公共行政的精神范文

導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共行政的精神，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

XXXXX：

分中心工會(huì)委員會(huì)為了更好開展工會(huì)活動(dòng)，使工會(huì)經(jīng)費(fèi)更好為工會(huì)會(huì)員服務(wù)，根據(jù)《<河北省基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理實(shí)施辦法>的通知》相關(guān)文件規(guī)定，經(jīng)分中心工會(huì)委員會(huì)研究，近期將參加上級(jí)工會(huì)文藝匯演活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算如下：

分中心工會(huì)組織舞蹈與歌唱參加上級(jí)工會(huì)文藝匯演活動(dòng)，其中舞蹈組10人，每人服裝費(fèi)800元，共計(jì)8000元，預(yù)計(jì)聘請(qǐng)舞蹈老師18次/每半天，標(biāo)準(zhǔn)每半天不超過500元，授課費(fèi)預(yù)計(jì)開支9000元；歌唱組2人，每人服裝費(fèi)800元，共計(jì)1600元，伴舞及編導(dǎo)費(fèi)7600元，預(yù)計(jì)聘請(qǐng)聲樂老師39次/每半天，標(biāo)準(zhǔn)每半天不超過500元，授課費(fèi)預(yù)計(jì)開支19500元；演出制作費(fèi)8000元，此項(xiàng)活動(dòng)費(fèi)用共計(jì)52100元。

因分中心工會(huì)經(jīng)費(fèi)不足，今特向分中心申請(qǐng)行政補(bǔ)助，望批準(zhǔn)！

篇2

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；行政管理工作；現(xiàn)代審視；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）11-0325-02

獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校，采用民辦機(jī)制辦學(xué)。盡管獨(dú)立學(xué)院依托公立母校主體，但獨(dú)立學(xué)院采用民辦機(jī)制辦學(xué)的特殊性，使其在行政管理方面與公立院校又有所不同，如何在現(xiàn)有條件下引入人本思想，提高獨(dú)立學(xué)院行政管理效率，發(fā)揮管理和行政職能，有效地完成學(xué)校工作任務(wù)，讓行政工作更好地為教學(xué)科研等核心工作服務(wù)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展同樣有著非常重要的意義，其管理水平的高低已成為衡量學(xué)校競爭力的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。審視當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院行政管理工作，可以得出其存在行政服務(wù)職能尚顯薄弱、人本服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)化；垂直式行政機(jī)構(gòu)效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質(zhì)發(fā)展不均、系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠完善；行政人員待遇相對(duì)較低、職業(yè)歸屬意識(shí)不夠深入等困境，基于獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則即人本化原則、效率化原則、職能化原則的考察，得出樹立人本化管理理念、強(qiáng)化工作服務(wù)意識(shí)；組建學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)、提高整體業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立扁平式組織體系、擴(kuò)大系部的自；健全人文性關(guān)懷機(jī)制、加強(qiáng)職業(yè)的歸屬感等獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的應(yīng)對(duì)之策。

一、困境透視：獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的問題解析

獨(dú)立作院作為一支新興的辦學(xué)產(chǎn)物，行政管理工作亦處于摸索與完善的階段。獨(dú)立學(xué)院既依托母體院校又獨(dú)立辦學(xué)的特性，決定了其行政管理工作也要與母體院校采取不同的模式與理念。審視當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院行政管理工作，總體上呈現(xiàn)行政服務(wù)職能尚顯薄弱、人本服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)化；垂直式行政機(jī)構(gòu)效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質(zhì)發(fā)展不均、系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠完善；行政人員待遇相對(duì)較低、職業(yè)歸屬意識(shí)不夠深入等困境。

1.行政服務(wù)職能尚顯薄弱、人本服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)化

行政服務(wù)職能是行政工作的重要職能，這一職能也與“以人為本”的服務(wù)意識(shí)與“科學(xué)發(fā)展”的發(fā)展意識(shí)相吻合。高職行政管理部門則需定位于為科研、教學(xué)、教職工與學(xué)生的各項(xiàng)事業(yè)提供服務(wù)與保障。然而，當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院行政管理工作中仍具有一定的官僚色彩， 服務(wù)意識(shí)淡薄、服務(wù)效率低下，將自身的行政色彩濃于服務(wù)色彩，進(jìn)而影響工作效率。總體上出現(xiàn)行政服務(wù)職能尚顯薄弱、人本服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)化的現(xiàn)象。

2.垂直式行政機(jī)構(gòu)效率低、行政管理制度不夠健全

獨(dú)立學(xué)院在短暫的辦學(xué)歷程上，并未形成成熟的行政模式與管理制度，大體上沿用母體院校的垂直式行政機(jī)構(gòu)，即“董事——院——系”的垂直式體制，各層級(jí)被規(guī)定于不同的層級(jí)上，層層遞進(jìn)，由高到低，權(quán)力也依據(jù)不同的層級(jí)有不同的配置，由高到低，由集中到分散，以上級(jí)的命令的形式將任務(wù)與要求通知并貫徹于下級(jí)。然而垂直式行政機(jī)構(gòu)效率較低，既不利于溝通與積極性的發(fā)揮，還可能陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，從而增加行政成本，權(quán)責(zé)不明。此外，行政管理制度也不夠健全，對(duì)于例會(huì)制度、財(cái)政制度、人員選聘制度、績效管理等制度都未能健全。可以說呈現(xiàn)垂直式行政機(jī)構(gòu)效率低、行政管理制度不夠健全的問題。

3.行政人員素質(zhì)發(fā)展不均、系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠完善

行政人員的素質(zhì)是影響行政管理工作的重要因素。行政人員在素質(zhì)上大體上要求有較好的組織能力、溝通能力、管理等能力。然而，當(dāng)前行政人員素質(zhì)的發(fā)展不均，且存在重使用、輕培養(yǎng)的現(xiàn)象。在行政人員的職責(zé)定位上也存在誤差，如部分領(lǐng)導(dǎo)將行政人員定位于接待、打雜、處理公文等事務(wù)，在人員的配置上不能做到各盡其能，也未將其與興趣愛好、性格等相鏈接，使行政人員的素質(zhì)不能得到充分的發(fā)揮。行政人員的專業(yè)與行政管理的崗位也常存在不匹配、不符合的情況，由此則導(dǎo)致人人不能盡其才的被動(dòng)現(xiàn)象。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院行政人員素質(zhì)在上崗前對(duì)自己工作尚處模糊，對(duì)自己工作的規(guī)劃也不清晰，系統(tǒng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)也不夠完善，因此總體上出現(xiàn)行政人員素質(zhì)發(fā)展不均、系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠完善的困境。

4.行政人員待遇相對(duì)較低、職業(yè)歸屬意識(shí)不夠深入

獨(dú)立學(xué)院的行政人員普遍存在發(fā)展與待遇上的困境，其發(fā)展與待遇普遍低于教學(xué)一線老師，加之其工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，行政人員普遍存在職業(yè)歸屬感不強(qiáng)的問題。職業(yè)歸屬意識(shí)的不夠深入，則容易導(dǎo)致隊(duì)伍的不穩(wěn)定、工作積極性的不高、工作效率的不強(qiáng)，使行政部分組建合理、協(xié)作、穩(wěn)定的梯隊(duì)陷入一定的困境。

二、原則考察：獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則

基于獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的問題解析，考察獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則，得出人本化原則、效率化原則、職能化原則是獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則。

1.人本化原則

人本化原則即以人為中心，以人的發(fā)展為基點(diǎn)，人的需求為導(dǎo)向，發(fā)展人、引導(dǎo)人、幫助人。獨(dú)立學(xué)院行政管理工作其本質(zhì)上是人的工作，要改變傳統(tǒng)刻板的行政思維與行政方式，加強(qiáng)人本化意識(shí)，既提升自身個(gè)體的主動(dòng)性意識(shí)，也提升服務(wù)對(duì)象的人本化意識(shí)，真正的形成人人資源共享、人人齊頭并進(jìn)的和諧式工作氛圍。

2.效率化原則

效率化原則即以效率為標(biāo)桿，以成效為要求的工作原則。獨(dú)立學(xué)院既有教育事業(yè)的公益性，也有民辦企業(yè)的盈利性，因此既需要秉承人本化原則，也要注重效率化原則。當(dāng)前垂直式的行政管理體系既不利于工作效率，也不利于工作氛圍的營造。垂直式的行政管理體系還往往陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，影響工作效率，效率化原則也理應(yīng)成為獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則。

3.職能化原則

職能化原則即以職能分工為標(biāo)尺，注重職能的配置、職責(zé)明確，人盡其職。職能化原則使職能的分工明晰化，健全相應(yīng)的職能制度，既不使行政管理機(jī)構(gòu)的臃腫，也不至于部分職能的缺失，也避免出現(xiàn)部分職能“一人多崗”，也不出現(xiàn)“一崗多人”的矛盾現(xiàn)象。簡言之，人本化原則、效率化原則、職能化原則是獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則。

三、對(duì)策前瞻：獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的應(yīng)對(duì)之策

基于獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的問題解析及內(nèi)在原則，得出樹立人本化管理理念、強(qiáng)化工作服務(wù)意識(shí)；組建學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)、提高整體業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立扁平式組織體系、擴(kuò)大系部的自；健全人文性關(guān)懷機(jī)制、加強(qiáng)職業(yè)的歸屬感等獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的應(yīng)對(duì)之策。

1.樹立人本化管理理念、強(qiáng)化工作服務(wù)意識(shí)

人本化管理理念是獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的出發(fā)點(diǎn)，也與以人為本的理念相吻合。人本化管理理念即把管理工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)落實(shí)于師生的服務(wù)，包括教學(xué)的服務(wù)、生活的服務(wù)、管理的服務(wù)等，切實(shí)把握學(xué)生的心態(tài)，營造良好的人際文化氛圍，創(chuàng)造良好的精神氛圍。同時(shí)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，獨(dú)立學(xué)院行政管理工作才能具備活力和生命力，才能夠把高校各個(gè)組成部分有機(jī)地融合在一起。同時(shí)，教師和學(xué)生應(yīng)該尊重學(xué)院行政管理工作、尊重行政管理人員，要努力實(shí)現(xiàn)全體師生互相信任、互相幫助、互相尊重，共同創(chuàng)建和諧的校園人文氛圍。

2.組建學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)、提高整體業(yè)務(wù)素質(zhì)

學(xué)習(xí)型組織理論既是當(dāng)前組織的重要理論，也是獨(dú)立學(xué)院行政管理工作隊(duì)伍發(fā)展應(yīng)有的組織理念。學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)即保持學(xué)習(xí)的意識(shí)，不斷推進(jìn)科學(xué)合理的管理方式、學(xué)習(xí)方式、組織方式，在積極學(xué)習(xí)、不斷成長的氛圍中提高整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)的組建可通過學(xué)習(xí)討論、講座、交流、技能大賽、文體活動(dòng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)等多樣化的方式實(shí)現(xiàn)，既提升整體素質(zhì)，也形成良好的團(tuán)隊(duì)文化。

3.建立扁平式組織體系、擴(kuò)大系部的自

垂直式組織體系不利于工作效率的提升，借鑒公司企業(yè)當(dāng)前運(yùn)用較廣泛的組織管理結(jié)構(gòu)，扁平式組織體系或許是一個(gè)合適的選擇。扁平式組織體系既改變垂直式組織體系層級(jí)式的管理模式，將行政權(quán)力適當(dāng)下放，精簡機(jī)構(gòu)。如現(xiàn)在較多的獨(dú)立學(xué)院實(shí)行的二級(jí)管理制度，將一部分人事權(quán)力、資源配置權(quán)等下放給下屬系部，由于系部是直接接觸師生的基層單位，擴(kuò)大系部自，便能滿足師生需求，更好地服務(wù)于師生。

4.健全人文性關(guān)懷機(jī)制、加強(qiáng)職業(yè)的歸屬感

人文性關(guān)懷機(jī)制從工作人員的生活、工作情況等點(diǎn)滴出發(fā)，注重其職業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，滿足其適當(dāng)合理的要求，以穩(wěn)定行政人員隊(duì)伍，提高其工作的積極性，在人事安排制度上也盡量綜合考慮個(gè)體的興趣、專業(yè)、愛好等，真正從人出發(fā)，關(guān)懷人、關(guān)心人、幫助人，健全人文性關(guān)懷機(jī)制，真正加強(qiáng)職業(yè)的歸屬感，也為職業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定梯隊(duì)培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，也借鑒一定的激勵(lì)機(jī)制，健全科學(xué)的行政管理制度，真正使人盡其才，人盡其用，提升工作效率。簡言之，審視當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院行政管理工作，可以得出其存在行政服務(wù)職能尚顯薄弱、人本服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)化；垂直式行政機(jī)構(gòu)效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質(zhì)發(fā)展不均、系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠完善；行政人員待遇相對(duì)較低、職業(yè)歸屬意識(shí)不夠深入等困境，基于獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的內(nèi)在原則即人本化原則、效率化原則、職能化原則的考察，得出樹立人本化管理理念、強(qiáng)化工作服務(wù)意識(shí)；組建學(xué)習(xí)型管理團(tuán)隊(duì)、提高整體業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立扁平式組織體系、擴(kuò)大系部的自；健全人文性關(guān)懷機(jī)制、加強(qiáng)職業(yè)的歸屬感等獨(dú)立學(xué)院行政管理工作的應(yīng)對(duì)之策。

參考文獻(xiàn)：

[1]那薇，曹國林.獨(dú)立學(xué)院管理的研究與實(shí)踐[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.

[2]苗玉寧.獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展理論與實(shí)踐[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

[3]闕海寶.獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行與決策分析[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.

篇3

我局緊緊圍繞此次會(huì)議的目標(biāo)，積極學(xué)習(xí)、傳達(dá)會(huì)議精神，統(tǒng)一思想，并結(jié)合我局實(shí)際工作及時(shí)調(diào)整工作目標(biāo)，明確工作措施，力爭把會(huì)議提出的任務(wù)和要求轉(zhuǎn)化為推動(dòng)法治政府建設(shè)和依法行政工作的重要工作，為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)力量，現(xiàn)將貫徹落實(shí)狀況匯報(bào)如下：

一、傳達(dá)學(xué)習(xí)會(huì)議精神。

我局主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真學(xué)習(xí)了某某領(lǐng)導(dǎo)的指示及會(huì)議精神，分管領(lǐng)導(dǎo)按照主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)要求，帶領(lǐng)分管業(yè)務(wù)處室學(xué)習(xí)會(huì)議精神，結(jié)合具體業(yè)務(wù)逐條對(duì)照落實(shí)。通過這次對(duì)會(huì)議精神的學(xué)習(xí)，切實(shí)讓局機(jī)關(guān)全體干部職工都學(xué)有所思，學(xué)有所得，達(dá)到了統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、指導(dǎo)實(shí)踐的目的。

二、草擬法治政府建設(shè)工作安排

草擬我局《2020年法治政府建設(shè)工作安排》，按照《2020年市法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)》全面推進(jìn)我局法治政府建設(shè)工作。

三、加強(qiáng)內(nèi)部工作

開展數(shù)據(jù)共享開放績效考核，引導(dǎo)各部門、區(qū)（市、縣）、開發(fā)區(qū)加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放及數(shù)據(jù)應(yīng)用工作，進(jìn)一步釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利。

四、深入開展政府規(guī)章清理工作

篇4

關(guān)鍵詞 精神殘疾 精神分裂癥 認(rèn)知功能 陽性癥狀

中圖分類號(hào)：R749.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1533（2015）17-0047-04

The analysis of the relationship of the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia*

WANG Fei**， ZHU Zhengren， HUANG Ping

（The Third People’s Hospital of Ganzhou City， Jiangxi Province， Ganzhou 341000， China）

ABSTRACT Objective： To investigate the relationship between the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia. Methods： One hundred and twenty-six cases of patients with schizophrenia in our hospital from Jan.， 2014 to Jan.， 2015 were selected as a study group， which was subdivided a mild， moderate or severe disability subgroup with 67， 25 and 34 cases each. One hundred and twenty-five cases of healthy persons participating in physical examination in our hospital were selected as a control group. The differences of cognitive function and PANSS positive symptom score were compared. Results： The RBANS dimensions scores and the indexes of non continuous error rate， sustained response， conceptual level and completed classification of the study group were significantly lower than those of the control group， and the persistent error and WHO-DAS score and PANSS positive symptoms score of the study group were significantly higher than those of the control group. An increment trend was presented in RBANS score while a decrement trend in PANSS positive symptom score among the mild， moderate and severe disability subgroups. All the differences were statistically significant. Conclusion： There are obvious differences in cognitive function and PANSS positive symptom of the patients with schizophrenia at different degree of mental disability and both are closely correlated with the degree of mental disability.

KEY WORDS mental disability； schizophrenia； cognitive function； positive symptoms

日常生活和社會(huì)功能[1]。精神分裂癥是慢性遷延性精神障礙性疾病，是導(dǎo)致精神殘疾的重要原因之一，占精神殘疾的79%左右[2]。由于疾病發(fā)生、復(fù)發(fā)和殘疾率均較高，并最終導(dǎo)致嚴(yán)重的認(rèn)知功能和社會(huì)功能異常，嚴(yán)重影響家庭、社會(huì)和國家的經(jīng)濟(jì)和健康損失。精神分裂癥患者的精神癥狀是導(dǎo)致精神殘疾的重要原因。本研究探討精神殘疾程度與精神分裂癥患者陽性癥狀的關(guān)系，現(xiàn)報(bào)道如下。

1 資料與方法

1.1 臨床資料

選取2014年1月-2015年1月期間我院精神病科門診部就診的精神分裂癥患者126例（男54例，女72例）作為研究組，年齡18～60歲，平均年齡（33.01±2.58）歲，病程1～5年，平均病程（1.62±0.56）年，文化程度均為初中及其以上。納入標(biāo)準(zhǔn)：全部患者均符合《國際疾病分類》關(guān)于精神分裂癥的診斷標(biāo)準(zhǔn)，病程≥1年，服用利培酮，本研究試驗(yàn)開始前詳細(xì)向患者及其監(jiān)護(hù)人講解研究內(nèi)容和注意事項(xiàng)，患者及其監(jiān)護(hù)人均對(duì)本研究試驗(yàn)知情同意并簽署知情同意書。排除標(biāo)準(zhǔn)：合并器質(zhì)性疾病、情感性精神障礙和其他精神障礙，合并肝腎功能衰竭、心血管疾病、精神發(fā)育遲滯，酒精導(dǎo)致精神障礙或藥物依賴患者。同期選取我院健康體檢者125例（男53例，女72例）作為對(duì)照組，年齡18～60歲，平均年齡（34.22±2.49）歲，文化程度均為初中及其以上。納入標(biāo)準(zhǔn)：全部患者均能配合完成認(rèn)知功能測試。排除標(biāo)準(zhǔn)：合并精神性疾病、嚴(yán)重軀體疾病，3個(gè)月內(nèi)無酒精和藥物濫用史。

兩組患者在性別、年齡和文化程度等一般資料間的比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05），具有可比性，并經(jīng)本院醫(yī)學(xué)倫理委員會(huì)批準(zhǔn)。

1.2 研究方法

由兩名主治醫(yī)師以上職稱的研究者對(duì)患者進(jìn)行精神殘疾程度、認(rèn)知功能和陽性癥狀評(píng)估，其中精神殘疾程度評(píng)估嚴(yán)格參照世界衛(wèi)生組織殘疾評(píng)定量表（World Health Organization disability rating scale，WHO-DASⅡ）[3]，認(rèn)知功能采用重復(fù)性成套神經(jīng)心理狀態(tài)測驗(yàn)（repeatable battery for the assessment of neuropsychological status，RBANS）和威斯康星卡片分類測驗(yàn)（Wisconsin card sorting testing，WCST）測試，陽性癥狀評(píng)估嚴(yán)格參照陽性與陰性癥狀量表（positive and negative syndrome scale，PANSS）[4]，評(píng)定員經(jīng)過量表培訓(xùn)均獲得良好的一致性，Kappa值為0.81。

1.3 觀察指標(biāo)

1） WHO-DAS Ⅱ評(píng)分。用于評(píng)定精神殘疾程度，包括社會(huì)參與、日常生活、與人相處、自我照顧、軀體移動(dòng)、理解與交流等6個(gè)維度，共36個(gè)條目，采用五級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，得分越高提示精神殘疾程度越高，社會(huì)功能水平越低，反之，得分越低提示精神殘疾程度越低，社會(huì)功能水平越高。總分值≥52分提示精神殘疾，WHO-DAS Ⅱ量表信度系數(shù)為0.78，表面效度較好。① 精神殘疾一級(jí)：WHO-DAS Ⅱ評(píng)分≥116分，適應(yīng)行為嚴(yán)重障礙；② 精神殘疾二級(jí)：WHO-DAS Ⅱ評(píng)分106～115分，適應(yīng)行為重度障礙；③ 精神殘疾三級(jí)：WHO-DAS Ⅱ評(píng)分96～105分，適應(yīng)行為中度障礙；④ 精神殘疾四級(jí)：WHO-DASⅡ評(píng)分52～95分，適應(yīng)行為輕度障礙。其中精神殘疾一、二級(jí)為重度殘疾，精神殘疾三級(jí)為中度殘疾，精神殘疾四級(jí)為輕度殘疾。本研究中，研究組患者輕度殘疾67例，中度殘疾25例，重度殘疾34例。

2） PANSS評(píng)分。用于評(píng)定癥狀，評(píng)分越高，癥狀越重，共30個(gè)條目，其中陽性癥狀7個(gè)條目（妄想、概念紊亂、幻覺、興奮、夸大、猜疑/被害和敵對(duì)性），采用七級(jí)評(píng)分，評(píng)分越高，癥狀越嚴(yán)重。評(píng)定人員均為經(jīng)過訓(xùn)練的精神科醫(yī)師，通過精神檢查，并集合臨床檢查結(jié)果和知情人提供的病例信息進(jìn)行綜合評(píng)定。

3）RBANS測驗(yàn)。簡明單人操作測驗(yàn)，用于評(píng)估的延時(shí)記憶、注意、言語功能、視覺廣度、即刻記憶等神經(jīng)心理狀態(tài)，由12個(gè)分測驗(yàn)組成，測驗(yàn)耗時(shí)20～30 min，適用于18～89歲成年人。

4）WCST測驗(yàn)。測驗(yàn)認(rèn)知轉(zhuǎn)移、工作記憶概括、分類能力，測驗(yàn)指標(biāo)主要包括非持續(xù)錯(cuò)誤率、持續(xù)錯(cuò)誤數(shù)、持續(xù)性應(yīng)答數(shù)、概念化水平、完成分類等，適用范圍于6歲以上的人群。

1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理

2 結(jié)果

2.1 兩組患者認(rèn)知功能測驗(yàn)結(jié)果比較

研究組RBANS認(rèn)知功能各維度評(píng)分均明顯低于對(duì)照組，兩組比較差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（表1）；研究組非持續(xù)錯(cuò)誤率、持續(xù)性應(yīng)答數(shù)、概念化水平和完成分類指標(biāo)明顯低于對(duì)照組，持續(xù)錯(cuò)誤數(shù)明顯高于對(duì)照組，兩組比較差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（表2）；研究組WHO-DAS Ⅱ評(píng)分和PANSS陽性癥狀評(píng)分均明顯高于對(duì)照組，兩組比較差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（表3）。

2.2 精神殘疾程度與RBANS評(píng)分和PANSS陽性癥狀評(píng)分的關(guān)系

輕度殘疾組RBANS評(píng)分明顯高于中度殘疾組和重度殘疾組，中度殘疾組RBANS評(píng)分明顯高于重度殘疾組，組間比較差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。輕度殘疾組PANSS陽性癥狀評(píng)分明顯低于中度殘疾組和重度殘疾組，中度殘疾組PANSS陽性癥狀評(píng)分明顯低于重度殘疾組，組間比較差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（表4）。

3 討論

精神分裂癥患者常合并注意、記憶、抽象思維和信息整合等多種認(rèn)知功能異常。精神分裂癥患者認(rèn)知功能障礙是由于顳葉海馬和大腦額葉功能異常有關(guān)，精神分裂癥患者容易導(dǎo)致穩(wěn)定性的記憶損害。本研究證實(shí)，精神分裂癥患者延時(shí)記憶、注意、言語功能、視覺廣度和即刻記憶等RBANS 測驗(yàn)評(píng)分均明顯低于健康體檢者，而非持續(xù)錯(cuò)誤率、持續(xù)性應(yīng)答數(shù)、概念化水平和完成分類等WCST 測驗(yàn)指標(biāo)均明顯低于健康體檢者，持續(xù)錯(cuò)誤數(shù)明顯高于健康體檢者，研究表明精神分裂癥患者常合并廣泛性記憶損害，其與相關(guān)研究具有一致性[5]。目前研究證實(shí)，精神分裂癥患者精神陽性陰性癥狀與認(rèn)知功能損害具有明顯的差異[6]。但關(guān)于精神分裂癥患者認(rèn)知功能障礙程度與精神殘疾程度的關(guān)系尚有待進(jìn)一步的研究探討。

精神分裂癥患者認(rèn)知功能障礙是精神病理改變類型之一，容易導(dǎo)致行為、情感和思維障礙。同時(shí)，精神分裂癥病情遷延不愈，常常引起不同程度的精神殘疾，主要體現(xiàn)為社會(huì)參與、日常生活、與人相處、自我照顧、軀體移動(dòng)、理解與交流等適應(yīng)行為的嚴(yán)重障礙。本研究結(jié)果顯示，精神分裂癥患者WHO-DAS Ⅱ評(píng)分明顯高于健康體檢者，精神分裂癥患者精神殘疾程度更為嚴(yán)重，其中輕度精神殘疾67例（53.17%），中度精神殘疾25例（19.84%），重度精神殘疾34例（26.98%）。相關(guān)研究顯示，精神癥狀是導(dǎo)致精神分裂癥患者精神殘疾的主要原因，其中精神分裂癥患者的精神陽性癥狀（妄想、概念紊亂、幻覺、興奮、夸大、猜疑/被害和敵對(duì)性）是非常重要的因素，急性期陽性癥狀的有效控制有助于減少陽性癥狀繼發(fā)的陰性癥狀數(shù)，同時(shí)減輕陽性癥狀繼發(fā)的陰性癥狀程度，有助于改善精神分裂癥患者的功能和預(yù)后狀況[7]。但關(guān)于精神分裂癥患者不同精神殘疾程度與精神性陽性癥狀的關(guān)系研究尚少。

本研究結(jié)果顯示，精神分裂癥患者RBANS評(píng)分明顯低于健康體檢者，其中輕度精神殘疾患者RBANS評(píng)分明顯高于中度殘疾和重度殘疾患者，中度殘疾患者RBANS評(píng)分明顯高于重度殘疾患者，揭示了精神殘疾程度越嚴(yán)重，RBANS評(píng)分越低，認(rèn)知功能障礙程度越嚴(yán)重。精神分裂癥患者PANSS陽性癥狀評(píng)分明顯高于健康體檢者，其中輕度精神殘疾患者PANSS陽性癥狀評(píng)分明顯低于中度殘疾和重度殘疾患者，中度殘疾患者PANSS陽性癥狀評(píng)分明顯低于重度殘疾患者，揭示了精神殘疾程度越嚴(yán)重，PANSS陽性癥狀評(píng)分越高，精神陽性癥狀越嚴(yán)重。因此，精神殘疾程度與認(rèn)知功能障礙程度和精神性陽性癥狀緊密相關(guān)。精神分裂癥患者慢性遷延不愈與腦部器質(zhì)性損傷具有緊密的關(guān)系，容易導(dǎo)致認(rèn)知功能異常，執(zhí)行能力下降，從而導(dǎo)致日常生活和社會(huì)交往功能逐漸降低。全部精神分裂癥患者均存在不同程度的精神殘疾，其中精神殘疾程度受疾病本身、社會(huì)心理和藥物治療等多種因素的影響，其中精神分裂癥疾病本身是導(dǎo)致精神殘疾的重要因素[8]。

綜上所述，不同精神殘疾程度的精神分裂癥患者認(rèn)知功能和PANSS陽性癥狀評(píng)分差異顯著，精神分裂癥患者認(rèn)知功能及其陽性癥狀與精神殘疾程度緊密相關(guān)。

參考文獻(xiàn)

[1] 范寧， 譚云龍， 李佳， 等. 首發(fā)未服藥精神分裂癥患者血清同型半胱氨酸水平與臨床癥狀的關(guān)系[J]. 中國心理衛(wèi)生雜志， 2015， 29（2）： 105-108.

[2] 王久菊， 王鵬飛， 權(quán)文香. 精神分裂癥的語言認(rèn)知特點(diǎn)及其腦機(jī)制[J]. 生物化學(xué)與生物物理進(jìn)展， 2015， 42（1）： 49-55.

[3] 黎娟花， 黃雄， 胡文生， 等. COMT val158met基因多態(tài)性與首發(fā)精神分裂癥發(fā)病、癥狀輕重及認(rèn)知功能的關(guān)系[J].廣東醫(yī)學(xué)， 2015， 36（1）： 82-84.

[4] 甘景梨， 段惠峰， 程正祥， 等. 重復(fù)經(jīng)顱磁刺激對(duì)精神分裂癥難治性陰性癥狀及腦源性神經(jīng)營養(yǎng)因子的影響[J]. 中國神經(jīng)精神疾病雜志， 2014， 40（12）： 710-714.

[5] 羅曉， 張麗麗， 韓書賢， 等. CMYA5基因多態(tài)性與新疆維吾爾族精神分裂癥的關(guān)聯(lián)性研究[J]. 中國神經(jīng)精神疾病雜志， 2014， 40（12）： 726-730.

[6] 劉永橋， 宓為峰， 王曉志， 等. 阿立哌唑與喹硫平治療精神分裂癥的療效與安全性[J]. 中國臨床藥理學(xué)雜志， 2014， 30（6）： 505-507.

篇5

中國公共行政精神的孱弱現(xiàn)狀

（一）公共行政思維中公共性的流失

公共性是公共行政最顯著的特性。回顧改革開放以來的近40個(gè)光景，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型對(duì)行政界域內(nèi)公共性的沖擊是不言而喻的。科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了繁雜的行政事務(wù)和膨脹的行政組織，同時(shí)對(duì)公共行政主體的執(zhí)政能力提出了更高的要求。在這樣的行政環(huán)境下，第三部門和行政外包等新形式的行政組織展現(xiàn)在公共服務(wù)選擇的面前。第三部門的非營利性導(dǎo)致其提供公共服務(wù)的能力有限，而受市場競爭機(jī)制作用的行政外包組織則始終以經(jīng)濟(jì)性為首要原則。當(dāng)私有制的思維沁入到公共領(lǐng)域中，公、私界限模糊，難免不損害到公共行政至善、至純的公共性，使公民在公共生活中，往往接觸不到真正優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，和平價(jià)的公共產(chǎn)品。針對(duì)政治體制改革回應(yīng)相對(duì)滯后的我國而言，公共性的流失，必然導(dǎo)致政府公共管制權(quán)的增強(qiáng)，而對(duì)應(yīng)著公民公共行政權(quán)力的縮小，這無疑加深了公民與公共行政之間的距離，增加了我國實(shí)現(xiàn)民主治理的難度。

（二）公共價(jià)值訴求的非理性表達(dá)

公共價(jià)值訴求的非理性表達(dá)源于中國兩千多年的傳統(tǒng)行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的時(shí)代，整個(gè)社會(huì)處于倫理教化的非理性和皇室強(qiáng)權(quán)專制統(tǒng)治之下，人情往來、個(gè)人崇拜、等級(jí)有序的倫理觀念根深蒂固，政府強(qiáng)大、公民弱小和淡泊法律的意識(shí)深入人心，國民缺少自覺認(rèn)知和遵守現(xiàn)代法律法規(guī)的精神是幾千年歷史沉淀下來的傳統(tǒng)與習(xí)慣。而今，這種典型的民族心理特征突然受到外來新思潮的猛烈沖擊，難免不使中國上下呈現(xiàn)出非理性的狂躁。行政組織內(nèi)部濫用公共權(quán)力、損害行政誠信、隨意制定決策等，對(duì)應(yīng)著公民上學(xué)難、住房難和看病難等基本的生存問題，這些現(xiàn)象直接挑釁著公共行政的權(quán)威和公民對(duì)政府的信任。于是在現(xiàn)實(shí)中，行政主體貪污瀆職、暴力拆遷、釣魚執(zhí)法公民政治冷漠、自焚抗議、郁憤難平在如此政德面前，倫理道德不堪一擊，衰微的法理精神造就了公共價(jià)值訴求的非理性表達(dá)，這急迫地呼喚完善的法治社會(huì)快速到來。

（三）公共行政目的的偏頗

社會(huì)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，多元利益集團(tuán)的出現(xiàn)，使公共利益成為集團(tuán)與政府以及集團(tuán)之間博弈的產(chǎn)物，公民的公共利益越來越多地讓位于強(qiáng)大的集團(tuán)利益。對(duì)利益的盲目追求，使與民爭利的現(xiàn)象不僅顯現(xiàn)在利益集團(tuán)之間，也顯現(xiàn)在行政組織內(nèi)部，行政人員之間，致使公共行政最根本的服務(wù)目的被忽視，公共行政的社會(huì)職能和文化職能發(fā)揮不徹底。在單純利益的驅(qū)動(dòng)下，公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)了大批對(duì)公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的蛀蟲，他們貪婪地蠶食著原本應(yīng)該高效、公正的公共行政。在社會(huì)財(cái)富的迅速積累下，也加重了國富民衰的跡象。公共行政的現(xiàn)實(shí)目的直接陷入到被質(zhì)疑的危機(jī)中。

（四）公共行政觀念的形式化趨同

盡管我國行政有著幾千年的歷史，然而真正意義上的公共行政學(xué)起步晚，發(fā)展慢。在精彩紛呈、眼花繚亂的西方行政理論面前，我國公共行政學(xué)界稚氣未脫。始終追隨在各式各樣的行政思潮之后，難以創(chuàng)新。盡管很多優(yōu)秀的學(xué)者致力于在吸收西方精華理論的基礎(chǔ)上完善創(chuàng)新我國的行政理論。但世界經(jīng)濟(jì)一體化，以及社會(huì)全面發(fā)展對(duì)公共行政能力提出的緊迫要求，使得我國的行政理論不得不受到系統(tǒng)、完備的外來思想的同化。甚至存在部分不負(fù)責(zé)任的學(xué)者，在沒有或者鮮有對(duì)我國的公共行政基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展的客觀狀況進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，就直接照搬照抄國外的思想理論，用以指導(dǎo)我國的公共行政實(shí)踐，造成了我國的行政觀念與國外思想產(chǎn)生形式化趨同的現(xiàn)象。可以說，這種學(xué)習(xí)創(chuàng)新精神的孱弱，直接影響到我國公共行政價(jià)值理論和治理實(shí)踐的脫軌，對(duì)我國的公共行政發(fā)展百害而無一利的。

重塑中國公共行政精神的手段

（一）擴(kuò)大民主途徑

本能地意識(shí)到公民的要求與呼聲，這是政府必須具備的執(zhí)政能力，這需要一系列民主制度的健全。我國是擁有十三億人口的大國，做到直接民主是不現(xiàn)實(shí)的。然而，在信息高速發(fā)展的今天，各種電子、數(shù)字、通訊設(shè)備、互聯(lián)網(wǎng)等高端技術(shù)，為建立、拓寬多種“民主參與”和的渠道，政府與公民的對(duì)話，以及公民民主參政提供了便利的條件。通過這種公開、民主的自由表達(dá)，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)社會(huì)生活和國家生活進(jìn)行廣泛參與的目的，推進(jìn)公共行政公共性的復(fù)歸，進(jìn)而對(duì)政府行政政策的制定和執(zhí)行給予必要的回應(yīng)、監(jiān)督和壓力，這也正是民主行政的基本要求和核心內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)法制改革力度

完善、正義的法律制度是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和公共行政行為有序的最強(qiáng)大有利的武器。特別是對(duì)于法治基礎(chǔ)薄弱的我國來說，維系社會(huì)主義運(yùn)行秩序，規(guī)范政府行為必須要加快法律制度建設(shè)的步伐。包括明確法律原則，建立制衡機(jī)制，在法律面前保證人人平等，更新法律法規(guī)內(nèi)容，做到遵法從嚴(yán)、立法公正、司法公正、執(zhí)法公正，借法律來實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)的平衡，使行政行為有法可循，行政失范有法可究。

（三）發(fā)揮大眾傳媒的公益作用

時(shí)代的信息化為政務(wù)的公開、透明提供了多種可行方式，其中，積極發(fā)揮大眾傳媒的公益作用，做到全面監(jiān)督與樹立典范的結(jié)合，無疑是最好的途徑之一。大眾傳媒作為人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和精神交往的產(chǎn)物，對(duì)社會(huì)活動(dòng)具有廣泛的影響力。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，科技的進(jìn)步，傳播速度越來越快，范圍越來越廣，效果也越來越大。而我們需要轉(zhuǎn)變的是大眾傳媒傳播商業(yè)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公益價(jià)值的客觀現(xiàn)狀。積極發(fā)揮其輿論監(jiān)督功能，加深行政人員服務(wù)社會(huì)、公眾的社會(huì)責(zé)任感，并通過樹立像孔繁森、牛玉儒、白芳禮等深入人心、感動(dòng)中國的精神楷模作為人物典范，激勵(lì)廣大行政人員自覺履行公仆職責(zé)，投身于為人民服務(wù)的光榮事業(yè)中，從教育培訓(xùn)、模仿學(xué)習(xí)中領(lǐng)會(huì)公共行政精神，教化并培育公民熱愛祖國，珍視生命，勤懇無畏，甘于奉獻(xiàn)的公民精神。

篇6

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代性；后現(xiàn)代性；工具理性；價(jià)值理性；行政文化

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0007-02

一、工具理性與價(jià)值理性的解讀

工具理性與價(jià)值理性是馬克斯?韋伯理論中的一對(duì)重要概念，工具理性是運(yùn)用某種手段來達(dá)到某種特定的目的，而不顧及行為在“內(nèi)容”上的合理性，即所應(yīng)有的道德價(jià)值考慮。工具理性又等同于蓋伊?亞當(dāng)斯與丹尼?巴爾弗所提出的“技術(shù)理性”，他們認(rèn)為，當(dāng)今時(shí)代的一個(gè)特征，是某科學(xué)分析的心靈模式和一種被稱為技術(shù)理性的對(duì)技術(shù)進(jìn)步的信仰。工具理性還等同于卡爾?曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價(jià)值因素，注重實(shí)然的，事實(shí)層面的認(rèn)識(shí)，追求科學(xué)的規(guī)范化，具有工具性特征。價(jià)值理性是以對(duì)價(jià)值的追求為目的，是一種追求人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的具有超越性的思維模式。價(jià)值理性超越了事實(shí)層面，追求事實(shí)與價(jià)值的統(tǒng)一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價(jià)值，即是否實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、正義，它所關(guān)注的是從某些具有實(shí)質(zhì)的、特定的價(jià)值理念的角度來看行為的合理性。價(jià)值理性具有如下特點(diǎn)，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強(qiáng)調(diào)主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價(jià)值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構(gòu)的理性，價(jià)值理性作為批判理性，它關(guān)注人的現(xiàn)實(shí)處境和前途命運(yùn)，通過對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的反思、批判，從而去建構(gòu)一個(gè)合乎人的本性和目的的美好世界。

綜上所述，工具理性與價(jià)值理性是不可分離的，價(jià)值理性內(nèi)在地指導(dǎo)著工具理性，而工具理性只有以價(jià)值理性為基礎(chǔ)和核心，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從歷史的發(fā)展過程來看，工具理性和價(jià)值理性經(jīng)歷了早期的自然合一階段，到現(xiàn)代性階段的價(jià)值理性被工具理性所奴役，再到后現(xiàn)代性階段的對(duì)價(jià)值理性回歸的強(qiáng)烈意愿，這三個(gè)階段是從合到分再到要求合的一個(gè)過程。

二、公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現(xiàn)代性的主要特征是工具理性行政文化主導(dǎo)，價(jià)值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎(chǔ)主義、普遍主義為主要內(nèi)容，崇尚事實(shí)與價(jià)值的分離，重視二元對(duì)立思想，強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求，“公共行政的規(guī)范化觀念和思想是植根于19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初期的現(xiàn)代性世界的”[1]，公共行政現(xiàn)代性是以“工具理性”的行政文化特點(diǎn)體現(xiàn)出來的。工具理性行政文化表現(xiàn)為公共行政的科學(xué)化、專業(yè)化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實(shí)證化，并強(qiáng)調(diào)公共行政的專門化、法制化、官僚化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化、職業(yè)化特征，由此導(dǎo)致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向――追求單一的行政效率；公共行政的價(jià)值中立取向――公共行政是執(zhí)行的工具；公共行政的規(guī)制化取向――層級(jí)節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行程序；公共行政的非人格化取向――公務(wù)員制度的非人性化管理；公共行政的內(nèi)部化取向――行政主體的單一性及注重組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度的建設(shè)。總而言之，公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化主導(dǎo)了公共行政領(lǐng)域很長的一段時(shí)間，并且導(dǎo)致了許多問題，我們?cè)诓粩嗟嘏μ剿鞯倪^程中批判并總結(jié)著，例如民主行政主張對(duì)政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對(duì)官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進(jìn)程中發(fā)展并完善著，現(xiàn)在我們要考察的是理性的另一面，即價(jià)值理性的意義和作用。

三、公共行政后現(xiàn)代性中價(jià)值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發(fā)展變化以及全球化時(shí)代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現(xiàn)代性強(qiáng)調(diào)的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現(xiàn)代世界，學(xué)者們紛紛為公共行政現(xiàn)代性劃上句點(diǎn)，迎接我們的將是公共行政后現(xiàn)代性，而這一過程就是通過呼喚價(jià)值理性行政文化的回歸來實(shí)現(xiàn)的。

（一）促進(jìn)行政目標(biāo)的合理化

價(jià)值理性行政文化具有目的性特征，它關(guān)注行政目標(biāo)的合理性。價(jià)值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區(qū)別于工具理性的明顯特征就是更加關(guān)注努力的結(jié)果對(duì)人的需要的意義，人不再受制于機(jī)械化，所以行政目標(biāo)內(nèi)包含著更多的價(jià)值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統(tǒng)治行政，它的合理性實(shí)現(xiàn)在于人的自愿服從，無論組織設(shè)定了一個(gè)什么樣的目標(biāo)，也無論這個(gè)目標(biāo)是否具有合理性，人們都同樣的會(huì)去執(zhí)行，而價(jià)值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標(biāo)設(shè)定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實(shí)施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎(chǔ)，價(jià)值理性行政文化為核心的情況下，行政目標(biāo)將更加關(guān)注人類的整體需要，服務(wù)于人并促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，價(jià)值理性行政文化是促進(jìn)行政目標(biāo)合理化的必然選擇。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范行政行為

價(jià)值理性行政文化可以引導(dǎo)和規(guī)范行政行為。官僚組織在追求效率的目標(biāo)同時(shí)要求人們保持價(jià)值中立，“韋伯認(rèn)為官僚制化和工具合理性的力量將產(chǎn)生技術(shù)專家而不是‘有教養(yǎng)’的人。他覺得頭腦簡單地強(qiáng)調(diào)教人如何做事，而不是教他們思考應(yīng)該做什么或?yàn)槭裁磻?yīng)該做，將產(chǎn)生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人。”[2]人們?cè)诮M織中按照制度規(guī)范從事著自我的事業(yè)，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應(yīng)有的任務(wù)，他們不考慮這些任務(wù)的終極目標(biāo)，不帶個(gè)人色彩去判定目標(biāo)的正確與否。“勝任而負(fù)責(zé)任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執(zhí)行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會(huì)以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么。”[2]價(jià)值理性行政文化為行政行為帶來評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使得人的主體意識(shí)增強(qiáng)，帶動(dòng)了人類能動(dòng)意識(shí)的覺醒。價(jià)值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調(diào)整和確立新的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政現(xiàn)實(shí)的重構(gòu)和超越。

（三）促使以德行政得以實(shí)現(xiàn)

價(jià)值理性行政文化可以產(chǎn)生道德理性。“道德理性尋求的是一種心靈與社會(huì)的秩序，特別是在公共生活領(lǐng)域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內(nèi)化為道德原則、道德規(guī)范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導(dǎo)人們?cè)O(shè)定目標(biāo)。”[3]道德理性落實(shí)到主體身上，就要求當(dāng)政者能夠具有良好的道德品質(zhì)，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會(huì)的楷模，才能把國家和社會(huì)治理好。這就是我們所一再強(qiáng)調(diào)的，法律和制度都是人來制定的，一個(gè)好的法律制度能否得到認(rèn)真的貫徹，關(guān)鍵在于人，尤其是那些最高的執(zhí)法者和當(dāng)權(quán)者，因此，行政人員的道德品質(zhì)就更加重要，當(dāng)價(jià)值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規(guī)范、規(guī)則和原則的時(shí)候，并把他自己的行為主動(dòng)符合這些規(guī)范作為自己的道德理想的時(shí)候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會(huì)形成一套自己的道德價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以此作為行為準(zhǔn)則，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)以德行政。

四、中國行政改革的借鑒

西方公共行政一直處于公共行政領(lǐng)域理論與實(shí)踐的前沿，在西方社會(huì)已處于公共行政現(xiàn)代性的工具理性行政文化向后現(xiàn)代性的價(jià)值理性行政文化回歸的過度與轉(zhuǎn)型階段，而我國還尚處在行政現(xiàn)代性的階段，所不同的是，由于各個(gè)國家發(fā)展模式與社會(huì)整體文化的不同，我們不會(huì)走上與西方國家同樣的道路，在參考西方公共行政實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國可以在行政現(xiàn)代性階段，在工具理性行政文化的弊端沒有完全暴露出來時(shí)，就認(rèn)識(shí)到如何將工具理性與價(jià)值理性融合。因此，西方國家公共行政文化的發(fā)展給我們提供的借鑒是不可小覷的，我們要揚(yáng)長避短，取其精華，根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)用到我國公共行政改革過程中。現(xiàn)階段我國行政文化的主要問題依舊是在充分發(fā)揮工具理性行政文化作用的基礎(chǔ)上，呼喚價(jià)值理性行政文化的回歸，價(jià)值理性行政文化是工具理性行政文化發(fā)展的精神動(dòng)力，工具理性行政文化是價(jià)值理性行政文化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，工具理性行政文化與價(jià)值理性行政文化是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：33.

[2][美]杰?D?懷特.公共行政研究的敘事基礎(chǔ)[M].北京：中央編譯出版社，2011：166.

[3]何穎.論政治理性的特征與功能[J].政治學(xué)研究.2006（4）.

[4]潘洪林.科技理性與價(jià)值理性[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[5][美]查爾斯?J?福克斯，休?T?米勒.后現(xiàn)代公共行政：話語指向[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[6][美]西蒙.管理行為[M].詹正茂，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004.

[7]何穎.行政哲學(xué)研究[M].北京：北京學(xué)習(xí)出版社，2011.

篇7

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對(duì)于一個(gè)社會(huì)來說，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素。”社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí)，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境，包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

篇8

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價(jià)值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時(shí)，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀，并非沒有價(jià)值立場，而是為了確保自身的價(jià)值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此，針對(duì)這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個(gè)體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí)，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會(huì)陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn)，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng)，那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政，因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對(duì)于一個(gè)社會(huì)來說，最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素。”社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng)，而且能夠在它的管理對(duì)象那里，即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí)，政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。”ll。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí)，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度，深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境，包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境，比如，社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

篇9

關(guān)鍵詞：新公共行政；公平觀；行政自由裁量權(quán)；公共利益

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007―5194(2009)06―0074―04

新公共行政學(xué)派興起于20世紀(jì)60年代末70年代初。該學(xué)派認(rèn)為“任何從事行政實(shí)務(wù)的人，他實(shí)際上都在進(jìn)行價(jià)值的分配”。因此新公共行政極力反對(duì)傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率片面無休止地追求。在反思傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上，新公共行政堅(jiān)持以公平為其價(jià)值內(nèi)核，強(qiáng)調(diào)公共行政追求的公平與效率必須以社會(huì)公平為始基。對(duì)社會(huì)公平價(jià)值的追求，是新公共行政的最耀眼的閃光點(diǎn)，并對(duì)規(guī)范公共行政人員的自由裁量行為有著積極的借鑒意義。

一、追求公平：新公共行政對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值的揚(yáng)棄

新公共行政以張揚(yáng)社會(huì)公平觀為旗幟，向公共行政的價(jià)值體系中注入了更為終極性的價(jià)值，使公共行政擺脫了技術(shù)理性的窠臼。新公共行政價(jià)值體系的構(gòu)建，建基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值理性的審視。對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值體系的揚(yáng)棄，使得新公共行政的價(jià)值追求更加自治。

(一)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值縷析

19世紀(jì)以前的公共行政，體現(xiàn)了明顯的個(gè)人權(quán)變色彩。19世紀(jì)中期以來，隨著威爾遜提出的“政治一行政”二分模式、韋伯的理性官僚制以及科學(xué)管理學(xué)派理論的完善，到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)的公共行政范式最終建立起來。傳統(tǒng)公共行政的首要價(jià)值是效率，對(duì)它而言，“被界定為產(chǎn)出與成本之比的效率，要求成本和生產(chǎn)即使不是管理的唯一目標(biāo)也是管理的首要目標(biāo)”。效率對(duì)傳統(tǒng)公共行政而言就是合法性，因?yàn)楣残姓W(xué)的誕生就是要試圖破解政府效率低下的癥結(jié)。伍德羅?威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鍪裁垂ぷ鳎黄浯危鯓硬拍芤员M可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌＜葱姓W(xué)研究的中心是探討行政組織怎樣以最高的效率完成合適的工作。在韋伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的組織形式，它意味著理性和效率。而在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，公共行政學(xué)者開始找尋適合于公共行政領(lǐng)域的基本科學(xué)管理原則。易言之，通過科學(xué)研究，使人們找到適用于公共行政的基本原則，從而利用它們來幫助提高行政效率。對(duì)行政機(jī)構(gòu)而言，它自身不從事直接的生產(chǎn)，其行動(dòng)所需的全部資源都是由社會(huì)提供的，若對(duì)資源的利用率過低，必然將威脅到其管理的合法性。所以，無論是主張“政治－行政”二分，還是層級(jí)節(jié)制的理性組織，抑或是科學(xué)管理理論；無不視機(jī)械性效率為公共行政首要的價(jià)值追求。

(二)新公共行政的社會(huì)公平觀

傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率的偏愛是由當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)決定的。那時(shí)候，政府的職能很簡單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎唵巍Ｐ鹿残姓a(chǎn)生的背景，如二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)使人們不再僅僅關(guān)注效率；隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化，公眾也要求公共行政組織提供的服務(wù)多樣化，在效率之外，行政組織還應(yīng)追求更具目的性的價(jià)值。新公共行政學(xué)派認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究視野過于狹窄，把公共行政問題局限于純管理和純技術(shù)的范圍事實(shí)上就忽視了公共行政的價(jià)值問題與規(guī)范問題，忽視了處于弱勢(shì)地位的窮人的利益與價(jià)值要求，并實(shí)際上將追求不平等的政府體制永久化。把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱。新公共行政學(xué)認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但決不是其核心價(jià)值，更不是唯一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。該學(xué)派強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。可見，新公共行政不是對(duì)效率的擯棄，而是主張效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值相結(jié)合。易言之，新公共行政追求的是社會(huì)性效率而非投入和產(chǎn)出之比的機(jī)械性效率。

新公共行政學(xué)發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平，主張將傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上論”轉(zhuǎn)為新公共行政學(xué)的“公平至上論”，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性、公民與顧客對(duì)決策的參與、社會(huì)公平、市民選擇；以及對(duì)項(xiàng)目有效性所擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任等價(jià)值。公共行政的社會(huì)公平就是政府及其行政人員開展行政管理活動(dòng)所要遵循的平等對(duì)待一切社會(huì)成員的原則和理念的總和。新公共行政直接從羅爾斯的“作為公平的正義”思想體現(xiàn)中獲取理論支持，完全贊同羅爾斯關(guān)于正義的兩個(gè)原則：一是，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；二是，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)’的不平等應(yīng)這樣安排，使他們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放。由此，誠如新公共行政學(xué)者戴維?K?哈特所說的那樣，公平理論賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，它將有效地指導(dǎo)行政官員的行為，既明確了官員及組織的行為應(yīng)以保障公民基本平等自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更明確了他們有責(zé)任和義務(wù)為更少受惠者獲得公共服務(wù)所進(jìn)行的各種努力。

二、社會(huì)公平觀：規(guī)范行政自由裁量權(quán)的價(jià)值意義

在行政倫理視野內(nèi)，公平被看作行政管理活動(dòng)中所必須遵循的倫理原則，它要求政府制定的公共政策和行政人員的行政行為平等地對(duì)待一切社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)成員。行政必須依法行事，這是社會(huì)的共識(shí)。但是由于社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜多變，使公共行政活動(dòng)也呈現(xiàn)出多變性和復(fù)雜性。法律不可能對(duì)全部行政活動(dòng)做出細(xì)致的規(guī)定，公共行政人員亦不可能像機(jī)器一樣，有效地按照制定的標(biāo)準(zhǔn)來工作，這就要求公共行政主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，而能動(dòng)的行政則要求行政主體必須擁有自由裁量權(quán)。然而自由裁量權(quán)所行使的是公共權(quán)力，公共行政人員若不堅(jiān)持社會(huì)公平的原則，勢(shì)必造成因自由裁量權(quán)的運(yùn)用而產(chǎn)生的腐敗。

行政自由裁量權(quán)，指行政行為主體在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上決定作為與不作為以及如何作為的權(quán)力。這就是說，行政自由裁量權(quán)賦予行政主體一定的自由選擇空間、在這個(gè)限度內(nèi)，沒有對(duì)與錯(cuò)的分定，只有合適與不合適的考量。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制來看，要實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)全景的調(diào)控，必須首先保證法律制定者和執(zhí)行者是完全理性、能預(yù)知和解決所有社會(huì)事務(wù)的。可事實(shí)上，人的理性總是有限的，不僅法律制定者無法完全預(yù)測未來，執(zhí)法者也不可能在執(zhí)法過 程中完全體現(xiàn)制定者的意志。而且法律只能規(guī)范普遍性的問題，體現(xiàn)總體性的公正，而無法實(shí)現(xiàn)所有個(gè)體的公正。因此，法律對(duì)自由裁量權(quán)的限制是無力的。它只是設(shè)定了一個(gè)規(guī)范化的框架，對(duì)于框架內(nèi)的具體事項(xiàng)，行政人員享有充分自由度量的權(quán)力。對(duì)這些具體事項(xiàng)的處理，完全取決于行政人員自身的德性。當(dāng)然，這并不意味著法律是無能的，而只是它所能實(shí)現(xiàn)的規(guī)范功能不理想。行政自由裁量權(quán)是一種非制度化的權(quán)力，是一種倫理性裁量權(quán)，其行使要基于公共行政的精神。它既要踐行對(duì)公共的承諾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體正義，又要在具體意義上對(duì)具體的公民和公民團(tuán)體的回應(yīng)，使每個(gè)人都得到人道的關(guān)懷。這些無不彰顯著自由裁量必須公平公正。因此，倫理的考量就在行政自由裁量權(quán)的行使中發(fā)揮著極為重要的關(guān)鍵作用。只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行法律并不一定就能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。適用法律而不考慮社會(huì)公平會(huì)導(dǎo)致非正義。

行政倫理對(duì)行政自由裁量的規(guī)制主要通過使行政主體樹立社會(huì)公平觀的價(jià)值觀來實(shí)現(xiàn)。公共的就應(yīng)當(dāng)是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無法正確確立公共行政的方向。公共行政無非是維護(hù)公共利益和根據(jù)公共意志的行政。無論是公共行政的制度規(guī)范還是行政人員的行政行為，都應(yīng)該建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上，公共意志就是一個(gè)絕對(duì)律令。公共意志要求行政主體公平地對(duì)待所有的行政相對(duì)人。公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域一樣，也是由法律制度和倫理道德共同作用的領(lǐng)域，而自由裁量權(quán)的行使，主要是由倫理道德約束的。公共行政主體只有堅(jiān)定正確的倫理道德，在行使自由裁量權(quán)時(shí)才能保持公平公正的社會(huì)價(jià)值觀。

公共領(lǐng)域的基本結(jié)構(gòu)是一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，行政人員是專門挑選出來的公共權(quán)力的執(zhí)掌者。權(quán)力任何時(shí)候都首先是一種支配力量，是由公眾的力量所凝結(jié)成的，是廚以維護(hù)公共利益，保障社會(huì)秩序，協(xié)調(diào)私人領(lǐng)域中的契約關(guān)系，捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利的公共力量。這種力量一旦背離其公共性質(zhì)而被公共行政人員用以服務(wù)小團(tuán)體或個(gè)人利益，就會(huì)造成行敗。一切有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的可能。

對(duì)于行敗問題，預(yù)防比治理更重要。對(duì)于腐敗的預(yù)防，強(qiáng)法的限制當(dāng)然能起一定的作用，但是法律始終只是外在的約束。行政主體若沒有樹立公共的意志，抵制各種不良的誘惑，堅(jiān)定行政行為社會(huì)公平的原則，即使在法律的范圍內(nèi)，也還是可能涉足灰色地帶，進(jìn)行隱形的腐敗。隨著行政專業(yè)化的推進(jìn)，法律已很難對(duì)這些專業(yè)化的領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的界定。而且監(jiān)督制約機(jī)制必然會(huì)使權(quán)力的運(yùn)行陷入公正與效率的二律背反。所以，“謀求行政人員內(nèi)在倫理道德的制約與外在的監(jiān)督制約機(jī)制的相互補(bǔ)充是必需的。”行政倫理責(zé)任機(jī)制是建立在對(duì)自身職責(zé)的道義和法律認(rèn)知基礎(chǔ)之上的，它的約束力不僅在于個(gè)體的道德理想，而且在于現(xiàn)有的法律規(guī)章制度。它的作用方式在于，在價(jià)值和信仰的內(nèi)在的召喚下以維護(hù)人類的公正為己任，在法律制度的約束下盡自己當(dāng)盡之責(zé)任。

三、內(nèi)外兼修：以社會(huì)公平觀規(guī)范自由裁量權(quán)的路徑

公共行政人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)將堅(jiān)持何種價(jià)值向度，取決于兩個(gè)方面的因素，一是制度的限定，二是行政人員自身的道德修養(yǎng)。我們從不否認(rèn)制度所設(shè)置的規(guī)則對(duì)行政人員負(fù)責(zé)任的行使自由裁量權(quán)具有積極的推動(dòng)意義。但是制度亦有其明顯的缺陷，若無法內(nèi)化為行政人員內(nèi)心的行動(dòng)規(guī)則，它至多只是個(gè)外在的約束。而且，制度只有對(duì)擁有正義美德的人來說才可能是有意義的。因此，要保證行政人員以公平的原則行使自由裁量權(quán)，必須通過良善的制度安排和彰顯公共行政人員的個(gè)體德性，二者相互支持，相得益彰。

(一)良善制度的建構(gòu)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者諾思認(rèn)為：制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。因此，制度對(duì)人類的行為具有深遠(yuǎn)的影響。作為保障自由裁量權(quán)正當(dāng)行使的制度；表現(xiàn)為設(shè)計(jì)精良的管理體制和法律規(guī)范。從行政倫理的角度考察，管理體制和法律規(guī)范所限定的恰恰是行政人員底限的行為標(biāo)準(zhǔn)。任何一種立法活動(dòng)都是一種集體道德裁決、一種政治性社團(tuán)建立的道德最低標(biāo)準(zhǔn)。良善制度的達(dá)成有兩條路徑，一是制度的倫理化，一是倫理的制度化。

制度的不道德才是個(gè)人不道德的根源。防止制度淪落為個(gè)人不道德的助推力，必須要對(duì)制度進(jìn)行倫理化。制度的倫理化就是要提升制度的倫理意涵，將公平、公正等倫理價(jià)值貫穿于制度的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)以及目標(biāo)的設(shè)定中。易言之，制度的倫理化即人們能夠從制度中找尋到內(nèi)含的倫理價(jià)值和倫理要求，或把倫理道德作為一個(gè)評(píng)價(jià)的尺度，對(duì)特定的制度進(jìn)行倫理評(píng)價(jià)。規(guī)則制度必須能保證行政自由裁量權(quán)的行使是公益向度的，同時(shí)在行政管制的過程中，要樹立對(duì)行政相對(duì)人的尊重原則和關(guān)懷原則，從而確保循依規(guī)則行使的自由裁量權(quán)真正實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)福利的目標(biāo)。

倫理制度化是指把社會(huì)普遍的倫理原則和道德要求提煉、物化為制度，并以此迫使人們遵守。倫理制度化試圖解決倫理過于主觀的問題，力圖以確定的形式將倫理要求制度化為社會(huì)共同遵照?qǐng)?zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)；從而使符合倫理的行為成為一種普遍化的規(guī)則，而不僅僅是少數(shù)道德高尚者勢(shì)單力薄的行動(dòng)。倫理制度化的途徑有兩個(gè)：一是建立道德賞罰的制度。任何制度規(guī)范在內(nèi)化為行動(dòng)主體道德戒律之前都離不開獎(jiǎng)懲機(jī)制的保障。因?yàn)榫同F(xiàn)實(shí)世界而言，所有的制度規(guī)范都只是大多數(shù)人的意志表達(dá)，要保障制度被全社會(huì)徹底地執(zhí)行，必須以外力來鼓勵(lì)他們遵守制度，對(duì)違反制度規(guī)范的行為施以適當(dāng)?shù)膽土P。二是完善行政監(jiān)督機(jī)制，保證行政公開。行政公開包括政務(wù)公開、行政人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開、暢通公眾舉報(bào)和申述渠道等，這些都是確保行政自由裁量權(quán)公平執(zhí)行的重要外部機(jī)制。道德的規(guī)范性一直是具有權(quán)威性的，這種權(quán)威性如果得到了制度化的肯定和支持，必然會(huì)造成一個(gè)不得不服從的氛圍”。

(二)個(gè)體德性的彰顯

現(xiàn)代社會(huì)，法律以其獨(dú)特的規(guī)范形式、嚴(yán)密的程序?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行了全面的調(diào)控。法律的權(quán)威性和控制的多層面性實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共行政人員令行禁止的控制。然而，法律從來都不是完善的。因?yàn)椤耙?guī)章只會(huì)引起更多的規(guī)章”，“語言的歧義性使其無法作為一個(gè)充足工具，來完全控制官僚的行為”，“在大多數(shù)情況下，規(guī)章越多，對(duì)官僚行為的控制力就越小”；由于激勵(lì)缺乏或者不相容，對(duì)規(guī)章的執(zhí)行總是伴隨著偷換目標(biāo)、敷衍了事等弊病。單純依賴法律的管理并無法達(dá)致社會(huì)的良序，由此，行政人員的個(gè)人德性凸顯了其獨(dú)特的價(jià)值。

篇10

【關(guān)鍵詞】公共行政理論 新公共管理 新公共服務(wù) 比較借鑒

公共部門如何更好地為公民提供公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代公共管理的核心問題。現(xiàn)代社會(huì)中，公共產(chǎn)品的供給主要追求兩個(gè)目標(biāo)：一是價(jià)值目標(biāo)，即公共服務(wù)的供給如何最大程度地體現(xiàn)公共性、民主性，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的公平公正；二是效率目標(biāo)，即公共服務(wù)的供給如何最大效率地獲得實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)平衡，一直是公共管理的重點(diǎn)和難題，也是公共產(chǎn)品供給面臨的難題。

一、傳統(tǒng)公共行政：祛除價(jià)值，追逐效率

1、“政治-行政”二分的理論視野

19世紀(jì)末，伍德羅•威爾遜提出了“政治－行政”二分原則，將決策性領(lǐng)域與事務(wù)性領(lǐng)域分開，決策性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)民主性要求，事務(wù)性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)效率性要求。這樣，政府的民主性要求和效率性要求歸屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域。這樣，政府行政的價(jià)值目標(biāo)便被隔離在了實(shí)際的行政事務(wù)之外，效率目標(biāo)成為行政領(lǐng)域追求的唯一目標(biāo)。二者之間的矛盾得以緩解。公共行政成為價(jià)值祛除的領(lǐng)域，效率是公共行政的唯一目標(biāo)。

2、傳統(tǒng)公共行政的理論原則

公共部門如何實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)？對(duì)于任何組織來說，效率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首先要求具有一定行動(dòng)能力。在提升行動(dòng)能力方面，韋伯的理性官僚制模型成為傳統(tǒng)公共行政理論最為經(jīng)典的的解決方案。 其核心觀點(diǎn)有：

1）等級(jí)：按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)體系，每一個(gè)下級(jí)機(jī)關(guān)在上一級(jí)機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督之下，同時(shí)，由下到上又有著申訴和表示不滿的權(quán)力。

2）分工：在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工，組織內(nèi)部各單位及個(gè)人都有固定不變、明確規(guī)定的工作范圍。在分工基礎(chǔ)上，有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度。按系統(tǒng)的勞動(dòng)分工確定機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)領(lǐng)域。為了履行這些職責(zé)，提供必要的制約和監(jiān)督。

3）規(guī)則：通過書面文件來施行嚴(yán)格的現(xiàn)代化管理，組織活動(dòng)是由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制的，這個(gè)體系包括了在各種特定情形中對(duì)規(guī)則的應(yīng)用。指導(dǎo)一個(gè)機(jī)關(guān)行為的規(guī)則包括技術(shù)性規(guī)則和行為準(zhǔn)則兩個(gè)方面。任何組織和任職者都不能濫用其正式的職權(quán)，只受有關(guān)準(zhǔn)則的指導(dǎo)，但合法權(quán)力能以各種不同的方式來行使。

4）職員：職員要通過專業(yè)的培訓(xùn)，理想的職員要以嚴(yán)格排除私人感情的精神處理公務(wù)，沒有憎恨和熱愛，也不受感情的影響。注重職員知識(shí)和能力。每個(gè)機(jī)構(gòu)都通過競爭性選擇來招聘人員，根據(jù)技術(shù)以及非個(gè)性的標(biāo)準(zhǔn)確定職位候選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進(jìn)行晉升。

在上述威爾遜和韋伯范式下，傳統(tǒng)公共行政理論的主要原則有：

1）價(jià)值中立：傳統(tǒng)公共行政的首要要求是遠(yuǎn)離政治價(jià)值；公共部門和行政組織中的職員被要求公私分明，超越個(gè)人好惡和感情；

2）理性原則：官僚組織模型從組織到個(gè)人都浸透著理性主義的色彩。韋伯研究了公共部門的復(fù)雜性，發(fā)現(xiàn)了科層制中的理性原則。自上而下的嚴(yán)格設(shè)計(jì)的科層結(jié)構(gòu)，每一組織中包含的眾多的詳細(xì)理性原則、操作規(guī)定。

3）技術(shù)原則：職能分工和專業(yè)化是韋伯范式下傳統(tǒng)公共行政的核心要素之一，官僚體制中的各組織必須明確分工，各有各的工作范圍和職能；技術(shù)知識(shí)和技術(shù)能力是任免和考核官僚體制中成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

3、以“機(jī)器部件”為理論假設(shè)

政治－行政二分視野下傳統(tǒng)公共行政的核心特點(diǎn)就是行政組織的“非人格化”，在威爾遜和韋伯的范式下，“這種體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機(jī)械力學(xué)機(jī)器，每個(gè)齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所地固定在那里。甲齒輪轉(zhuǎn)一圈，乙齒輪按設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)兩圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。這臺(tái)機(jī)器的開動(dòng)權(quán)在于政治領(lǐng)域，但一旦開動(dòng)起來，它就能夠完全合乎規(guī)則地自在運(yùn)轉(zhuǎn)。而行政組織中的“人”的因素（職員）也必須具有“非人格化”特征，職員就像是機(jī)器上的齒輪或者螺絲，無情無欲、兢兢業(yè)業(yè)地完成著組織賦予自己的任務(wù)。

4、傳統(tǒng)公共行政理論的局限

盡管韋伯的官僚制模型設(shè)計(jì)精妙，并在整整一個(gè)世紀(jì)內(nèi)成為公共行政的至上寶典，但官僚制度從來就沒有像韋伯自己所設(shè)想的那樣，真正成為既能被嚴(yán)格控制又能順利完成公共行政目標(biāo)的“機(jī)器”。傳統(tǒng)官僚制似乎在不知不覺中就由理性的實(shí)現(xiàn)政府政策的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)變成了無效的、腐敗的、臃腫的、壓迫性的社會(huì)鐐銬。其主要弊端體現(xiàn)為：(1)提供公共服務(wù)的效率低下，對(duì)市場信號(hào)和公眾要求反應(yīng)緩慢；(2)行政成本過高，財(cái)政赤字嚴(yán)重；(3)官僚機(jī)構(gòu)臃腫膨脹；(4)行政官僚的腐敗行為層出不窮；(5)公職機(jī)構(gòu)和人員思想僵化，責(zé)任心下降，創(chuàng)造力缺乏；(6)官僚機(jī)構(gòu)似乎已經(jīng)失去控制等 。

上述種種弊端，似乎都能夠用一個(gè)詞來表示，“效率低下”。作為解決效率問題而出現(xiàn)的傳統(tǒng)官僚體制最終又因?yàn)樾蕟栴}而趨于崩潰。官僚體制甚至已經(jīng)成為了“低效率”的同義詞 。在以等級(jí)官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政出現(xiàn)危機(jī)之時(shí)，一場全新的公共行政改革運(yùn)動(dòng)逐步興起。這就是20世紀(jì)末席卷了整個(gè)西方世界的新公共管理運(yùn)動(dòng)。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)：改造政府，提高績效

1、“政府-市場”二分的理論視野

將市場機(jī)制引入公共行政部門是作為傳統(tǒng)公共行政官僚制效率低下弊端的解決方案提出的。新公共管理仍然處在傳統(tǒng)公共行政價(jià)值祛除、追逐效率的視野內(nèi)。如果說傳統(tǒng)公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“實(shí)現(xiàn)”既定目標(biāo)，那么新公共管理將效率的重點(diǎn)放在收益率上，即如何以最小的成本獲得最大收益。

為了解決績效問題，新公共管理將“市場”引入了公共行政領(lǐng)域。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府與市場作為兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制或制度安排，二者之間的組合狀況直接影響著資源配置的效率。新公共管理將屬于“私”的市場領(lǐng)域引入到公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)中，希望市場因素應(yīng)該能夠像公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中那樣與政府因素有效結(jié)合。

2、新公共管理理論的理論原則

關(guān)于新公共管理的基本主張，第一個(gè)提出新公共管理概念的胡德將其概括為七個(gè)方面 ：(1)放手給專業(yè)管理；(2)明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和衡量；(2)更加重視產(chǎn)出控制；(4)將公共部門分解成更小的單元；(6)強(qiáng)化公共部門的內(nèi)部競爭；(6)重視企業(yè)式的管理風(fēng)格；(7)強(qiáng)調(diào)資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。除此之外，美國專欄作家奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的十項(xiàng)主張也被認(rèn)為是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社區(qū)導(dǎo)向型政府；(3)競爭型政府；(4)有使命感政府；(5)績效型政府；(6)顧客導(dǎo)向政府；(7)有事業(yè)心的政府；(8)有預(yù)見的政府；(9)分權(quán)式政府；(10)市場導(dǎo)向政府。

新公共管理的主要建立在下述三個(gè)基本原則的基礎(chǔ)之上：

1）市場機(jī)制的引入 。首先，市場在正常情況下以競爭機(jī)制為基礎(chǔ)；其次，市場給消費(fèi)者做出決定的權(quán)力，即以顧客需要為導(dǎo)向；第三，市場以分權(quán)而不是集權(quán)為主要原則；第四，市場將資源與效果直接聯(lián)系起來，重視成本收益比；第五，市場能夠以價(jià)格信號(hào)的形式傳播瞬息萬變的信息，能夠?qū)ρ杆侔l(fā)生的變化反應(yīng)敏捷。

2）“委托－”機(jī)制。為使政府與市場在公共服務(wù)中統(tǒng)一起來，新公共管理在政府與市場之間引入了“委托－”機(jī)制。也就是說政府要通過合同或契約將公共服務(wù)中的部分具體行動(dòng)委托或外包給部分私營機(jī)構(gòu)。用奧斯本和蓋布勒的話說，政府應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。

3）績效管理。新公共管理要求政府能夠獲得最大收益，這就要求政府通過多種形式的誘因來改善財(cái)政狀況，如開創(chuàng)基金、留成分紅、創(chuàng)新基金、使用者付費(fèi)等等方式。

3、“經(jīng)濟(jì)人”的理論前提

之所以收益刺激成為公共行政提高效率的良方，是因?yàn)樾鹿补芾砝碚撜J(rèn)識(shí)到：政府組織不可能是韋伯所設(shè)計(jì)的冷冰冰的機(jī)器，而是以“人”為核心要素的組織。因此，人不可能成為傳統(tǒng)公共行政所要求的齒輪或螺絲釘，而是活生生的有欲有求的生命體。可以說，新公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展的基本動(dòng)因就在于在政府官僚組織種重新發(fā)現(xiàn)了“人”的價(jià)值。

新公共管理在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展和興起的基礎(chǔ)上，受到了包括公共選擇理論等理論范式的深刻影響。其對(duì)“人”的基本假定是：任何個(gè)體行為者都是“經(jīng)濟(jì)人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。

4、新公共管理理論的局限

新公共管理改革在美國、英國、新西蘭、澳大利亞等大多數(shù)西方國家展開，在短短的20多年中風(fēng)靡全世界 。新公共管理改革為舊的官僚制度注入了新的活力，極大地改變了傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)的辦事方式和行為效果。但是，人們對(duì)新公共管理理論的置疑從來就沒有停止過。佩龍、戈?duì)枴⒌吕汉吞乩锏热藢?duì)新公共管理改革的批評(píng)尤為嚴(yán)厲。張成福將這些批評(píng)歸納為以下幾個(gè)方面 ：(1)對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗；(2)管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當(dāng)性的喪失；(3)市場基本教義和對(duì)市場機(jī)能的不當(dāng)崇拜；(4)向私人部門學(xué)習(xí)的自我解構(gòu)與公私管理的混淆；(5)不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻。在對(duì)新公共管理理論的質(zhì)疑聲中，以登哈特夫婦為代表的新一代學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論。

三、新公共服務(wù)理論的興起：價(jià)值回歸，兼顧效率

1、“國家－公民”二分的理論視野

如果說，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論是在政治－行政的二分視野下以效率為追求目標(biāo)的話，那么新公共服務(wù)理論將民主價(jià)值目標(biāo)重新納入其理論視野。

對(duì)民主價(jià)值目標(biāo)的重新關(guān)注與當(dāng)展起來的公民社會(huì)理論息息相關(guān)。公民社會(huì)理論認(rèn)為，社會(huì)作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動(dòng)國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而國家則在承認(rèn)和尊重公民社會(huì)的獨(dú)立性和自主性的同時(shí)，積極參與公民社會(huì)，為其提供外在的法律保障，對(duì)其進(jìn)行必要的、有限度的干預(yù)、調(diào)節(jié)和支持。

新公共服務(wù)理論使公共行政研究進(jìn)入“公民－國家（行政）”的理論視野之中 。在這一理論視野下，公民作為一個(gè)積極的正面因素進(jìn)入到公共行政中，能夠與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行良好的互動(dòng)。透過這種互動(dòng)，雙方能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊病，使行政機(jī)構(gòu)和公民都能夠擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本困境。

2、新公共服務(wù)理論的主要原則

登哈特夫婦將新公共服務(wù)的理論來源總結(jié)為四個(gè)方面：(1)民主公民權(quán)；(2)社區(qū)與公民社會(huì)模型；(3)組織人本主義與新公共行政；(4)后現(xiàn)代公共行政 。

新公共服務(wù)的上述理念可以歸納為以下三個(gè)基本的原則：

1）公共性。新公共服務(wù)要求行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員以集體的、共同的公共利益觀念為目標(biāo)，這就需要著重關(guān)注公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。公共行政機(jī)構(gòu)還必須創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。

2）參與性：登哈特夫婦指出，公共行政項(xiàng)目可以通過集體努力和合作過程得到最有效、最負(fù)責(zé)的實(shí)施。也就是說更多的參與和協(xié)調(diào)是在多元社會(huì)中獲得整體性的途徑。新公共服務(wù)理論對(duì)社區(qū)參與的重視就是力圖通過更多的參與獲得更多的信任和協(xié)作。。

3）服務(wù)性：登哈特夫婦針對(duì)新公共管理理論提出新公共服務(wù)“服務(wù)而不是掌舵”的基本理念。服務(wù)依然是公共行政領(lǐng)域的核心內(nèi)容。不過，新公共服務(wù)理論的“服務(wù)”有著全新的內(nèi)涵：“越來越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。”

（三）對(duì)“公民”的重新重視

新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理的揚(yáng)棄和發(fā)展從根本上說是由于對(duì)于人性假設(shè)的改變。新公共服務(wù)理論這樣看待“人”：“公民看起來會(huì)超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益，進(jìn)而會(huì)采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解公共事務(wù)、有歸屬感、關(guān)心整體并且與命運(yùn)危若累卵的社區(qū)達(dá)成一種道德契約。” 這種公民是一個(gè)積極參與和偶爾犧牲個(gè)人利益的有道德的共同體成員。新公共服務(wù)認(rèn)為，這種具有道德要求的公民精神需要通過公民教育來實(shí)現(xiàn)，而廣泛的直接的公民參與就是公民教育的最好方式。新公共服務(wù)理論視野下的“人”既不是追逐私利的“經(jīng)濟(jì)人”，也不是為全體而犧牲，而是在共同利益和共同責(zé)任中獲得自我實(shí)現(xiàn)的公民。

四、西方公共行政理論發(fā)展對(duì)我國的借鑒意義

我國擁有數(shù)量龐大的公共部門和事業(yè)單位，究其原因，一方面是治理超大規(guī)模社會(huì)的需要，另一方面也是在我國公共行政體制轉(zhuǎn)型和探索的過程中形成的歷史結(jié)果。多年來，我國公共行政體制和公共服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程緩慢，至今仍無明顯成效。政府公共行政機(jī)構(gòu)和教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)單位存在的一些問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

結(jié)合西方公共服務(wù)理論的發(fā)展，我國公共部門和教育、衛(wèi)生事業(yè)單位的改革，有許多方面可以借鑒：第一，引進(jìn)市場機(jī)制，將公共部門至于市場的多元環(huán)境中，不斷提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，這就意味著，要以顧客需要為導(dǎo)向，同時(shí)注重分權(quán)而不是集權(quán)。第二，注重績效觀念，我國公共部門的改革要逐漸從單一注重提升行動(dòng)能力的視野中，轉(zhuǎn)移到重視成本-收益率，降低成本，提升效益，特別要降低對(duì)公共資源的浪費(fèi)。第三，進(jìn)一步推進(jìn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，公共行政的重點(diǎn)是服務(wù)而不是管理，同時(shí)，注重服務(wù)理念不簡單意味著強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)，正如新公共服務(wù)理論所指出的，更重要的是幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求。第四，公共產(chǎn)品的供給要特別注重公民權(quán)益保護(hù)和穩(wěn)步發(fā)展公民參與。

參見彼得•布勞和馬歇爾•梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，馬戎等譯，上海：學(xué)林出版社，2001年版，第17-20頁。

參考文獻(xiàn)：

1.參見馬克斯•韋伯：《韋伯文集》，韓水法編，北京：中國廣播電視出版社，1999年版，第322~374頁。

2.彼得•布勞和馬歇爾•梅耶，《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，譯者序，第5頁。