金融審計和金融監管的區別范文

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篇1

一、現代審計與現代金融審計

傳統觀點認為，審計就是通過檢查賬務的方式進行差錯防弊。這種簡單的目標定位隨著現代經濟的不斷復雜化，已經無法滿足要求。學者們對現代審計的定義是，它作為一種特殊的經濟控制機制存在，其根本目標在于確保受托經濟責任的全面履行。除了這種本質性的功能作用之外，現代審計因為受托經濟責任的內容和要求的不同而呈現出不同的具體功能特點。

現代金融審計是現代審計的重要內容，作為一種重要的政府職責而存在和發展。其本質性的功能與現代審計保持著一致性，即實現受托經濟責任的全面履行。但是其具體的功能則取決于國家的受托責任方向。對于中國來說，一方面，通過全面發展經濟，人民的生活水平已經大大提高；但是另一方面，各種社會問題也層出不窮。因此，國家的職責其受托經濟責任內容已經由簡單的經濟效率監管轉變為經濟效率和經濟安全的并重。尤其是在金融危機爆發之后，對社會經濟安全的要求越來越高，導致政府審計已經往風險免疫審計方向不斷發展。因此我國的現代金融審計的具體功能就在于，通過增強金融領域的免疫力，保障金融安全，最終保障國家的經濟安全和社會安全，實現國家的受托經濟責任。

二、免疫視角：現代金融審計與現代金融監管的關系

現代金融審計承擔著促進國家金融安全的重要職責。而“免疫系統觀”下的現代金融審計通過將國家審計提高到更為宏觀的角度，而使之區別于傳統的查賬、監督、控制職能。在免疫系統觀下，現代金融審計更強調整個政府審計對整個社會的宏觀經濟責任，涉及到國家經濟安全的問題成為審計的重點內容。而且，審計本身的職能也在不斷拓寬，更加強調發揮綜合信息優勢，增強風險預警和政策評價功能。也就是說，現代金融審計的重要作用在于有效推動宏觀經濟調控，防范風險。

隨著金融危機的爆發性影響，國家對于金融監管的關注度不斷提升。而另一方面，金融審計對于協同促進金融監管的職能也有重要作用。在免疫系統觀下，現代金融審計和現代金融監管的關系可以概括為差異分工，協同監管。

在現代的金融系統當中，金融組織內部治理、金融監管、金融審計是三大治理主體。金融組織內部治理重視內控，而金融監管則重視外部直接控制，而金融審計則從內部和外部同時影響內部治理和外部監管。就外部監管來看，金融監管和金融審計存在著重要的協同作用。這種協同作用主要表現在，金融監管以被審計后的財務真實性為基礎，而金融審計則依靠金融監管的原則來作為評價的依據。另一方面，金融審計對金融監管具有重要的修復作用。通過加強對金融組織內部和外部的監控和風險預防，能夠大大降低金融監管的風險。而且通過開展績效審計，對金融監管主體進行監督，可以有效評估金融監管運作有效性，推動監管主體行為的規范性，提高監督效率。

從上面的分析中可以看出，金融監管是對于金融外部環境的直接控制，而金融審計則是通過獨立的監督與預防，同時降低金融組織內外部的風險水平，另一方面，金融監管推動金融審計有效評價金融政策的效果。二者相互補充和促進，推動監管體系的完善，最大限度地降低了國家經濟宏觀層面的風險水平。

三、現代金融審計功能的作用機理

現代金融審計對金融監管起到了重要的補充與促進作用，共同降低經濟風險水平。而現代金融審計的具體作用機制主要體現在它的免疫能力，以風險為導向作為審計開端，最終落腳到對于風險的預防上。

風險導向審計是審計免疫系統理論發展的重要基礎。它強調審計通過采用現代審計模型，以被審計單位的風險識別為基礎，判斷出影響審計風險的具體因素，然后對各種因素進行全面的考量和評估。隨著審計環境的不斷復雜化，新的審計將同時強調風險導向和績效導向，也就是同時注重經濟性和風險發生的可能性。

在我國的國家審計中，以風險為導向意味著要擴大審計范圍，注重對于整個營運整體的風險水平的評估，關注公共風險，延長審計鏈條，改善審計方法和程序。這種風險導向的審計對于發現、揭示和預防相關風險具有重要意義，因而它也成為了一種重要的金融免疫系統。它的免疫功能主要由預防表現出來，因為能夠提前感知風險，進而可以迅速采取法定職權，抵御侵害，推動社會經濟系統的安全；另一方面，通過有效評估決策的風險程度，可以發現制度缺陷，不斷完善制度本身，強化管理。

總之，現代金融審計的作用機理最核心點在于它的免疫能力。而這種免疫能力的具體發展則是通過及時識別與判斷風險，然后利用綜合平臺信息對風險進行有效評估，最后按照監管法則對政策進行最終評價，以不斷地改進審計效果，協同監管職能，最終保證國家金融安全。

四、現代金融審計免疫機制的構建：金融審計監管機制

通過對現代金融審計的探討，筆者對其進行了重新定位，尤其是對其宏觀層面的經濟職責做出了更多的強調，同時說明其對于金融監管的協同促進作用。在免疫系統觀下，明白了金融審計的重要機制在于以風險為導向，最終實現對于風險的及時預防。那么，在這種作用機理之下，需要進一步探討在我國的背景條件下，為什么以及如何構建金融審計免疫機制。

（一）構建金融審計免疫機制的迫切性 （1）金融監管存在嚴重缺陷。我國金融監管的問題非常突出。這種缺陷主要表現在金融監管實務過程中，監管法律不完善，很多法律法規不夠具體，因此缺乏有效的約束力。而與此同時，地方政府出于自己的利益考慮，經常利用政治權力干預地方銀行，加大了商業銀行的風險水平，擾亂了正常的金融秩序。從范圍來看，又忽視了非金融機構的管理，缺乏相應的預防和控制措施。從道德風險來看，當前金融機構的腐敗犯罪行為日漸猖獗，犯罪主體的職位越來越高。而針對金融創新行為的監管也非常匱乏，很多金融創新因為其技術復雜性，風險并發性，導致不易監管卻極其容易引發高風險，因此成為當前監管的重要漏洞。（2）審計職責功能不完善。當前我國政府審計并沒有被納入到金融監管體系當中。在整個金融監管改革過程中，雖然國家審計發揮了一定的作用，但是國家審計部門與人民銀行及有關分支機構的溝通并不順暢。而且從另一方面來看，監管當局對金融機構進行的金融稽核缺少對審計專業技術的運用。由于缺乏審計專業技術的運用，導致抽查的樣本零散不連貫，不能對金融金融機構形成持續的監管效力。最后，金融機構的經濟責任審計缺失。審計機構并不關心經濟責任的履行程度，而只是關心其合規性和風險性，導致對風險的控制水平大大降低。

（二）構建金融審計免疫機制的可行性 （1）金融審計應對金融風險的比較優勢。本文在總結金融風險特點、金融監管缺失的基礎上，對比金融審計的特點，找出金融審計應對金融風險的優勢。

（2）金融審計免疫機制能夠完善金融監管體系。以預防為立足點，面向提高金融系統自身抵御風險的能力，金融免疫系統能夠與金融監管相互配合，從而實現一種自我免疫與外部監管相互促進的監管效果。免疫系統在理論的指導下，能夠有效明確金融審計的定位，避免審計與監管相互混淆導致的監管過度或者監管不足，能夠有效地完善金融安全網絡。這種作用的實現主要表現在，首先，金融審計免疫機制能夠實現對金融機構的再監督，而且因為層次劃分清晰，能夠形成更為系統有效的監管體系；其次，以免疫系統觀對金融機構管理績效的審計，有助于金融審計拓寬審計面，達到對金融運行各個方面的監督效果，防范金融風險，保障安全，優化監管體系，完善安全網。

（三）構建金融審計免疫機制的具體措施 在了解了構建金融審計免疫機制的必要性和可行性之后，還需要詳細探討如何真正地打造我國金融審計系統免疫機制，以真正有效地實現其預期的理論效用。（1）明確不同的審計主體，打造金融審計“合力”。從監管的具體過程來看，社會獨立審計應該占據金融審計的主題地位，國家審計在特殊事件中發揮其重要作用。立足于我國的背景，可以建立以國家審計為主導，社會審計和內部審計相互促進的整體金融體系。通過加大社會審計的參與范圍，提高商業銀行內部審計的獨立性和水平，都可以有效地發揮風險防范的作用，使其審計結果能夠為社會審計和金融監管起到參考作用。最終降低監管成本，提高效率。在構建合力的過程當中，還應當能夠有效整合各類審計資源，實現金融審計監管的綜合優勢。也就是說要發揮金融審計的組織優勢，內部審計的信息優勢，社會審計的技術優勢，最大程度地實現資源配置的優化，發揮各個方面的協同作用，從而降低總體風險。這一綜合的最終效果體現在組織的統一性，資源的集中性以及控制范圍的全面性等各個方面。（2）構建金融審計監管機制的“硬件結構”。為了切實打造審計合力，我們認為需要從組織結構上對不同審計進行恰當定位，并通過充分的信息流動實現不同審計主體之間的相互促進，形成協同效應。如圖3所示， 組織結構設計特點是，三個運作層級不同層級之間可以實現信息流動的雙向性。第一個層級主要是金融風險監管委員會，從行政管理的角度實現統一性。第二層級是政府審計主導的審計監督系統，該層級是核心部分。第三層級是內部風險監管部門。這里，主要說明一下第二層級的運作機理。審計合力的形成，需要實現全方位的金融風險監控管理。國家審計因為具有較高的法律效力，因而其在金融風險防范方面具有重要地位。通過確保國家審計的獨立性，能夠增進整個金融機構的客觀性。其作用的具體層面是，第一，通過加強審計行業規范，實現對內部審計的指導；第二是促進社會審計和內部審計的信息傳遞；第三是將政府審計發出的風險信號傳遞到金融監管機構和金融機構內部。通過三個層級的雙向互動，可以最終構建一個良性的運作系統，從而搭建起有效的審計合力硬件平臺。（3）構建金融審計監管機制的“軟件平臺”。監管機制的真正建立不僅需要組織結構的調整，還需要制度創新的保證。通過有效地提供制度基礎，能夠使得相應的硬件結構更好地發揮組織職能。如果組織結構是硬件平臺，那么制度基礎就是軟件平臺。當前對審計監管機制的制度基礎研究主要集中在對于法律、技術、人才等三大方面。通過不斷地挖掘各種相關的審計資源，實現審計行業整體的效益最大化。也就是說，為了構建良好的審計監管制度基礎，需要確保法律制度、人才選拔制度、技術開發制度等方面的發展，而且法律制度在其中占主導地位。以外，還應該加強一些其它方面的信息保障，包括提高審計信息質量，從而提高審計效率和效果。另一方面，推動非現場監管的制度的試行，比如說加強報告制度。最后是可以通過加強金融組織內部的風險控制。如果內部建設良好，那么會帶來外部監管成本的降低。

本文通過重新定位金融審計，探討其對于防范金融風險的重要優勢所在，提出應該充分利用免疫系統理論，構建我國獨特的金融審計免疫機制。尤其是通過硬件組織和軟件平臺的構建，共同打造國家審計、社會審計、內部審計的合力，最終充分突出現代金融審計對于國家宏觀經濟層面的正面影響力。筆者相信，現在對于建立更為完善的金融審計機制是非常必要而且可行的。

參考文獻：

[1]黎仁華：《政府審計維護國家金融安全的實現機制》，《管理世界》2010年第2期。

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（一）外資銀行在我國的發展現狀

截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設立了130家分行，191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。）外資銀行在我國發展十分迅速，現已具有相當規模。

（二）外資銀行的發展特點

1．外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大，對我國經濟的影響力逐步加強。

2．外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則，其經營狀況日趨穩定，市場份額逐步恢復，盈利能力穩步提高，資產總額持續增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業資產的1.8%。

3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經營戰略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。

二、對外資銀行實施監管的意義

銀行監管，是經濟金融監管的一個分支，是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構，代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。

銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔負著重大的社會責任。其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領域，它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同，而監管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發展中國家，對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管，能維護國家經濟穩定，保證國家金融安全，具有重要的現實意義。

三、我國外資銀行監管中的問題

（一）監管法規不健全

監管的有效性依賴于監管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管，嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關法規的健全工作遠未完成。

（二）監管方式單一

目前，我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。

（三）監管資源嚴重不足

由于外資銀行的開放性比較強，對其的監管需要高質量的資源。目前，我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面，表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面，缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上，表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。

（四）缺乏與外資銀行母國監管者的合作

當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大，僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合

作，以協調監管措施，降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。

四、對改進我國外資銀行監管的建議

（一）健全監管法制

要加強外資銀行監管，我國就必須結合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協議），借鑒西方發達國家監管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規范外資銀行的行為，授予監管機構足夠的權利，為監管工作提供基礎條件。

（二）多元化監管方法和手段

當前我國對外資銀行監管的手段單一，落后，主要是現場與非現場監管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監管手段多元化，由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變，充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。

（三）健全風險監管體系

目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面，而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準，制定嚴格、周密的風險監管體系，將外資銀行的經營風險納入監管，保證全面、客觀、合理的實施監管。

（四）建立監管人才培養和認證機制

加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才，監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系?？裳埜咝５妊芯繖C構參與其中，確保培養認證機制的專業性。

（五）加強信息交流，與各國監管機構堅強合作

為了應對各國金融體系相互聯系不斷加強的現狀，我國監管當局應主動同各國監管機構建立長期、高效的信息交流和合作機制。以協調各國監管手段，降低共同面臨的風險。

參考文獻：

[1]程芳,李仲明.銀行業全面開放下外資銀行的監管問題[J].甘肅金融，2007,(6).

[2]耿明英.對在華外資銀行不同商業存在形式下的監管探討[J].武漢金融，2008,(4).

[3]鄧靜.如何加強對外資銀行的監管[J].決策與信息(財經觀察),2006,(10).

[4]杰姆斯·巴茨，丹尼爾·諾勒，張坤.外資銀行的準入與監管：承諾與實踐[J].銀行家，2008，(5).

[5]鄭澤華.加強和完善在華外資銀行監管[J].金融理論與實踐，2005,(3).

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銀行監管，是經濟金融監管的一個分支，是由中央銀行、銀行監督委員會或其他金融監管當局、有關機構，代表社會公眾對銀行經營管理的各個方面實施監督管理的行為。

銀行作為一國金融體系中最重要的組成部分之一，擔負著重大的社會責任。其能否穩健運行關系該國的經濟、政治的穩定，具有極其重要的社會意義。因此，銀行監管受到了各國金融監管當局的普遍重視。各國金融監管當局紛紛根據本國銀行業運行的實際情況對本國范圍內的銀行實行嚴格的監管。這里當然也包括該國境內的外資銀行。隨著經濟的全球化，金融市場的界限越見模糊，外資銀行大量存在于各國金融領域，它的高速發展給該國經濟穩定和金融安全帶來了多方面的影響。各國不得不加強對它的監管置于重要位置。但截至目前，理論界尚未形成完備的外資銀行監管理論體系。各國的外資銀行監管實踐仍依靠原有監管理論體系的指導。對此，作者認為，外資銀行本是銀行，對其監管的區別主要來自各國實際情況的不同，而監管理論對它是完全適用的，也是十分必要的。中國尚屬發展中國家，對發展迅速、影響日益擴大的外資銀行實行審慎的監管，能維護國家經濟穩定，保證國家金融安全，具有重要的現實意義。

二、外資銀行在我國的發展現狀和特點

（一）外資銀行在我國的發展現狀

截至2007年10月，我國已有外資獨資銀行20家；中外合資銀行3家；另有72家外國銀行設立了130家分行，191家外國銀行設立了241家代表處。截至2007年底，我國共批準匯豐、渣打、花旗等21家外資銀行將在華分行改制為法人銀行。（注：法人銀行在業務范圍、稅收等方面享有優惠。外資銀行隨時可轉為法人銀行。）外資銀行在我國發展十分迅速，現已具有相當規模。

（二）外資銀行的發展特點

1．外資銀行經營范圍、業務范圍不斷擴大。2006年12月11日，我國對外資銀行實行全面的國民待遇，外資銀行不再受到行業和地域限制。外資銀行發展進入加速階段。依托成熟的市場營銷策略，外資銀行經營范圍和業務范圍不斷擴大，對我國經濟的影響力逐步加強。

2．外資銀行資產質量、盈利能力逐年提高。隨著外資銀行逐步熟悉我國市場規則，其經營狀況日趨穩定，市場份額逐步恢復，盈利能力穩步提高，資產總額持續增加，僅2002年至2004年就從3330.5億元增至5159.95億元，占我國銀行業資產的1.8%。

3．參股中資銀行速度加快。在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》的指引下，外資參股中資銀行的速度不斷加快。外資銀行參股中資銀行，一是出于對長期經營戰略的思考；二是希望借中資銀行不受政策限制和網點設置完善之利，繞開各類限制，快速進入零售市場。如花旗銀行和浦發行聯手推出的花旗參與管理和技術合作的雙幣種信用卡就是這方面的典型。

三、我國外資銀行監管中的問題

（一）監管法規不健全

監管的有效性依賴于監管的法制化，而我國的金融立法嚴重滯后。引進外資銀行已近20年，卻無一部約束外資銀行的專門法律。這使外資銀行有機會利用法律漏洞規避監管，嚴重影響了對外資銀行的監管效力。2006年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》和《外資銀行管理條例實施細則》彌補了這些漏洞，但相關法規的健全工作遠未完成。

（二）監管方式單一

目前，我國外資銀行監管還停留在傳統“經驗式”管理階段。主要實行報送稽核。監管部門對各外資銀行報送的報表、材料進行全面分析，以確認其經營的合規性。而對于外資銀行運營的風險性監管上處于空白狀態。

（三）監管資源嚴重不足

由于外資銀行的開放性比較強，對其的監管需要高質量的資源。目前，我國外資銀行的監管在資源方面相對缺乏。包括監管人員、信息系統等方面的不足。在監管人員方面，表現為量不足、質不高。尚未建立完善的認證制度和后續教育系統。在信息系統建設方面，缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統。在監管信息流程上，表現為低效率性。金融監管當局與相關機構缺乏信息交流。

（四）缺乏與外資銀行母國監管者的合作

當今世界金融體系間的跨國聯系不斷加大，僅在某一國范圍內考察金融監管問題已不能滿足金融監管的需要。政府和金融監管當局要加強與各外資銀行母國監管者的合作，以協調監管措施，降低共同面臨風險。而我國金融監管當局再這一方面尚處于十分被動的境地。

四、對改進我國外資銀行監管的建議

（一）健全監管法制

要加強外資銀行監管，我國就必須結合本國實際，參照國際公認的準則（如巴塞爾協議），借鑒西方發達國家監管法律，制定適合我國國情的外資銀行法。從法制角度，規范外資銀行的行為，授予監管機構足夠的權利，為監管工作提供基礎條件。

（二）多元化監管方法和手段

當前我國對外資銀行監管的手段單一，落后，主要是現場與非現場監管，而且兩者缺乏銜接。因此，必須使監管手段多元化，由行政監管手段向經濟性、法律性監管手段轉變，充分實施現場與非現場監管、外部審計、審慎監管會議、三方會議等多樣化監管手段。

（三）健全風險監管體系

目前我國對外資銀行的監管多停留在合規性監管層面，而忽視了風險性監管。我國應根據巴塞爾協議的有關標準，制定嚴格、周密的風險監管體系，將外資銀行的經營風險納入監管，保證全面、客觀、合理的實施監管。

（四）建立監管人才培養和認證機制

加強我國外資銀行監管要依賴大量專門人才，監管當局應主導建立完善的人才培養和認證體系?？裳埜咝５妊芯繖C構參與其中，確保培養認證機制的專業性。

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雷曼的發跡與困境

雷曼的發跡和破產軌跡既是一個成功實現的美國夢，也見證了美國投資銀行業由盛而衰的發展歷程。

雷曼兄弟公司的前身僅僅是一對移民兄弟開辦的小雜貨店。經濟大蕭條時期，雷曼兄弟公司是大力推廣新型融資方式的先行者之一，曾幫助大量急需資金的公司成功融資。20世紀60、70年代，雷曼兄弟公司開始拓展其在全球的業務。截至2008年5月，雷曼兄弟公司擁有資產達6390億美元，其中有1105億美元高級無擔保票據、1260億美元次級無擔保票據和50億美元初級票據。大量的無擔保票據和初級票據使雷曼在次貸危機的風波中不堪一擊。2007年夏美國次貸危機爆發后，雷曼兄弟公司因持有大量抵押貸款證券，資產大幅縮水，公司股價在次貸危機后的一年之內大幅下跌近95％。該公司財報顯示，截至2008年第三季度末，總股東權益僅為284億美元。為籌集資金渡過難關，雷曼兄弟公司被迫尋找收購方。但與韓國開發銀行的收購談判無果而終，而美國銀行和英國第三大銀行巴克萊銀行也在美國政府拒絕為收購行動提供擔保后宣布放棄收購。種種努力失敗后，雷曼兄弟公司無奈之下宣布破產。根據破產申請的法律規定，提請破產保護的主體是雷曼兄弟控股公司，不包括公司旗下從事經紀業務的各分支機構，如雷曼兄弟資產管理公司和紐伯格?伯曼咨詢公司等。

美國財長保爾森認為次貸危機的本質是“資金流動性不足”，實際上根本原因在于支付源頭出了問題。為了擴展業務，雷曼發放了大量無擔保的貸款，這一金融創新使很多低收入者也能夠住上房子，從某種意義上為實現社會公正作了很大貢獻。但這一思維是建立在假定貸款客戶都能夠如約還貸，一旦客戶還不上貸款危機不可避免。

美國金融監管制度的結構性危機

100多年前，美國第十六任總統亞伯拉罕?林肯曾說過，“我有兩個主要的敵人：一個是我面前的南方軍隊，還有一個就是我后面的金融機構。在這兩者之中，后者才是最大的威脅。我看見未來的一場令我顫抖的危機正在向我們靠近，讓我對我們國家的安危戰栗不已。金錢的力量將繼續統治并傷害著人民，直到財富最終積聚到少數人手里，我們的國家將被摧毀。我現在對這個國家安危的焦慮勝過以往任何時候，甚至比在戰爭中更為焦慮。”100多年前的林肯的憂慮正在襲擊著美國社會。從低收入者因為沒有還貸能力被迫失去房子命運到一路走低的不良房產拍賣，從銀行的擠兌到政府的接管，美國的投資銀行和房貸機構正在遭遇前所未有的困局。次貸危機和投資銀行危機拉響了美國金融監管制度的警鐘。一系列金融領域危機的此起彼伏證明大蕭條以來的金融監管制度在金融全球化以及金融發展新思路中已經基本失效，實際上美國財政部和新任財長保爾森已有所準備，早在2007年在保爾森的倡議下，美財政部已經在運籌調整金融監管體系，2007年3月爆發的次貸危機成了金融改革新藍圖迅速出臺的催化劑。

當前美國的金融監管體系，沿襲自金融業分業經營時期。在1929-1933年大蕭條之后，美國國會通過的《格拉斯―斯蒂格爾法案》奠定了銀行、證券、保險分業經營的基調。在該法案下，美聯儲與貨幣監管局負責商業銀行的監管、儲蓄機構監管局負責儲貸協會的監管、證券交易委員會和商品期貨交易委員會負責投資銀行和經紀公司的監管，這一格局延續至今。然而，美國1999年頒布的《金融服務現代化法案》象征著分業經營向混業經營的復歸，美國金融機構的跨界并購整合與交叉經營銷售成為新趨勢。然而，盡管重開混業經營已10年之久，但分業監管的格局仍未被打破。這就為金融機構鉆空子留下了機制性漏洞。進入21世紀以來，隨著金融創新和金融全球化的進一步發展，金融機構利用實質性的混業經營手法來規避分業監管體系的手段越來越豐富、動機越來越強烈。例如，商業銀行通過實施證券化，就可以將風險資產從資產負債表中轉出，從而規避美聯儲對資本充足率的管制。與此同時，由于相關ABS和MBS的發起人是商業銀行，證券交易委員會也未全力介入對此類資產支持證券的監管。證券化將信貸風險由信貸市場轉移到資本市場，但由于信貸市場和資本市場的監管體系是彼此分割的，從而不能充分識別和控制證券化的風險，最終釀成了次貸危機。

美國財政部早在次貸危機全面爆發前的2007年3月就開始醞釀這一改革方案。這說明美國政府的金融監管改革計劃并非全然由危機驅動，如果說全球投資者曾經對美國金融市場和監管體系充滿信心的話，那么次貸危機的爆發則摧毀了市場信心。即使在如此發達的美國金融市場上，依然充斥著結構性金融漏洞帶來的信息不對稱、牟利動機下的過度放貸與欺詐、利益沖突下客觀性的喪失等等。而零散分割的金融監管體系，未能及時覺察、甄別、防范和化解危機，保爾森及財政部醞釀的改革計劃勢在必行。

保爾森計劃面臨的瓶頸

為了減輕次貸危機以及消除金融監管的盲區，2008年3月31日，美國財長亨利?保爾森向國會提交了一項長達218頁的金融改革方案《金融監管體系現代化藍圖》。這一改革藍圖是自美國1929年經濟大蕭條以來最大規模的金融改革計劃。該計劃分別為短期、中期、長期三個階段提出詳盡的解困方案。

短期方案具有典型頭痛醫頭腳痛醫腳的特點，美國金融監管體系一向具有“危機指向”的歷史特征，它總是因應各類金融市場動蕩或危機而做出相應調整，成立于1987年10月股票市場“黑色星期一”之后的協調機構――總統金融市場工作小組此次成為短期方案的媒介?！端{圖》的短期建議就是在該小組中加入銀行監管者，同時將該小組關注的領域從金融市場擴展到整個金融系統，以增進金融監管機構之間的合作和協調。為解決迫在眉睫的次貸危機，新成立抵押貸款創始委員會，通過設置執照標準、為州級監管機構評級打分的方式，來監督各州對按揭貸款的管理，以改變目前許多此類經紀人脫離聯邦監管的現狀?！端{圖》建議給美聯儲擴權，除監管商業銀行外，還將有權監管投資銀行、對沖基金等其他可能給金融體系造成風險的商業機構。美國對商業銀行、儲蓄和貸款機構以及非銀行次貸機構不同、有時甚至相互沖突的監管規定存在已久，既有監管空白，也有重疊。為了將其理順，財政部認為應讓美聯儲發揮核心作用。美聯儲官員應獲得檢查經紀公司、對沖基金、商品交易所和其他可能給金融體系造成風險的機構商業行為的權力，甚至希望賦予美聯儲檢查上述機構內部賬目的權力。

就中期方案來說，其一，發放聯邦儲蓄牌照的初衷在于持牌機構為居民住房抵押貸款提供充足的資金，但是，隨著時間的推移，聯邦儲蓄機構業務范圍已經擴展到居民住房抵押貸款之外，近年來，該類機構在居民住房抵押貸款中的比例大幅度縮減。因此，《藍圖》建議取消聯邦儲蓄機構牌照，將其納入國民銀行牌照體系。同時撤銷20世紀80年代末成立的用于監管儲蓄和貸款的聯邦機構――儲蓄管理局，將其職責合并給具有全國銀行監管權的貨幣審計局，并可能將州級銀行交給美聯儲或聯邦儲蓄保險公司來監管。其二，長期以來，支付清算體系一直沒有一個統一的監管體系，具有很大的隨意性，美聯儲應當承擔支付清算系統的主要監督責任，有權設計對于金融系統非常重要的支付清算系統，全權負責制定監管標準，即美聯儲可能得到支付和轉移證券的監管權。其三，在保險領域，過去135年都是由州保險監管當局進行監管，而保險業的快速發展對這種分散管理體系提出了新的挑戰，因此《藍圖》建議在財政部下設立國民保險辦公室，負責監管按照聯邦保險章程從事保險業的公司，專注于國際性問題和顧問服務事宜，以逐步實行由聯邦政府負責監管保險業。其四，隨著金融市場的發展，期貨與證券市場的差異不斷縮小，二者分業監管存在潛在的損害，且影響效率，因此《藍圖》建議合并美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會，對期貨和證券行業提供統一的監管。

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一、我國銀行監管機制的運轉模式—層次分明的三級管理監督機制.

新的銀行監管是保證銀行活動的正常進行，防止銀行倒閉和保護存款者的存款安全。為此目的，銀行監管的重要手段不再是計劃管理和行政干預，而是國際士當恿行的風險管理辦法。這種風險管理辦法集中表現在以下的三級管理監督機制。第一是風險防范與規避機制。銀行業經營在市場金融條件下客觀存在著眾多的風險，這些風隆可能是潛在的、尚未表現為現實的損失?；诖?，銀行業風險又是可以防患和杜絕的。杜絕風險隱患，就是要強化中央銀行的預防性管理手段，尤其是強化我國金融監管的原本薄弱的環節.如資本充足性管制、清償能力管制、資產風險管制和貸款程度的限制等。這是我國銀行監管應特別重視的第一級—風險防范。從操作手段看.目前必須要做到:

1、規定銀行的資本構成和最低資本充足比率。根據《巴塞爾協議》關于資本成份和最低資本充足率的規定，結合我國經濟和金融的實際狀況，分別就國有商業銀行、政策性銀行和其他金融機構的資本構成制定出資本充足性要求比率。在目前補足國有商業銀行和金融機構的資本金過程中，國家財政應給予相應支持，非國有金融機構的資本補足可借助金融市場和融資中介予以達標.

2、重視銀行資產的適度流動性，加強銀行清償能力的管制。今后，銀行監管應走出計劃和政策的框框，重視銀行資產的流動性管理，督促商業銀行保持一定的現金資產和可以變現的資產，以防止客戶擠提.危及清償能力，也防止由于資金周轉不靈在強制變現時可能遭遇的資本或利息損失。這-管理內容除執行《商業銀行法》規定的5一7%的備付金比例外，中央銀行還要在合理界定流動資產的基礎上制定合宜的流動資產比率?？梢园奄Y產按照流動性劃分為非流動資產、流動資產和高度流動資產幾個檔次，再分別規定各類流動資產占存款總額的比率要求，據以限制銀行的流動性風險，確保銀行維持必要的清償能力.

3、正確界定銀行資產的風險權重。應在《巴塞爾協議》指導下，制定出客觀反映我國銀行業風險資產的風險權重和換算系數。當前，界定銀行資產的風險權重，必須與企業信用評級和證券評級制度相配套，在界定過程中.必須正確劃分不同信譽級別的授信對象和擔保人、不同品位的抵押品和票據.盡可能地分散風險，保證銀行的安全。

4、確立風險準備基金.普通風險準備金的提留報經財政部門批準.每年可按年末貸款余額的1一3%的比例提留，并從當年應納稅所得額中扣除;亦可將此提留比率核定在銀行留利或公積金中，以確保提留為原則。第二是存款保險制度。發展存款保險制度是將來我國銀行監管制度深入發展的必然舉措。存款保險制度作為保護存款人利益、穩定金融體系和信用預期的一道重要屏障.在安定人心、減少擠提、防止銀行倒閉和金融恐慌等方面可以發揮重要作用，是我國銀行監管應大力加以推廣的第二級管理—風險轉移。發展我國的存款保險制度，可由中國人民銀行舉辦存款保險機構。存款銀行和保險機構自愿申請，經人民銀行審批參加存款保險，并根據銀行資本充足性、資產流動性和風險資產比率制定不同的保費率，規定每個保戶受保的本幣和外幣的最高限額。在具體實施過程中，人民銀行應嚴格審查自愿要求加入存款保險機構的每一家存款銀行和金融機構.拒絕不符合條件的存款保險申請，使加入存款保險機構成為一種“安全銀行”的資格。第三是最后貸款人制度。當一家銀行出現清償危機時•中央銀行或金融管理當局無論是從保護存款者利益出發，還是基于整個銀行體系的安全考慮，都應承擔最后援助貸款和搶救行動。這是我國銀行監管不得己采用的第三級管理一風險吸收。不過，中央銀行在實施風險吸收過程中，不能濫于充當。最后貸款人”的身份，在“促進競爭.效率優先’，的前提下，中央銀行應正確區別流動性困難或清償能力危機與破產的兩種情況。對于出現暫時性支付危機的銀行，應果斷采取有力措施進行援助、及時斬斷因優柔寡斷坐視個別銀行倒閉而誘發的銀行體系危機;對于那些融資秩序混亂、效率低下的經營性危機銀行，則該倒閉的即應倒閉，不能廣施“父愛”之心。唯此，才可為國民經濟的發展提供高效、公平、穩定的金融環境。

二、強化中央銀行監管工…作的政策建議一金融約束的硬化與完善

(一)建立集中統一、功能健全的金融監管組織，強化中央銀行的監控約束。按照。精簡、統一、效能”的原則、建議在中央銀行實行銀行和非銀行金融機構分別監管，同時相應設段銀行監管司和非銀行金融機構監管司•將金融機構審批、業務管理、稽核監督統一起來.形成合JJ，從而發揮金融監管的整惻能。在科學效能的組織管理體制下，強化中央銀行的調控功能和約束祀•當前，中央銀行監控約束的重點應放在資本充足孰資產負債比例、信貸資產質量與資金投向、同業拆借、聯行清算、金融債券和外匯國債等幾個方面.

(二)建立健全金融法規的約束.近幾年，國家相繼出臺了《公司法》、《人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》等一系列法規.為經濟、金融的穩定發展提供了有力的保證，但仍不夠配套、完善。當前，除大力貫徹實施已頑布的法規，需順應金融發展形勢，加緊對諸如《證券交易法》、《金融市場法》、《信貸投資法》、《金融管理法》等配套法規的制定與出臺.以強化金融法制管理與法律約束。

(三)建立金融業協會，促進行業約束。為規范和引導各金融主體的金融行為，使之協調運行，共同發展，必須加強對金融業的行業自律自覺約束管理.建議由中央銀行牽頭成立“中國金融業協會、采用會員制，各金融主體多元參與，其主要任務是制定金融同業章程和行業公約，促進金融行業各主體的業務聯系，推進和規范金融創新等。這是我國中央銀行宏觀金融監控約束的一種重要輔助形式。

(四)推行社會監督，形成普遍的社會性鄉勺束.隨著市場金融的發展和完善，我國社會監督評價機構也日漸完善，如會計師事務所、審計事務所、資信評級部門等組織機構都在近些年得到了健康發展，并在日益廣泛的服務活動中不斷完善自律機制和監督機制.這種具有廣泛社會性的金融社會約束，無疑也是中央銀行宏觀金融監控約束的一個十分必要和有益的補充。

三、塑造規范的銀行監管體系得以運轉的微觀金融基礎一把我國銀行辦成“真正的銀行”

規范我國銀行監管的一項重要的相關金融改革是銀行內部管理的真形銀行化，.鮮之，把我國銀行辦成“真正的銀行堤規范的銀行監管體系得以運轉的微觀金融基礎。

(一)功口強金融主體的自我約束。

1、推行和完善資產負債管理?，F階段必須根擬巴塞爾協議》，制訂適合我國金融業的宏觀金融監控指標體系，即通過建立資本充足率、存貸比率、流動比率、貸款質量、資金拆借、對單一集團貸款比率等項具體約束指標，規范各金融主體的經營活動，維護金融秩序，形成資金來源制約資金運用、發展與約束相統一、資產的•撇”有毗合的營運機制。

2、推行和完善資產風險管理.根據已頒布的《商業銀行法》.在業已制訂的安全性、流動性和效益性風險指標等風險監控指標體系下，核定各金融主體的資產負債與資本掛鉤的最高或最低比例，控制信用活動總規模，防止超負荷運營;同時完善貸款的評估機制.確定量化考核指標，把貸款企業的資信等級、貸款風險權數作為放款的依據;另外還需建立追究資產損失的法律責任制度，以約束貸款決策者和執行者的行為。

3、推行和完善內部監控管理。根據“統一領導，歸口管理”的原則，由行長掛帥，實行分級負責制，由計劃、信貸、會計、稽核、紀檢、監察等部門組成系統內部的監管自律體系，對全系統的經營活動實行有效的內部監控。在具體實施過程中，要以目標成本管理為突破口，制訂嚴格的利潤計劃和成本計劃，由會計部門負責對各機構、各部門的成本計劃執行情況進行考核。此外，也要同步完善內部考評制度和獎罰制度.充分發揮內部監控激勵和約束的雙重功能。

(二)建立和完善商業銀行的金融監管制度。

1、報告制度。明確規定商業銀行向中央銀行提供的報表、報告及其他資料的內容、格式和要求，以便中央銀行及時對這些報表、資料進行審查分析。

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一、全面提升金融服務實體經濟質量和水平的迫切性

改革開放以來，中國金融業取得了驕人成就，社會融資總量迅速增長，融資結構不斷改善；金融宏觀調控體系有所完善，金融對促進資源有效配置的積極作用日益明顯；金融市場的功能得到了進一步發揮，金融市場和金融業對內對外開放步伐進一步加快；金融行業的整體實力和抗風險能力不斷增強，不僅成功抵御了國際金融危機的嚴峻挑戰，而且有力支持和促進了國民經濟的發展。

盡管金融業對促進實體經濟良性運行發揮著不可替代的作用，但是，從服務實體經濟的質量和水平角度來考察，我國金融業仍然存在諸多的問題和不足，尤其是服務于小微企業、“三農”等實體經濟重點領域和薄弱環節的針對性、有效性還不高，金融系統固有的痼疾和缺憾日益凸顯。

1. 正規金融與實體經濟融資需求的結構性缺口引致金融服務覆蓋不夠。立足體制機制視角，造成我國實體經濟某些領域“融資難、融資貴”的根本原因是金融系統及銀行結構不合理、金融資源供給與企業需求間存在錯位。事實上，在融資結構失衡格局下，因資本市場層次體系不健全，本應由資本市場承擔的融資功能轉由銀行體系承擔；同時，因銀行系統層次體系不完善，本應由小型金融機構承擔的融資功能被迫由大中型銀行來滿足。統計顯示，我國大中型企業數量占比僅1%，企業類型分布呈“金字塔型”，而金融資源65%由國有控股及股份制商業銀行掌控，呈“倒金字塔型”。

金融系統層次化缺陷及金融資源配置錯位，致使金融系統與實體經濟融資需求間存在結構性缺口。“體制內”正規金融缺少服務于小微企業等實體經濟薄弱領域的專營性機構，現有非專營性金融組織基于“成本―收益”考量，對實體經濟的分散性資金需求缺乏支持動力，尤其在銀根緊縮時期更是將其排擠于正規金融之外①。據測算，我國銀行對規?；蛳揞~以下企業的貸款覆蓋率不及5%，不僅明顯低于發達國家54%的水平，而且低于規模以上企業覆蓋率約25個百分點。[1]

2. “貨幣空轉”、經濟虛擬化推升實體經濟部分領域融資成本。經測算，2008―2012年我國社會融資總量、新增人民幣貸款分別達63.5萬億元和38.1萬億元，幾乎相當于1998―2002年信用增量的10倍，且近5年融資成本相對較低。然而，因金融市場信用大幅擴張推高了住房價格，使其轉化為以投資炒作為主導的虛擬經濟市場。在這樣的市場環境下，低成本資金并未有效進入實體經濟，而是源源不斷地流入以投資為主導的住房市場，導致實體經濟無法獲得低成本融資②。有觀點認為，近幾年農業領域存在的融資難問題，很大程度上即與此有關。

因此，雖然整體意義上我國實體經濟融資成本較為適度，但某些薄弱領域“融資難、融資貴”問題卻客觀存在。以中小企業融資為例，按官方統計，截至2008年末我國企業總數971.5萬戶，其中99%以上為中小企業，嚴格意義上的大型企業僅1%。由于大型企業長期以來都是銀行信貸的主要受益者，80%左右的中小企業從未獲得銀行信貸支持。同時，在創業板、中小板公開上市的中小企業數占其群體的比重非常低，致使絕大部分中小企業幾乎難以獲得“體制內”資金支持，被迫轉向“體制外”的高成本融資。來自溫州、江蘇、廣東等地的調查顯示：小微企業、“三農”等實體經濟薄弱領域“融資難、融資貴”問題正日益嚴重地制約著區域實體經濟的可持續發展。

3. 民間資本監管和引導不利。我國金融監管及宏觀調控重點著力于信貸規模、投向及利率層面，民間資本監管存在多頭監管及監管真空。其中，小額貸款公司由地方政府監管，典當行及拍賣行由地方工商局監管，大型融資擔保公司由銀監會及其下屬機構監管。既有多頭監管造成的效率缺失及效力低下，也存在部分民間金融組織處于監管空白地帶的弊端，加劇了民間金融組織運作失范、民間資金“脫實就虛”及資金價格高企。據不完全統計，民間借貸利率階段性高位時全國民間借貸年綜合利率約為大型銀行對小微企業等實體經濟薄弱領域信貸綜合年利率的3倍甚至更高。顯見，缺乏有效引導和監管的民間昂貴資金，對實體經濟薄弱領域融資的高成本發揮了本不該有的推波助瀾作用。

4. 實體經濟薄弱領域融資缺乏針對性配套制度。信息不對稱和層次化金融組織缺失是制約小微企業、“三農”等實體經濟薄弱領域融資活動有效開展的主要原因。國際經驗表明，小微企業、“三農”等融資主體受規模小、抵押品缺乏、經營機制落后、資信等級低等多重約束，需要健全完善的融資擔保、法律法規等作為保障，而我國恰恰缺乏此類制度建設。一方面，中介信息服務體系不健全、多層次擔保體系缺失加劇了銀企信息不對稱和弱勢行業與企業的融資難。另一方面，由于國家政策針對企業類型的劃分標準不完全一致、差異化政策的可操作性不強，使得國家融資政策難以在實體經濟薄弱領域穩妥落實，為規避“融資搭便車”的逆向選擇和道德風險，金融機構資金支持行為謹慎，無形中增加實體經濟薄弱領域的“融資難”和“高成本”。

二、拓寬實體經濟服務廣度的普惠金融系統

從我國當前金融體系及經濟結構發展現狀看，雖然多樣性的銀行業競爭格局初步形成、多層次的資本市場正在快速發展，但二元甚至多元經濟金融結構仍具普遍性，因此，應進一步加快普惠金融體系建設，全面擴大金融服務實體經濟的覆蓋面。同時，在強調銀行、證券、私募與風險投資、金融中介、政策金融、保險、金融合作組織以及民間金融等金融服務實體經濟廣度基礎上，更要強調建立有區別的金融服務實體經濟機制，在兼顧公平和效率的前提下，努力提升金融服務實體經濟的質量和水平。

1. 依托新型金融機構構建完善的多層次普惠金融系統。為彌合融資結構失衡格局下“體制內”正規金融針對實體經濟融資需求的結構性缺口，要加快新型金融機構建設，構建層次分明的普惠金融系統；依托“非公經濟36條”的落實消除民間資本進入壁壘，為其創造公平的市場準入條件和競爭環境；通過有效的制度安排，建立完善的新型金融機構資金補充機制，增強其可持續發展能力；從政策上鼓勵新型金融機構創新金融產品和信貸管理方式，推動其拓寬業務種類和服務范圍，增強服務實體經濟薄弱環節的能力；細化銀行差別化監管政策，除現行差別存款準備金率外，在資本充足比率、撥備覆蓋率等監管指標和公司治理的要求方面，對新型金融機構實行獨立標準，適度提高其貸款風險容忍度，以差別化監管政策開創多層次金融系統有效支持實體經濟發展的新局面。

2. 厘清多元經濟結構與金融結構的動態優化關聯。要梳理和辨析我國二元甚至多元經濟結構特征與金融結構動態優化之間的關系，將經濟系統視為生態系統，將多樣性的金融服務體系與實體經濟發展的關聯視為共生關系。即不僅實體經濟需要有一個多樣性的金融服務體系，而且多樣性的金融服務體系自身也可提高經濟系統應對外來風險沖擊的能力。因此，要進一步厘清金融體系與實體經濟之間存在的共生關系，利用市場無形之手構建以效率為核心的競爭機制，在強調效率的前提下，努力改善金融服務實體經濟的質量和水平。

3. 要建立和完善金融服務實體經濟的競爭機制。在層次分明的多樣性金融體系中，銀行、證券等金融機構在服務實體經濟方面占據極其重要的地位。該類機構通過對優質項目甄別及潛在優質企業篩選，以及有效促進企業技術創新等方式提升金融服務實體經濟的有效性。但由于制度體系使然，我國金融機構服務實體經濟尚且缺乏行之有效的競爭機制，導致服務質量和水平大打折扣。因此，要從我國目前的實際狀況出發，采取多種有效措施，來完善銀行、證券、保險與影子銀行③等金融組織服務實體經濟的競爭機制，為實體經濟創建一個優勝劣汰的競爭平臺。

4. 構建金融結構動態優化機制。靜態視角下，依托金融系統的多樣性、層次化發展，在追求效率前提下，兼顧公平地擴大金融服務實體經濟的覆蓋面，是中國金融改革發展的重要基調。但動態地看，我們還應關注金融體系的動態優化，既涵蓋金融工具、金融組織、金融市場等多維度的創新發展，力圖通過構建多樣性并動態調整的金融服務實體經濟指標體系，合理評估已有多樣性普惠金融是否與實體經濟發展相匹配，從而為全面提升金融服務實體經濟的質量和水平提供政策建議。

5. 依托制度建設保障低成本資金進入實體經濟。在利率更加市場化條件下，實體經濟能否獲得融資支持，融資成本高低將更多地取決于企業自身素質及制度安排等市場因素，針對實體經濟薄弱環節的行政干預效力將更加淡化。因此，為有效降低實體經濟的融資成本，需要出臺更具針對性的制度安排以引導低成本資金更多地進入實體經濟領域。要依托法律制度嚴格區分實體經濟與虛擬經濟，解除低成本資金進入實體經濟的門檻障礙；建立針對弱勢行業或企業的風險補償與分擔機制，舒緩金融機構支持實體經濟發展的風險積聚，提升其為實體經濟發展融資的內在動力。

三、深化實體經濟服務深度的金融創新體制構建

長期以來，金融創新一直是推動金融業迅速發展壯大的主要驅動力，因此，進一步加快我國的金融創新，對提升金融機構的服務水平和競爭力至關重要。構建深化服務實體經濟深度的金融創新體制，就是要植根于實體經濟，面向市場，貼近客戶，通過金融創新不斷探索多樣化的金融產品，確保金融資源配置到最急需的行業、地區、項目和企業中去。

1. 進一步推動金融組織體系的完善與創新，形成充分競爭的金融體系?，F階段，我國在為“三農”、中小微企業等領域提供金融服務方面，還普遍存在著農村金融服務、中小微企業融資難、融資貴等突出問題。究其原因，主要還是這些領域的金融機構數量小、經營網點少、資本金規模小。因此，要加大對薄弱領域的金融支持，切實為經濟、社會發展提供全方位的金融服務，就必須全面深化金融體制改革，加快金融組織體系的完善與創新，快速推進金融業的對內和對外開放步伐，進一步放寬市場準入，允許民間資金發起成立商業銀行，以各種形式進入各類農村金融機構、社區金融組織，讓金融行業形成充分競爭、優質服務、風險可控的良好格局和態勢。

2. 加快商業銀行的體制機制創新，全面提升金融業的經營管理能力。以銀行業為代表的金融業自2003年開始加快內部體制機制改革，經營管理水平和經營效率、效益及風險管理能力大幅提升。但與國際上實施以先進流程為主導管理模式的商業銀行等金融機構相比，經營管理、組織流程等仍有差距，傳統經營管理理念影響猶存、組織架構仍需改善、部門職權利益化、協調成本高等“部門銀行”特征凸顯。為有效化解部門銀行弊端，我國銀行業應進一步加快公司治理的改革，有效劃分黨委、董事會、監事會、管理層的責任邊界，形成高效透明的權力制衡機制和風險管控體系；推進董事會運作透明化、制度化，決策科學化和民主化，以及不同行政層級決策的執行力；通過提升獨立董事在審計、提名、薪酬等委員會的地位，體現董事會的獨立性；完善商業銀行高管人員的選拔聘用機制，強化商業銀行內控體系和激勵約束機制；加強信息披露，強化市場約束。[2]

商業銀行要打破原有的經營管理模式，實現經營管理方式的轉變，盡快構建起“流程銀行”的經營體制，走出同質化競爭的惡性循環，樹立服務于實體經濟的經營理念；以業務流程來重構組織架構，形成垂直化、扁平化的管理架構，全面推進業務流程的機制化、自動化、標準化，從整體上來提升商業銀行對實體經濟和各類客戶的服務效率。[3]

3. 加快推進各類金融產品和金融服務創新，提升金融業的服務能力和服務水平。在金融改革不斷深入推進，利率、匯率等要素價格全面市場化即將到來之際，金融機構要有充分的危機意識和憂患意識，立足于現實，從服務于經濟社會發展的大局出發，以滿足客戶的需求為中心，加快推進各類金融產品創新，提升金融業的服務能力和服務水平。要從自身的經營特點和經營優勢出發，推出有針對性、差異性金融產品、金融服務方案；充分吸納境內外先進經驗，堅持“取其精華、掌握精髓”原則，確定金融創新主攻方向；要積極推進金融技術創新和服務創新，充分釋放互聯網、物聯網、移動技術、大數據技術等在金融創新中的應用，實現金融業務的渠道、方式和手段的創新；要適應網絡金融變革的潮流，構建全方位、開放式的金融創新網絡，形成獨具特色的品牌優勢和競爭優勢。

4. 以服務實體經濟作為出發點和落腳點，加強金融創新的監管。金融創新是一把“雙刃劍”，如果金融創新單純是為追逐高利潤，為創新而創新，完全脫離實體經濟的需要，自我循環自我膨脹，那么金融創新就會走向負面，產生不利影響，甚至會嚴重危害實體經濟的發展，釀成金融危機乃至經濟危機的爆發。美國次貸危機的爆發就是深刻的教訓。反思和借鑒國際經驗，未來一段時期我國的金融創新，應以服務實體經濟作為出發點和落腳點，不應該脫離實體經濟的需要，盲目追隨、復制發達國家的金融產品和金融創新。監管部門要對金融創新加強監管，防止金融過度創新而導致系統性金融風險的出現。事實上，基于我國當前經濟社會發展的重大戰略部署，未來的金融創新至少要做到“五結合”，即將金融創新與“新型城鎮化、產業結構調整、農業現代化、中小企業、居民財富”等有效結合。

四、凸顯實體經濟服務重點的戰略方向

以金融服務支持實體經濟轉型升級，實現國民經濟可持續發展，是發達國家產業演進與金融發展的慣用做法。雖然國家政策多次強調和重申了金融業服務實體經濟的戰略導向，但由于實際操作環節種種障礙的客觀存在，我國已有金融體系支持實體經濟發展的重點領域和方向仍不夠明晰，尚且缺乏突出的載體。因此，在努力構建體制機制、金融體系、支持擔保體系，以及堅持培養社會誠信氛圍與發展信用中介行業發展基礎上，金融業亟待進一步明確和突出服務重點，力爭做到服務實體經濟發展“有的放矢”。[4]

1. 重點支持實體經濟領域的重大規劃項目。金融業要主動加強與國家宏觀管理部門、地方政府的對接，建立國家、地方重大項目數據庫，通過授信、信貸優惠等形式，大力支持那些對事關國民經濟全局、事關民生改善等帶動性強的重大項目，通過為國家重大規劃項目提供有效金融支持，促進經濟可持續發展。

2. 將服務實體經濟與產業升級相結合。要圍繞調整結構和產業升級，不斷改善、加大對高端制造業和新型服務業、戰略性新興產業的金融支持力度，加強金融與文化產業的結合，通過銀行信貸、股權融資、債權融資、并購重組、引進戰略投資者等多種方式，推進產業結構的轉型與升級，實現經濟發展方式的根本轉變，為“中國夢”的實現夯實經濟基礎。

3. 突出和強化關鍵區域實體經濟的金融服務。金融服務要突出對城鄉一體化發展的支持，通過對綜合實驗區建設的金融支持，改善城鄉之間金融資源配置不合理狀況，形成金融資源的高效配置和有序流動；要加大對絲綢之路新興經濟帶、區域經濟帶、城市群等的金融支持力度，促進產業在區域間的轉移與承接，實現我國區域、城鄉的良性互動發展。

4. 補齊實體經濟薄弱環節金融服務短板。要圍繞國家“三農”發展戰略，加大對縣域金融的投入，加快重點縣域金融戰略的實施和落實，高效推進農村產業金融重點工程，為農業產業化龍頭企業和現代農業大項目提供高質量的金融服務支持，健全新型城鎮化、新農村建設示范工程、重點工程的金融支持；繼續加大對“三農”領域的金融投入，努力消除金融服務空白地帶；要依托各類小微企業金融服務專營機構，形成專業化經營管理體系，實現業務標準化和流程化運作；要圍繞破解小微企業“貸款難、貸款貴”的困境，積極改進商業銀行貸款流程，取消或減免小微企業融資過程中的各類費用，確實降低小微企業融資成本，為中小企業發展提供良好的金融環境。

5. 以非銀金融④改革創新為契機凸顯實體經濟服務重點。長期以來，基金業等非銀金融受制于規模偏小、運作失范，服務于實體經濟的能力相對有限。隨著《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》等改革創新的加快推進，非銀金融整體規模的擴張及管理的規范化，輔之以有效的監管引導，開展專項資產管理業務的能力和動力都將有所提升。要通過設立更多的專項資產管理計劃投資于實體經濟關鍵領域和薄弱環節，突出財富管理行業對實體經濟重點領域服務的有效性，增強新型金融業務和非銀金融機構服務實體經濟的能力。

五、依托頂層設計構建金融服務實體經濟的支撐體系

雖然我國金融改革成就顯著，但固化于金融制度之中的弊端仍未根除。進入后危機時期，我國金融組織不健全、金融改革存在制度約束、金融對外開放步伐遲緩危害對外經濟發展、融資結構失衡致使金融風險過于集中、金融分業監管與混業經營矛盾突出等基礎性金融支撐體系存在的問題更加凸顯，阻礙了金融服務于實體經濟質量和水平的提升，蘊含巨大的風險。借鑒成熟市場經濟國家實踐經驗，立足于我國現行金融支撐體系現狀，構建金融服務于實體經濟的支撐體系是及其緊迫的現實任務。[5]

1. 依托頂層設計構建金融服務實體經濟的支撐體系。我國金融業市場化程度不高，創新能力不足，總體競爭力不強；市場發展結構性失衡，直接融資比重低，城鄉、區域金融發展不協調，對“三農”和中小企業金融服務相對薄弱；金融內控與風險管理能力尚待提高。就其本源是自上而下的制度設計缺乏系統性和統籌規劃，要破解金融發展弊端，有必要加強對中國金融體系建設的頂層設計，協調統籌多項目標和有效防范金融風險。

2. 以對內開放推動包容性金融體系建設。與“二元經濟”相對應，我國也存在“二元金融”現象。金融資源區域分布不均衡、市場參與者的市場地位差距顯著。“二元金融”的長期存在必將加劇經濟發展中也已存在的不平衡狀況，阻礙中國經濟發展目標的實現。因此，應繼續深化金融對內開放，加快包容性金融體系建設，以化解中國金融發展過程中的重大系統性問題。

3. 以外匯管理體制改革和人民幣國際化為中心推進金融對外開放。外匯管理體制改革和人民幣國際化是金融對外開放的核心內容。無論從當前還是從長遠來看，人民幣國際化對我國經濟發展都具有重要意義。人民幣成為重要的國際貨幣，有助于打破美元的霸主地位，推進國際貨幣制度改革；有助于維護亞洲區域的金融穩定，為東亞金融合作、亞洲債券市場等區域金融機制和市場建設奠定堅實的基礎；有助于完善人民幣匯率的形成機制，加快推進我國匯率制度的改革，改善國際收支不平衡局面，實現國際儲備的多元化等；有助于全面提升我國國際金融實力，增強我國在全球金融治理改革中的發言權和影響力，為我國實現現代化建設目標，早日邁入發達經濟體創造有利的國際條件。因此，要加快推進人民幣國際化進程，把人民幣國際化作為我國對外金融發展戰略的中心環節，全面推進我國金融業的國際化進程。

4. 加強和改善金融宏觀調控。高效的金融宏觀調控基于對實體經濟的深刻理解，通過優化信貸資源配置結構，引導社會資金流向實體經濟領域，特別是強化金融對經濟社會發展的重要領域和薄弱環節等領域的支持，強調金融政策與產業政策協調配合。未來一段時期，我國應持續完善金融宏觀調控機制，使金融資源在支持國家經濟結構轉型、產業結構升級、城鄉結構協調方面發揮更加積極的作用，以高超的宏觀調控藝術確保宏觀經濟持續健康發展。

5. 加強金融監管，防范系統性風險。首先，隨著我國金融市場的完善與發展，我國金融業對內對外開放步伐的加快，以及國際經濟、金融全球化、一體化進程的日益加深，各類金融產品層出不窮，金融市場的波動和風險日趨加大，對我國的金融監管提出了前所未有的挑戰。這就要求我們在加快金融服務實體經濟的同時，盡快完善金融監管體系，擴大金融監管范圍，消除金融監管真空，實現對金融市場和金融活動的全方位監管。其次，由于我國金融行業特殊性，目前占主導地位和壟斷地位依然是國有或者國有控制金融機構，這些系統性重要金融機構對維護國家經濟安全和金融安全起到舉足輕重的作用，因此要專門針對國有以及國有控股金融機構，建立高效的金融監管體制機制，有效地解決“大而不倒”的系統重要性金融機構的道德風險問題。再次，積極適應大數據時代金融綜合經營發展的趨勢，加強“一行三會”金融監管體系的協調，盡快構建符合我國實際的新型金融監管體制和制度，提高金融監管的有效性，解決金融監管機構、監管規則不統一、不協調造成的監管沖突、監管套利等問題。[6][7]最后，建立金融危機預警系統。經過2008年全球性金融危機的沖擊后，世界各國監管已經充分認識到，加強對系統性金融風險的監測和預警，建立完善的宏觀審慎監管框架和政策體系，強化危機應急系統的測試和模擬演練，構建暢通的國際監管合作機制和信息共享機制，是有效應對系統性金融風險的重要舉措。而上述防范金融風險的前提和基礎在于能否建立一套行之有效危機預警系統，對宏觀經濟運行尤其是金融活動領域未來潛在的風險或危機提前發出警報。[8]因此，要積極借鑒國際通行的基本預警方法，盡快建立我國自己的金融危機預警系統，充分發揮系統的預警作用。

六、結論

金融服務實體經濟的質量與水平事關國民經濟發展全局，對我國經濟穩定增長、經濟體制改革、經濟結構轉變，以及虛擬經濟與實體經濟協調發展等構成重大影響。為了充分釋放金融發展對實體經濟的促進作用，需要我們從多年來對金融業支持實體經濟的路徑軌跡，以及國內經濟運行中存在的實際問題出發，在認清提升金融服務實體經濟質量和水平的重要性及緊迫性基礎上，統籌考慮金融業總體布局和改革方向，加快推進經濟結構調整和產業升級，提升經濟可持續發展能力。

注釋：

①由于單筆貸款的調查、監管費大體相同，貸款規模越大，單位交易成本就越小。但小微企業、“三農”等實體經濟薄弱領域的信貸需求一般額度較小，會推升銀行信貸的單位交易成本（據測算，小微企業貸款成本約為大企業的5倍）。因此，無論基于銀行還是全社會集約化交易視角，銀行出于節約成本和監督費用考慮，在缺乏優惠政策條件下，通常對實體經濟薄弱領域表現出相對弱偏好。

②王國剛：《近9萬億元新增貸款不會引致通脹》，《中國證券報》，2009年12月8日。

篇7

關鍵詞：人民銀行；滾動預算；研究

一、研究背景及意義

（一）研究背景

人民銀行兼有國家行政機關和中央銀行兩大工作職能，其費用開支既有作為行政機關加強金融監管的支出，又含履行央行職責維護金融穩定、提供金融服務的開支，有別于其他國家行政機關預算?；谌嗣胥y行視角下的滾動預算理論及實踐研究，是關于人民銀行預算改革的專項研究，目的是順應我國政府預算改革的趨勢，落實人民銀行實行獨立財務預算管理的規定，實現與國際趨同。

1.積極響應我國政府預算改革精神的必然要求

當前人民銀行實行的是部門預算管理模式。在變化的發展形勢下，部門預算編制時間短、缺乏前瞻性、連續性、可控性要求。新預算法提出建立跨年度預算平衡機制，為研究編制三年滾動財政規劃留出了空間。

2.積極踐行人民銀行實行獨立財務預算管理的規定

在部門預算管理模式實施過程中，人民銀行業務職能和機構設置的特殊性與部門預算管理模式之間的矛盾不斷顯現。人民銀行部門預算按照工作職能相應地包含了金融穩定、金融監管和金融服務三項收支內容。這些支出與政府的項目支出導向不同，以“定員定額”和“零基預算”為主要特征的部門預算方式對人民銀行財務管理不相適應。

3.借鑒國外預算管理的成功經驗，逐步實現與國際接軌

在國外，中期滾動預算一般界定為緊接下個年度的2～4年，可透過每個特定年度的預算文件，前瞻、解讀和評估未來3～5年收入、支出以及納入預算的公共政策、規劃和活動。在年度預算下，這是無法實現的。歐央行、美聯儲、英格蘭銀行等發達國家的中央銀行已經實施了中期滾動預算。

（二）研究意義

1.隨著我國公共財政管理體制改革的深入，作為國務院組成部門的人民銀行在統一財政預算體制下實施滾動預算有著必然性。

2.滾動預算是人民銀行實現獨立財務預算管理體系的契機，能有效提高財務資金的效益性和安全性，更好保障人民銀行的履職需求，提高預算執行效率與嚴肅性。

3.研究滾動預算可以不斷優化人民銀行預算管理體制，增強國際影響力。

二、我國政府部門實施滾動預算的經驗

我國有制定跨年度發展計劃的多年實踐和豐富經驗，如國民經濟發展五年規劃。滾動預算可以實現計劃、政策和預算之間的直接聯結。

2009年河北省政府部門分三步開始滾動預算試點。首先從省級預算部門開始推進發展性支出三年滾動預算及中長期發展規劃編制工作，指導項目方向，建立發展性支出三年滾動項目庫；第二步對項目庫內容進行審核論證；第三步按項目類別和支出科目匯總編制省級財政發展性支出三年滾動預算，發各部門執行?？偨Y其經驗有三：一是以國家重大戰略部署和全省經濟社會發展中長期規劃相結合作為滾動預算編制的戰略框架；二是預算編制與實施和經濟社會發展緊密結合，將公共財政和民生為本的原則落到實處，重點項目安排體現集中財力辦大事，突出解決關鍵問題和實際困難；三是具體細化，確保分年度滾動實施計劃和分解目標切實可行，支出績效目標具體量化。

三、國外中央銀行的預算管理經驗

德國央行、美聯儲和日本央行的預算管理最具代表性，其經驗可供人民銀行借鑒。

（一）德國央行的預算管理

德國央行的預算編制精確，執行標準嚴格，其管理重點是控制人員成本。

1.設立專門的成本中心和控制部門，確保成本高效。編制預算時成本中心有效運用成本會計在上一個會計年度預算的基礎上編制未來一年的預算計劃。經控制部門檢查匯總形成總預算報德國央行理事會通過后在各成本中心進行分配；預算執行過程中，成本中心核實并確認各項成本正確列支，控制部門則定期審核各個成本中心的預算開支相關情況。

2.以人員成本控制管理為重點。匹配業務完成情況和人員需求的過程，在人員因素的基礎上對各類成本進行歸類、分配、核查。基本活動中，可直接分配的人員和其他營業成本的計算程序以生產時間和分配標準為基礎，可直接歸屬的人員和其他營業成本以平均生產時間為基礎。輔助活動根據生產或服務時間進行分配。

3.成熟獨立的內部管理體系。具備完善的數據體系和穩定的操作系統，審計與內部約束機制高效嚴密，無需經政府監督，其年度會計報告由管理委員會任命的獨立審計師進行審計，在世界各國央行中最具獨立性。

（二）美聯儲的預算管理

美聯儲獨立而統一的預算管理體系最能體現其中央銀行的履職特點。

1.獨立統一的預算管理體系。在美聯儲四年期戰略規劃框架下，其預算的組成部分――即聯邦儲備委員會預算、聯邦儲備銀行預算和貨幣預算三者是彼此獨立的。

2.預算編制流程環環相扣，嚴謹規范。美聯儲預算編制程序高度制度化，每個預算環節都有相應的制度規定，從而確保其預算能夠有效地被執行。在各個環節中，有著多層次的審核層級和嚴謹的審核程序，且各方充分交流，最大限度保證預算準確度。

3.完善的預算績效管理。主要采用兩種方法：一是平衡記分卡。通過成效維度和進展維度來評價工作成果：二是項目評估工具。通過設計一系列問題和參照體系，對項目目的、設計、戰略規劃、項目管理、結果和責任進行系統評估和對照，依據參照體系提出的評估建議。

（三）日本銀行的預算管理

日本銀行政策委員會審核匯總日本銀行各業務司以及各分行編制的預算，然后將預算報大藏?。ㄖ醒胝斦C關）審核批準。日本銀行的預算編制審批制度與我國中央銀行目前的預算編制審批制度相近。但在細節管理上有很多不同的地方。

1.預算編制在一定范圍內具有彈性。日本銀行的預算按大、中、小三級科目編制，只有年度經費預算總額和大科目之間需要大藏省進行審批，中小科目之間調劑由其自主決定，報政策委員會批準。

2.預算編制充分保障履職。盡管財務預算采用批準制，但充分考慮日本銀行在業務開支、維持機構運作領域的獨立自主性，經費預算按基數法編制且呈逐年遞增趨勢。

3.較為嚴厲的財務約束制度。其年度利潤在扣除法定準備金、公積金等后全額上繳政府。外部監督也主要集中在大藏省，日本銀行審計師可直接向大藏省部長、首相報送審計意見。

四、人民銀行預算管理現狀

人民銀行實行獨立的財務預算管理制度，接受財政部門的監督，財政部不向人民銀行撥款。

2015年人民銀行預算公開范圍為人民銀行系統2，122家機構。從2013至2015年人民銀行預算公開情況看，主要集中在金融監管等事務支出、住房保障支出、教育、外交、文化體育與傳媒等幾方面。人民銀行的預算支出范圍與其他部委有所差別，具有以下特點：一是編制范圍小，支出多數屬業務支出（即在開展業務過程中發生的除利息支出外的相關支出，包括鈔幣印制費、金銀業務支出、證券買賣支出、手續費支出、黃金交易費用支出和稅金附加等）；財務支出范圍大，但目前納入部門預算的范圍只是限于費用預算，這個比例僅占全部財務支出5%左右，而占95%左右的業務性支出并沒有含在其中。二是財政部對人民銀行的經費總額實行指標控制，而非撥款制。三是預算基礎編制單位僅到地市級中支，而沒有到縣級支行。

五、人民銀行實施滾動預算的挑戰

（一）缺乏相關準備

成功的滾動預算計劃能夠反映當前財務支出水平，科學預測未來提供同種服務所需的支出，以及提高服務水平和服務質量所需的額外支出。因而滾動預算必須要對未來三年的宏觀數據和政策進行預測，還要做好對地方金融發展的預測，不能與地方金融發展脫節。要做到這樣，首先需要建立數據支持系統，還需要培養一批具備專業素質的預算管理人才，做好各項歷史數據的匯總、分析，并在此基礎上做出合理的預測以及制定合理的支出限額。

（二）缺乏科學的編制標準

在部門預算管理體制下，人民銀行預算編制按照“零基預算”原則開展。項目支出的編制，包括反洗錢、征信管理等特殊業務履職支出因具有較強的不可預測性無法進行準確測算，缺乏科學的編制標準。

（三）缺乏預算管理觀念

預算管理在人民銀行關注度、參與度不高。一是預算編制主要由會計財務部門完成，相關考核也只涉及會計財務部門，其他部門參與度不高；二是缺乏分業務、分部門的預算執行情況績效評價體系，對于職能部門的考核僅關注取得的成績，不計較付出的成本；三是上級行對下級行預算參考度不高，預算分配與預算編制脫節。

六、人民銀行實施滾動預算的工作思路

（一）引入成本控制和考核機制

借鑒德國央行設立成本中心強化成本控制做法，人民銀行可引入成本核算機制。將各個機構視為費用預算管理中心，各內設部門作為成本中心，將公用經費分攤到各成本中心，針對每個成本中心的成本變化進行分析和控制，進一步優化管理方法，降低成本消耗。同時對實施貨幣政策和金融監管支出需求進行區別管理，根據政策效應、覆蓋范圍和規模確定相應的財務投入水平，建立分類明確的費用支出標準，強化考核和控制，提高預算管理效率。

（二）強化預算管理彈性

實現預算硬約束與部門執行自主性的有機結合。一是增強審批彈性。由總行和財政部專家共同成立預算審批委員會，財政部人員履行監督職責；二是增強人民銀行各級機構執行預算的靈活性。年度預算執行過程中，允許預算限額內各項目支出之間在使用方向不變的前提下自行調節余缺，達到總體平衡；三是增加特殊業務支出的預算彈性。對于易受政策影響或存在不確定性因素影響的業務支出，在財務預算管理上給予適當彈性。

（三）建立獨立有效的績效評價體系

借鑒國外央行績效管理方法，制定人民銀行財務預算管理績效評價方法和評價指標體系。一是根據央行的履職特點，重點項目和特殊業務，通過跟蹤問效、專題研究的方式，研究制定符合央行履職實際的，同時能達到保障預算資金使用的合規性、高效性的監管目標的績效評價方法。二是切實強化對預算執行的綜合考核和評價指標體系，靈活運用平衡計分卡的原理方法，建立成效和進展兩個維度的評價指標系列，并加入量化指標系列如節約率等。為實現預算執行的綜合考核，建立一套操作性強和綜合性高的評價指標體系。

（四）循序漸進地推動預算管理

滾動預算是一套全新的預算管理方法，我國還處于滾動預算編制的起步階段，需要逐漸摸索，穩步推進。鑒于目前的現狀，一是建議人民銀行先行試點編制三年滾動預算，待時機成熟，準備充分后延長滾動預算期限，編制五年滾動預算，與我國經濟發展規劃相匹配。二是選擇部分分支機構進行試點，在積累經驗和取得成效后擴大試點項目和范圍，逐步建立起適合人民銀行特點的、覆蓋所有機構的滾動預算體系。

參考文獻：

[1]常嘉.財力瞻前配置的科學嘗試――河北省編制三年滾動預算的實踐與探索[J].中國財政，2009（6）：32-34

[2]何謙.三年滾動預算：瞻前與顧后[J].決策，2014（5）：46-47

篇8

關鍵詞：網絡銀行；風險；法律；監管

中圖分類號：D922.281 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0285-02

一、加強網絡銀行監管的必要性

隨著科學技術的高速革新以及金融國際化與自由化的迅猛發展，網絡銀行顯示出了強大生命力。網絡銀行作為新興的金融術語，是作為與傳統銀行相對應的新型銀行形式。1998年巴塞爾委員會公布的一份名為《電子銀行和電子貨幣風險管理》的報告中，將網絡銀行定義為：“通過電子渠道提供零售性的小額銀行產品的服務。包括了取款、貸款、賬戶管理、提供財務咨詢、電子票據支付、提供電子支付工具和電子貨幣方面的服務。”歐洲銀行標準委員會將網絡銀行定義為：“利用網絡為通過使用計算機、網絡電視、機頂盒及其他一些個人數字設備連接上網的消費者和中小企業提品服務的銀行。”①美聯儲對網絡銀行的定義是：“利用互聯網作為其產品、服務和信息的業務渠道，向其零散客戶和公司客戶提供服務的銀行。”②

由于網絡銀行具有網絡的一系列特征，例如，開放性、虛擬性、數字性等特點，其所提供的服務比較全面，所以風險也比傳統銀行要大得多，因此，加強對網絡銀行的監管，建立健全網絡銀行監管法律體系成為當務之急。近幾年，出現一系列竊取銀行客戶賬戶和密碼等犯罪案件，犯罪分子通過假冒銀行網站、傳播木馬和病毒等方式，實施網絡犯罪，危害網絡銀行運營安全，這充分暴露了網絡銀行運營安全方面所存在的問題，網絡銀行的發展在我國面臨的法律環境相當嚴峻。

我國網絡銀行監管存在的問題。

（一）監管法律規范不完善

近年來，我國網絡銀行業務發展迅猛，國家出臺的一些法律法規也起到了切實有效的作用。但總體來看，我國網絡銀行監管還處于起步階段，和許多發達國家相比，差距仍然較大，需要進一步建立健全網絡銀行監管法律法規體系。中國人民銀行在2001年7月曾《網上銀行業務管理暫行辦法》，是當時我國唯一的一部專門針對網絡銀行的監管法規，但該法已在2007年1月被廢止。目前，除銀監會頒布的《電子銀行業務管理辦法》和《電子銀行安全評估指引》外，還缺少專門針對網絡銀行監管的法律法規。但是，這兩部部門規章的相關規定比較模糊，不具有操作性。

（二）監管主體不明確

我國金融機構實行的是嚴格的分業經營、分業監管的模式，銀監會、證監會、保監會在監管業務中各司其職。但是，網絡銀行業務的出現打破了這種傳統的分業模式，客戶利用網絡，不僅可以從事銀行業務，還可以進行保險、證券、基金業務。而在分業監管下，遇到這種業務交接的部分，或者是造成了重復監管，增加了監管成本，同時還阻礙了網絡銀行業的創新發展；或者是干脆無人去管，直接造成了監管的真空地帶。目前，我國網絡銀行監管主體主要有銀監會、中國人民銀行、證監會、保監會、審計部門、工業和信息化部、檢察機關、公安機關、財政部、文化部、監察部門、工商部門、稅務部門等。這其中最為主要的政府監管部門是銀監會和中國人民銀行。這些部門從不同角度對于網絡銀行進行監管，盡管相關法律規定了銀監會、中國人民銀行和金融機構之間的信息共享協調機制，但并未對全部這些監管部門之間的全面信息共享、信息協調進行明確的規定，從而造成了監管部門之間的銜接不利，可能導致出現監管的漏洞甚至是空白地帶。

（三）市場準入機制不完善

目前，我國網絡銀行市場準入所采用的制度是核準制，這種嚴格的市場準入制度能保證進入網絡銀行市場主體的質量，對于有效降低網絡銀行乃至整個金融業的風險，保障網絡銀行的健康平穩發展，具有十分重要的作用。但這也會使很多主體難以進入網絡銀行業，造成網絡銀行業缺乏競爭，進而形成市場壟斷，最終必然損害消費者的利益，這對于網絡銀行持續健康的發展是很不利的。除此之外，網絡銀行業務的開展具有迅捷性、變化性和多樣性的特點，開展網絡銀行業務必須適應市場不斷變化的需求，而適用普遍性的嚴格市場準入制度，則可能損害到網絡銀行業務的創新性、主動性，扼殺競爭和創新，同時還大大提高了市場準入的成本。

二、完善我國網絡銀行監管法律制度的建議

（一）完善網絡銀行監管法律體系

首先，就法律層面上來說，我國應制定一部專門針對網絡銀行監管的法律，使其在網絡銀行領域具有最高的法律效力，既成為規范網絡銀行日常經營活動的基本依據，又是金融監管當局對網絡銀行進行監管的根本依據。我們知道，《商業銀行法》是調整商業銀行的市場準入、存續、市場退出、業務活動的法律規范，在很多方面無疑對調整網絡銀行還是具有現實的意義。但是，由于網絡銀行的獨特特征，必然會有很多社會關系是《商業銀行法》無法調整的，并且網絡銀行的發展速度很快，不斷創新金融衍生產品，現有的《商業銀行法》也無法進行調整，而對《商業銀行法》不斷修改又需要耗費高昂的立法成本，因此，制定一部《網絡銀行法》勢在必行。

其次，在行政法規的制定上，應出臺相應的行政監管條例。一則可以對法律規定具體化，二則法律中的許多規定也需要通過制定監管條例來執行。另外，在網絡銀行實際監管中，有些行為暫時還不具備上升到法律層面進行規范，也可制定監管條例來規范。

最后，在規章層面上講，應制定監管實施細則，作為監管部門對網絡銀行監管的行為準則。它應該對網絡銀行監管活動在實體和程序上都作出具體規定，使一切監管活動都有章可循、有法可依。

（二）進一步明確網絡銀行監管的主體

網絡銀行在監管體制上，首先應當強調以他律性監管為主，同時，要注重銀行內部控制以及銀行的自律性監管。有效的銀行監管，必須既注重外部的監督，也重視內部的自我約束。完善的網絡銀行監管主體體系應由政府監管主體、行業協會監管主體、社會監管主體以及網絡銀行內部監管所組成。在我國，政府監管方式運用的較為充分，也是最為主要的監管方式，而在市場監管方面則存在著明顯的不足，需要進一步加強。

網絡銀行的綜合服務，混業經營模式使其在業務方面不僅涉及銀行業務，還涉及證券、保險等方面的業務，從而導致單憑任何一個機構都無法實現充分監管，都會造成監管漏洞。因而，從長遠考慮，應當建立一個統一的政府監管部門，來負責對網上銀行的監管。這樣做的好處主要體現在一方面可以避免多重監管而導致的人力、財力浪費，防止監管機構行使職權的交叉，另一方面又可以避免各個監管機構之間相互推諉，造成監管真空的局面。同時，也有利于監管機構對被監管對象的了解，可以在監管者與被監管者之間形成一種良性的互動關系，有利于監管者制定出更符合實際的監管政策，最大限度地實現監管政策的連續性，保證監管政策具有穩定性，進而給被監管者帶來穩定的監管預期。①

（三）完善網絡銀行市場準入制度

網絡銀行分為兩種，一種是純網絡銀行即虛擬銀行，另一種是分支型網絡銀行，即以傳統銀行為依托，運用因特網來開展傳統銀行業務的在線銀行。我國目前還不存在純網絡銀行，且在一定時期內還不具備發展純網絡銀行的條件，所以網絡銀行的市場準入制度要規范的主要是分支型網絡銀行的市場準入問題。

對于分支型網絡銀行的市場準入，應該根據開展網絡銀行業務主體的不同和在開業時所經營業務的不同而有所區別。具體而言，其一，對于我國的傳統銀行，想要設立分支型網絡銀行以便在網絡上拓展傳統銀行業務，采用備案制即可，無須核準，更不需要審批。②這是因為傳統銀行設立分支型網絡銀行開展的業務和傳統銀行的原有業務并沒有區別，只是改變了開展業務的渠道，而傳統銀行在申請開辦其原來業務時，監管部門已經對其進行了嚴格的監管；而對于外國銀行欲在我國開展傳統銀行的業務而設立分支型網絡銀行時，就必須采用嚴格的審批制，這主要是出于保證國家金融安全的考慮；其二，我國銀行欲在網絡上開辦新的銀行業務或者其他金融主體欲開辦網絡銀行業務、外國銀行欲在我國開辦網絡銀行業務都必須采用嚴格的審批制，這主要是基于保證金融安全和防范金融風險的考慮，除此以外的情況，在市場準入方面則可以適當放寬限制。

總之，分支型網絡銀行的市場準入監管制度在堅持適當的審批制的前提下，要根據不同情況，進一步完善網絡銀行的市場準入制度，以促進網絡銀行業的公平、充分竟爭，推動網絡銀行健康、持續發展。

參考文獻：

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[4] 饒琴.我國網絡銀行監管法律制度的研究[D].北京：對外經濟貿易大學，2009.

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一、統計理念：統計信息是公共產品

統計信息資源不是由政府壟斷的產品，更不是統計部門的私有財產，而是為全共享的公共產品。政府利用納稅人的錢生產出來的信息和在行政管理過程中產生的信息，都屬于全體公民所有，因此是一種公共產品，除少數涉及國家安全和利益的信息外，統計部門有義務向全體公民提供。強調銀行業運行的透明度，包括不良債權在內的信息的公開披露已成為監管的一種趨勢。樹立統計信息是一種公共產品的理念，打破對金融統計信息的屏蔽，滿足外部審計和公眾機構查詢的需要，不僅符合先進的統計思潮、國際慣例，更是銀行監管的本身的技術前提。

二、統計制度：需求多層面的整合和觀念的變遷

（一）依法界定監管者與監管對象在統計上的關系。樹立調查者與被調查者地位上平等的新觀念。從行政法律關系上，銀監會統計部門與銀行業金融機構的關系是監管與被監管的關系，但是它們的法律地位是平等的。樹立法律地位平等的觀念要求我們依法規范監管統計工作，加強對統計監管者行為的規范和約束，銀監會行使統計調查權力應減少隨意性，尊重被調查者銀行業金融機構的權益。有法定填報義務的調查表都要有法律根據，要在調查表中注明法律依據，并且將統計調查制度通過一定的渠道向社會公布，統計結果也應按照國家有關規定予以公布。

（二）準確把握監管統計工作的核心。風險是監管工作的核心，揭示和控制風險就是監管的目的。監管統計工作要始終把對銀行業金融機構經營和風險狀況作為工作的基本和目標，全面真實準確及時地把各銀行業金融機構風險底數、風險指標變化情況、風險的關鍵部位和特征作為監管統計的核心，為真實的反映銀行業金融機構盈虧水平，為全面評價銀行業機構能力和風險狀況提供基礎數據。為此，構建一個既與國際接軌又符合我國監管實際，全面反映境內外、表內外、本外幣的信息情況的監管統計體系是監管工作的基礎。各項統計工作都要以風險統計為核心，必須以風險為切入點，全面反映銀行業機構的信用風險、市場風險、流動性風險情況以及銀行自身對風險的抵御能力。這不僅意味著監管統計的統計內容、重點的變化，同時也意味著監管統計的統計的變化。

（三）豐富監管統計工作的內涵。現代的監管理念越來越強調商業銀行的內控和治理。監管統計工作不僅僅是監管部門風險監管的需要，是監管工作的重要組成部分，也是銀行業金融機構內部控制的重要組成部分。監管統計以風險統計為核心，特別關注三個方面的內容：一是資產質量，二是資金流動性，三是盈虧情況。這些內容也是銀行的管理者和經營者以及銀行的投資者所關注的。全面、及時、準確地收集報送監管統計報表，也可以全面、及時、準確地反映銀行業金融機構的資產質量、資金流動狀況和經營成果，本身就是進一步風險管理和經營決策的前提。對監管統計報表填報過程的信息收集和判斷本身也應成為銀行業金融機構風險管理和加強內控的重要的手段，銀行業監管統計制度也應是銀行業內控的重要制度框架。這對監管統計提出了更高的要求，要求監管統計指標和統計報表的設計要體現國際金融風險監管的最新發展要求，滿足銀行業金融機構自身風險評估的基本要求，并對銀行業金融機構的金融創新有敏感的反應。

（四）地建立合理有效的監管統計制度。

學的基本原則之一是提醒我們必須考慮資源約束，即必須認識到實施監管也是要耗費資源的，在追求理想的監管目標和設計監管法律制度時必須有監管成本的觀念。這意味著我們的監管統計制度和方法上都要堅持科學和合理的原則。在新的制度和方法制定前，深入調查，廣泛聽取被調查人和社會各界的意見，科學論證，既滿足監管和各方面的需求又避免繁雜煩瑣，做到科學、合理、簡潔、規范。要做到這一點，統計觀念的改變是必須的，要有開放的先進的統計理念，既運用成熟的統計方法，又借鑒先進的統計技術成果。

（五）完善監管統計的技術平臺。統計信息化的核心，是用信息技術改造傳統的統計生產方式和統計生產模式。既要建立與監管工作相配套的統計指標體系和報表制度，同時也要建立與統計工作相配套的銀監會獨立的信息化工程。信息化始終是統計工作所必須依托的工具和載體。推進監管統計工作信息化其實質就是實現監管化統計。所謂網絡化統計，就是指在機網絡環境下完成統計設計、統計數據的采集、傳輸、加工、儲存和等統計信息的生產和管理活動。

三、統計功能：銀行監管統計目標實現的決定性因素

我們常說統計具有“三大功能”即信息、咨詢和監督功能。銀行業監管統計的基本功能也同樣是信息功能、咨詢功能和監督功能。信息功能是指統計部門根據的統計指標體系和統計調查，系統地采集、處理、傳遞、存儲和提供銀行業機構統計信息，為銀行業金融監管服務；咨詢功能是指統計部門利用掌握的統計信息資源，運用科學的方法和先進的技術手段，深入開展統計分析和專題，為各項銀行監管工作提供咨詢建議和對策方案；監督功能是指統計部門根據統計調查和統計分析，及時準確地從總體上反映銀行業體系的運行狀態，對銀行業體系及單家銀行業金融機構進行定量檢查、監測和預警。

發揮監管統計的三大功能，必須從監管統計部門職能定位入手，使監管統計部門成為銀行業監管的“數據庫”和“資料庫”，充分發揮統計的矩陣式管理功能，成為銀行業監管的“信息中心”、“風險預警中心”和“信息技術支持中心”。監管統計的“數據庫”是一個以描述銀行風險為核心的一個有機協調的互為補充的數據集合體，針對我國銀行業風險狀況和風險控制技術的，這個“數據庫”至少應涵蓋以下幾個子系統：非現場監管數據系統、現場檢查數據系統、風險評價預警數據系統。所謂“資料庫”是相對于“數據庫”的數字形態而言的，是指和金融監管統計相關的反映金融機構運行狀況和風險狀況的各類、金融情況反映和分析報告?！皵祿臁焙汀百Y料庫”的完備是監管統計發揮信息功能的基礎。“信息中心”的建立就是要通過對“數據庫”和“資料庫”信息資源的開發，實現統計的咨詢和監督功能。建立“風險預警中心”可以充分發揮統計的監督功能，及時地向監管部門通報和反饋預警統計信息，提示監管的工作重點和切入點，起到窗口指導的作用。建設“信息技術支持中心”是用信息化推動監管統計現代化的重要途徑。信息技術支持中心不僅是監管統計功能實現的技術保障，它本身也是監管統計信息化、實現網絡化統計的重要標志。

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一、引言

 

穩健性評估是指在金融穩定監測分析工作的基礎上，對獲得的信息資料和數據，運用一定技術和方法得出定性或定量評估結論的過程，其主要內容是識別金融體系的脆弱性和潛在風險，評估金融體系抵御負面沖擊的能力。穩健性評估在“監測分析評估預防、救助和處置”的金融穩定工作框架中處于承上啟下的重要位置，它既是非現場監測職能的延伸，又為早期介入措施、救助行動和風險處置工作提供必要的信息和研判依據。

 

近年來，穩健性評估在金融穩定工作的地位和作用日益突出，深入地監測和評估金融風險狀態已成為維護金融穩定的一個重要支柱。在經濟全球化背景下，金融創新日益深入，金融體系復雜性不斷加深，穩定當局迫切需要前瞻性地發現金融體系的脆弱性和潛在風險，并提前選擇適當的應對措施，開展穩健性評估、特別是深入金融機構和金融市場業務實施現場評估，毫無疑問是實現這一工作目標的最有力手段之一。從國際實踐看，1999年國際貨幣基金組織和世界銀行聯合推出的“金融部門評估規劃(FSAP)”作為國家層面金融穩健性評估的典型代表，已逐漸成為國際社會廣泛接受的穩健性評估框架。FSAP為各國金融體系的穩健性評估提供了一套綜合且客觀的分析方法，涵蓋銀行和非銀行金融部門，結合短期脆弱性評估和長期結構性評估，使參評國對金融系統主要風險和脆弱性的觀測更為清晰，也有助于發現參評國金融監管和金融基礎設施與國際最佳實踐的差距，促進參評國的金融改革與發展。2008年國際金融危機以來，各國金融穩定當局在開展穩健性評估過程中，在借鑒FSAP評估框架的同時，更加重視與金融市場和金融機構之間的互動，特別是作為穩健性評估的一個重要工具——自上而下和自下而上的壓力測試得到廣泛運用，如美國危機期間的SCAP、2013年以來的CCAR、歐盟層面的EBA/SSM壓力測試等。從國內實踐看，我國的穩健性評估也經歷了一個由非現場向現場的轉變過程。在國家層面上，我國于2003—2005年開展了首輪運用FSAP標準對金融穩定狀態的自評估工作，2005年10月首份《中國金融穩定報告(2005)》，確立了維護金融穩定的工作框架。這一時期的學術研究和探索也主要側重于穩健性評估的技術、方法和指標體系等方面。2009年8月至2011年11月，我國接受了首次FSAP評估，在這一過程中，FSAP的評估方法、技術、組織實施和評估結論得出的過程，對我國金融穩定評估工作的深入開展提供了全方位的啟發和借鑒。此后，我國參考FSAP評估框架，在開展金融機構非現場監測和評估工作的基礎上，逐步推動金融機構穩健性現場評估工作，使其成為人民銀行及其分支行維護金融穩定的一項常規履職手段。在區域層面上，人民銀行各級分支機構根據總行統一部署，不斷探索穩健性評估的方式方法，豐富金融穩定履職手段。金融穩定工作逐步從非現場監測轉向現場評估，向“貼近機構、貼近市場”的方向推進。截至目前，人民銀行及各分支行已完成對600余家金融機構的現場評估工作，在實踐中積累了大量的案例素材。實踐證明，穩健性評估對于全面了解金融機構運營狀況和穩健性經營水平，及時發現和防控金融風險隱患具有重要現實意義，對于中央銀行維護金融穩定，實施宏觀審慎管理，防范和化解系統性、區域性金融風險，發揮著至關重要的作用。

 

本文以中國人民銀行濟南分行(以下簡稱濟南分行)2011年以來開展的金融機構穩健性評估工作為例，深入總結梳理穩健性現場評估工作的經驗、機理、工作框架，對有效穩健性評估的構建要素和工作方向進行了分析歸納，對深入推動金融穩定評估工作具有現實的借鑒意義。

 

二、穩健性現場評估的探索與實踐

 

2011年以來，濟南分行按照總行安排，結合區域金融穩定履職需要，對轄區金融機構開展了一系列穩健性現場評估，在現場評估的發起、實施、結果運用等各個環節進行了積極探索，推動穩健性現場評估作為一項常規履職手段，逐步形成規范的工作框架、組織流程和技術方法，評估的影響力和對于區域金融穩定履職的貢獻顯著提升。

 

(一)起步：將現場評估引入金融穩定工作框架

 

2008年國際金融危機爆發后，各國紛紛強化系統性風險的監測、預警和處置，采取了一系列宏觀審慎管理措施，為金融穩定履職提供了全新視角。同時，伴隨著我國金融業快速發展、跨業態創新逐步深入，風險來源和成因越來越復雜，風險蔓延范圍更加廣泛，豐富金融穩定工作手段成為一個全新的課題。2010年，人民銀行金融穩定工作意見中提出，要對金融機構穩健性狀況積極探索開展現場評估。但此前，各級金融穩定部門從未有過現場檢查或評估工作經驗，一支習慣了非現場調度數據、依靠監管信息共享開展監測分析的工作隊伍，普遍面臨著如何開展現場評估、有何方式方法以及現場評估究竟能發揮何種效用等問題和困惑。

 

對此，濟南分行2011年在全轄組織開展了現場評估研討，內容全面涵蓋現場評估目標、作用、法律依據、工作程序、方式方法范圍、內容、成果運用、報告撰寫等方面。后來又召開魯中7市、半島5市和省會城市圈5市金融穩定論壇，就現場評估工作定位、指標體系、工作方法、程序流程、結果運用等問題再次進行深入探討，取得了一系列工作共識。這些工作共識包括：穩健性現場評估總體上既要參考現場檢查建立相關工作原則、機制和操作流程，又要與傳統意義上的合規性檢查相區別，在評估內容上，要從宏觀審慎管理視角出發，關注影響行業和金融體系穩健性并可能導致系統性、區域性金融風險的各種脆弱性因素和潛在風險隱患，同時注重與最新國際通行做法接軌。

 

(二)驅動：對風險事件的透視

 

2010年底，轄區發生一起涉及多家銀行和企業的特大偽造金融票證案，A銀行深陷其中，聲譽受到很大損害。案發時，其總資產逾800億元，資本充足率14.24%，不良貸款率1.12%，各項業務和監管指標均居于全國同類機構前列。這樣一家指標與形象良好的銀行，為何卻爆發特大案件，形成巨大風險?案件到底是怎么發生的，案情到底是如何發展的，對A銀行本身以及其他法人金融機構的影響程度如何，A銀行內部管理怎樣，案件發生的內部原因和深層次原因是什么，這些問題是身處風險處置一線的人民銀行金融穩定部門亟須深入了解的。

 

出于案件偵辦要求和保密考慮，A銀行涉案信息披露較為慎重，人民銀行獲取的信息極為有限并且大多來自外部媒體。由此，進駐A銀行實施現場評估，以揭示案件發生的深層次原因，成為順理成章的工作策略選擇。在明確了工作目標、原則和充分的前期醞釀后，濟南分行認真研究擬定現場評估工作方案，2011年5月抽調法律、貨幣信貸、金融穩定、會計、支付結算、科技、內審、征信8個專業共21人組成現場檢查評估工作組。工作組認真學習銀行業機構穩健性評估涉及的各類文件、監管標準和相關資料，組織開展了多項針對性業務培訓。經過充分的準備后，工作組于2011年9月中旬正式進駐A銀行開展現場檢查評估。截至當年11月末，累計投入工作量987人天，對A銀行開展了全面評估，最終形成20余萬字的工作底稿和8萬字的評估報告。通過評估，濟南分行金融穩定部門對案情和案件發生的深層次管理問題乃至公司治理缺陷有了深入了解，同時對現場評估工作的優勢有了切身體會，即現場評估有別于監管部門的合規檢查，不僅僅是發現具體的合規性問題，更重要的是對發現的問題進行深入剖析，不僅對金融機構的穩健性狀況進行總體判斷，還應推而廣之，對問題的性質和潛在影響進行研判，站在維護區域金融穩定和防范化解區域性、系統性風險的角度采取進一步的防范措施。

 

對A銀行的全面評估得到了人民銀行金融穩定局領導的充分肯定，也為后續評估項目的組織開展提供了經驗借鑒。2011—2012年，濟南分行根據山東風險防控狀況，先后組織或直接實施了對10家股份制銀行、14家城商行、21家農村合作機構、2家村鎮銀行、3家保險公司、1家法人信托公司、3家證券公司的全面評估以及中國銀行山東省分行表外業務專項評估工作。通過上述一系列評估，濟南分行金融穩定部門深入了解了銀行、證券、保險、信托等行業金融機構的業務運作新模式、風險特點和成因，掌握不同類型機構的風險敞口以及風險在跨機構、跨行業、跨市場之間傳遞的可能性和渠道，為全面掌握區域金融風險狀況提供了第一手資料。在大量的評估實踐中，濟南分行現場評估工作逐步走上正軌，評估工作經驗也充分體現在人民銀行2012年組織編寫的《金融機構穩健性現場評估指引》中。

 

(三)發展：將風險監測線索轉化為評估項目

 

2012年下半年以來，濟南分行通過非現場監測發現，在經濟增速放緩、轉型升級壓力逐步加大的背景下，山東省內部分區域、行業和重點企業暴露問題不斷增多，省內擔保圈問題陸續浮現。這些問題揭示出金融機構信貸風險管理存在薄弱環節，資產質量不實問題突出。為全面掌握商業銀行真實的信用風險狀況，2013年以來，濟南分行先后選取工商銀行山東省分行和齊商銀行兩家有代表性的機構，組織開展了資產質量真實性專項評估。通過評估發現了商業銀行資產質量管理中存在的問題以及確切的資產質量底數，掌握了風險暴露的真實水平及變化趨勢，對被評估機構提出了如實反映資產質量狀況和規范資產質量管理的整改要求。

 

另一個實例，近些年來金融機構同業業務迅猛發展，特別2013年以來業務模式更趨復雜，部分機構與監管部門玩起“貓鼠游戲”。由于同業業務交易對手多以省外銀行機構、信托機構、證券公司、保險公司等為主，交易環節復雜，貸后管理和風險管控的難度較大。2013年9月以來，濟南分行通過非現場監測系統發現，轄內某城商行同業存放持續放量增長，增速遠高于同業水平，且業務操作模式非常具有典型性。該監測發現為深入分析當前同業業務的風險特點和跨機構、跨區域、跨市場的風險傳遞狀況及其對區域金融穩定的影響提供了“解剖麻雀”的機會。經過初步調查后，濟南分行決定對該城商行開展同業業務專項現場評估，以全面掌握同業業務的運作模式、新特點和潛在隱患。該項評估共投入工作量70余人天，對同業業務規避監管、虛增規模、風險管理薄弱等共性問題和風險隱患進行了充分揭示，督促被評估機構及時對相關問題進行了整改，評估報告得到了總行金融穩定局和分行黨委的高度重視。為進一步了解其他法人機構存在的共性問題，濟南分行進一步擴大了同業業務專項評估范圍，責成部分中心支行組成工作組，對同業業務規模較大、業務種類較全面的2家農商行和1家農信聯社開展了延伸評估。評估結束后，濟南分行向總行提出了規范金融機構同業業務的相關政策建議。這些工作成果，為中國人民銀行等部委出臺《關于規范金融機構同業業務的通知》(127號文)提供了實踐上的依據和借鑒。

 

以上兩個項目體現了評估由案件(事件)推動向監測推動的轉變，由對單家金融機構的評估推及到對行業、區域和金融體系突出風險點的總體評估，體現出金融穩定工作關口前移、實現早期介入的發展趨勢。

 

(四)深化：推動現場評估走向制度化、規范化

 

2011年至今，濟南分行先后對百余家金融機構開展了現場評估，涉及銀行、證券、保險、信托、小貸等多類機構，以及資產、負債、表外業務、同業業務、信息系統、公司治理、流動性、利率風險等多個領域，共形成評估報告100余份，先后5次在全國性工作會議上做經驗介紹。在工作機制建設方面，濟南分行在實施穩健性評估項目時，要求各級行組織成立以分管金融穩定工作的行長(主任)任組長的穩健性現場評估領導小組，建立了相應的工作機制和工作原則。在金融穩定部門設立了現場評估領導小組辦公室，負責協調行內各業務條線，在行內建立了主查人制度，將金融穩定、法律、貨幣信貸、會計、支付結算、科技、內審、征信等專業納入現場評估隊伍，根據具體評估項目的實際需要，抽調相應業務部門的精干力量組成現場評估工作組。持續的實踐探索與總結提煉，使濟南分行在穩健性評估項目的啟動與準備、現場評估實施、評估成果轉化與運用、配套機制建設等方面，形成了一整套科學有效的方法體系，推動現場評估框架逐步完善，為依法合規履職提供了制度保障。濟南分行先后參與了金融穩定局《銀行業金融機構穩健性現場評估指引》、《金融機構現場評估工作手冊》等制度文件的編寫工作，對于現場評估工作的規范化、制度化做出了貢獻。

 

三、有效穩健性現場評估的構建要素

 

有效的穩健性評估應在微觀審慎監管基礎上，從更高層次、更寬視野來發現和防范跨機構、跨行業、跨地域的風險隱患，通過對金融機構的風險傳染性、抗沖擊性以及宏觀金融管理政策執行和監管有效性等方面的評估，體現中央銀行宏觀審慎管理的職能目標、特色和優勢?；谝陨险J識和實踐探索，濟南分行總結提煉出有效穩健性評估的以下構建要素。

 

(一)項目啟動：選取有價值的評估項目

 

金融穩健性評估不同于監管部門的合規性檢查，在內容方面重點關注系統性和區域性風險，對金融體系運行環境做出評價并識別出潛在的脆弱性和風險隱患，這是穩健性現場評估工作的獨特價值。開展有效的穩健性評估應首先對金融體系的潛在風險來源有持續深入的把握，以準確地將具有潛在威脅的突出風險點轉化為主要評估內容。濟南分行探索開展的一系列穩健性評估項目的啟動主要體現為事件驅動和監測驅動兩種。事件驅動主要由突發性案件或事件、負面沖擊等重大事項引發，評估的目的是深入了解案件發生的根源及背后深層次原因，為其他相關機構提供借鑒，杜絕風險的擴散和蔓延，有效防范可能后續發生的系統性、區域性風險。監測驅動主要是對非現場監測中發現的金融領域中脆弱性、苗頭性和傾向性風險，通過現場評估進一步深入掌握金融機構和相關行業的脆弱性和風險狀況，使金融穩定部門準確分析研判風險的來源、性質、規模、傳導途徑和可能引發的負面后果，為下一步采取早期糾正等提前介入措施提供客觀依據。此外，根據上級行部署和本行年度工作計劃，也會啟動部分評估項目。

 

金融穩健性評估可以采用全面評估、專項評估相結合的方式。出于特定工作目的和形勢的需要，評估可以區別采用柔性的“調研式評估”和剛性的“檢查式評估”等不同形式。在評估對象選擇上，既可以針對單個金融機構或其特定業務進行，也可進一步引申為行業性評估和輪動評估?？紤]到人民銀行分支機構履職需要，對地方法人金融機構更側重于從行業和系統性風險的角度對公司治理、風險管理、內部控制、企業文化以及業務流程、系統、制度等方面進行評估，對其分支機構則側重于從內部風險控制和穩健經營的角度對業務操作、制度落實等方面進行評估。同時穩健性評估作為實施宏觀審慎管理的一個重要工具，評估內容也應當包括金融機構傳染性風險、抗沖擊性以及金融管理政策執行和監管有效性方面的評估?？紤]到與國際、行業規范相接軌，評估依據應覆蓋國際標準、準則和建議，以及法律、法規、規章、監管部門其他的規范性文件以及行業自律性管理規定。

 

(二)組織實施：建立嚴格規范的評估流程

 

盡管現場評估項目在金融機構類型、業務和風險特點以及適用現場評估方法等方面不完全相同，但總體上應遵循準備、實施、報告、檔案整理四個階段，流程中涉及的各個環節在具體實施中也可根據實際情況有選擇地開展。

 

現場評估準備是整個評估過程的基礎。本階段工作包括立項并確定評估對象、成立現場評估組、撰寫現場評估方案、制發現場評估通知、收集有關資料、整理分析評估資料和現場評估前培訓等步驟。近年來濟南分行在自行開展的全部現場評估項目中均要求被評估機構開展自評估，并要求對方在進駐其現場前提供自評估報告，該做法充實了評估準備階段工作，為下一步現場評估的順利有效實施奠定良好基礎。

 

在現場評估實施階段，工作重點是實地了解被評估對象業務開展情況、風險狀況，圍繞評估目標組織開展相應的評估措施，本階段發現的問題、確認的風險點將作為撰寫報告的依據和素材，是評估效果和質量的集中體現?，F場評估實施主要包括進場會談、現場評估、召開評估組會議、擬寫評估事實確認書和結束駐場工作等步驟。

 

現場評估報告階段是總結評估問題、對評估事實進行定性和評價，形成評估事實結論的階段，具體包括撰寫現場評估報告、制發現場評估意見書和跟蹤整改情況等步驟。

 

評估檔案整理是現場評估成果的體現，現場評估各個階段的文書及其他相關資料均應作為現場評估的重要文件加以保存和管理?，F場評估檔案整理包括立卷建檔、編寫檔案目錄、整理現場階段相關文書、建立電子版現場評估檔案等步驟。整理好的評估檔案便于在開展后續評估或相關評估時查詢，為后期的評估工作提供借鑒;也有利于對評估對象開展持續的、趨勢性的分析、判斷或評價，根據歷次評估結果確定對評估對象的監測重點。

 

(三)結論輸出：運用定量和定性評估方法

 

評估方法對于確保穩健性評估的效率和質量至關重要。評估方法大致可分為定性和定量兩大類。以合規性、調研性為主的評估項目側重于使用定性評估，在評估過程中可采取調閱資料、問卷調查、組織會談、穿行測試等方法和程序，通過合規性評價和風險點提示得出評估結論，通常不輸出量化的評估結果。其中，調閱資料是開展現場評估的最基本途徑，也是現場評估區別于其他非現場工作的主要優勢，調閱資料既包括直接調取與評估內容相關的紙質材料，如公司章程、內部規章制度、審計報告、會計賬冊、相關會議紀要、經授權的客戶信用信息和監管意見等，也包括查詢電子檔案和根據授權登錄各項業務系統和內部管理系統。設計制作調查問卷和組織會談也是現場評估的重要手段，以FSAP為例，2009—2011年國際貨幣基金組織對我國開展的首次FSAP評估中，我方共向評估團提供了近百萬字FSAP問卷答復材料，與其進行了400余場會談，使其對我國金融體系有了更加深入、客觀的認識和理解。濟南分行開展現場評估實踐中充分運用了設計調查問卷和組織會談的評估方法，現場評估工作組通過合理設計調查問卷，向被評估金融機構的負責人、工作人員、有關客戶以及外部機構了解有關信息，并就金融機構經營異常變化、媒體關注問題和違法違規線索等，通過組織會談方式進行現場核實。此外，在專項業務評估、內控評估等項目中，現場評估工作組還通過重新執行、證據追蹤、穿行測試、實地觀察等方法，從符合性和實質性兩個方面對金融機構的業務流程和內控制度等進行深入測評。

 

隨著評估工作的深入開展和評估工作體系不斷完善，穩健性現場評估必然由定性評估為主過渡到定性和定量相結合，綜合運用定性、定量方法，全方位多角度分析金融機構穩健性狀況，增強現場評估結果的客觀性、準確性和權威性。在評估實踐中，濟南分行一直致力于量化評估體系的構建。一是探索構建穩健性評估指標體系，針對單體金融機構的全面評估，借鑒國內外商業銀行穩健性評估方法選取了資產質量、流動性、盈利狀況、業務穩定性、同業競爭力、抗沖擊性、可處置性以及公司治理、內部控制和風險管理有效性等9大類指標體系，利用定性指標定量化處理和層次分析法等技術，對如何輸出量化評估結論進行了探索。二是將壓力測試作為穩健性現場評估的重要工具。壓力測試作為識別和度量風險的一種評估方法，對于開展金融機構穩健性評估工作具有重要意義。在現場評估工作中，濟南分行注重運用壓力測試工具，對金融機構面臨的各類風險進行更精確的量化評估。在對全省城商行穩健性現場評估、同業業務專項評估、信貸資產質量真實性專項評估等項目中，針對具體評估內容和被評估機構特點，分別開展了流動性壓力測試、同業業務變動沖擊壓力測試、市場風險壓力測試和資產質量下遷壓力測試等項目，進一步提高了現場評估結論的準確度和客觀性。

 

(四)成果運用：提升評估結論的影響力

 

現場評估成果的運用是穩健性評估的關鍵所在，如果不注重現場評估結果的運用，現場評估就失去了目的和意義?，F場評估結果的運用是要通過發現和揭示風險，督促金融機構及時整改，杜絕風險從量變到質變、從微觀到宏觀的發展演變，防范具有系統性的風險因素真正發展為系統性金融風險?，F場評估結果運用的好壞，關系到現場評估的效率及中央銀行的權威性和嚴肅性。在評估實踐中，濟南分行主要從微觀機構和宏觀管理兩個方面推動評估結果運用。

 

在微觀審慎層面，首先，濟南分行通過召開正式的評估結果通報會，向被評估機構反饋評估結論，指出其存在的問題和脆弱性所在，并提出限期整改要求。對于嚴重的問題，視情況采取對高管人員誡勉談話，進行風險提示。其次，將現場評估結果納入轄區內“兩管理、兩綜合”工作中，在人民銀行金融服務準入方面給予必要的限制，暫緩審批或接入某些金融基礎設施，對其開展進一步的專項檢查或納入年度綜合執法檢查，并將評估結果作為金融機構綜合評價內容之一。再次，適當對利益相關方進行信息披露?？捎玫倪x項包括：選擇性地向金融機構股東大會、董事會、監事會、上級管理機構、行業協會等利益相關方披露;將評估結果反映出來的共性問題向政府反饋，提出相關政策建議，確保區域金融穩定;將評估結果通過金融穩定報告等形式有選擇性地向社會披露，增強對銀行業金融機構的外部約束。對于涉及重大風險隱患或重要監管合規性的評估發現，及時將評估結果向行業監管和其他相關管理部門通報，建議其對有關問題進行專項檢查;采取建議銀行間交易商協會暫停其專項債務工具或資本工具發行、非金融企業債務融資工具承銷業務或暫緩接受、不接受其承銷項目的注冊等措施;對于上市或擬上市的金融機構，也可選擇向證券監管部門通報等方式，加強對金融機構的外部約束。

 

在宏觀審慎層面，一方面，可將現場評估結果作為制定貨幣政策和信貸政策、推動金融改革和發展的決策依據。如對金融機構執行貨幣和信貸政策情況進行專項評估，對房地產金融、商業銀行表外業務、績效考核機制、農信社資金運用情況等進行專項評估，作為制定政策、完善改革的決策依據;通過現場評估掌握的金融機構公司治理、內部控制和風險管理的真實狀況，也可以作為制定和落實宏觀改革措施、跟蹤評估改革成效的基礎。另一方面，可將現場評估結果作為宏觀審慎管理的參考因素。如結合人民銀行差別準備金動態調整，進一步研究如何運用評估結果來設置金融機構穩健性參數，更好地體現對高風險機構和有重大問題機構的差別政策。此外，穩健性現場評估結論可以通過專題報告等形式納入《金融穩定報告》中，有助于深入揭示金融體系存在的風險因素。

 

四、幾點簡要結論

 

一是人民銀行及其分支機構開展的穩健性評估不同于監管部門的合規性檢查，在內容和目標方面重點關注系統性風險和穩健經營水平，旨在評價金融體系運行環境，識別出潛在風險和脆弱性，在宗旨上服務于人民銀行維護金融穩定的總體目標，這既是現場評估區別于合規檢查的顯著特征，也是穩健性現場評估工作的獨特價值所在。經過多年實踐，穩健性現場評估工作已成為各級人民銀行金融穩定履職的重要工具，在“監測分析評估預防、救助和處置”的金融穩定工作框架中發揮著關鍵作用。

 

二是穩健性現場評估應做到定性和定量評估相結合。當前，各級人民銀行開展的穩健性現場評估仍以定性評估為主，通過合規性評價和風險點提示得出評估結論，通常不輸出量化的評估結果。隨著評估工作的深入開展和評估工作體系的不斷完善，穩健性現場評估必然由定性評估為主過渡到定性和定量相結合，通過量化評估結論向金融機構提示風險，并作為觸發宏觀審慎管理或監管措施的依據。因此，今后應充分借鑒FSAP分析和評估框架，著重加強穩健性評估指標體系建設、定性評估結論的量化方法、金融穩定壓力測試等工具措施的研究和應用，逐步推動穩健性現場評估向量化評估發展。

 

三是進一步提升穩健性現場評估的法律效力應提上議事日程。如前文所述，穩健性現場評估是各級人民銀行立足于維護金融穩定的履職需要，突破現有履職手段不足的困境，逐步探索開展的創新性工作。隨著穩健性現場評估工作逐步深入，可以考慮制定相關金融規章制度，提高穩健性評估的法律效力，將評估權上升為一項法定的金融穩定履職手段。此外，在當前的法律框架下，人民銀行對證券業、保險業等非銀行金融機構和具有融資功能的非金融機構，除特定職能(如反洗錢)外，無權要求其報送必要的財務報表、統計報表和資料，對此類機構開展現場評估的法律依據不足。這與當前金融業混業經營、風險交叉傳染的現實及發展趨勢不相適應，客觀上影響了金融穩定履職效率。上述問題都有待在下一步工作中逐步解決。