機(jī)動(dòng)地土地管理法范文

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篇1

第二條  開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管委會(huì)）對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地，依法實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。

開(kāi)發(fā)區(qū)所在市人民政府土地管理部門(mén)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立的土地管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理工作。

第三條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行有償使用制度。土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

第四條  在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)依法取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，必須遵守法律、法規(guī)，合理開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，其合法權(quán)益受?chē)?guó)家法律保護(hù)。

第五條  開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地依法實(shí)行統(tǒng)一征用，按項(xiàng)目出讓或者劃撥土地。被征用土地的各種補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，按照《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省實(shí)施辦法》）有關(guān)規(guī)定辦理。

第六條  在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)征用、劃撥、出讓土地的審批權(quán)限，按照《省實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定執(zhí)行。

第七條  需要使用開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)土地的單位和個(gè)人，憑管委會(huì)的批準(zhǔn)文件和其它有關(guān)文件，到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理用地手續(xù)。

第八條  開(kāi)發(fā)區(qū)年度土地利用計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)編制，經(jīng)管委會(huì)同意，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徍撕?，納入地方年度建設(shè)用地計(jì)劃，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

第九條  土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓?zhuān)约巴恋厥褂谜邔?duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)，必須符合開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

第十條  土地使用權(quán)的出讓?zhuān)梢酝ㄟ^(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議等方式進(jìn)行。

對(duì)從事商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目用地，以拍賣(mài)、招標(biāo)方式進(jìn)行。

第十一條  土地使用權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定制定，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，作為開(kāi)發(fā)區(qū)土地使用權(quán)出讓價(jià)格的基礎(chǔ)。

第十二條  土地使用權(quán)的出讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂出讓合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

出讓合同應(yīng)當(dāng)包括出讓年限、土地用途、土地開(kāi)發(fā)完成期限、開(kāi)發(fā)程度、轉(zhuǎn)讓限制條件、土地出讓金額和支付方式、違約責(zé)任等內(nèi)容。

第十三條  通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，必須同時(shí)具備下列條件，其土地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：

（一）付清全部出讓金并領(lǐng)有《國(guó)有土地使用證》；

（二）除出讓金外，投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金已達(dá)合同規(guī)定總投資額的20％以上；

（三）符合合同規(guī)定的要求和規(guī)劃建設(shè)要求；

（四）已實(shí)現(xiàn)出讓合同規(guī)定的其他條件。

第十四條  土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地增值稅。

第十五條  土地使用權(quán)出讓期滿(mǎn)，土地使用者需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理續(xù)期手續(xù)。

第十六條  通過(guò)行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)，簽訂出讓合同，補(bǔ)交出讓金后，其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

第十七條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)集體所有的土地，需要出讓、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)先被依法征為國(guó)有土地后，方可出讓、轉(zhuǎn)讓。

第十八條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地使用者和集體土地所有者、集體土地使用者，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理申報(bào)登記。依法改變土地所有權(quán)或使用權(quán)的，必須到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換土地證書(shū)。

第十九條  土地使用權(quán)出讓及出讓后發(fā)生的轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押、終止，必須符合土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的條件，并依照有關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)登記和變更登記，領(lǐng)取、變更或注銷(xiāo)土地證書(shū)。

第二十條  土地使用者需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原土地使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理土地使用權(quán)變更登記。

第二十一條  申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)、所有權(quán)登記的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地登記費(fèi)。

第二十二條  違反本規(guī)定的，按下列規(guī)定予以處罰：

（一）土地使用者未按合同規(guī)定的用途、期限和條件開(kāi)發(fā)利用土地的，由土地管理部門(mén)給予警告，責(zé)令其在三十日內(nèi)改正；逾期不改正的，按受讓土地費(fèi)5％以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款；拒不改正的，土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同，無(wú)償收回土地使用權(quán)，沒(méi)收地上建筑物和其它附著物。

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的土地，由土地管理部門(mén)報(bào)經(jīng)所在市人民政府批準(zhǔn)，無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷(xiāo)土地使用證。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，其轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為無(wú)效，由土地管理部門(mén)沒(méi)收違法所得，并處以違法所得50％以下的罰款。

（四）轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，未按規(guī)定辦理登記的，由土地管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定處理。

（五）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方瞞報(bào)成交價(jià)格偷漏費(fèi)稅的，由土地管理部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)責(zé)令其補(bǔ)繳所偷漏費(fèi)稅，并處以偷漏費(fèi)稅額1至3倍的罰款。

罰沒(méi)收入應(yīng)當(dāng)全額上繳同級(jí)財(cái)政。

第二十三條  當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十四條  土地使用權(quán)出讓金按規(guī)定上繳財(cái)政，作為專(zhuān)項(xiàng)資金管理，主要用于開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門(mén)按有關(guān)規(guī)定撥付。

篇2

一、農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題

1、農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類(lèi)違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶(hù)采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶(hù)籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：

“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹蟹欠ǐ@取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無(wú)形中建立了土地隱形交易市場(chǎng)，既影響了宅基地管理，也給社會(huì)造成了許多社會(huì)不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》76，77條規(guī)定，對(duì)違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒(méi)收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請(qǐng)法院執(zhí)行，還得需要很長(zhǎng)的時(shí)間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時(shí)候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強(qiáng)烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。沒(méi)收或拆除很不現(xiàn)實(shí)，這是當(dāng)前土地管理中非常棘手的問(wèn)題，違法占地處理難的問(wèn)題。因此，對(duì)違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段綜合處理。

2、節(jié)約集約用地意識(shí)薄弱

隨著我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時(shí)在土地利用方面，資源浪費(fèi)和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開(kāi)發(fā)出的荒地來(lái)彌補(bǔ)的。二是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒(méi)有對(duì)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點(diǎn)不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶(hù)多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3、土地承包經(jīng)營(yíng)操作不規(guī)范

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入大大地減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟(jì)來(lái)源除了較少機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎沒(méi)有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟(jì)的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶(hù)的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個(gè)人的利益，不經(jīng)承包戶(hù)的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的承包地，出賣(mài)集體土地，或者是通過(guò)高價(jià)對(duì)外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中挪用農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿(mǎn)，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

二、解決農(nóng)村土地管理中的對(duì)策分析

1、嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報(bào)工作，縣國(guó)土資源局統(tǒng)一審核，對(duì)符合條件的進(jìn)行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書(shū)。在審查的過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，每戶(hù)宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶(hù)有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對(duì)經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。對(duì)于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣(mài)多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。對(duì)于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開(kāi)及審查到場(chǎng)、定點(diǎn)到場(chǎng)、開(kāi)工放線到場(chǎng)及竣工驗(yàn)收到場(chǎng)，接受群眾監(jiān)督。

2、嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對(duì)我國(guó)的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護(hù)自身的合法權(quán)益。基層干部就更應(yīng)當(dāng)提高法律意識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識(shí)，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定，堅(jiān)決抵制通過(guò)不法途徑進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅(jiān)持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。

篇3

關(guān)鍵詞農(nóng)村；土地制度；改革

中圖分類(lèi)號(hào)F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我國(guó)農(nóng)村土地制度基本情況

在建國(guó)后60余年的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了比較曲折的變革。1949—1957年和社會(huì)主義改造階段，建立了農(nóng)民土地所有制，按人口平均分配土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，農(nóng)民集所有者與經(jīng)營(yíng)者于一身，集所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)于一體，土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)，允許買(mǎi)賣(mài)、出租、典當(dāng)、贈(zèng)予等交易行為，國(guó)家通過(guò)土地登記、發(fā)證、征收契稅等對(duì)土地進(jìn)行管理；1958—1961年化運(yùn)動(dòng)階段，對(duì)土地實(shí)行集中勞動(dòng)，集體經(jīng)營(yíng)，“產(chǎn)品按需分配”，取消了按勞分配原則，土地所有制從集體所有制向全民所有制過(guò)渡；1962—1978年“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和土地制度的確立階段，土地由公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)3級(jí)所有，土地使用是在生產(chǎn)隊(duì)為基本單元的框架下由農(nóng)民統(tǒng)一勞動(dòng)，生產(chǎn)隊(duì)集中表現(xiàn)為不完全的土地所有者和經(jīng)營(yíng)、使用主體，勞動(dòng)報(bào)酬按勞動(dòng)工分分配；1978年至今實(shí)行土地家庭承包責(zé)任制階段，實(shí)行土地集體所有、家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度，把土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，實(shí)行以農(nóng)戶(hù)家庭為單位的分戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[1]。

2農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清

近年來(lái)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是確權(quán)登記頒證，但這項(xiàng)工作進(jìn)程緩慢，還沒(méi)有建立起完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案，構(gòu)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)缺乏基礎(chǔ)，不能正確反映集體建設(shè)用地的真正價(jià)值，最重要的“還權(quán)賦能”問(wèn)題也沒(méi)有真正解決，農(nóng)村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織都沒(méi)有法律上的界定，“農(nóng)民集體”法律地位模糊，“集體所有”規(guī)定不明，而對(duì)土地的實(shí)際管理一向都是國(guó)家土地管理部門(mén)的行政職能，行政權(quán)侵犯所有權(quán)、代表權(quán)侵犯所有權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)代替了使用權(quán)甚至所有權(quán)，集體土地用益物權(quán)受到嚴(yán)格限制，使各權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)、收益和責(zé)任不能明確。

2.2農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償制度不完善

我國(guó)土地管理法規(guī)定，除農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)以及村民建設(shè)住宅外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，政府可行使土地征用權(quán)。盡管法律有明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中征收集體土地，并未區(qū)分公益性還是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，使得征地范圍難以縮小[2-3]。此外，未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償不到位，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益，不僅導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問(wèn)題，而且加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及腐敗滋生問(wèn)題。

篇4

一

開(kāi)展土地確權(quán)工作，依法依規(guī)是根本準(zhǔn)則，民主協(xié)商是基本方法，各級(jí)政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、層層負(fù)責(zé)是重要保障。政策法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的，必須以黨的十以來(lái)中央有關(guān)農(nóng)村改革的精神為指導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過(guò)民主協(xié)商加以解決?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)、政策規(guī)定、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是開(kāi)展承包地確權(quán)的準(zhǔn)繩。但也有一些問(wèn)題，法律政策沒(méi)有明確規(guī)定，或相互“打架”。承包法規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，但有部分村組在2003年承包法實(shí)施前已調(diào)整過(guò)土地，極少數(shù)村在承包法實(shí)施之后也調(diào)整過(guò)土地;二輪延包不規(guī)范，面積不準(zhǔn)，四至不清，證書(shū)不全，導(dǎo)致許多人地矛盾。面對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，如果各執(zhí)一詞，往往一籌莫展。在實(shí)際工作中，堅(jiān)持把握法律政策精神，依法依規(guī)有序操作，同時(shí)立足“一村一策”、“一事一議”，以農(nóng)民群眾為主體，注重采用當(dāng)事人協(xié)商、村民民主協(xié)商、各級(jí)會(huì)商等農(nóng)民能夠接受的辦法。本著保持承包關(guān)系穩(wěn)定和尊重農(nóng)民意愿原則，主要以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬;對(duì)涉及婦女或無(wú)地農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)的疑難問(wèn)題，充分利用村組資源，包括調(diào)地、分紅、分利等多種手段妥善解決。

目前開(kāi)展的確權(quán)登記工作，普遍采用了政府購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)代先進(jìn)科技服務(wù)的方式，很多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作都交給了市場(chǎng)，通過(guò)服務(wù)外包，提高了工作效率和質(zhì)量。但是服務(wù)外包再多再全面，也不能替代地方各級(jí)政府責(zé)任、不能替代農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與和積極配合。必須保持政府、市場(chǎng)和群眾的有機(jī)結(jié)合和緊密配合，堅(jiān)持速度服從質(zhì)量，全程質(zhì)量控制，各級(jí)指導(dǎo)、監(jiān)管、服務(wù)要到位，主要成果必須經(jīng)審核公示，農(nóng)民群眾簽字認(rèn)可。

二

國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展演變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革進(jìn)步，使耕地的實(shí)際價(jià)值和農(nóng)民對(duì)這種價(jià)值的認(rèn)識(shí)發(fā)生了天翻地覆的變化，土地確權(quán)的一個(gè)重要任務(wù)，就是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)公平公正處理好歷史遺留問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的政策和內(nèi)外環(huán)境變化很大。政府對(duì)農(nóng)民承包地由“取”轉(zhuǎn)“予”，從“交足國(guó)家的、留足集體的、剩下是自己的”到稅費(fèi)全部取消，補(bǔ)貼越來(lái)越多。農(nóng)民承包地由“負(fù)資產(chǎn)”變?yōu)椤罢Y產(chǎn)”，以前有地是負(fù)擔(dān)，種田可能虧本，現(xiàn)在有地是財(cái)富，土地分紅和租金越來(lái)越高。許多農(nóng)民2003年前放棄土地，隨意處置土地，現(xiàn)在想要回承包地;少數(shù)農(nóng)戶(hù)甚至外來(lái)人口在二輪承包時(shí)獲得大大超出本村組農(nóng)民平均數(shù)的承包地，現(xiàn)在要求全部確權(quán)給自己，而本村組農(nóng)民不同意。在確權(quán)中，應(yīng)充分理解農(nóng)民所思所想，既要尊重歷史，不讓當(dāng)時(shí)愿意承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)民吃虧，也要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，考慮到長(zhǎng)久的公平公正。對(duì)符合條件的無(wú)地農(nóng)民應(yīng)盡可能幫助解決，對(duì)非規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的促進(jìn)流出方與流入方協(xié)商解決土地歸屬問(wèn)題，對(duì)目前承包地明顯高于本村組農(nóng)民的農(nóng)戶(hù)，要尊重民意，區(qū)別情況處理，可以維持原狀確權(quán)，也可以只確“平均數(shù)”的承包權(quán)，但保留承包期內(nèi)現(xiàn)有承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三

土地確權(quán)工作，明確權(quán)益、利益關(guān)系是核心，不但要處理好農(nóng)戶(hù)之間的利益矛盾，也要充分考慮和處理好農(nóng)戶(hù)、集體和地方政府之間的利益關(guān)系。在土地確權(quán)工作中，必須認(rèn)識(shí)到集體利益、農(nóng)戶(hù)利益有總體一致和具體不一致的關(guān)系，既不能只顧農(nóng)戶(hù)利益訴求，而不顧集體現(xiàn)實(shí)條件和農(nóng)村公共利益，也不能只強(qiáng)調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而忽視了農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)實(shí)利益訴求，最好的辦法是在法律政策框架內(nèi)尋求二者之間的平衡。比如，村組道路、溝渠、河堤、水庫(kù)等公益事業(yè)占用了部分農(nóng)戶(hù)的承包地，這部分地如何確權(quán)？1997年中央明令禁止推行“兩田制”后，部分實(shí)行“兩田制”的村沒(méi)有及時(shí)把承包地還給農(nóng)民，這部分地是否確權(quán)給農(nóng)民、如何確權(quán)給農(nóng)民？實(shí)施“萬(wàn)頃良田”綜合整治項(xiàng)目后，增加的有效耕地面積，是否確權(quán)給農(nóng)民？村組公益事業(yè)占用農(nóng)戶(hù)承包地確權(quán)主要分三種情況處理，當(dāng)時(shí)已有過(guò)補(bǔ)償?shù)脑瓌t上不確權(quán);當(dāng)時(shí)沒(méi)有補(bǔ)償，但已從承包臺(tái)賬上下冊(cè)，如果村組有機(jī)動(dòng)地則用機(jī)動(dòng)地調(diào)補(bǔ)并確權(quán)，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地但有資金可用資金適當(dāng)補(bǔ)償;如果村組既無(wú)機(jī)動(dòng)地也無(wú)資金，則必須在土地調(diào)查記事里給予說(shuō)明備注?！皟商镏啤睔v史遺留問(wèn)題，原則上全部確權(quán)，但從多數(shù)已對(duì)外流轉(zhuǎn)的實(shí)際出發(fā)，采用動(dòng)賬不動(dòng)地、按過(guò)去分紅比例倒算田畝的方式將土地確權(quán)到農(nóng)戶(hù)。針對(duì)“萬(wàn)頃良田”土地綜合整治中增加的有效耕地面積，大部分按同比例增減確權(quán)給農(nóng)戶(hù)，少部分留在村里用于補(bǔ)貼農(nóng)民小區(qū)物業(yè)費(fèi)等開(kāi)支。

篇5

關(guān)鍵詞：沿海前沿區(qū)域；城鎮(zhèn)化；土地問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江蘇沿海地處沿海、沿江、隴蘭三大經(jīng)濟(jì)帶的交匯處，在連接南北、溝通東西中，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位條件和不可替代的戰(zhàn)略地位。2009年江蘇沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，沿海三市迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進(jìn)入大家的眼球。城鎮(zhèn)化包含了人口集聚、土地利用轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與空間流動(dòng)等過(guò)程，表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化、土地（空間）城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)集聚化等多種形式。但是，沿海前沿城鎮(zhèn)存在著有別于其他地區(qū)的特點(diǎn)，總體看來(lái)，沿海前沿區(qū)域正是要通過(guò)港、產(chǎn)、城一體化的發(fā)展來(lái)做大做強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加快土地集聚、人口集居，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)。在這過(guò)程中，土地是一個(gè)至關(guān)重要的因素，同時(shí)沿海前沿區(qū)域也呈現(xiàn)出特有的土地問(wèn)題，值得我們研究與思考。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者主要是圍繞沿海生態(tài)、土地利用的分布、優(yōu)化來(lái)闡述土地問(wèn)題，如謝薇等（2011）從沿海海地區(qū)的發(fā)展特征與趨勢(shì)，討論了土地利用特征與問(wèn)題。李達(dá)（2012）以江蘇省贛榆縣為例，研究了土地利用優(yōu)化問(wèn)題。張等（2012）以南通為例，分析了土地利用的生態(tài)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，深入實(shí)踐調(diào)查與分析在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，沿海前沿區(qū)域究竟面臨哪些土地問(wèn)題，哪些土地制度措施制約著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，有何改進(jìn)的辦法，這類(lèi)文獻(xiàn)少之又少。

鑒于此，本文以江蘇省南通市為例，結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果，匯總前沿鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地問(wèn)題，以及產(chǎn)生的不利影響，分析存在的原因，并提出可行的政策建議，以期對(duì)沿海城鎮(zhèn)化的進(jìn)程起到更好的推進(jìn)作用。

二、前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化中土地利用問(wèn)題

2009年江蘇省南通市依據(jù)國(guó)務(wù)院《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》編制了《南通沿海開(kāi)發(fā)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”）。該規(guī)劃設(shè)定南通沿海開(kāi)發(fā)重點(diǎn)為沿海前沿區(qū)域的22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陸域面積2 509.7平方公里，人口193.1萬(wàn)。然而，城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)張、人口的集聚都必須依賴(lài)土地資源的開(kāi)發(fā)利用。在沿海區(qū)域，探求新的土地資源成為一個(gè)極具吸引力的方式也成為一個(gè)極為可行的方式。在“十一五”期間，南通一共圍墾29.26萬(wàn)畝，主要用于港口、城鎮(zhèn)、能源、臨港產(chǎn)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等生產(chǎn)建設(shè)。大多數(shù)人認(rèn)為沿海前沿區(qū)域由于得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，土地資源充裕，足以滿(mǎn)足生產(chǎn)建設(shè)居住商業(yè)需要。但是，從我們的實(shí)際調(diào)研來(lái)看，土地充裕并不意味著解決了所有的問(wèn)題。同時(shí)，在南通圍墾土地基本都是作為濱海新城建設(shè)。沿海前沿區(qū)域不僅僅包括圍墾土地，還包括前沿鎮(zhèn)所在土地，這類(lèi)土地在使用中遇到的問(wèn)題又不同于圍墾土地。無(wú)論是在土地性質(zhì)上，還是在利用過(guò)程中，這兩大類(lèi)型均出現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)變和問(wèn)題，應(yīng)該分別給予分析和討論。

（一）圍墾土地利用問(wèn)題

一般而言，圍墾土地的使用權(quán)如何取得，涉及海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接問(wèn)題。填海造地前應(yīng)首先按規(guī)定取得相應(yīng)海域的海域使用權(quán)填海造地海域變成陸地后，海域使用權(quán)自動(dòng)滅失，所形成土地不再屬于海域，如何配置、如何使用等應(yīng)按照土地管理的法律、法規(guī)辦理。雖然這些均有明確的規(guī)定，但是在實(shí)際的利用過(guò)程中卻存在一些問(wèn)題。

（二）沿海圍墾土地利用問(wèn)題

1.土地用途難以保證。海域使用權(quán)按照規(guī)定分為農(nóng)業(yè)用海和工業(yè)用海。比如在南通海安老壩港5萬(wàn)畝的灘涂資源中，不到1萬(wàn)畝的屬于農(nóng)業(yè)用海。同時(shí)，國(guó)家也規(guī)定，填海形成的土地在之后的使用中也要相應(yīng)分為農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地。然而，沿海區(qū)域新區(qū)的建設(shè)基本上都是工業(yè)用地，因此，在實(shí)際的操作中，要做到農(nóng)業(yè)用海農(nóng)用十分困難。一些違規(guī)的操作時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)為了擴(kuò)大海域面積，而擅自更改海岸線的現(xiàn)象。

2.土地性質(zhì)調(diào)整難。正因?yàn)楣I(yè)用海在圍墾之后要作為工業(yè)用地，這就使得在一些濱海新城難以有商業(yè)用地，限制了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。比如南通如東洋口港為了實(shí)現(xiàn)港、產(chǎn)、城一體化的局面，在濱海建新城。但是，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須是商業(yè)用地，而工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地是比較困難的。因此，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)好之后也擔(dān)心出售問(wèn)題，難以吸引人氣，而一些市政綠化工程用地也難以滿(mǎn)足。

3.土地利用率不高。雖然圍墾土地充裕，但是利用率普遍不高。除了項(xiàng)目引進(jìn)的難度較大，競(jìng)爭(zhēng)激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海門(mén)港新區(qū)一期建設(shè)區(qū)5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，該新區(qū)做出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的限制，對(duì)一些不環(huán)保，不長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目一概不讓進(jìn)園區(qū)。另一方面，園區(qū)有目的地留下部分土地作為以后的發(fā)展所需。當(dāng)然，園區(qū)二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題

可以說(shuō)，前沿鎮(zhèn)土地利用所出現(xiàn)的問(wèn)題代表了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所遇到的共性問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：

1.建設(shè)用地指標(biāo)匱乏，城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)受阻。從我們的調(diào)研來(lái)看，前沿鎮(zhèn)普遍反映用地指標(biāo)相當(dāng)匱乏，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最大的、普遍的難點(diǎn)之一。據(jù)南通如東沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)反映，目前省級(jí)已沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)過(guò)市縣一層到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地指標(biāo)少之又少，基本上無(wú)濟(jì)于事，但城鎮(zhèn)建設(shè)又不能滯緩，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工業(yè)區(qū)的拓展等等都必須依賴(lài)土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)近年城鎮(zhèn)建設(shè)用地近1 000多畝，但是縣里統(tǒng)籌了僅僅50畝左右，其余均要靠自己來(lái)解決。為了突破土地瓶頸，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，各地也是紛紛出招尋求解決辦法，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地復(fù)墾等辦法來(lái)增加建設(shè)用地。但是，這些辦法有的已觸犯到農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)法令和政策，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)也心有余悸，承認(rèn)做法有出入，但為了發(fā)展，有的措施也是不得以而為之。

2.土地用途和性質(zhì)調(diào)整不易，鎮(zhèn)區(qū)面積難以拓展。我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格土地制度。私自、輕易轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，改變土地用途尤其是基本農(nóng)田可能性為零。然而沿海前沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般以農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，農(nóng)業(yè)用地占比都很高。比如南通通州灣的三余鎮(zhèn)，作為原南通通州區(qū)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，建設(shè)用地規(guī)模小，新一輪土地規(guī)劃建設(shè)用地空間不足，在加上該區(qū)90%以上的農(nóng)地屬于基本農(nóng)田，使得用地剛性需求與耕地保護(hù)之間的矛盾十分突出，自身城鎮(zhèn)規(guī)劃難以實(shí)施，鎮(zhèn)區(qū)面積難以擴(kuò)展。此外，除農(nóng)用地向建設(shè)用地的土地利用調(diào)整外，還涉及到土地性質(zhì)的調(diào)整。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，鎮(zhèn)區(qū)的土地還是以農(nóng)村建設(shè)用地為主。但是，當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)還未建立，農(nóng)村建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利不對(duì)等。這使得農(nóng)村建設(shè)用地上的建房也好，建廠也好，都難以取得國(guó)家所認(rèn)可的權(quán)屬保護(hù)，并且農(nóng)村建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)也相當(dāng)不易。再加上土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，厘清難度較大，經(jīng)過(guò)多輪改制，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，這些均制約了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展。

3.土地承包政策制約，農(nóng)民集中土地集聚困難。從調(diào)研來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不變的政策一定程度上制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了土地集聚，農(nóng)民集中困難，影響了各區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從二輪土地承包開(kāi)始，這種接近“生不增死不見(jiàn)”的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，的確在保障農(nóng)民利益，使得農(nóng)民長(zhǎng)久珍惜土地，持續(xù)投資土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面起到了積極作用。但是，由于無(wú)法調(diào)整土地，一方面，這一政策使得土地占有極不平衡，有的農(nóng)戶(hù)家雖有新增人口，但卻無(wú)法分到地，而有的農(nóng)戶(hù)老人已去世，或者無(wú)力種地，村集體也不能收回土地。再加上國(guó)家農(nóng)補(bǔ)實(shí)施，即使拋荒同樣也能拿到補(bǔ)貼，這樣就使得土地的流轉(zhuǎn)，土地集聚越發(fā)困難。雖然土地管理法對(duì)重新調(diào)整農(nóng)地有相關(guān)規(guī)定，但在農(nóng)村要達(dá)成2/3以上成員或代表的同意，其談判成本相當(dāng)高。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)將承包關(guān)系重申為“長(zhǎng)久不變”更使得“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策難以貫徹執(zhí)行。此外，隨著生活水平改善，家庭變化，農(nóng)民有著翻新建房的需求，但各地基本上已經(jīng)停止宅基地審批，農(nóng)民頗為不滿(mǎn)。

三、意見(jiàn)及建議

（一）正視已有土地政策的不足，突破制度約束瓶頸

從上文的現(xiàn)狀分析總體來(lái)看，土地利用制約因素更多的是制度政策層面的，難以輕易更改。比如，在前沿鎮(zhèn)土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策帶來(lái)的各種弊端。但是，自1980年代，我國(guó)初期大規(guī)模地進(jìn)行均分土地后，不但沒(méi)有再進(jìn)行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包。在十七屆三中全會(huì)報(bào)告中，更是提出土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變。

此外，建設(shè)用地指標(biāo)匱乏更是一個(gè)普遍性的難題。我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地更是不可觸及的紅線。對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)，上級(jí)政府都是嚴(yán)控的。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須要獲得建設(shè)用地。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是窮盡辦法，比如“增減掛鉤”，違規(guī)的“以租代征”，或者通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來(lái)獲得更多的建設(shè)用地。但是，前文也提到，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)基本上是空白的，基層基本上按照國(guó)有用地的征用辦法來(lái)處理農(nóng)村建設(shè)用地的征用與補(bǔ)償，缺乏法律的依據(jù)。

因此，現(xiàn)有土地政策的不足亟須我們改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，尤其是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，雖有試點(diǎn)流轉(zhuǎn)，但依然沒(méi)有建立可行的流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴(yán)重滯后當(dāng)前的實(shí)際形勢(shì)。從我們的調(diào)研來(lái)看，在基層一線工作的領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，《土地管理法》必須要做適時(shí)修訂，相關(guān)單位應(yīng)對(duì)推進(jìn)中出現(xiàn)的政策問(wèn)題給予解釋和幫助，否則工作難以開(kāi)展。

（二）建立土地利用創(chuàng)新機(jī)制，緩解鎮(zhèn)區(qū)用地難題

雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)要突破制度瓶頸，完善已有政策，但是在當(dāng)前，很多政策的調(diào)整比較困難。比如，我們認(rèn)為再次實(shí)施“均分土地”的政策可能性并不大。這就需要我們?cè)趯?shí)踐工作中，在政策允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)新土地利用的機(jī)制，建立適宜各自地區(qū)的可行辦法，緩解用地難題。

比如，對(duì)于當(dāng)前普遍反映的農(nóng)村土地調(diào)整難問(wèn)題。我們建議對(duì)于一些老弱病殘的農(nóng)戶(hù)，本人如不能或不適合再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以在自愿的情況下對(duì)其按照征地辦理失地保險(xiǎn)，再收回承包地。對(duì)于已成為市民的農(nóng)民，土地的收回更是順理成章。集體可以將這部分地作為機(jī)動(dòng)地，調(diào)整再分配。

再如，針對(duì)停審批宅基地引發(fā)的問(wèn)題，我們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以借鑒張家港塘橋鎮(zhèn)的做法。凡是有建房需求的農(nóng)戶(hù)，可以向政府申請(qǐng)“預(yù)拆遷”，政府將其納入拆遷計(jì)劃，按照征地標(biāo)準(zhǔn)給予一系列補(bǔ)償，完成拆遷和交出承包地之后，農(nóng)戶(hù)可以在鎮(zhèn)區(qū)得到安置新房，獲得城鎮(zhèn)社保，滿(mǎn)足新房需求。采用“預(yù)拆遷”的辦法，一方面可以解決農(nóng)戶(hù)住房需要，減輕農(nóng)民不滿(mǎn)；另一方面更是可以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，集約土地利用，增加建設(shè)用地。

（三）完善沿海圍墾協(xié)調(diào)機(jī)制，提高土地利用效率

對(duì)于沿海復(fù)墾后土地性質(zhì)或者土地用途問(wèn)題，雖依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)換發(fā)的糾紛也就成了沿海開(kāi)發(fā)中的一大障礙。因此，這需要兩大部分的協(xié)調(diào)與合作。但是，目前無(wú)論是政府層面還是學(xué)術(shù)領(lǐng)域，關(guān)注均甚少。

對(duì)于沿海充裕的土地，在做好海域證和土地證銜接的同時(shí)，做好圍墾土地的規(guī)劃，確保土地合理合規(guī)的使用。在海域使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)的過(guò)程，應(yīng)該明晰土地的用途性質(zhì)，給予一定的商業(yè)用地比例，從而有利于濱海新城的建設(shè)。此外，圍墾土地基本屬于不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程，再加上沿海產(chǎn)業(yè)的自身特質(zhì)，必然對(duì)生態(tài)環(huán)境有一定的影響，切莫以犧牲環(huán)境作為發(fā)展城鎮(zhèn)化、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代價(jià)。如著名的圍墾之國(guó)荷蘭，為了確保生態(tài)平衡，在土地規(guī)劃方面，1～2土地用于農(nóng)業(yè)，1～4用于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，余下的1～4是自然區(qū)域，包括森林和河湖水面。

對(duì)于資源比較豐富的圍墾土地，雖然產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃限制等因素限制了土地利用率，但是我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)引進(jìn)滯緩、外來(lái)投資不足依舊是主要因素。同時(shí)，我們也認(rèn)為，沿海前沿鎮(zhèn)和各自濱海新區(qū)也必須加強(qiáng)聯(lián)系，共同來(lái)解決發(fā)展中的土地問(wèn)題。比如，南通通州灣三余鎮(zhèn)農(nóng)田90%以上基本農(nóng)田，改變土地性質(zhì)困難，建設(shè)用地有限，工業(yè)發(fā)展薄弱（鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)僅有兩家企業(yè)），我們提出能否將三余鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展都放在臨近的濱海新區(qū)，人口也逐步搬遷至濱海新城，三余鎮(zhèn)利用傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)著重通過(guò)萬(wàn)頃良田工程，著重打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，減少建設(shè)用地需求。濱海新城不僅提高了土地利用率，還帶動(dòng)了新城的人氣，形成較好的發(fā)展局面。

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝薇，史俊.江蘇沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施中的土地利用問(wèn)題及對(duì)策[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（10）：350-353.

篇6

第二條本條例所稱(chēng)土地是指本省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法確定給農(nóng)民集體使用的耕地。

本條例所稱(chēng)土地承包，是指在不改變土地所有權(quán)的前提下，農(nóng)民承包方式向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組取得土地使用權(quán)而確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第三條本條例適用于本省行政區(qū)域內(nèi)從事農(nóng)村土地承包、經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)的組織、單位和個(gè)人。

第四條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包工作的領(lǐng)導(dǎo)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，增加投入，培肥地力，提高土地產(chǎn)出率。

第五條縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包工作，具體工作由各級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

縣級(jí)以上人民政府土地、林業(yè)、水利等行政主管部門(mén)按照各自的職責(zé)協(xié)助做好有關(guān)農(nóng)村土地承包工作。

第六條農(nóng)村土地承包主管部門(mén)的主要職責(zé)是：

（一）宣傳、貫徹執(zhí)行有關(guān)土地承包的法律、法規(guī)；

（二）協(xié)助有關(guān)部門(mén)承辦農(nóng)村土地所有權(quán)的確認(rèn)；

（三）承辦縣級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的頒發(fā)；

（四）指導(dǎo)土地承包合同的簽訂，負(fù)責(zé)土地承包合同管理；

（五）培訓(xùn)農(nóng)村土地承包管理人員；

（六）依法查處違反本條例的行為；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

第七條農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，任何組織、單位和個(gè)人不得侵犯。

第八條農(nóng)民集體所有的土地，依法屬于村民集體所有的，發(fā)包方為該村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，發(fā)包方為村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，發(fā)包方為該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。

國(guó)有土地依法確定給農(nóng)民集體使用的，發(fā)包方為該農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組。

第九條農(nóng)民集體所有和依法確定給農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地，承包方為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民。

農(nóng)民集體所有和依法確定給農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，報(bào)縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)備案，承包方可以為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人。

第十條本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，由縣級(jí)人民政府制發(fā)統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，確認(rèn)土地使用權(quán)。

本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的土地，承包經(jīng)營(yíng)期限由雙方約定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。

實(shí)行投標(biāo)承包經(jīng)營(yíng)的土地，承包經(jīng)營(yíng)期限由雙方約定，一般不超過(guò)5年。

第十一條土地承包的發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。合同的訂立、變更、終止，適用《*省農(nóng)業(yè)承包合同條例》。

第十二條發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)：

（一）對(duì)發(fā)包的土地依法行使所有權(quán)或者管理權(quán)；

（二）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，監(jiān)督、指導(dǎo)土地資源開(kāi)發(fā)利用；

（三）對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的承包單位或者個(gè)人和第十四條投標(biāo)承包的承包方，按照承包合同約定收取土地承包費(fèi)；

（四）依法收取村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和調(diào)用承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工；

（五）保障承包方的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)及其他有關(guān)的合法權(quán)益；

（六）為承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)。

第十三條承包方的權(quán)利和義務(wù)：

（一）依法享有土地承包權(quán)、生產(chǎn)自和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)；

（二）承包期限內(nèi)可以將承包的土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)；

（三）享受?chē)?guó)家、集體提供的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)；

（四）服從集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和監(jiān)督，合理使用承包的土地，保護(hù)種植條件，改善生態(tài)環(huán)境；

（五）依法繳納稅金，承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和農(nóng)村義務(wù)工、勞動(dòng)積累工；

（六）按照承包合同約定繳納土地承包費(fèi)。

第十四條下列土地可以實(shí)行投標(biāo)承包：

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；

（二）承包方全戶(hù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后由發(fā)包方收回的土地；

（三）承包方連續(xù)二年棄耕拋荒，發(fā)包方依法收回的土地；

（四）建設(shè)單位已辦理征用手續(xù)；連續(xù)二年未使用，依法交由原集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種的土地；

（五）農(nóng)民自愿退包的土地。

第十五條農(nóng)民按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)墾的耕地，在明確土地所有權(quán)后納入土地承包管理，但不扣減農(nóng)戶(hù)原承包面積。有收益五年后，可以收取適當(dāng)?shù)耐恋爻邪M(fèi)。

第十六條各級(jí)人民政府組織實(shí)施異地開(kāi)發(fā)中，農(nóng)民按規(guī)定開(kāi)墾的耕地，應(yīng)當(dāng)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)。

第十七條土地承包堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。土地承包期限內(nèi)，必須保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，對(duì)個(gè)別承包者承包的土地需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。

第十八條以個(gè)人名義承包的土地，如承包人在承包期限內(nèi)死亡，其繼承人可以依法繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同期滿(mǎn)。

第十九條農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)后，應(yīng)當(dāng)允許退包，同時(shí)終止原承包合同，退包的土地納入投標(biāo)承包管理。退包的農(nóng)民以后重新要求承包時(shí)，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)允許其承包，并訂立新的承包合同。

第二十條在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，在不改變土地所有權(quán)和用途的前提下，可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股、抵押。

任何單位和個(gè)人不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

第二十一條發(fā)生承包合同糾紛時(shí)，當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決；協(xié)商不成，可以向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解。當(dāng)事人不愿通過(guò)協(xié)商、調(diào)解解決或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向人民法院提訟。

第二十二條在農(nóng)村土地承包中取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府或者農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

第二十三條違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令改正；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；造成損失的，依法賠償：

（一）擅自變更土地承包經(jīng)營(yíng)期限的；

（二）擅自將土地承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員的；

（三）擅自調(diào)整或者收回農(nóng)民承包土地的；

（四）強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的。

第二十四條侵占、挪用土地承包費(fèi)用，尚不構(gòu)成犯罪的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令退還，并處侵占、挪用金額1倍以上2倍以下的罰款。

第二十五條違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由發(fā)包方責(zé)令改正或者治理，拒不改正或者治理的，依法收回其承包的土地：

（一）棄耕拋荒承包土地的；

（二）對(duì)土地實(shí)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，造成土地生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的；

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的；

（四）破壞土地，毀壞種植條件的。

篇7

關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償價(jià)格兩極分化負(fù)所得稅

征地補(bǔ)償價(jià)格的高低與失地農(nóng)民的生活質(zhì)量密切相關(guān)，而土地補(bǔ)償價(jià)格的高低又受到不同因素的影響。為了進(jìn)一步了解影響土地補(bǔ)償價(jià)格的因素、土地補(bǔ)償價(jià)格與失地農(nóng)民的關(guān)系以及土地補(bǔ)償價(jià)格實(shí)施中存在的問(wèn)題，筆者于2005年5月份對(duì)河北省高碑店市周?chē)?個(gè)村莊（馬家鎮(zhèn)、方家務(wù)、閻家務(wù)、李家營(yíng)、溫家屯、高家鎮(zhèn)、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機(jī)走訪了50戶(hù)農(nóng)戶(hù)，采用深入座談和填寫(xiě)調(diào)查表的方式展開(kāi)調(diào)查。這50戶(hù)農(nóng)戶(hù)中，其中完全失去耕地的有12戶(hù)，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以?xún)?nèi)的25戶(hù)，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶(hù)，占總樣本的26%，50戶(hù)農(nóng)戶(hù)中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進(jìn)行樣本調(diào)查，是因?yàn)楦弑晔凶鳛橐粋€(gè)縣級(jí)市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發(fā)展優(yōu)勢(shì)。在1994年以來(lái)利用其特殊的地理位置，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，尤其是自2000年以來(lái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的成立、世紀(jì)大道的修建以及植物園項(xiàng)目征地等，造成了大量失地農(nóng)民，而高碑店本身又沒(méi)有大型企業(yè)來(lái)安置這些失地農(nóng)民，所以造成大量失地農(nóng)民失地又失業(yè)。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮(zhèn)攤大餅式的建設(shè)而缺乏基本產(chǎn)業(yè)支持情況下，城鎮(zhèn)周?chē)У剞r(nóng)民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)在征地過(guò)程中存在以下問(wèn)題：

一、土地補(bǔ)償價(jià)格的隨意性

根據(jù)我國(guó)土地管理法規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值的4到6倍，最高不超過(guò)15倍，對(duì)青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)根據(jù)當(dāng)年在田作物實(shí)際產(chǎn)量產(chǎn)值計(jì)算。而國(guó)土資源部2004年指導(dǎo)意見(jiàn)提出土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)的確定應(yīng)以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執(zhí)行土地補(bǔ)償價(jià)格時(shí)卻表現(xiàn)為補(bǔ)償價(jià)格的隨意性，其主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）同時(shí)期同地段不同村的土地補(bǔ)償價(jià)格相差懸殊。根據(jù)對(duì)付家莊的調(diào)查資料，2000年因?yàn)樾薰馊A路征用該村土地，該村支付給失地農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償價(jià)格為每年每畝地700元，共補(bǔ)償30年，分期支付，后因?yàn)樵俅握鞯兀Ｓ嗫铐?xiàng)在2004年全部付清，共每畝實(shí)際支付給失地農(nóng)民補(bǔ)償款21000元。而同期相鄰的閻家務(wù)實(shí)際支付給村民的補(bǔ)償款為每畝6萬(wàn)元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝700元，共補(bǔ)償25年，一次付清，每畝實(shí)得補(bǔ)償款17500元，而同時(shí)期閻家務(wù)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝9萬(wàn)元，一次付清。

（二）同時(shí)期同地段同村不同隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格不同。根據(jù)對(duì)付家莊的調(diào)查，2004年同期的征地補(bǔ)償價(jià)格，一隊(duì)所支付給村民的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝17500元，而二隊(duì)所支付給村民的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝30000元。

（三）即使是同時(shí)期同村同隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格也不相同。同樣是對(duì)付家莊的調(diào)查，全村支付給一隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝17500元，支付給二隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝30000元，但是也存在因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶(hù)與村領(lǐng)導(dǎo)的密切關(guān)系，即使是一隊(duì)的失地農(nóng)戶(hù)，也得到了每畝30000元的土地補(bǔ)償款。這種現(xiàn)象在其他村也存在。

二、村民出現(xiàn)兩極分化

由于相差懸殊的征地補(bǔ)償價(jià)格和不同的分配補(bǔ)償方式，使村民出現(xiàn)極度兩極分化的現(xiàn)象。

首先，失地農(nóng)民與村中沒(méi)有被征地的農(nóng)民出現(xiàn)兩極分化。在被征地的村中，9個(gè)村莊的村委會(huì)全部是用征地的補(bǔ)償款上交全村的農(nóng)業(yè)稅，占總調(diào)查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會(huì)代繳全村的水電費(fèi)，也有的村莊將土地補(bǔ)償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導(dǎo)致村民出現(xiàn)兩極分化，全村一方面出現(xiàn)部分失地農(nóng)民因補(bǔ)償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒(méi)有被征地農(nóng)民因?yàn)槿迤渌迕癖徽鞯囟〉檬找?，失地農(nóng)民生活水平下降，而沒(méi)有被征地的農(nóng)民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農(nóng)民的相對(duì)生活水平下降。根據(jù)對(duì)征地前以務(wù)農(nóng)收入的29戶(hù)農(nóng)戶(hù)調(diào)查，認(rèn)為征地后生活水平高于現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶(hù)收入水平的為0，認(rèn)為與現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶(hù)生活水平差不多的4戶(hù)，占總樣本的14%，認(rèn)為生活水平低于現(xiàn)在農(nóng)戶(hù)23戶(hù)，占總樣本數(shù)的79%，認(rèn)為不清楚的2戶(hù)，占總樣本數(shù)的7%。

其次，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)與征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)出現(xiàn)兩極分化。在調(diào)查中，50戶(hù)調(diào)查樣本中在征地前以非農(nóng)收入為主的有21戶(hù)，占總調(diào)查樣本的42%，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的有29戶(hù)，占調(diào)查樣本的58%。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)征地前以非務(wù)農(nóng)收入為主的21戶(hù)中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶(hù)，有所提高的為9戶(hù)，占總樣本的43%；反映征地后生活水平?jīng)]有變化的11戶(hù)，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶(hù)，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶(hù)，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數(shù)的43%。而通過(guò)對(duì)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)反映生活水平明顯提高的為0戶(hù)，生活水平有所提高的為0戶(hù)，生活水平?jīng)]有變化的為1戶(hù)，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶(hù)，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶(hù)，占總樣本的34%，即征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)反映征地后生活水平下降的共28戶(hù)，占樣本總數(shù)的96%。所以征地的結(jié)果使征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)生活水平下降，而征地前以非農(nóng)收入為主的部分農(nóng)戶(hù)生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出現(xiàn)兩極分化。由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，在征地過(guò)程中出現(xiàn)暗箱操作，村委會(huì)飽中私囊。在對(duì)付家莊的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)二隊(duì)曾征用村民的菜地開(kāi)發(fā)二層商品樓出租，在征地時(shí)沒(méi)有支付任何補(bǔ)償款，許諾在開(kāi)發(fā)后實(shí)行收益分成。在商品樓開(kāi)發(fā)完畢，將開(kāi)發(fā)后的商品樓按每間14萬(wàn)元出售，而對(duì)村民卻稱(chēng)商品樓開(kāi)發(fā)虧損，便不了了之。一方面失地農(nóng)民因缺乏足夠的補(bǔ)償款生活水平急劇下降，而個(gè)別村領(lǐng)導(dǎo)家中卻購(gòu)置了私家車(chē)。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對(duì)搬遷憂(yōu)心忡忡，擔(dān)心搬遷后沒(méi)有生活來(lái)源，卻將面臨高額的取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)和生活開(kāi)支。而村中有錢(qián)的人卻在抓緊時(shí)間蓋房，準(zhǔn)備借搬遷之機(jī)大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。

最后，相鄰的不同村因征地補(bǔ)償價(jià)格不同而出現(xiàn)兩極分化。相鄰的兩個(gè)村由于不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使村民生活水平出現(xiàn)顯著差距。對(duì)閻家務(wù)調(diào)查8戶(hù)村民中，反映生活水平有所提高的8戶(hù)，占樣本總數(shù)的100%；而相鄰的付家莊9戶(hù)調(diào)查中，反映生活水平?jīng)]有變化的3戶(hù)，占總樣本的33%，生活質(zhì)量有所下降的2戶(hù)，占總樣本的22%，生活質(zhì)量明顯下降的4戶(hù)，占總樣本的45%，沒(méi)有生活水平有所提高的農(nóng)戶(hù)。而處于高碑店南環(huán)的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機(jī)動(dòng)地，所以對(duì)征地農(nóng)民用機(jī)動(dòng)地劃地補(bǔ)償，對(duì)村民生活沒(méi)有影響，農(nóng)民生活滿(mǎn)足，無(wú)后顧之憂(yōu)。

三、相關(guān)原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)格懸殊的根本原因。在同時(shí)期同區(qū)位情況下，付家莊和閻家務(wù)相鄰的地塊出現(xiàn)相差懸殊的補(bǔ)償價(jià)格，即17500元和90000元不同的價(jià)格，是因?yàn)楦都仪f是工業(yè)用地而閻家務(wù)是商業(yè)用地，另外同時(shí)期因?yàn)橹参飯@用地屬于公共用地，所以土地補(bǔ)償價(jià)格更低，每畝僅為13500元。所以土地補(bǔ)償價(jià)格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關(guān)，具體表現(xiàn)在商業(yè)用地的土地價(jià)格＞工業(yè)用地的土地價(jià)格＞公共用地的土地價(jià)格。另外當(dāng)?shù)卣С值闹攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地補(bǔ)償價(jià)格也低于同時(shí)期同用途的土地補(bǔ)償價(jià)格，如順達(dá)合資公司的征地價(jià)格偏低。該結(jié)論也可以在山西省鋁廠第三期征地時(shí)得到驗(yàn)證，同時(shí)期每畝工業(yè)用地的征用價(jià)格為10-12萬(wàn)元，而鋁廠因?yàn)槭菄?guó)家和山西省的重點(diǎn)支持項(xiàng)目，補(bǔ)償價(jià)格僅為每畝3-4萬(wàn)元。

（二）土地補(bǔ)償價(jià)格高低與被征用土地農(nóng)民對(duì)征地的配合度相關(guān)。土地補(bǔ)償價(jià)格的形成是國(guó)家、用地單位、村集體和農(nóng)戶(hù)四者博弈的結(jié)果，土地補(bǔ)償價(jià)格的高低與各方的實(shí)力大小密切相關(guān)。如果代表國(guó)家利益的鎮(zhèn)政府、用地企業(yè)和村委會(huì)在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農(nóng)戶(hù)便淪為征地實(shí)施過(guò)程中的弱勢(shì)群體。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是同一時(shí)間、同一用途的征地，在征地補(bǔ)償價(jià)格也有所不同，如在付家莊2002年順達(dá)公司征地時(shí)就出現(xiàn)一隊(duì)17500元每畝的補(bǔ)償價(jià)格，而二隊(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格則為30000元每畝，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是因?yàn)槎?duì)曾組織過(guò)幾次因土地補(bǔ)償價(jià)格偏低而聯(lián)合上訪活動(dòng)，所以結(jié)果是補(bǔ)償價(jià)格比一隊(duì)價(jià)格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗(yàn)證，所以村民的有計(jì)劃的維權(quán)活動(dòng)對(duì)提高土地補(bǔ)償價(jià)格具有積極意義。

（三）征地實(shí)施過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行體系。在執(zhí)行時(shí)由于缺乏透明度和有效監(jiān)督，導(dǎo)致在同時(shí)期同地段同用途的用地也會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)格不一致的情況。更有甚者，土地補(bǔ)償價(jià)格成為村干部制約村民的手段，對(duì)與自己關(guān)系好的農(nóng)戶(hù)支付較高的土地補(bǔ)償價(jià)格，對(duì)一些老弱病殘的農(nóng)戶(hù)支付較低的土地補(bǔ)償價(jià)格，甚至出現(xiàn)承諾的補(bǔ)償價(jià)格和實(shí)際支付的補(bǔ)償價(jià)格不一致的情況，具體表現(xiàn)在同時(shí)期同村同隊(duì)的不同農(nóng)戶(hù)支付不同的土地補(bǔ)償價(jià)格。

（四）就業(yè)和安置政策失效，是導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的原因。雖然國(guó)家規(guī)定了劃地安置、就業(yè)安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然在征地時(shí)用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實(shí)施時(shí)除了貨幣安置外無(wú)任何其他安置方式。在調(diào)查時(shí)在選擇征地后是否有其他安置和培訓(xùn)時(shí)所有的50戶(hù)失地農(nóng)戶(hù)均選擇為無(wú)，占調(diào)查樣本的100%，顯示安置政策并沒(méi)有得到落實(shí)。

四、解決問(wèn)題的對(duì)策和建議

（一）建議征用土地時(shí)相同區(qū)位不應(yīng)該區(qū)分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相同的土地補(bǔ)償價(jià)格。針對(duì)以上土地補(bǔ)償價(jià)格的影響因素和對(duì)失地農(nóng)民的重要作用，筆者認(rèn)為同地段同時(shí)期因征用用途不同而導(dǎo)致的相差懸殊的土地補(bǔ)償價(jià)格，將不利于社會(huì)的發(fā)展。首先，相差懸殊的土地補(bǔ)償價(jià)格是形成失地農(nóng)民貧富差距的根源。一直沒(méi)有解決的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由于各種原因又演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，即農(nóng)村又出現(xiàn)嚴(yán)重的貧富差距。中國(guó)人歷來(lái)“不患貧，而患不均”的思想必將對(duì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響；其次，其直接結(jié)果將導(dǎo)致公共用地征用土地困難，國(guó)家只好動(dòng)用強(qiáng)制權(quán)，使干群關(guān)系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發(fā)生的惡性傷人和械斗事件即可見(jiàn)一斑。最后，因?yàn)楣灿玫剌^低的土地征用價(jià)格對(duì)農(nóng)民造成的損失誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)？公共用地是為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會(huì)公眾的福利和社會(huì)效益。這種受益群體應(yīng)是社會(huì)公眾而不是失地農(nóng)民。根據(jù)公平性原則，即誰(shuí)受益誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)損失。社會(huì)公共利益征用土地的損失不應(yīng)該由農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該有社會(huì)或國(guó)家來(lái)負(fù)擔(dān)。所以，區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地，根據(jù)不同土地使用用途實(shí)行不同的土地補(bǔ)償價(jià)格有失公平性原則。建議征用土地時(shí)不區(qū)分土地的使用用途，征用土地時(shí)實(shí)行折衷統(tǒng)一的土地補(bǔ)償價(jià)格。這樣既有利于保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，又有利于緩解農(nóng)民由于征地而發(fā)生的貧富不均問(wèn)題，而且還可以解決公共用地征地難的問(wèn)題，緩解政府和農(nóng)民的矛盾。在征用土地時(shí)不分何種用途使用土地，在相同區(qū)位普遍使用相同的土地征用價(jià)格。而政府向有關(guān)土地使用部門(mén)提供土地時(shí)，對(duì)“公共性質(zhì)的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對(duì)“非公共性質(zhì)”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費(fèi)用，以彌補(bǔ)在公共用地征用時(shí)支付的較高的征地補(bǔ)償金，以保證政府征地時(shí)收支平衡。同時(shí)，建議征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質(zhì)的土地征用，還是非公共性質(zhì)的土地征用，抑或是國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，都嚴(yán)格按照指定的征地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行，以切實(shí)保證失地農(nóng)民的利益。

（二）實(shí)行負(fù)所得稅解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題。針對(duì)目前失地農(nóng)民生活困難的情況，很多地方將失地農(nóng)民納入最低生活保障。筆者認(rèn)為將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，體現(xiàn)了政府對(duì)失地農(nóng)民的人文關(guān)懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構(gòu)建了一道防貧困網(wǎng)，只能對(duì)沒(méi)有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，而且會(huì)造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。針對(duì)以上失地農(nóng)民收入差距相差懸殊的問(wèn)題，建議政府實(shí)行負(fù)所得稅制度對(duì)不同收入水平的失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。所謂的負(fù)所得稅制度，是指政府向低收入個(gè)人支付所得稅來(lái)代替政府福利補(bǔ)助的方式，其實(shí)質(zhì)是政府的稅收負(fù)收入。其目的有兩個(gè)，其一是對(duì)低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個(gè)人收入不低于一定水平；其二是在補(bǔ)助低收入者的同時(shí)，又保全效率，避免養(yǎng)懶漢。實(shí)行負(fù)所得稅率的基本思想是政府規(guī)定最低收入水平，規(guī)定負(fù)所得稅率，根據(jù)不同的收入水平計(jì)算出應(yīng)發(fā)放的補(bǔ)助金金額（即負(fù)所得稅金額）。如假定政府規(guī)定的最低收入標(biāo)準(zhǔn)為200元，負(fù)所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：

負(fù)所得稅計(jì)算表

表1單位：元

個(gè)人實(shí)際收入負(fù)所得稅個(gè)人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補(bǔ)助，收入不同，得到國(guó)家的補(bǔ)助金額也不同，個(gè)人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農(nóng)民暫時(shí)的生活困難，也可避免失地農(nóng)民進(jìn)一步的兩極分化。

(三)安置政策應(yīng)有所側(cè)重。

1、失地農(nóng)民安置的重點(diǎn)應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)民。通過(guò)調(diào)查，對(duì)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)收入和生活水平明顯下降（詳見(jiàn)前調(diào)查結(jié)果）。建議政府在實(shí)施安置政策時(shí)應(yīng)有所側(cè)重，重點(diǎn)應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)的安置問(wèn)題。失地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業(yè)時(shí)有一定困難。通過(guò)筆者5月份對(duì)河北省高碑店市征地前以務(wù)農(nóng)收入為主和非務(wù)農(nóng)收入為主的50戶(hù)失地農(nóng)戶(hù)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)受教育程度明顯偏低，具體資料見(jiàn)下表（表2）。

征地前以務(wù)農(nóng)收入為主與非農(nóng)收入為主農(nóng)戶(hù)受教育水平對(duì)比表

表2

收入類(lèi)型

文化程度征地前以非農(nóng)收入為主21戶(hù)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶(hù)

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

沒(méi)上過(guò)學(xué)00931%

小學(xué)文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合計(jì)21100%29100%

通過(guò)對(duì)以上數(shù)據(jù)加權(quán)平均得出，征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)平均受教育年限為7年，而征地前以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶(hù)平均受教育年限為4、8年。據(jù)研究表明，教育在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮了重要作用，據(jù)測(cè)算，教育水平每增加一年，勞動(dòng)者到工業(yè)部門(mén)工作的機(jī)會(huì)增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的失地農(nóng)民與非務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)相比，具有競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。

2、選擇適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的安置方式是安置失地農(nóng)民的關(guān)鍵所在。

文化水平的差距導(dǎo)致不同類(lèi)型的失地農(nóng)民選擇了不同的安置方式，詳細(xì)資料見(jiàn)下表（表3）。

征地安置意愿調(diào)查表

表3

安置方式收入類(lèi)型征地前以非農(nóng)收入為主21戶(hù)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶(hù)

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置002586%

重新?lián)駱I(yè)1357%414%

入股分紅843%00

異地移民0000

合計(jì)21100%29100%

通過(guò)對(duì)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶(hù)農(nóng)戶(hù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，希望進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的25戶(hù)，占樣本總數(shù)的87%，希望進(jìn)行重新?lián)駱I(yè)安置的4戶(hù)，占樣本總數(shù)的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數(shù)均為0。相反，對(duì)征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)調(diào)查，希望農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的為0戶(hù)，而希望重新?lián)駱I(yè)安置的有8戶(hù)，占總樣本數(shù)的43%。針對(duì)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)文化素質(zhì)較低的情況和安置意愿，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是最好的安置方式，可以采用村機(jī)動(dòng)地或承包地劃地補(bǔ)償?shù)姆绞?，解決該部分失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問(wèn)題。而對(duì)征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶(hù)，通過(guò)對(duì)38位外出務(wù)工人員技能的調(diào)查，其中木匠2戶(hù)，焊工3戶(hù)，瓦工8戶(hù)，以上均為技術(shù)工，占總樣本數(shù)的34%，無(wú)任何技術(shù)的有25戶(hù)，占樣本總數(shù)的66%。而據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦恼{(diào)查，技術(shù)工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒(méi)有技術(shù)的工人）日工資在25元，但活沒(méi)有保證，一般有半年左右的時(shí)間沒(méi)活。所以，對(duì)外出務(wù)工的農(nóng)戶(hù)，重點(diǎn)應(yīng)是技能培訓(xùn)，組織適合農(nóng)戶(hù)特點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，將對(duì)解決該部分農(nóng)戶(hù)的生活條件具有非常重要的作用。

參考文獻(xiàn)：

1、廖又泉，龍菊梅，實(shí)施負(fù)所得稅制的必要性和可行性，華東經(jīng)濟(jì)管理，2005，1；