為,西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就,但在精神上卻因此受了傷,在道德上產生了墮落的危機。[14](P76)受此影響,人們產生了有史以來最極端的向錢看的觀念,產生了拼命賺錢、精于計算的商業文明,人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系,統統受到商業性個人利益的玷污與腐蝕。[15]盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出,在這種社會中,每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此;沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責,他們生來就是敵人,而由于利益,他們又相互欺騙。”[16](P81)這說明,這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張,從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險,其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀,破壞了辦事規則與制度規范,加劇了行政與倫理的進一步背離。此外,管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”,突出的是權力的制約和權利的保障。

它力求在權力分散的基礎上,對權力腐敗進行制度上的防范。然而,法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德,在法律治理的明確性與可操作性的追求中,道德被看做了無關緊要的東西。[17](P143)因此,公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發生了背離,在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現提供保障的領域,法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規范的重要性,力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值,強調社會公平應與經濟、效率一同成為官僚制的三大支柱,但是在傳統公共行政的深遠影響下,在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下,公共領域與私人領域的道德秩序,道德規范只有在與法、與經濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規范帶入公共領域,但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑,使人放棄了日常生活領域的道德。為此,張康之教授指出,“如果說統治行政還擁有虛假的道德外衣的話,那么管理行政連這一層面紗也撕破了,對于管理行政來說,完全封閉了倫理化的道路;它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。[18](P103)管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。

四、服務型公共管理模式:行政與倫理的統合

從管理型公共管理模式的整體來看,它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論,法制要滿足市場經濟自由平等的要求,而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且,在法制變成現實的過程中,時時處處都能看到行政命令發揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規模的龐大,導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節、力不從心,由此也帶來了越來越多的批判與質疑,管理型公共管理模式在20世紀后期出現了全面的危機。為此,從20世紀70、80年代起,西方發達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動,力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現出以下三種傾向:一是市場化傾向。主張企業化政府,顧客化公民,并運用現代管理技術,實現全面質量管理和無縫隙流程再造,以提高政府的靈活性、回應性、責任感;二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現社會公共行政的公平和正義;主張政府與公民社會的合作治理,構建協商合作的治理網絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位,以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式,使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定,真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業社會向后工業社會轉型而興起的管理模式,也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發,對公民意識與公民精神提出了更高的要求,也對行政倫理提出了更高的挑戰。[19]這一挑戰意味著,該模式要在揚棄統治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上,從事“統合”的工作。通過“統合”,把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發展的動力,以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見,作為規制人類行為的基本道德準則,倫理是首要統合的對象。

1、市場經濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統合。市場經濟使個人利益得以凸顯,并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現,造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經濟的影響下,新公共管理倡導的企業化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的 公務員隊伍,致使政府腐敗與不道德行為越來越多。[20](P82、158)在這種情境下,整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如,市場化中人們的價值迷失與人格裂變,全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性,科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突,理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損,人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明,市場經濟對行政倫理提出了新的訴求,這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯,善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說,此種背景下的公共管理必然要協調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態,維護社會的和諧有序,體現人類社會發展追求公平正義的價值取向,這一取向呼喚著行政與倫理的統合。

2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統合的基礎。在服務型公共管理模式下,行政與倫理在價值取向上是一致的,即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中,公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中,公共組織是公共利益的代表,它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上。“公意永遠是公正的,而且永遠以公共利益為依歸。”[21](P153)因此,作為具體履行公共管理職能的公共管理者,必須維護公共利益,以公共利益為價值取向,并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。[22](P215-219)這讓我們清醒地意識到,無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看,公共管理的價值都離不開公共利益,“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議,但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南,卻是毋庸置疑的”。[23](P85)另一方面,此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向,是因為用其對一定行為進行評判時,往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注,使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現,從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。可見,對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統合在一起。

3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監督來看,統治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充,因而當行政人員觸犯法律時,可能會受到制止,而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上,統治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權者對無權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為,以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’,歸依求庇,構成了行政體系不道德的一面。”[24](P312)而在服務型公共管理中,法律與道德的關系恰恰相反,法律是道德的補充。只有當道德的約束機制失去效力時,法律才發揮作用。同時,由于服務型公共管理強化了服務意識,淡化了權力觀念,就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為,“權力拜教物的終止,可以使人們對掌權者的監督成為可能,而且不論行政人員的職位有多高,只要他的行為有悖于行政道德,就會受到社會的唾棄法律的懲治。”[25](P312)此外,在服務型公共管理中,行政人員健康的職業群體意識將取代傳統的“官官相護”的族群意識,族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優勢的動力,因而行政行為中的任何不道德現象,都會變得與整個行政體系格格不入,進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此,服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發揮作用提供了制度保障,只有在這種模式中,法律與倫理才是統一的,行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為,服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化,是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。[26](P185)

可見,行政與倫理的統合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經過統合,服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵:一方面,它成為了在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的,公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則;[27]另一方面,它不再是工具,不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會,而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化,通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履,催化人們內心的道德意識。可見,對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著,在服務型模式中,“行政人”應該成為“公共人”,公務人員在道德價值取向上應實現以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來,這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到,服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設,重視對全社會的價值關切,維護公民的權力,維護公共秩序與公共精神,追求公益至上的善。

篇6

關鍵詞：公共管理　模式創新　構建思考

為求得政府組織的有效運轉和社會良好的治理狀態，公共管理也應堅持創新,以回應復雜環境和社會變革的挑戰。公共管理模式的選擇，直接關系到政府公共管理功能的定位以及政府對公共管理的參與程度。只有公共管理模式不斷創新,方能調整和優化公共管理主體間的地位和關系,為其他層面的創新提供框架性指導。

1.我國公共管理模式創新的動力

推動我國公共管理模式創新的因素很多，既有來自公共管理外部環境變化所帶來的壓力，也有源自公共管理本身的運行困境。

1.1全球化和信息化的高度發展

整個國際社會在一個相互聯系的信息網絡狀態下，要保證我國在國際社會中獲得更多的話語權，保持我國經濟快速發展和社會和諧穩定，公共管理創新不可或缺。否則，所創新的公共管理成果不僅跟不上我國社會變革的步伐，而且也難以符合國際社會的運行規則。

1.2第三部門的迅速興起

西方經歷了兩種危機即所謂“市場失靈”與“政府失靈”，他們促使人們去探索一種新的公共管理機制。在國家--政治領域出現了“既不是自由市場、又不是福利國家”的“第三條道路”取向。

在我國，由于現代民主政治和市場體制尚不發達，往往出現公共權力不用于提供公共產品，市場交易不通過自由交易而通過錢權交易完成，這就產生了以公共權力謀取私人利益的問題，這是第三部門發展的巨大阻力。因此，構建公共管理模式創新，第三部門才有真正發展的社會基礎。

1.3官僚制與公民民主化訴求的客觀存在

官僚制將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外，從而使行政失去了民主政治角色的公共特質，而對于公共生活的根本價值、目的、倫理，均缺乏反省，因而忽視了公共行政對民主政治價值的捍衛與公民道德生活的提升。

隨著我國政治民主化進程的向前推進，公民的權利意識、參與意識逐漸增強，其要求參與社會公共事務治理的愿望也隨之高漲。對此，我們必須對官僚制進行重新審視，積極推動公共管理創新，建立政府與公民之間的合作關系，才能滿足公民的參與夙愿。

2.我國公共管理模式創新的構建

個人認為，我國公共管理創新平臺最理想的模式應是：以政府和非政府公共組織所擁有的公共管理創新資源，與其他非公共組織所擁有的資源通過整合所形成的一個統一的、且具有一定“獨立屬性”的綜合性協作網絡。

整個社會分為政府組織、非政府公共組織和非公共組織。公共管理創新平臺離不開三大組織的合力支撐。因為構成公共管理創新平臺所需的人力資源平臺、信息平臺、教育平臺、知識平臺等，都源自于這三大社會組織所擁有的人力、物力和財力等的有機整合。這有如三條腿的板凳需要三者緊密聯系在一起才能保持它的堅實與平穩。

對于三大組織來說，如果把它們比作支撐“板凳式”公共管理創新平臺的三條“腿”，那么拆除其中的任一腿都會導致公共管理創新平臺失去應有的平衡與穩定。

對于其它平臺來說，如果把它們比作“板凳式”公共管理創新平臺的“面”，那么只有通過社會各組織資源的有機整合，才能使坐在這個堅實的“面”上的人排除一切雜念去全面思考有關社會公共問題的良策。由此可見，只有各子平臺之間形成一個相互交叉、相互滲透的統一體，或所說的“面”，才能充分發揮各子平臺的功能與作用。

3.對我國公共管理模式創新的思考

在社會主義市場機制還不十分完善的情況下，以什么來維系我國社會各組織的緊密聯系。如果從政治、經濟、文化三個維度來加以分析，改革官僚制、協調利益分配和轉變管理理念是解決這些問題的本質、核心和首要因素。為此，我們應采取如下對策：

第一，改革官僚制，構建多元復合的協作網絡。“在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成”。官僚制的組織體系，面對公共問題的挑戰，已經顯得力不從心。一方面，僵化的層級節制體系阻礙信息的縱向傳播，使組織對紛繁復雜的社會變化缺乏有效的回應；另一方面“條塊分割”、“各自為政”的部門格局所形成的信息“壁壘”，阻礙信息的橫向聯系。因此社會各組織在內部應突破嚴格的等級層次，在外部應加強橫向的交流與合作，才能使支撐公共管理創新平臺的社會各組織形成一個高效合理的組織網絡。

第二，協調利益分配，建立綜合平衡的利益均衡機制。公共管理的各行為主體之間，實質是種多元利益主體之間的關系。政府組織作為國家的“代言人”，其目的是實現社會公共利益的最大化。然而，政府組織本身作為一個利益主體，由于受自身利益的驅使，可能會導致“尋租”行為的發生。因此，政府組織應通過經濟性分權，將部分利益適當讓度給非政府公共組織和非公共組織，從而使自身從某些領域退出，避免發生“與民爭利”的現象。通過協調利益分配培育并完善市場主體和第三部門，它們才有可能為構建公共管理創新平臺提供真實的信息、人力、財力和物力資本，也才有可能和政府組織一起形成緊密而高效的綜合性協作網絡。

第三，轉變管理理念，構建公共管理創新的制度基礎。由于適應公共問題管理需要的制度體系并不完善，因而某些政府組織對公共問題的管理仍然沿襲國家簡單化的管理理念。在這種制度邏輯下，政策具有隨意性，制度設計嚴重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性，常常所制定的方案因缺乏科學性、合理性和前瞻性等而失去應有的績效性。因此，必須借鑒發達國家那種國家精密化的管理制度。

公共管理模式創新，需要我們從傳統的管理理念中走出來，向著科學化、現代化、專業化的管理理念轉變建構公共管理創新的制度基礎，才能使所建構的公共管理創新平臺更具理性化、科學化和績效性。

參考文獻：

[1]楊冠瓊.政府管理體系創新[M].北京：經濟管理出版社 2000.24．

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[關鍵詞]公務員;責任沖突;倫理道德

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)10-0055-03

公民一旦選擇了公務員這個職業,就意味著他擁有了雙重身份:普通的公民身份和代表國家行使行政權力的公職人員,也就是說國家公務員是負有特殊責任的公民。根據責權利相一致原則,公民擔任公職成為公務員以后,便會擁有一定的行政權力,也要承擔相應的責任。在我國行政實踐中,公務員所具有的各種責任卻時常存在著沖突,比如上級的指示和法律相沖突,那么是遵從法律還是上級指示?當上級的指示違背公共利益時,公務員該如何作出選擇?

一、我國公務員的責任沖突

1.權力沖突。權力沖突指的是公務員的行政行為面對兩種或兩種以上的權力來源,而這兩種權力對公務員的行為要求又是不相容的情景。這種沖突在實踐中表現為以下幾種形式:一是指令來自于兩個或兩個以上的上級且指令之間是相互抵觸或不相容的,這是公務員面臨的職責沖突;二是法律法規的規定與上級的指令之間存在沖突;三是上級的意圖與公共利益之間存在沖突。一般來說,公務員對法律和上級負責任的同時,也就實現了對法律和公眾負責。這個結論是基于這樣的理論假設:即法律的精神和上級的意圖體現了公共利益,與公共利益相吻合。但是在具體的行政實踐中,由于法律的不完善或者上級為了個人利益而扭曲法律,那么這時候就出現了服從法律和上級并不能保證公共利益的實現的現象。這就給公務員的責任倫理帶來了嚴峻的挑戰。

2.角色沖突。角色沖突指的是公務員在政府組織中因扮演的角色不同涉及到的責任沖突。在現實生活中,公務員承擔著多重角色,既是上級又是下級;既是父母又是兒女;既是公職人員又是普通公民。每種角色都賦予公務員不同的義務和要求,因此,角色之間不可避免地會發生矛盾和抵觸,妨礙角色扮演的順利進行,從而形成了角色沖突。它包括兩種形式:一是公務員在政府組織內部的內部角色沖突,即對上級負責還是對下級負責的之間的沖突;二是公務員的公職人員角色與社會人角色的外部角色沖突。公務員不僅是政府組織的工作人員,同時還是公眾中的一員。公務員角色盡管在理論上只是表示較大規模的公共服務關系,但在道德約束力和激勵機制方面卻是強有力和具體的。公務員角色十分容易受制于政府,并為政府組織界定。這時,效忠政府組織的義務和維護公眾利益的職責之間的關系就會被混淆。于是就容易造成這樣一種理念:即公務員執行上級的命令就等于是完成一個公務員應盡的職責。這實際上是公務員違背了受托責任。

3.利益沖突。利益沖突指的是公務員個人利益與公共利益之間的矛盾和沖突。政府組織不僅是為了公共利益而搭建的集體性的部門,也應該是個人試圖通過事業的發展而實現自己個人利益的領域。公共部門的公共特性要求公務員在工作中必須維護公共利益,有時候甚至要犧牲個人利益。而這種公共利益可能是與公務員個人的利益相沖突或者說如果公務員確實考慮到他的個人利益,而公務員較之于其他普通的公民而言有著特殊的接近和進入政府組織的特權,這種特權帶來了不尋常的機會,因此也為公務員提供了為個人利益而濫用政府資源的誘惑。如果公務員的道德責任感不強,就很可能會作出不道德的或是非法的行為。在實踐中,為了個人利益而踐踏公共利益的形式主要有:(1)收受賄賂、接受禮物饋贈和款待,作為回報,公務員在處理公共事務時為行賄者提供特殊的優惠。(2)權力尋租,即公務員以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。也就是權力商品化,或曰以權力為資本,去參與商品交換和市場競爭,謀取金錢和物質利益。(3)信息兜售,即公務員私下把不該公開的信息通知了一般公眾并利用這些信息為自己謀取好處、錢財或其他東西。(4)公務員利用自己的職權為親屬子女謀取理想的工作待遇、職務晉升、合同優惠或其他可獲益的商機。由于公眾的信任是政府責任的基礎,因此,以上這些利益沖突的現象足以瓦解公眾對政府的信任。

二、公務員責任沖突的原因分析

公務員行政責任沖突從古到今一直存在,并不是某個時代突發產生的,只是以或隱或顯的不同形式表現出來。可以說無論是西方國家的行政責任沖突還是中國的行政責任沖突現象的明顯化都發生在社會有機體處于激烈的變革時期。在這樣的一個時期里,人們的價值觀、社會結構和利益機構都比以前有很大變化,這些變化使人們的觀念等價值因素與傳統社會相比有很多矛盾與沖突。主要表現為評價和選擇的標準不一、價值觀的沖突、責任理念的沖突以及道德評價、道德選擇標準的不一。這些“不一”就是公務員行政責任沖突的根本原因。

西方公務員的責任沖突源于公共行政的現代性遺產與后現代世界之間的沖突不斷加劇。公共行政的規范化觀念和思想是根植于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界,但這個現代性世界卻越來越走向后現代。在后現代世界中,人們質疑傳統的價值觀,認為它終結或解體了,不再控制整個社會了。傳統價值觀與現代價值觀之間的沖突不斷,在一定程度上激發了公務員行政責任沖突。

我國大規模顯性的公務員責任沖突的出現是伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉型出現的。在這個過程中,公共行政的理想與現實之間的矛盾加劇,在人的個性充分張揚的基礎上,也使人的利益觀念得到了空前的擴張。政府及其公務員“自利性”的暴露,在某種程度上也是合乎邏輯的。同時,社會轉型也會影響到公務員的道德狀態與水平。“如果我們將倫理道德置于動態的、歷史的發展規律過程中來考察,就會看到每當社會有機會處于激烈的變革時期,倫理道德狀態就會與社會穩定時期呈現出質的差異,倫理沖突往往會成為一種普遍的社會現象。[1]

三、公共行政責任實現的路徑選擇

1.必要的外部控制――公務員倫理立法。實施外部控制的理論基礎是:任何個人的判斷與職業水平,都不足以保證人們始終如一地、合乎道德規范地行為。而就現代社會而言,進行公務員倫理立法還有另外的含義:現代社會是法治社會,其法治特質亦應體現在公共管理活動過程中。公共管理活動的法治化,不僅僅指公共管理主體權力合法性來源的公民委托授權,亦指任何公共管理主體都必須在憲法法律的范圍內行事,都應當受到法律、法規、制度的約束,還指公共管理活動必須通過制度化的方式運行。公務員制度比較完善的國家大都具有專門的公務員倫理法規。比如美國的《政府官員與雇員倫理行為準則》、加拿大的《加拿大公務員利益沖突與離職后行為法》、墨西哥的《公務員職責法》、日本的《國家公務員倫理規程》、韓國的《公務員倫理法》等等。各個國家根據國情,對公務員倫理的規定有些差別,但是大都涉及了以下這些方面:(1)必須申報財產,將個人財務公開。這是正確處理公務員公私利益關系的前提。倫理法規對于申報的對象、種類、時限、名稱、程序、審查和處罰等,都有明確的規定。(2)限制公職以外的活動。這些活動包括兼職、盈利、募捐、收費等方面的詳細規定,尤其是經商辦企業的活動。(3)不得利用公職謀取私利,包括各種直接的和間接的假公濟私的行為。(4)禁止不正當使用國家財產和政府未公開的信息,主要指的是公職人員因執行公務而獲得的、未向公眾公開的、與官方有關的信息。(5)嚴禁在公務活動中收受禮品。(6)回避。(7)離職限制。包括離職后的再就業、活動和信息使用等方面。倫理立法為公務員面臨和解決倫理沖突設定了一些一般性的限制,這種限制是對政府部門道德最低標準的規范性陳述。面對不負責任的公務員的貪婪,法律制裁就是一個提醒:公務員接受了公職就是為公共利益服務,而且承擔該義務時不可以偷工減料。倫理法規還通過給行為設立道德罪的標準實現其“抓小偷”的主要功能,而不是設立最高的理想。但是法規至少可以提供一個樹立反面教材的方法。當一個公務員因觸犯倫理法規而受到處罰時,其他人員可以受到觸動,可以反思作為公共部門的工作人員到底應該怎么做。

2.強化內部控制――培育公務員的倫理自主性。首先,嚴格的外部控制可以在一定程度上有利于公職人員職責義務的恰當履行。但是正如我們看到的事實一樣,盡管發達國家有著完備的公務員倫理法律制度,但是依然會有不道德的行為發生。這是因為任何制度設計與規定都有可能存在某種缺陷。其次,這些制度與規定總要通過一定主體的自覺活動來實現,且總是不同程度地給公共管理者留有某種自由裁量自主發揮的空間。[2]弗雷茨?莫爾斯坦?馬克斯認為:法律控制是必要的,但“司法補救、行政責任以及全部的紀律約束手段都很難用來替代責任感。規范的機制沒有就負責任的行為應該包括哪些因素給予我們任何啟示。人不可能是責任的唯命是從者,而只能是責任的培養者。人呵護責任的根基、激勵責任的生長并給它提供適宜的氣候條件”。[3]因此,培育公務員的倫理自主性是基礎路徑。內化在公職人員心中的價值觀總是能在決策過程中起作用。即使上級不在場、紀律松弛或發生腐敗現象,公職人員的內心控制仍然在起作用。甚至當某行為缺乏相應的法律規定指導時,公職人員仍可以求助于內心的倫理指導準則。法律和內部的組織政策不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發事件;公眾參與也不可能深入到日常行政行為的細節中去;上級對行動范圍的監督也是有限的。在培育公務員的倫理自主性方面,我們可以考慮使用倫理模式或德性實踐楷模。可以把我國政府中出現的廉政楷模的事跡編輯成冊,詳細介紹個人生平道德品性以及他們作為公共行政人員的角色楷模的事跡,比如在日常工作中做正確的事;說真話;公平地對待他人等。他們是如何處理道德對抗(他們是如何清楚地說出上級、同事或其他人的不道德行為――作者注)與道德危機的(指那些強烈的高度危險的狀態,比如檢舉、在有爭議的問題上站在公共的立場上),他們是如何在經歷了如此多的道德對抗與道德危機的情形下仍然保持正直的。在這些經歷中所體現出來的內心品質為行政自由裁量權的行使提供了持續的指導。

3.完善公務員績效評估系統,充分利用社會監督。在目前的公務員績效評價中,主要是由公務員本人和上級的評估,而缺少服務對象“顧客”即社會公眾、私營部門和非政府組織的評價,公務員由于其“自利性”的原因,對自身的評價缺乏客觀。而在組織中,上級的利益和下級的利益是緊密聯系在一起的,可以是“一榮俱榮,一損俱損”的關系,因此也不太可能對解決公務員的責任沖突提供幫助。只有在公務員的績效考評中引入360°考評系統,也就是說對公務員的行政行為進行全方位的評價,由于公眾和其他組織是公務員行政行為的接受者和最直接的感受者,他們最有機會和權利來評判公務員的行為,監督他們在公共管理活動過程中是否遵守法律、職業倫理。但是目前在我國這部分監督并沒有起到應有的作用。雖然我國的外部監督系統中包含著這部分監督,但是由于制度的不健全以及這部分評價和監督在公務員的績效評價中的權重比較低甚至被忽視,并且對公務員的晉升沒有或幾乎沒有影響,沒有形成對公務員心理的威懾力,那么公務員出現責任沖突也就不足為奇了。因此只有在以實績為晉升依據的公務員管理中,在績效考評中真正實施全方位的考評機制,并且使“顧客”的評價切實能用于公務員的晉升、薪酬調整等關系其切身利益的人力資源管理環節中,只有這樣,才能使公務員在面臨責任沖突時能夠把公眾利益放在前面。

總之,在現代的政府中,普遍存在著這樣一種現象:承擔道德行為的義務是孤單的和需要為之付出代價的。當組織里出現似乎可以被寬恕的不道德的或違法的行為時,公職人員拒絕對組織科層制效忠就會很危險。那些直面組織腐敗和不道德行為、最后選擇對公民負責的行政人員,可能會在生活、事業、名聲和個人經濟收入等方面遭受嚴重的損害。公職人員的責任沖突還會長期存在,但是政府部門會逐步變得更加透明、負責任這是一個趨勢。我們期待隨著政府組織制度、組織文化的完善,隨著公眾越來越多地參與,在相關倫理法規的制約下,通過培育公務員個人的倫理自主性,大量存在的責任沖突將會有所改善。

參考文獻:

[1]馮益謙.公共倫理學[M].廣州:華南理工大學出版社,2004:184.

篇8

一、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄

1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經濟人”假設，政府相似于市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用于公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，“企業化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。

新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對于現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至于劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。

2、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務于公民而不是顧客；5.責任并不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。”

與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在：（1）新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2）新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的,“公民具有一種公共事務的知識,一種歸屬感,一種對整體的關切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3）新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源并不屬于他們自己,作為負責任的參與者,而不是企業家,他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。

3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對于追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對于新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關注上來。資于往事，鑒于現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。

盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較后發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理“主體缺位”時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，并不能因為當時的理念多么淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上并不能與新公共管理并駕齊驅。

二、新公共服務理論的困惑

公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題“是否可能”或者說“是否具有操作性”將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發現有四個困惑必須予以解決才能回答其現實性。

第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求并為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那么，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：

1.公民是否準確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對于可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人向往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的“圍城”困境并不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。

2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決于三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意愿，公民的表達意愿是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高于收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。

3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對于不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。

所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。

第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對于政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題：

1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的“經濟人”假說事實上更加增添了這方面的不確定感。

2.政府能提供盡可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意愿和政府的能力有關：從意愿的角度，政府在獲得充分的授權后，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質并且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關系，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較松散公民社會的結構所不能把握的。

3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那么政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居于主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。

所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。

第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的“生產力”與“效率”、“民主”與“正義”、“安全”與“福利”等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在于作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發現關于價值的爭論實際上歸結到最后就是公民與政府關系的根本性基礎——合法性認同，公共服務的行革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。

第四，公共服務是現在還是未來？基于上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對于理念的刻意追求反而顯得不合時宜，

那么服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對于目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法回避。

三、結論

公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會“混淆了規范與描述”，難以提供出“一個令人心悅誠服的替代性方案”。歷史上的政府形態對于社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的“守夜人”角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，并確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然后努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務于我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務？歸結到一句話就是“民主的政府是為他們的公共服務而存在。”我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。

參考文獻：

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篇9

摘要：學界對公共危機問題的研究主要著眼于政府內部多層次公共危機管理系統的建立，忽視了地方政府在危機管理中的主導作用和社會力量的參與。從地方政府在公共危機中進行協作性管理的原因出發，分析協作性公共管理的四大主體，即非政府組織、營利組織、媒體和公眾，在協作性管理中的具體協作方式、協作現狀和協作困境，力求在公共危機管理中找到地方治理的新途徑。

關鍵詞：地方政府；協作管理；公共危機

1政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2地方政府協作式管理普遍存在的原因分析

協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。

3政府公共危機管理協作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業組織，在地方治理理論中，企業作為政府協作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環境變化的高度適應性是區別于政府低效、反應遲鈍的特點。現代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發展的階段性特征，在危機發生前和發生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業，并不意味著放棄所有的監督管理權。與政府的協作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現經濟效益和社會效益不對等的結果。

3.3公民

政府與公民的協作關系主要體現在公民和政府協調合作共同創造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發生，很多危機都是在不經意間發生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養和管理中形成有效地管理制度，為創造良好的社會安全環境提供制度的保證，為社會的安全創造良好的環境，出現社會、政府與公民的良性互動協作關系。

4地方政府協作管理的困境

4.1公共危機協作管理的責任問題

責任是一個控制問題，明確責任是協作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規定了不同層級和職位的職責。而在協作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協作管理中需要探討的重要課題。

多組織條件下的責任喪失出現在合同關系中，現在已經大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監督下進行管理的。現在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監督的內在的隱性的關系，致使行政監督和委托關系發生斷裂。在法律和制度健全的發達國家會出現這種情況，中國同樣也會出現這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協作的破裂制造了更大的可能性。

篇10

[關鍵詞]政治倫理　公共管理　政治“臟手”　道德兩難

在政治生活中，管理者可能遇到這樣的困境：為維護社會的整體利益或某些個體或群體的權益，他不得不侵犯或損害另一些個體或群體的正當權益。這典型地表現為政治“臟手”現象。面對類似情境時，大部分管理者不同程度地感到為難，因為他意識到自己不得不在兩種或多種均能說明自身合理性、但卻相互排斥且不可公度的(incommensurable)利益訴求之間作出非此即彼的抉擇。這種抉擇是優先性選擇。亦即說，選擇促成某種利益訴求，并不意味著另一種利益訴求是不正當的或者錯誤的。然而，優先性選擇不僅僅帶來“魚和熊掌不可兼得”的遺憾，更重要的是，它極有可能導致錯待(wronging someone)認同另一種利益的個體或群體，損害他們的合法權益，甚至對他們造成致命性傷害。

一、消除道德兩難的進路

道德兩難的處境直接影響決策方向和行政效率。它既可能使管理者在關鍵時刻猶豫不決、錯失良機，又可能使其為避免運用邪惡手段而放棄推進公共善的目的，甚至作出否定性的自我評價，對自身的志業產生懷疑。故而，政治家和政治哲學家試圖以不同方式消解公共管理中的道德兩難。為了讓管理者減輕良心負擔，以馬基雅維里為首的辯護者強化了政治相對于道德的獨立性和自主性，從“國家理由”等角度為“臟手”行為開脫。在馬基雅維里看來，政治應植根于“真實”(reality)，而非“真理”或“真知”(truth)。由于政治主體在本性上是惡的，因此，政治不是一個讓人展現高風亮節的恰當場域，更確切地說，它隨時會把置身其中的人逼向邪惡的境地，玷污、腐蝕甚或磨滅他的靈魂。誠如薩特所言：“純潔是托缽僧或和尚的理想。我的雙手是骯臟的，它們浸滿了鮮血和泥濘。可那又怎樣?你認為你在維護統治的同時還能夠保持靈魂的干凈么?”正是通過強調政治主體的局限性和政治環境的陰暗面，辯護者賦予政治相對于道德的獨立性和自主性。在此基礎上，辯護者立足于政治的實效性，著力于論證管理者作惡的必要性(necessiffa)，并由此否證道德兩難的意義。在他們看來，“好的”和“善的”、“有用的”和“道德的”之間沒有必然關聯，而“好的”、“有用的”應取代“道德的”，成為判斷政治行為正當與否的重要依據。如科迪認為，道德兩難形容的是這樣的困境：不管做X還是不做x，在道德上都是錯誤的；與此不同的是，當管理者用邪惡的手段(X)促成公共利益時，盡管X是不道德的，但這樣做是對的，因此，為了行善而作惡并不構成道德兩難。可見，行為方式的實效性屏蔽了道德合理性。鑒于目的的全局性和實效性為手段的正當性提供了說明，管理者無需因采用了不道德的行為方式而備受良心譴責。“如果沒有那些惡行就難以挽救自己的國家，那么，他沒有必要因人們責備惡行而感到不安。”對這種兩害相權取其輕的觀點，尼爾森深表贊同。依他之見，最緊急關頭(supreme emergency)所作出的決定不是在好與壞、正確與錯誤之間作出的抉擇，而是在此種邪惡與彼種邪惡、此種錯誤與彼種錯誤之間進行選擇，采取不道德行為是為了盡可能地減少邪惡的程度，而不是為了避免邪惡。當罪惡無法避免時，管理者為何要為自己采取有助于消除更大罪惡的小惡而感到內疚呢?倘若與日常道德背道而馳的行為可以抑制或減少更大的惡，那么，他有所什么理由拒絕行動呢?既然他無法拒絕小惡——它是抑止更大的危害的惟一辦法，那么，公眾為什么還要懲罰那些為維護或增進公共利益而不得不作惡的人呢?由此推斷，所謂的道德兩難純屬無稽之談。

顯然，從疏離政治與道德之關系的角度消解道德兩難的研究取徑排斥“道德利己主義”的政治傾向，反對“道德上的自我沉溺”。它正視了政治訴求與道德訴求之間的沖突，強化了公共利益的主導性和優先性，主張管理者以國家利益為依歸，用不道德的手段來促成公共目的。與之不同的是，另一些政治家和哲學家致力于從道德體系內部之分殊的角度論證，不同生活領域有相異的道德標準，這些相異的道德標準之間有可能相互協調與融貫，也有可能相互矛盾、不可公度；其結果是，在私人領域讓人厭惡和譴責的“臟手”行為，在政治領域中被看作是干凈的、可接納的、甚至是道德的。人們應以適用于政治生活的特殊道德標準評價政治行為，即政治道德可包容一般意義上的“臟”，從而消解兩難問題。

現代公共生活的結構性轉型影響了人們對政治的理解。隨著公私領域的關聯日益弱化、公共意識日漸增強，韋伯所提出的信念倫理和責任倫理的區別逐漸被放大，并由麥考萊、伯林和翰普歇爾等人重新加以詮釋。在翰普歇爾看來，與私人事務相比，公共事務的影響如此廣泛，以至于公共政策合理與否應主要取決于其結果及它能否給更大多數人帶來更多利益。相應地，對政治行為的道德評價應更看重行為效果，而非行為過程的合理性，以私人領域的道德來規導管理者的行為無異于吹毛求疵。從職業的角度來看，政治道德是一種角色倫理，是同社會分工相對應的道德分工的產物。政治道德與私人道德的分殊體現了道德多元化。在多元道德的框架內，“好人”和“好的政治家”之間的內在關聯被割裂，公共管理者似乎只需遵守政治職能所附帶的道德要求而無需顧及其他。政治家與哲學家為消解道德兩難所作出的努力，深刻地反映了現代人對古典政治哲學的理論根基——道德相對于政治的主導性和道德內部的連貫性——的質疑，揭橥了政治訴求和道德訴求、公共道德和私人道德之間的張力，體現了功利主義和后果論在政治決策與行為中的深遠影響。正是通過彰顯政治訴求的優先性、權力的公共性及政治道德的實效性，他們力圖證明政治“臟手”行為是正當合理的，進而排除公共管理中的道德兩難。

二、道德兩難與權力約束

盡管辯護者從不同的角度消解道德兩難，但在現實生活中，當面對政治“臟手”情境時，許多管理者依然感到為難、厭惡，甚或是想逃避了事，而事后又感到若有所失、愧疚不安或意欲給予補救。這不僅表明了上述理論辯護缺乏足夠說服力，而且說明了兩難具有自身的內在價值和現實意義。

在澄清自身的“臟手”行為時，管理者或許辯解道，“我這樣做完全是為了公眾利益”，似乎他的政治行為和決斷完全是公民意愿的結果，與自身意志沒有任何關聯。既然管理者的決策和行為代表了公共意愿與利益，那么公眾怎能把政治“臟手”的罪責完全歸咎于他呢?由于行為責任的大小取決于行為主體的自由度，因此，假如管理者采用惡的手段是出于滿足公益的迫不得已，那么他似乎無需對超出其控制范圍的后果負責，也無需為行為帶來的惡果感到為難。乍一看來，權力的公共性是解決道德兩難問題的有效辦法。當管理者以違背日常道德的手段來增進公共利益時，我們似乎沒理由斥責他是邪惡的，而

只能說他不走運，但這種觀點有可能使管理者擺脫道德的約束，陷入去道德化的險境。實質上，試圖從公職的非個人化而推斷出“對管理者的責罰可以因其權力的公共性而得到豁免”的結論——它讓人產生錯覺，誤以為不應以私人道德的標準來要求管理者，因為它不能準確地反映他的道德狀況——掩蓋了一個事實：權力的行使是個人表達的最私人化的形式，是純粹個人愉悅感的豐富源泉。可見，在判斷是否行使權力以及如何行使權力時，管理者并非完全受外部環境和公眾意愿的支配。

權力運用的非完全公共性說明了在實際操作過程中，政府官員在決策時不可避免或多或少地滲入個人的價值評價和決斷，他應當對決策和行為的后果負責。公共管理者是社會公眾的代表，而不是人。一旦管理者以人的身份自居，過度強化主導性目標的非個人化，他會把行為產生的后果看作與己無關的外部責任，并認為公眾才是真正的責任者；也容易導致管理者忽視了對行為方式之合理性的必要考量。殊不知，即便管理者被賦予特殊的公共職能，也不意味著他可以不受一般道德或本職工作以外的其他義務的約束。因此，從公共倫理和私人倫理之分殊為“臟手”辯護的做法并非無可置疑。就此而言，道德兩難體現了管理者是一個有責任心和道德感的公職者。他不僅意識到公共權力需要接受道德的檢審，而且自覺地承擔行為產生的道德責任，并能更真切地代表公眾利益和反映公共意志。進一步地，在面對多種相互沖突的利益時深感兩難，能使管理者更慎重地審視各種可行性方案，盡可能找出合理的方式加以協調和兼顧，而不是作出武斷的判斷。兩難的心理體驗也可減少權力運用時產生的道德風險。政治領域是一個道德高風險場域，對此，韋伯曾用“權力的虛榮感”的說法提醒世人，權力容易使意志力薄弱的人經受不住外界的誘惑。或許有人提出反駁意見，認為制度或政治程序足以監督管理者及其行為。誠然，公平正義的社會制度在一定程度上有助于減少以權謀私等腐敗現象的發生，但制度本身是有缺陷的，完全依賴制度并不能有效地維護社會秩序。從制度的生成與完善來看，它離不開具有專業技能和政治實踐智慧的管理者。相對于普通民眾而言，他更清楚整個制度系統運作的復雜過程，并且更能看出其中的漏洞，因而也較之公眾更懂得如何鉆制度的空子。行業的專業性或行業秘密使行業制度本身容易游離于公眾視線之外，在此意義上，制度形成的外部約束力或多或少是有限的。通過外在的機制防范和監督假公濟私的行為，在具體操作層面存在著晦暗不明的地方。如前所述，管理者運用權力時產生的具有特殊的非透明性，它既影響了政治決斷與行動意向，也妨礙了公眾對管理者行為目的的判斷。也就是說，社會大眾難以判斷管理者采用“臟手”行為是否真正迫于無奈，其作惡主要是基于推進公共善的考量，抑或出于增進個人私利的考慮。故而，在權力意識最為隱秘的內心深處，兩難所蘊含的道德維度是監督和約束過度的權力欲望的必要且重要資源。

顯然，道德兩難并非如韋伯等人所說的那樣毫無價值。雖然政治領域存在著道德有時無法單獨發揮作用的情形，但這并不意味著政治可以免受道德的約束。即便政治權力在本質上是公共的，但在權力運作過程中，不可避免會存在難以監督的灰色地帶。作為一種心理體驗，道德兩難不僅對公共權力構成必要的約束，而且能彌補社會制度本身的缺陷所帶來的負面影響。

三、好的管理者與道德的管理者

政治“臟手”折射出目的與手段之間的價值沖突，把管理者置于尷尬的境地：道德的管理者似乎無法成為好的管理者，好的管理者也似乎注定要做離經叛道的事情。價值的錯位容易導致管理者的人格處于分裂狀態。而借助道德兩難這種情感體驗方式，管理者可兼顧相互矛盾的價值訴求，其人格也能實現較弱意義上的統一。政治生活中的管理者同時也要在私人領域扮演重要角色，而他在公共領域和私人領域形成的各種價值觀念相互關聯，相互影響。很難想象，一個具有虐待傾向且常常無緣無故地對妻兒施行家庭暴力的管理者能真正包容持有不同政見的政治伙伴。同樣很難想象，一個心智與人格健全的權力者會毫無顧忌地借助邪惡的手段達到目的，并在事后依然毫無羞恥之心。換言之，個體的判斷是相異的價值觀念相互平衡、協調與綜合的共同結果。在大多數情況下，不同的價值判斷可達致融貫和統一。

在面對“臟手”情境時，管理者之所以猶豫不決和深感兩難，是因為他不僅考慮了目的的高尚性，也考慮了手段的合道德性；不僅預料到行為會產生好的結果，而且預料到它也將損害某些個體(或群體)的正當利益。此時，即便是“國家理由”觀念也難以調和它們之間的矛盾與卸除管理者的良心負擔。支持“國家理由”立場的辯護者無法有說服力地解釋多數人的利益能否肆無忌憚地凌駕于少數人的利益之上這一問題。如果說，最大限度地維護或增益多數人的利益是侮辱少數人的尊嚴、對他們施以殘忍的極刑、甚至剝奪他們生命之理所當然的緣由，這顯然違背了公共道德的初衷。單純以政治結果的全局性和優先性來界定政治倫理，將導致善與惡之間的界限消失，使道德被擠壓成沒有廣延的點。可見，“國家理由”觀念的辯護力并非沒有限度。當維護或增進公共善的行為將對無辜者造成嚴重傷害時——它可以被預見、且沒有征得受害者的允諾，這是一種主動的傷害，是故意作“惡”。可見，即便管理者是為實現更高的利益或者增進更多數人的福利而侵犯他人的正當權利，這仍舊是有意作惡。