行政決策的方法范文

導語：如何才能寫好一篇行政決策的方法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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對我國政府尤其是地方政府來說，加入WTO既是一次難得的機遇，又是一種史無前例的嚴峻挑戰，地方政府決策的行為方式必須作出大幅度調整。當前，我們不僅僅需要提高產業與（）產品的競爭力，而且，必須注重國家整體的體制建設，提高國家競爭力，從而確保在國際上的整體競爭力。

一、地方政府決策的現狀

地方政府決策是建立在中央基本政策下，為針對和解決地方而制訂的，旨在改善地方經濟活動、促進地方發展的政府干預行為。地方政府主要有五個特點：一是職能雙重性，即執行性職能和領導職能；二是地位隸屬性，即實際上受雙重領導和制約；三是權力有限性，即受管轄范圍的限制和受、中央政府權力的限制；四是決策公眾性，即地方政府的政策選擇是平衡和綜合公眾利益的結果；五是職能社會性，即地方政府的主要任務是管理和服務社會。面對經濟全球化的趨勢，隨著市場經濟的進一步推進，在我國加入WTO以后，地方政府承擔著既要促進本地經濟發展，又要符合中央政策和國際貿易規則要求的雙重壓力。

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篇2

    行政人員由于身處現代信息社會,不可避免地要受到信息技術發展的影響。具體表現為:

    ·體能的延伸與增強。借助于信息技術,如電信、機器辦文辦事、遠程會議,打破了時空限制,行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物,可以完成以前體能無法完成的工作。

    ·開闊視野,提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術的開發可使行政人員及時獲得大量信息,有助于他們邏輯地、辯證地和系統地思考問題。互聯網提供了獲取信息的極大便利,使得行政人員“秀才不出門,而知天下事”、“運籌帷幄之中,決勝千里之外”成為可能。 ·時間和精力的節約。信息技術節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。跨越時空,降低了信息傳輸的時間成本、人力成本。

    ·觀念的更新。行政人員要適應信息時代的要求,就必須更新傳統觀念,樹立效率觀念、創新觀念、服務觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現代化觀念。

    ·激勵行政人員的全面發展。信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求,又節約了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習與培訓的直接動力,后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新(如網絡學校)更為行政人員學習現代化的管理知識,掌握與運用現代化的行政管理技術和工具提供了極大的便利。 二、信息技術對行政決策的影響

    行政決策是行政決策者為達到某一特定目標,對若干備選方案進行選擇,以確定行動方案的過程。信息技術發展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

    ·對行政決策目標的影響。信息技術發展改變了人類生活的環境,為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產品的提供者--政府而言,一切應以公共產品的消費者的滿意為決策的根本目標,決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展,群眾對政府的滿意度也相應提高。 ·削弱以至取消決策者與執行者之間的嚴格分界。在馬克斯·韋伯所設計的科層制中,組織內部層層授權,下級對上級嚴格負責,“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術的發展使每個人都能及時獲得所需要的信息,在工作現場就可以作出必要的決策,無須事事先向上司匯報,再執行上司的決策,真正做到“將在外,君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的:“由于新科技發展給社會生活帶來的多樣性和時效性,中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率,誰是總統再也無關緊要,因為實際的政治力量,即把事情處理好的能力,已從國會和總統的手中轉移到州、市、鎮和鄰里手里。”[ii]

    ·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說,而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發展可逐步實現在適當的時候、把適當的信息提供給適當的管理者,這樣就改善了決策者的有限理性。網絡化電子政府的實現,使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策,避免了靠經驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現象,從而提高了行政決策的科學性和合理性。

    ·支持與強化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計算機尚處于實驗室階段時,美國10年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數據,以至于在人口普查結束4年后,數據尚未處理完畢。第一臺專門設計用于商業目的的計算機UNIVAC[iii],就因總共服役7萬多個小時并成功處理了美國人口普查局的人口普查數據而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策,信息技術也可以提供強有力的信息支持。1952年下半年,美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰中立下赫赫戰功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森,由于前者早已解甲歸田,新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇,新聞界請出UNIVAC來做個預測。數據分析結果出乎人們的意料,電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍,而且票數與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然,因為UNIVAC依據的不過是5%的選票,根本不足為據。然而,大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝,且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

    三、信息技術對行政方法的影響

    信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持,而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創立的。信息技術發展引起行政方法的創新主要通過以下途徑:

    ·改善現有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。例如目前行之有效的網絡規劃技術,就運用了先進的信息技術予以支持,從而大大提高了行政管理效能。網絡規劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發明的甘特圖,后發展為橫條圖形計算法,這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發展而不斷改進成為網絡規劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網絡規劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現。網絡規劃技術具有較高的科技含量,其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

    ·創立全新的行政方法和行政措施。信息技術的發展使決策支持系統(DSS)、電子會議系統(EMS)、遠距離控制、分布式工作的統一協調、動態網絡計劃成為可能。目前,我國政府上網工程就采用了一整套全新的管理方法,如人民銀行網上支付、海關總署報關單和外匯聯網的外匯核銷系統、工商局紅盾信息網提供企業數據庫、國稅總局增值稅發票稽核系統和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率,降低了行政成本。 四、信息技術對行政組織的影響

    傳統的行政組織形式是科層組織結構。它的創立與發展不僅與素質較低的人員和平穩的管理環境相對應,而且也是受信息技術不發達制約的無奈選擇。科層組織結構的最大優點是效率很高,其弊端在于對外界環境變化的適應能力較差,而且壓抑組織成員自身的全面發展。社會經濟環境的不斷變化,使得科層組織的革新不可避免,而信息技術的發展為之提供了強有力的支持。

    ·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術落后的產物,它的存在既減緩了信息傳遞的速度,

    又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種,其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數字,數字出官”現象,這也是信息傳遞不暢的結果。現代信息技術將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通,逐步縮減以致最終取消中間管理層。 ·管理幅度增寬。信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態和意圖,而且僅占用很少的精力和時間。所以一個管理者能夠指導更多的下屬人員,增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發。

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經濟社會又好又快發展提供有力的法制保證。本年度要重點抓好以下工作：

一、完善行政決策機制。

1完善行政決策機制。尚未建立重大事項決策規則的要在年5月1日前建立；已經建立的要依照國家和省市政府的要求進一步完善。法制機構要對重大決策進行合法性審查。

法制機構負責人應當列席會議。未經審查或者經審查不合法的政府和政府部門不得作出決策。重大決策要經過政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定。

2提高行政決策水平。行政機關在作出重大決策前要進行深入調研、組織專家論證、廣泛聽取各方面意見。統籌協調各方面利益關系，切實辦好順讓人民共享改革發展效果。與群眾利益密切相關的重大決策作出前，民意、解民憂、惠民生的實事。還要公開聽取社會公眾的意見并進行風險評估。決策事項依法應當進行聽證的要組織聽證；聽證筆錄要作為決策的依據。

3試行重大決策跟蹤反饋和評估制度。重大決策的制定機關要跟蹤了解決策的實施情況。制定和實施機關都要通過多種途徑了解適時組織專家學者或者委托專業機構對決策進行評估，社會公眾對決策實施情況的意見和建議。重大決策的制定機關要根據收集到意見和建議。并根據評估結果作出是否予以調整的決定。

加快政府門戶網站信息的維護和更新，4切實推進政務信息公開化進程。認真貫徹《哈爾濱市信息公開方法》健全政府信息公開工作制度。健全網上政務信息公布平臺。

進一步規范行政審批行為。圍繞對固定資產投資、企業設立、工程建設等重點領域的行政審批制度進行5深化行政審批制度改革。要認真落實省政府取消、調整的行政審批事項。

通過精簡審批項目、下放審批權限、壓縮審批時限、精簡審批環節、減少審批收費、再造審批流程等方式，改革創新。開辟“綠色通道”提供優質高效服務。

二、提高制度建設質量。

進一步強化規范性文件制定和備案工作，6繼續抓好《省規范性文件制定和備案規定》貫徹落實。切實提高規范性文件質量。

對不符合法律、法規、規章和政策以及上位規范性文件規定、不適應經濟社會發展要求的規范7開展規范性文件清理工作。各級行政機關對現行有效的規范性文件進行全面清理。

特別是含有地方維護、行業維護以及限制非公有制經濟發展內容的規范性文件，性文件。要予以修改或者廢止。清理后保留、修改的規范性文件目錄應當向社會公布。

三、規范行政執法行為。

督促各鄉鎮、各部門建立行政執法人員評議考核檔案，8加強對行政執法人員的監督管理。建立并推行統一的行政執法和監督人員的信息化管理體系。對行政執法人員實施網上動態管理。

指導各部門開展案卷評查，9開展行政執法案卷評查。統一行政許可、行政處罰案卷評查標準。不時規范行政執法行為。

10積極探索規范行政處罰自由裁量權工作。有關行政執法部門試點開展規范行政處罰自由裁量權工作。

11探索相對集中行政處罰權工作。待條件幼稚試行相對集中行政處罰權。

四、加強執法監督。

加強對執法頻率高、與群眾關系密切12加強行政層級監督。繼續落實好行政執法責任制、行政執法矛盾協調、重大行政處罰決定備案、行政處罰統計等慣例監督制度的同時。

創新監督方式，有關重點行政執法部門的監督。強化監督效果。

組織開展專項監督檢查，13加強行政審批監督。圍繞省政府行政審批事項清理結果的貫徹落實。對各部門落實清理決定和實施行政審批情況進行全面檢查，發現問題及時糾正，嚴肅查處并公開通報一批典型的行政審批違法違紀案件。

發現問題及時糾正，14強化責任追究。圍繞項目建設中有關行政機關的行政執法和服務行為進行監督。并按照《省損害發展環境行政行為責任追究方法》追究責任。認真落實《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》行政機關領導干部因違法行政等應當問責的嚴格依照權限和順序實施問責。典型案件要進行公開曝光處置。

五、加強行政復議工作。

高質量地審查好行政復議案件。著重加強行政復議案件的流程管理，15抓好《行政復議法》及《行政復議法實施條例》貫徹落實。細化每個環節的辦案期限，切實提高行政復沒有正當理由，議辦案效率。原則上不允許超審限結案。

積極做好試點準備工作。16開展行政復議委員會試點工作。認真學習開展試點工作取得的基本經驗。

六、加強培訓、調研和宣傳。

確定培訓的重點內容和重點對象，17市政府法制辦要制定《年度政府法制培訓要點》對全市政府法制培訓工作做出規劃和安排。明確工作措施和具體要求。各鄉鎮各部門對政府法制培訓工作做出統籌布置。也要制定相應的培訓工作計劃。

鄉鎮政府、各部門領導班子年至少參與兩次依法行政法律知識學習；并落實政府常務會議和各部門局務會議會前學法制度18落實領導干部學法制度。認真執行中心組學法制度。

提高運用法律手段解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題的能力。

七、加強組織領導。

行政機關主要負責人要切實擔負起依法行政第一責任人的責任，19要把加強依法行政擺上重要位置。加強領導、狠抓落實，確保把加強依法行政的各項要求落實到政府工作的各認真扎實地加以推進。個方面、各個環節。

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以科學發展觀和構建和諧社會思想為指導，為認真貫徹落實黨的十七屆三中全會和市委九屆四次、五次會議精神。全面貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》國發[]10號，以下簡稱《綱要》關于加強市縣政府依法行政的決定》國發[]17號，以下簡稱《決定》繼續推進法治政府建設，依照“保增長、渡難關、上水平”總體要求，規范行政行為、提升執法水平、提高服務效率，為我區科學發展和諧發展率先發展發明良好的法制環境。特制定以下意見：

一、加強依法行政重要意義的學習宣傳。

決定了依法治區進程，行政機關能否做到依法行政。也決定了全區依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程，必需從戰略的高度增強依法行政的責任感和使命感，正確認識和處置經濟發展與依法行政的關系，依法管理與做好服務的關系，規范執法與提高效能的關系，行使權力與接受監督關系，自覺地把依法行政作為建設法治政府的基礎和關鍵，作為政府的一項重要職責抓緊、抓好。

（一）組織全區街鄉及各委辦局領導干部和公務員認真學習國務院《綱要》和《決定》將《綱要》和《決定》列入領導干部和公務員學法計劃予以布置。努力營造依法行政的良好輿論氛圍和社會環境。

（二）建立覆蓋行政機關全體工作人員和所有行政執法人員的學法制度。實行政府常務會議“會前學法”或專題學法。并緊密結合實際確定內容，保證全年安排專題講座不少于2次。各街鄉、各部門都要制定行政執法人員法律知識培訓計劃，以公共法律、專業法律、依法行政知識為重點，做到學法的計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”形成學法記錄和資料，保證行政執法人員集中學法培訓每年不少于15天。

（三）建立健全行政執法人員資格制度。所有行政執法人員上崗前必需經過法律知識培訓。凡考試、考核不合格的應當取消行政執法資格。嚴禁無行政執法資格的人員從事行政執法工作，對違法亂紀、嚴重失職或的要及時依法依章處理，堅決清理出執法隊伍。

二、建立科學民主的行政決策機制。

貫穿于行政決策、執行、監督的全過程。要把在決策源頭上實行科學民主作為今年依法行政工作的重點之一。堅持把依法行政作為政府工作的基本準則。

（一）完善重大行政決策規則和程序。政府法制部門要為政府當好參謀助手。逐步實行群眾參與、專家咨詢和政府決定相結合的行政決策機制。重大決策，除依法不得公開的外，應當向社會公布決策方案草案，并根據決策對公眾影響的范圍、水平等，采取聽證會、座談會、協商會等方式廣泛聽取意見。法律規定應當聽證以及涉及重大公共利益和群眾利益的決策事項，都要舉行聽證。不時完善重大決策專家咨詢論證制度，規定參與咨詢論證專家的權利和義務、論證的順序和方式。涉及重大財政收支的決策，必需通過專業部門、專業人員評估論證。建立重大行政決策合法性審查制度，未經審查或審查不合格的不得做出決策。

（二）建立和完善重大行政決策后評價和責任追究制度。選取1-2件直接關系民生。結合規范性文件執行效果檢查，進行重點檢查評估。認真落實責任追究制度，對于逾越權限，違反法定順序決策，造成決策失誤和嚴重后果的應當決策而不做決策或、貽誤工作的要依法追究相關領導和直接責任人的責任。

三、以權力網上公開透明運行為重點。

必需讓權力在陽光下運行”要求，為落實黨的十七大提出的確保權利正確行使。年將根據市政府的統一部署，推行行政權力網上規范、公開、透明、高效運行，實現行政權力運行數據化、流程規范化、辦公網絡化、信息公開化，強化行政監督，提高行政效能。

（一）依法清理和規范行政權力。對本單位所有的行政權力和權力依據進行全面清理。范圍包括：行政許可權、行政處罰權、行政給付權、行政強制權以及其它行政執法權。二是編制職權目錄和運行流程圖，對自由裁量權規范進行細化、量化、固化。行政權力內容發生變卦時，應按規定順序及時調整修訂職權目錄和運行流程圖。三是認真審核職權目錄和運行流程圖。各部門清理后的行政權力和法律依據及運行流程圖必需經區政府法制部門審核確認后上網向社會公布，未經公布的行政權力，不得行使。

（二）建立統一的行政權力網上公開透明運行平臺。實現行政權力信息全公開。網上適時顯示。要實現行政權力事項網上運行、依法行政考核和績效考核網上公示、行政權力運行情況網上適時監控監察、政府法制網上監督。

四、強化規范性文件監督管理。

進一步精簡行政審批項目，進一步清理行政審批項目和現行有效的規范性文件的基礎上。簡化審批順序，提高行政效能，把區、街鄉及各委辦局規范性文件備案審查工作作為從源頭上嚴格依法行政的重要措施來抓。

（一）堅持“有必要、不抵觸、有特色”原則制發區政府規范性文件。一要控制發文數量。依照“有件必備、有備必審”要求嚴格審查。審查的重點內容放在切實維護人民群眾利益、維護法制統一、體現公平公正上，審查的方法重點是廣泛聽取社會意見，進行充分調研和咨詢論證，使決策更能體現民意、關注民生、實現法治惠民。

（二）加強政府部門規范性文件審查備案。重點是要建立制度。切實改變隨意發文、違法發文、不報備或報備不及時等問題，防止因發文、決策損壞人民利益。

（三）對現行有效的規范性文件每兩年搞一次回頭看.

（四）繼續執行報備規定。及時向市政府、區人大報備區政府規范性文件。

五、以提高執法水平為目標。

（一）進一步落實行政執法責任制。一要完善行政執法責任制。梳理行政權力的同時。特別是法律依據發生變化的要及時完善修訂職能、職責，沒有法律依據的執法權限必須停止，不時解決行政執法缺位、越位、不作為、亂作為的問題。二要著力提高執法水平。依照市行政執法人員行為規范，以公開、公平、公正執法為重點，認真推行“三步式”執法模式，依照教育與獎勵相結合的原則，落實執法自由裁量權標準。三要切實落實評議考核制度。把考核與評議相結合，平時檢查與年底考核相結合，合理修訂年度考核評議細則，完善考核內容。四要落實執法過錯追究制度。依照有權必有責，用權受監督的要求，對行政執法案件在行政復議、行政訴訟中被撤銷、敗訴或舉報投訴后經查實確為違法的做到發生一起追究一起。

（二）認真執行行政處罰自由裁量基準制度。堅決執行細化量化和固化后的自由裁量標準。做到立案查處、判決與執行相分離，杜絕行政處罰的隨意性。

（三）不時完善行政執法案卷評查制度。進一步完善案卷評查標準。健全案卷評查制度，運用案卷評查結果，通過案卷評查促進各執法部門重視和規范案卷。開展案卷評選觀摩交流活動，促進執法部門不時改變“重實體、輕程序”重執法過程、輕文書制作”現象，以彰顯執法質量。

六、加大行政監督力度。

（一）進一步做好重大行政處罰備案審查工作。認真執行《市重大行政處罰決定備案審查方法》對所有符合備案條件的案件。爭取備案率達100%要通過督查、催報、定期發文通報等形式，增強及時、主動報備案的自覺性，并將報備列入依法行政考核內容。

（二）圍繞重點開展專項執法監督檢查活動。認真制定行政執法監督檢查年度計劃。改進監督檢查的方式和方法，上下聯動，橫向聯合，明查暗訪，開展評議，增強執法監督的有效性和針對性。要發揮法制職能部門作用，對突出問題，應及時制發行政復議、執法監督建議書，依法查處違法行為，及時發現和糾正影響發展環境的突出問題。對嚴重違法，侵犯群眾利益的典型案件，要及時曝光處置，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必糾，為經濟和社會發展發明良好的法治環境。

（三）加大行政執法投訴查處力度。各行政執法部門都要在網上和公示欄公開、公示投訴舉報電話和網址、電子郵箱。以對人民高度負責的精神，調處矛盾糾紛，查處行政違法和不當執法行為，并一一回復，以提高人民群眾對政府工作的滿意度。區法制辦、監察局、信息化辦、行政許可服務中心要協同配合，形成合力，加強網上過程監督、檢查監督、投訴查處監督，堅決查處違法行為。

（四）認真履行復議職能。把做好行政復議工作作為內部層級監督，努力實現法治惠民的有效途徑。一是依照“方便申請”積極受理”原則，疏通行政復議渠道。要及時便當受理、料理復議案件，公平公正地進行協調和裁定，努力將行政糾紛化解在行政順序中。二是不時創新復議方式和方法。一方面既要完善復議制度，嚴格復議順序，依法料理復議案件。另一方面，也要不斷創新審查方式，突出運用協調手段，注重引導、和解，消除爭議，努力實現案結事了定紛止爭。三是加強與法院、和各執法部門的溝通。實行定期會商、交流，及時反饋通報行政復議案件的趨勢、特點和執法中存在問題。要改進方法，以案論法，剖析辦案存在問題，最大限度地減少行政復議和行政訴訟案件，增強社會和諧。

（五）大力推進行政首長出庭應訴制度的落實。要積極開展行政首長出庭應訴工作。不得以任何理由拒絕出庭，回避矛盾和爭議，切實維護法律的權威性和政策的嚴肅性，接受法律監督。政府法制部門要加強與法院的溝通、聯系、協商和交流，及時通報相關情況，形成應訴告知制度，指導、督促行政負責人出庭應訴，全年行政首長出庭應訴率要達到100%

七、創新依法行政工作機制。

（一）切實加強對依法行政工作的領導。各級各部門都要充分認識依法行政對于建設和諧社會。各街鄉、各執法部門主要負責人要切實擔負起依法行政第一責任人的責任，統一領導、協調本部門依法行政工作。要將依法行政納入政府及部門工作年度計劃和重要議事日程進行布置和安排，列入法治政府建設的重要內容，定期聽取匯報，協調解決問題，狠抓工作落實。各部門法制機構人員要履行職責，學習和熟悉依法行政工作業務，當好領導的顧問和助手，扎扎實實地落實各項具體工作任務，共同努力，為法治政府建設作貢獻。

（二）全面實施依法行政的評議考核工作。今年。區政府的統一部署下，認真組織開展依法行政考核工作，從依法履行職責、科學民主決策、加強制度建設、規范執法、強化監督、防范化解社會矛盾、落實推進依法行政保證措施等七個方面，對街鄉和區級機關各部門年度依法行政工作情況進行考核。

（三）創新推進依法行政的活動形式。

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毋庸置疑，行政管理學概念之間是存在著一定的邏輯關系的，但這些概念之間究竟存在一種什么樣的邏輯關系并沒有引起學界太多的關注與思考。一個表面現象就是：當前的行政管理學領域的研究范式不夠規范，沒有嚴格地按照這些概念本來的邏輯關系標準進行研究，使得概念所包含的內容相互交叉，給人一種雜亂的感覺，因而人為地造成了一些不必要的麻煩。因此，行政管理學概念之間的邏輯關系已經成為行政管理學研究領域值得探索的一個新問題。本文試圖通過對若干經典行政管理學概念的邏輯分析，厘清其內涵、外延，明確這些概念之間的邏輯關系，為更好地研究行政管理學夯實基礎。

一、何謂經典行政管理學

在古代漢語中，“經典”的涵義主要有兩個。一指經書。如《后漢書.孫寶傳》中有“周公大圣，召公大賢，尚猶有不相說，著于經典，兩不相損”。《后漢書.朱佑傳》中“又奏宜令三公并去大名，以法經典。”《三國志.魏志.高貴鄉公傳》中“自今以后，群臣皆當玩習古義，修明經典。”二指宗教典籍。如在《無量壽經.上》中的“菩薩經典，究暢要妙”。《法華經.序品》中的“圣主師子，演說經典，微妙第一”。唐朝白居易《蘇州重玄寺法華院石壁經碑文》中的“佛涅槃后，世界空虛，惟是經典，與眾生俱”。在現代漢語中，其涵義已經不再僅僅局限于經書和宗教典籍這兩種了，它的含義被進一步拓展，其包容面也越來越大，本文中的經典一詞特指權威的、發展比較完整的、業已成型的意思。

眾所周知，任何一個學科在其形成和發展過程中，都會產生一些被人們尊稱為“經典”的著作和“經典”的概念，行政管理學也不例外。自從1887年美國學者伍德羅.威爾遜發表標志著行政管理學誕生的《行政學之研究》以來，到今天為止，經過一個多世紀的發展，行政管理學的研究范圍被后來的研究者不斷拓寬，其主題也不斷豐富，研究方法也逐步趨于完善，因此，學科理論正逐步走向成熟。在它百余年的發展演變歷程中，行政管理學產生了大量的概念，其中不乏對該學科的形成和發展起重要作用或具有持久影響力的概念，它們為行政管理學的發展指明了前進的方向，為社會的進步提供了巨大的前進動力。北大學者張國慶認為，行政管理學“從世界范圍內學科研究的主體特征上初步分析，20世紀80—90年代以來的發展，或許可以成為重建或革新行政研究時期。其具體的理論內容，則還需要進一步的觀察和總結。”以張國慶的論述為依據，我們把經典行政管理學概念界定為從1887年到20世紀90年代產生的，對行政管理學的形成和發展起重要作用或具有持久影響力的基本概念，這些比較完整的、有代表性、有影響力并且業已成型的概念便是行政管理學的“經典”概念。具體是指：行政管理、公共行政、行政、行政環境、行政職能、行政權力、行政組織、人事行政、行政領導、行政立法、行政文化、行政決策、行政實施、行政方法、行政效率、機關管理、行政行為、行政責任等概念。

二、經典行政管理學概念之間的邏輯關系

客觀事物之間有著一種最普遍的聯系，即同異關系，這種關系反映在人們的思維中就形成了概念之間在外延方面的關系。概念的外延是反映一個類，根據外延有無重合之處，概念間的關系可分為相容關系與不相容關系。這種事物的固有的內在屬性對行政管理學概念也不例外。

1.概念間的相容關系。在邏輯學中，概念間的相容關系是指兩個以上至少有一部分外延重合的概念之間的關系。其重合可分為完全重合與部分重合，因此，概念的相容關系又可進一步細分為全同關系、屬種關系、交叉關系。

（1）全同關系。所謂全同關系也叫同一關系，就是兩個以上概念的外延完全重合。在行政管理學中，我們常說的公共行政、行政管理、行政這三個概念之間的邏輯關系就是全同關系。從行政管理學的發展歷史可以清楚的看到，行政其實是一個外來詞，和它相對應的英語是“Administration”，我們通常把這個詞譯成“行政”或“公共行政”。而行政管理一詞是上個世紀80年代初，當時管理學在我國剛剛興起，人們通常把政府行政機關的管理活動寬泛地稱為行政管理，這種提法實際上是一個時代的產物。當前，隨著行政管理學在我國的進一步發展，我國公共行政學術界與國外有關學術界的接觸也日趨增加，很多學者就把行政管理學改作公共行政，以還原這個概念的本來面目。但是，不管稱為公共行政還是稱為行政管理，它都表示“國家行政機關依法管理社會公共事物的活動”的涵義。因此，非常明顯，這三個概念的邏輯關系是同一關系。

（2）屬種關系。所謂概念間的屬種關系，就是一個概念的外延完全包含在另一個概念的外延之中，并且僅僅為另一個概念外延的一部分。外延大的叫屬概念，或稱上位概念，外延小的叫種概念，或稱下位概念。屬種關系又可分為真包含關系和真包含于關系。屬概念包含種概念，稱為真包含關系；種概念被屬概念所包含，稱為真包含于關系。在行政管理學的概念中，有很多概念之間的邏輯關系是屬種關系。

一方面，行政環境真包含行政文化。關于行政環境和行政文化的界定，盡管國內學術界對此有不同的解釋，但是基本上是大同小異。所謂行政環境一般是指“直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。”行政文化一般是指“行政體系中的成員在一定的社會背景下所形成的對行政活動的態度、情感、價值觀和信仰。”也就是說，行政環境是直接或間接作用或影響行政主體的外部要素的總和，而行政文化是在一定的社會背景下形成的一些信仰，它對行政管理的主體產生間接或直接的影響。因此，從以上概念不難看出，行政文化是行政環境的一個有機組成部分，它們之間的邏輯關系是真包含關系。

另一方面，行政行為真包含行政立法、行政決策、行政實施、機關管理、行政領導、人事行政。從邏輯學上看，行政行為真包含行政立法。一般認為行政立法是指“行政機關依法在職權范圍內制定、修改、廢止有關國家行政管理的法律規范文件的行為。”[4]行政決策是指“在兩種或兩種以上可能采取的行動或不行動的方案中做出的行為。”在邏輯中，這是一種典型的“屬加種差”的下定義的方法。從以上定義中不難發現，它們鄰近的屬概念就是行政行為。

行政行為真包含行政實施，因為行政實施一般是指“從行政決策一經形成或最后批準起，行政機關及其工作人員貫徹決策，實現決策的全部活動或整個過程。”這個概念是描述性概念，從概念中我們可以很清楚地看到行政實施就是行政行為的一種，它們之間具有真包含關系是勿庸置疑的。

而機關管理是指“機關本身，即辦公地點的管理，這包括合理地安排機關的辦公處所，配置合適的設備，保持優美的工作環境以及系統地處理公文和案卷。”定義中明確指出機關管理就是機關本身也就是辦公地點的管理，機關本身屬于行政機構，非常明顯，機關管理是行政行為的一種。同理，行政領導一般是指“領導者在特定的結構中依靠其綜合影響力的運用和擴展，通過示范、說明、命令等途徑，動員下屬實現群體目標的過程。”人事行政一般是指“領導者在特定的人事部門通過一系列的法規、制度和措施對政府公務員所實施的管理活動，它包括對公務員的錄用、考核、培訓、交流、回避、工資、福利、保險等進行處理。”在邏輯中，這些定義都是語詞定義方法，確切地講就是說明的語詞定義。所謂說明的語詞定義，就是解釋、說明語詞已確定的意義。從這些定義所描述的內容來看，這些定義所描述的就是一種行政行為。所以，筆者認為，從邏輯上講，以上所分析的概念與行政行為之間的邏輯關系是真包含的關系。

2.概念間的不相容關系。概念間的不相容關系，就是概念與概念之間在外延上沒有任何重合的部分。例如，“歷史學家”與“非歷史學家長篇小說”與“短篇小說”。這種不相容關系，也叫全異關系。全異關系又可分為矛盾關系和反對關系。

（1）矛盾關系。矛盾關系是指如果兩個概念的外延完全不同，其外延之和等于其屬概念的外延，并且其中一個概念的內涵是以否定另一個概念的內涵所構成，那么，這種概念間的關系就叫做矛盾關系。行政環境與行政管理之間的關系就是矛盾關系。行政環境是直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。行政管理是國家行政機關依法管理社會公共事物的活動。它們一個是外部的關系總和，一個是內部的關系總和，中間既沒有交叉，又不是屬種關系，它們是一種典型的全異關系。

（2）反對關系。反對關系就是如果兩個概念之間外延完全不同，而且內涵方面各有不同的肯定，那么它們之間為反對關系。一般說來，具有反對關系的種概念，外延之和小于屬概念的外延。

行政決策與行政實施之間是反對關系。如上所述，行政決策是指在兩種或兩種以上可能采取的行動或不行動的方案中做出的行為；行政實施是指從行政決策一經形成或最后批準起，行政機關及其工作人員貫徹決策，實現決策的全部活動或整個過程。行政決策是行政實施的前提。它們都屬于行政行為，但是在內涵方面卻有著確定的不同的肯定，因此，它們之間的邏輯關系是明顯的反對關系。同樣的道理，我們可以得出行政行為、行政組織、行政權力、行政方法、行政效率這幾個概念兩兩之間是反對關系，行政實施、行政決策、行政責任幾個概念兩兩之間是反對關系，行政立法、行政改革、人事行政和機關管理幾個概念兩兩之間也是反對關系。

三、經典行政管理學概念的邏輯分析的應用

通過上面的分析，筆者認為，在行政管理學研究范式的建立過程中，應注意以下幾個問題：

首先，公共行政、行政管理和行政盡管其外延不同，但是它們的內涵卻是一致的。因此，為了使行政管理學的研究更加規范，筆者建議，最好去掉其他的稱呼，只保留一個，以避免造成無謂的混亂。

其次，公共行政和行政環境是矛盾關系。在建立公共行政學研究范式的時候，筆者建議，應該首先將其分為公共行政和行政環境兩部分，然后把所有的其他的概念歸入這兩類中，然后在這兩部分中分別論述各自包含的內容。

第三，行政文化真包含于行政環境。在一些關于公共行政的著作中，往往把行政文化和行政環境作為不同的兩部分分開論述，這在邏輯上不盡合理，建議把它們放在同一部分中論述，以便使它們的邏輯關系更加清晰。

第四，在行政管理中可以發現，行政行為、行政組織、行政權力、行政方法和行政效率是反對關系，建議把行政管理的論述分為五部分。

第五，行政行為包含行政決策、行政實施和行政責任三部分。其中，行政實施又包含行政立法(；關于行政立法這個范疇，在傳統行政國家，它是與行政管理和行政環境并列的，這也反應了當時的社會實際情況，即行政立法的不完善和行政立法對于當時社會的重要性。在現代行政國家，行政立法已經歸屬于行政管理中的行政行為范疇，在本文中，我們把它歸于行政行為的范疇）、機關管理、行政改革和人事行政四個方面。其中人事行政還包含行政領導。

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消防部隊基層行政管理是一項較為復雜的系統工程，具有多因性、復雜性和綜合性。多因性包含兩層含義：一是消防部隊基層行政管理工作很少集中在單一職能領域，既有日常管理，又有安全防事故等管理；既有中隊事務管理，又有大隊事務管理。因此，消防部隊基層行政管理工作常涉及決策、組織、監督和執行等職能。二是行政管理的對象不僅有物，而且有人，而人在現實中不是服從較簡單的理性規律，而是大量摻雜了感情性、人際性等非理性因素。消防部隊基層行政管理工作的多因性導致了它的綜合性。行政管理工作包羅有眾多因素，使它很難有惟一最佳解釋，對此時期、此單位、此決策有效的措施，對彼時期、彼單位、彼決策不一定有效，因而必須因地、因時、因情制宜，具體問題具體分析。多因性和綜合性的特點決定了消防部隊基層行政管理工作的復雜性，使得消防部隊基層行政管理工作既要使用定量手段，也要進行定性分析。消防部隊基層行政管理的特點決定了案例學習在減少消防部隊基層行政管理失誤中的特殊意義。

二、案例在減少消防部隊基層行政管理失誤中的功能分析

案例是消防部隊基層行政管理的直觀化和具體化的客觀描述，是解釋和說明消防部隊基層行政管理的可操作的實際形態，是消防部隊基層行政管理理論融于現實的濃縮典范。通過對案例的仔細考察和對比研究，有助于基層行政管理干部把握消防部隊基層行政管理失誤的關鍵因素和成功的關鍵因素，提升管理水平，在進行令人迷惑和具有挑戰性的行政管理決策時，減少消防部隊基層行政管理的失誤。

（一）案例學習有助于未來的消防部隊基層行政管理干部減少管理失誤

1.培養分析問題能力和決策能力

每年有相當數量的地方高校畢業生在經過為期六個月的部隊條令條例、軍人基本素養等內容的集訓后，就被充實到基層消防部隊擔任基層管理者。他們沒有部隊基層實際工作經驗，因而很難有作出基層部隊管理決策的機會和經驗，一旦走上實際的部隊基層工作崗位，這將是他們的一大薄弱環節。案例的學習與分析，正好為地方高校畢業生入伍的干部提供了這樣一個機會。給他們提供一些特定案例，把他們置身于管理的現實情境中，要求他們根據案例提供的事實，通過對諸多方面的分析，找出問題的癥結，從而作出科學的決策。這種案例的學習，能較好地培養他們分析問題能力和決策能力，為他們以后從事行政管理工作打下一個良好的基礎。

2.加深對理論知識、管理方法的理解和運用

對于未來的基層部隊管理者（消防院校學員、入警大學生）來說，他們呆在學校，相對缺少實際知識。雖然他們在課堂教學中學到了一定的管理理論知識，卻不了解實際基層干部在具體的管理實踐中是怎樣想、怎樣干的，不知道管理理論知識、管理方法如何運用于實踐。理論來自實踐，案例雖不能說等同于實踐，但是，它與教材相比，更接近實際。它將現實的行政管理問題及其具體的運作過程如實地再現出來，要求案例分析者運用所學的理論來分析、解剖、總結其經驗，發現其問題并提出解決問題的思路和方法。這種分析方法往往能較好地使基層管理干部舉一反三，加深對理論知識、管理方法的理解和運用。

3.提高綜合應用能力

如果消防院校教學、入警培訓教學過程中只講理論，不結合實際，那么消防院校學員、入警大學生不僅學起來感覺乏味，而且其實踐能力得不到培養。而引入案例方法，能較好地解決這方面的問題。對消防部隊基層行政管理的教學而言，案例方法是經驗學習的工具和方法。案例方法能將學員置身于復雜的現實工作環境中，使其體驗到消防部隊基層行政管理運行過程中的各種環節、復雜性；提高學員在有限信息的基礎上進行決策的能力，提高他們在分析復雜問題時的能力；使學員通過對行政管理現實素材的分析，更好地理解已有的行政管理理論；使學員積極介入或參與教學過程，在教學的互動中開發了學員多方面的潛能。總之，借助于案例的教學，能全面提高未來的消防部隊基層行政管理干部的綜合應用能力。

（二）案例學習有助于現任消防部隊基層行政管理干部減少管理失誤

1.加強警示作用，增強全局意識

消防部隊基層行政管理案例就像一面鏡子，它通過重現和反映已經發生過的行政管理現象和事實，為基層干部提供一個參照物，對成功的、正面的人和事可以借鑒學習，對失敗的、負面的人和事要從中吸取教訓，時刻警醒。前車之覆，后車之鑒，通過嚴格自律，就能做到減少失誤尤其是類似的失誤。如將“警示教育”的素材編寫成案例，讓基層管理干部對其進行學習，可以發揮重要的警示作用。通過案例的學習，還有助于基層行政干部了解消防部隊基層行政管理的全貌。在實際的行政管理過程中，由于分工的緣故，基層干部的管理范圍和眼光往往局限在本部門或本業務范圍內，容易造成部門利益觀念和眼光狹小的局限性。而通過行政管理案例的學習，基層干部可了解其他業務或部門的開展運行情況，增強對行政管理體制運行的整體感和全局意識。與此同時，在實際的行政管理工作中，自覺運用消防部隊基層行政管理案例分析法還有助于提高行政管理效率，改進行政管理工作。

2.拓寬交流，更新實踐知識

對于現任消防部隊基層干部來說，雖然他們已有相當的實踐經驗，但往往局限于已有的管理思想和經驗，需要進行全國消防部隊之間的交流與切磋。通過提供一個逼真的具體管理情景，案例能為基層干部提供一個共同的關注點，一個取長補短、互相啟發的機會。尤其對于干部培訓來說，不同總隊的基層干部聚集在一起，就同一問題進行交流辯論，可以達到共同提高的目的。比如，提供一個失敗型消防部隊基層行政管理案例，再現整個失敗的管理實踐過程，要求基層干部分析其失敗的原因，總結其深刻的教訓，這類案例不僅可以使基層干部可以從中得到許多警示和啟發，而且可以擴大和更新自己的實踐知識，從而開拓視野，有利于在今后的管理工作中減少管理的失誤。

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關鍵詞：互聯網時代；信息技術；高職行政管理；創新

1高職院校行政管理創新必要性及目標分析

我國高職院校開展行政管理創新是順應互聯網時展的需要，也是實現學校整體戰略目標的關鍵。通過不斷創新高職行政管理模式與方法，能進一步提高行政服務水平與工作效率，保障高職院校健康、可持續發展。高職行政管理工作主要圍繞如何有效實現學校教學目標，減少教學工作與管理工作中的摩擦與矛盾，實現教學工作順利開展。高職行政管理目標制定時，還要結合自身發展特點與具體方向，考慮學校實際教學情況，從而制定出針對性的創新計劃。

2高職院校行政管理的現狀分析

高職院校行政管理要求應始終圍繞高職院校教學、科研、人才培養、社會服務等目標的實現，充分發揮出行政管理的引導、梳理作用，從而使得高職院校教學、科研等各項服務工作更加高效、順暢。但就目前來說，我國很多高職院校行政管理機構基本上都形成于計劃經濟體制下的，這種情況下的行政機構具有行政權力集中、學校決策自上而下、管理過程過于行政化等特點。且由于高職院校的黨政領導性，其行政管理處于領導地位，是高職院校管理活動中非常重要的部分，也是服務、輔助和保障性的。而目前我國高職院校發展迅速，行政管理體制出現了部分問題，阻礙了高職院校的平穩快速發展。隨著以就業為導向的高等職業教育的出現，原有的普通高職院校的行政管理模式必定要隨之而進行必要的改革，以建立一個良性的高職院校行政管理工作運轉機制。

3高職院校行政管理體制存在的問題

3.1行政管理效率低下

在我國，很多高職院校都是從中專院校改革而建成的，這導致其原有的管理理念落后、管理制度不健全、機構臃腫等問題非常普遍。在日常管理過程中，存在辦事程序復雜、效率低下、職能交叉等問題，整體上呈現出管理組織執行力低、行政管理效率低下的狀態。

3.2行政權力泛濫

行政權力泛濫也是常見的高職行政管理問題。行政權力的泛濫直接導致高職院校學術權力減縮，學術權力甚至處于服務行政權力的位置上。其中，官本位在科研、教學過程中普遍存在，大部分一線教師業務訴求得不到滿足，學術專家意見無法及時采納和落實，極大地阻礙著我國高職院校教學、科研工作的開展，影響高職院校的可持續發展。

3.3行政管理專業化水平較低

在我國，高等院校教育行政管理專業化發展是教育管理體制改革的重點方向，尤其是行政管理人員專業化、組織機構專業化，需要各階級高校重視起來，并認真落實相關改革工作。當前很多高職院校的行政管理專業化水平較低，最突出的矛盾就是行政人員教學、管理雙肩挑，教師與行政管理人員之間頻繁轉化，進入門檻較低，導致高職行政管理人員缺乏科學、優秀的行政服務意識。

3.4行政組織結構不合理

受到傳統教學管理理念的影響，還有很多高職院校的內部組織結構仍然是金字塔式模式，由高層到底層呈現，行政權力也主要集中在高層中。這種行政組織結構引發的弊端非常多，最常見的就是權力崇拜不良思想滋生，結構不合理，單一、組織成員安于現狀，缺乏創新。

4高職行政管理體制問題原因分析

4.1行政管理目標定位模糊

一般情況下，我國大部分的高職院校都是借鑒了高校行政管理體制，或者沿用了以前中專管理模式，其自身的定位不準確，辦學理念及行政管理目標沒有結合高職院校教育和發展現狀，存在定位模糊的問題。具體表現為：高職院校的課程開設、專業設置、校園文化以及學生管理等都沒有高職院校的特色，甚至沒有達到職業教育水準。在各類教學、教育和科研服務目標模糊的基礎上，高職院校的行政管理必然得不到提高。

4.2行政管理過度依賴政府政策

通過分析當前高職院校發展現狀可知，高職行政部門主要負責了教務管理、教學輔助等內容，基本上也是依據政府在高職教育中的決策，一些地方高職院校還直接受到當地地級市政府的管理，這使得高職院校的行政、科研、學術服務均受到了政府的干預與制約，影響學校未來發展。尤其是高職學校人事任免權事項上，過度依賴政府管理，使得學校內部行政管理人員服務意識越來越低下，長久以往導致行政管理人員工作懈怠，行政管理水平得不到提升。

4.3行政人員績效考核方式落后

高職院校不合理的考核方式極大影響著行政人員積極性。而目前我國很多高職行政管理采取的績效考核方法都相對落后，基本上與政府機關公務員考核無異，但并不適用于學校行政人員的考核指標，例如“德、能、勤、績、廉”等，操作過程中沒有進行進一步的細化和分解，考核指標比較籠統。

5互聯網時代下高職行政管理創新的有效策略

5.1積極利用互聯網技術，實現行政管理創新

在互聯網時代背景下，各類新興技術快速發展，互聯網信息技術已廣泛應用到了教育領域中，高職院校在行政管理工作中，要重視管理方法和技術的創新與探索。首先，結合高職行政管理特點，構建契合且科學的服務管理系統，積極利用互聯網信息技術、數據庫技術等，建立動態服務平臺。在動態服務平臺上，將高職院校具體行政管理情況及人才培養全面展示給社會，積極受到社會的監督和評價，對吸引更多的社會組織參與到高職行政文化建設、教育建設項目中，促進行政管理服務作用有著非常積極的作用。其次，依托互聯網信息技術優勢，全面、詳細的統籌并分析高職行政管理工作數據信息，包括歷史數據資料等，構建起完善的數據庫資源，并在互聯網上實現資源共享，為高職行政管理工作的開展奠定充足的信息保障。最后，在互聯網時代下，依托互聯網信息技術還可以構建起集中化的院校信息系統，加強各院校之間行政管理工作的協同性，促進高職行政管理協同化發展，從整體上提高高職院校行政管理質量和效率。

5.2積極培養高職行政管理人員信息素養

互聯網時代背景下，要求高職行政管理人員自身素質也必須與時俱進，以此應對不斷提高的行政管理目標，開展行政管理工作創新。因此，高職院校應積極開展高素質信息技術人才教育和培養工作，不斷強化管理人員信息服務意識，幫助行政管理人員樹立良好的網絡道德，提高行政管理人員對信息處理、分析和整合的能力，以此進一步提高高職行政管理工作科學實效性。

5.3縮減行政機構，實現簡政放權

地方高職院校要結合地方發展特點、產業特點、學校教學目標等內容，積極重構行政機構，實現簡政放權，以此提高高職行政管理的辦事效率。高職要改革原有落后的部門制度，重新分流行政管理人員，依據就近原則進行調整。建立起科學的獎懲制度、競爭條款等規章制度，約束和規范行政管理人員辦事行為，提高其辦事效率。提高高職行政管理人員在院校內的服務地位，擺正角色定位，始終堅持“以人為本”的服務理念，積極與院校部門和機構溝通交流，營造出良好的校園環境，以學生教育為目標，從教師、學校及社會的利益出發，行政管理始終要遵循大局為重的原則。

5.4構建合理的考核體系

高職行政管理體制改革還需要重視起考核體系的創新與優化，這也是提高行政管理隊伍綜合水平的關鍵。互聯網時代下，高職行政管理工作內容應該更加精細、公正、公平，這就需要科學設置考核標準和有區別的激勵制度，提高行政管理人員考核的公正性、合理性，以此調動行政管理人員積極性，使其充分發揮出自身的創造價值。

5.5建立科學的決策機制

高職行政管理工作在創新過程中，要不斷探索民主化決策機制。新時代下，我國很多高職院校都開始嘗試理事會制辦學體制，把重大決策交付給了常務理事會，理事會成員構成多元化，包括企業、行業、學校、政府等人員，這對保障高職院校發展決策合理性非常重要。此外，高職院校還可以建立起決策問責制度，明確每一位行政人員的權利與義務，規范其日常行為，使其為自己的決策負責到底。在各項教育科研工作的決策過程中，還可以采取高層次專家咨詢或聽證方法，不得任意增加決策主體，確保決策科學性，使得高職行政管理工作真正服務于師生。

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【關鍵字】社會管理創新 行政決策程序 建設

一、社會管理創新的原因

社會管理創新就是在當前社會管理下，能夠依據經驗和資源，根據我國社會經濟、政治的發展，依據社會自身運行規律和管理理念來進行規范，通過新的理念、知識等對傳統管理模式進行進一步的改造和改革，從而構建一套新的社會管理機制，以實現當前社會發展目標。

隨著我國社會經濟的快速發展，社會問題也明顯增多，我國的GDP雖然已經超過了一些發達國家，但是由于收入差距嚴重、腐敗現象嚴重，導致社會穩定和諧受到沖擊，特別是“仇官”、“仇富”、“官壓民”、“富壓貧”、“強凌弱”等各種行為及心理的出現，導致了我國社會階層分化嚴重，各種社會問題也隨之而來，比如偷盜搶劫、拐賣婦女、行賄腐敗、欺騙綁架、食品安全、等，這些社會問題很多事由于社會管理不當引起的，也是今后必須要解決問問題，如果不做好社會管理工作，廣大民眾無法保證安居樂業，也談不上構建和諧社會。當前我國的社會問題最根本原因還是在于利益分配不均勻造成的，是因為我國社會處于轉型的時候，國家調節機制的重新定位于社會調節機制的擴張，讓社會與國家原有的關系發生了結構性改變，這也導致社會問題急劇凸顯。

社會管理創新其實就是挖掘社會潛力，解決社會問題，彌補國家不足。社會管理的長信要堅持以民生為先導，以公平公正為基礎的理念，要確定國家與社會的關系及政權邊界，只有這樣才能讓國家與社會關系的錯位結構矯正過來，才能建立公平、科學的資源分配模式。要想實現社會管理創新，關鍵在于政府如何去推動自己的只能，并且肩負起科學、公正的處理社會問題，保持社會穩定性，維護社會利益的管理職能。政府職能反映了政府管理社會的方法與理念，肩負著保持社會穩定的任務，而現階段，我國政府職能更多的是從行政手段往經濟、法律手段轉變，逐漸退出企業行政管理，這樣一來，過去由政府承擔的協調性、服務性職能直接轉給了社會組織，有效節約了國家資源，也促進了行業發展。

不過政府管理模式也會存在一些問題，比如一些政府還在做不屬于自己的工作，一些政府自己的工作沒有做好甚至沒有做等這種現象。當下政府職能應該在政府與社會、市場、企業、公民之間的關系中進行審視，要根據社會發展需要傾向，最基本功能應該是保證社會穩定性，解決社會公共問題，維護社會利益，是要保障每個公民的合法權益，這些都需要相應的制度來落實。

二、加強行政決策程序建設，創新社會管理

要想科學的發揮政府職能就要及時、準確的做出行政決策，只有通過完善的行政決策制度，才能通過決策內容與目標的調整讓政府職能根據社會需求進行轉變。目前來說，適合我國國情的行政決策制度是有制度可依據的、平等無差別性的、政府與社會合作的多中心治理模式的。大多數人不理解行政決策的好壞，所以要保證行政決策程序是公正的、公平、公開和理性的，并且能夠讓公民都能夠看得到，即使那些受到不利決策結果的人也能夠因為程序處理公正、公平、公開和理性而認可、接受決策結果，讓政治決策具有公正性，被廣大公民所尊重。行政決策程序能夠將國家權威運行的每一個過程與環節都有檢驗標準，根據規則辦事，防止權力運行隨意性，讓權力行使過程可以預見。在進行行政決策的時候可能會導致各種力量的沖突，決策程序的建設讓這些沖突只要按照程序來進行就能夠得到合理的解決，這也防止了一些不良社會現象的發生，減少了權力過大的現象。

加強了行政決策程序的建立雖然不能保證每一項行政決策都是正確的，但是一定程度上能夠保證錯誤一旦發生就能夠被迅速修正。隨著經濟與文化的全球化，多元化的社會更加開放、活躍，這對社會管理的創新也有了一定的要求與挑戰，一些盲目的決策會導致社會問題更加突出，損害了國家和民眾的利益，所以社會管理創新要加強行政決策程序的建立，從源頭上進行治理，解決根本問題。

行政決策程序建立要想得到有效運用就要建立正當性程序規則。第一，要信息公開。政府如果信息處于封閉狀態，那么廣大社會群眾就無法獲得信息，無法保證公民應有的知情權。信息公開是要求政府除了保密外的信息及時、高效的進行反饋，當有重要決策時能夠提前公布，通過收集廣大群眾的意見再做出決策，減少濫用權力的現象，也讓公眾能夠參與到其中。第二，要公眾參與。公眾參與到行政決策中能夠彰顯民主性，獲得公眾對決策的支持，減少行政決策中的矛盾產生，彌補決策中的信息不足問題，提高決策質量。第三，要專家咨詢。目前社會呈現多元化趨勢，一個行政決策可能會涉及到政治、文化、經濟等多方面的領域，單靠一個人的力量是有限的，所以要發揮專家的力量，依靠專家對行政決策有效咨詢，提高決策質量。第四，要進行可行性與不可行性的論證。對行政決策對象進行可行性論證是行政決策過程中不可缺少的環節，大多數可行性論證都是先立項后論證，這樣一來可能會變成意向性的支持性分析，所以在進行決策內容論證的時候不能只做趨同思維，還要通過逆向思維，進行不可行性論證。第五，要進行合法性審查。合法性審查能夠減少行政決策的主觀性，保證行政決策的質量。第六，要進行風險評估。要明確風險評估范圍，只要涉及到經濟社會發展戰略措施、公共利益或者民眾切身利益的決策都應該進行風險評估。要明確行政決策中風險評估事項，比如是否符合法律法規、是否公平公正公開被群眾接受，要有科學的風險評估機制，并且以風險評估結論作為行政決策依據。第七，要進行事后評估，分析行政決策成敗原因，為之后的行政決策提供參考意見。

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今天召開市推進依法行政工作領導小組會議，主要任務是聽取全市三年來推進依法行政工作情況匯報，研究部署今年推進依法行政工作。剛才，市政府法制辦主任廖南萍對我市三年來推進依法行政工作的情況進行了總結、匯報，會議討論通過了《*市*年推進依法行政工作要點》和《*市創建依法行政示范單位辦法》。下面，我就進一步做好今年推進依法行政工作講三點意見：

一、要切實把依法行政作為政府工作的基本準則

全面推進依法行政，是落實依法治國基本方略的必然要求。各級政府和各部門領導要高度重視推進依法行政工作，要從實踐“三個代表”重要思想、落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度,不斷深化認識，增強責任感和緊迫感，自覺把全面推進依法行政、建設法治政府作為一項全局性工作擺在重要位置，把依法行政作為政府工作的基本準則。只有嚴格依法行政，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，才能促進各級政府和各部門依法履行職責，規范和約束行政權力，保障人民群眾的合法權益；才能擺正政府與人民群眾的關系，使政府工作人員進一步增強全心全意為人民服務的意識；才能不斷改進工作方式和方法，提高駕馭市場經濟工作的能力，特別是提高政府依法管理經濟社會的水平，推動我市經濟社會又好又快發展。

二、切實把握今年推進依法行政的重點工作

貫徹落實《綱要》，全面推進依法行政，是一項長期的基礎性工作，需要各級政府、各部門常抓不懈。市政府制定并了《*市人民政府全面推進依法行政五年規劃（*-*）》（洪府發[*]9號），對*年至2008年的工作作了總體安排。今年，我市推進依法行政應重點抓好以下幾項工作：

（一）繼續深化行政審批制度改革。要進一步加大行政許可法的學習培訓力度，進一步減少和調整行政審批事項，清理和規范行政許可收費，進一步改革行政審批方式，簡化和規范審批程序，加強對實施行政許可的管理和監督。

（二）提高科學民主決策水平、操作水平、執行水平。行政決策是行政管理活動的重要內容。正確決策是做好各項工作的前提和基礎。要抓好行政決策相關制度的建設。進一步制定、完善政府和部門的決策規則，明確各級政府、各部門的決策權限、決策程序、決策責任。按照“誰決策、誰負責”的原則，進一步建立健全行政決策后的跟蹤落實、督辦檢查、信息反饋和決策失誤責任追究制度。要建立高效快捷、迅速果斷的執行機制，增強操作能力和執行能力，確保作出的決策及時、全面得到貫徹執行。

（三）健全預防和化解行政爭議機制。要做好行政爭議的預防工作，在重大決策實施前，要對可能出現的行政爭議作出分析評估，提前做好應對準備。要充分發揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用，加強行政復議工作。要充分發揮人民調解化解行政爭議的作用。要完善綜合處理問題的工作機制，引導群眾走依法辦理事項的程序。

（四）依法推進政府信息公開。《中華人民共和國政府信息公開條例》已經公布，明年5月1日起施行。要認真組織好對條例的學習培訓，做好條例實施前的各項準備工作。政府各有關部門要充分利用現有工作基礎，建立健全本單位的政府信息公開工作制度，加快本單位政府信息的清理，做好政府信息公開指南和公開目錄的編制和修訂工作，健全政府信息機制，加快政府網站信息的更新，落實政府信息公開場所，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

（五）進一步推行行政執法責任制。市政府各部門今年務必按要求完成推行行政執法責任制的相關工作。要建立健全行政執法評議考核制度，加強行政責任追究。

（六）認真開展規章清理工作。要按照國家統一部署，對市政府規章進行清理，該廢止的廢止，該修改的修改。清理結果要向社會公布。

（七）加強對行政權力運行的監督。加強行政監督是實現依法行政的重要保障。各級政府及其工作人員要自覺接受人大監督、政協監督、新聞輿論監督和社會公眾監督。要進一步強化政府內部的專門監督。各級審計、監察部門要切實履行職責，嚴格執法、提高監督實效。

（八）積極做好創建依法行政示范單位工作。省政府對創建依法行政示范單位工作高度重視，專門下發了文件，我們要認真按照文件要求，在全市開展依法行政示范單位創建活動。通過創建活動，樹立典型，推廣經驗，發揮示范作用，進一步開創我市推進依法行政工作新局面。

三、要切實加強對推進依法行政工作的領導

篇10

關鍵詞：公民參與機制行政民主參與權知情權救濟權

傳統行政法理論是以國家與社會、行政機關與公民個人之間的二元對抗為前提發展起來的，其關注的重心是對行政權力的消極控制，即如何防止行政機關對公民自由權和財產權的侵犯，法律關系主要體現為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權利義務關系。在現代社會，由于利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關系，因此，現代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關注，開始轉向對行政過程本身的關注，試圖通過對行政過程的調控，形成國家行政機關、行政相對人、利害關系人及其他公民之間的良性互動關系和合作關系，實現公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統之下還是在德國“法治國”（Rechtsstaat）傳統之下，公民參與作為實現行政民主化、正當化的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴展到對行政立法、行政計劃、行政指導、行政評價、行政救濟等行政過程的參與。本文以我國轉型期出現的典型事件——電動自行車事件為例，通過分析該事件中公民參與缺失的問題，分析我國行政機關在面對復雜的利益關系時，應在依法行政的前提下，通過有效的公民參與機制，回應不同的利益需求，形成“科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當性。

一、在禁與不禁之間——電動自行車事件的簡單回顧與反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺的前前后后，全國各地在電動自行車的禁與不禁的公共政策問題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動自行車上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動自行車并粗暴執法，引發激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為首例以地方性法規的形式禁止電動自行車上路的立法例。電動自行車在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動自行車依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產銷售而不許上路；廣州、長沙則出現了管理上的真空。[4]

這是一個現代化建設高速發展的時代，這是一個公共資源越來越緊張的時代，這是一個利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結的時代。在電動自行車禁與不禁之間，暴露出我國行政法治進程中存在的幾個重大問題：其一，行政決策過程沒有充分的公民參與，缺少民主性與正當性，主要表現為：復雜利益關系中不同主體的利益需求沒有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒有得到充分尊重，專業知識作為行政決策的技術支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權軟弱無力，行政訴訟受案范圍非常有限，對規范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動自行車事件中，因禁止電動自行車上路涉及到的利益主體千千萬萬，我們沒有看到因禁止電動自行車上路而提起行政訴訟的相關報道。其三，在我國現有的規則審查機制之下，對規范性文件具有審查權的機關不作為，導致了對制定規則的權力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出臺以后全國仍有不少地方無視該法的規定，自行其是，以地方性法規或行政決定、命令、通知等形式禁止電動自行車上路，再次將規范性文件的審查問題擺到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來反思我國行政決策的民主性與正當性，以及在現有的制度框架內如何保障公民參與行政決策過程。

二、公民參與行政決策的必要性

以人民為原則，立法、行政、司法三權分立為基礎建立的傳統行政法律制度，是以立法機關的事前授權為前提、以司法機關的事后合法性審查為核心架構起來了行政法律制度，其重心在于確保行政權力的合法行使，“即運用具有控制功能的規則和程序，使原本在形式上不向選民負責的行政官員對私人利益行使權力的行為得以合法化”。[1]但這樣一個制度模式僅適用于消極行政，即將行政行為限定在立法機關設定的合法性框架之內，行政機關不得超越法定權限行事。在立法機關的授權日益廣泛、行政職權不斷擴張、公民對行政權的依賴與期盼與日俱增的情況下，“為了使行政能夠更好地發揮作用，各國皆呈現出逐步擴大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基于法律的具體規定而積極能動地作出政策判斷之權能的傾向”[2]，傳統意義上的行政法對行政權力的制約功能被不斷弱化。這當然并不是說傳統的行政法的制約功能變得不重要了，而是說在此基礎之上，必須尋求新的更有效的制約與激勵機制，以適應不斷擴張的行政領域，更好地實現公共福祉。公民參與作為實現行政民主的程序性機制，在行政決策過程中得以廣泛采用。公民以提供信息、表達意見、訴求利益等方式參與行政決策過程，為行政決策民主化、科學化、正當化提供了程序上的保障。民主制的重心由議會民主轉向行政民主，由民主下的行政轉向行政中的民主。

在我國現代化過程中，法治的進程勢不可擋，合法化、正當化的訴求日益強烈，行政機關自身也在為其行為的合法化、正當化而努力，以尋求民意的支持，從而更好地推進各項行政管理活動。以國務院2004年頒布的《依法行政實施綱要》為代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行為合法化、正當化方面所作的努力。（我國面臨的問題是，一方面，傳統行政法意義上的對行政權力的消極制約功能有待完善，現有制度的運作不能有效制約行政權的濫用，形式正義（合法化的訴求）難以保證；另一方面，現代行政法意義上的對行政權力的積極引導功能尚未建立健全，保證行政權的行使符合實質正義的機制也沒有形成，實質正義（正當化的訴求）也難以實現。）在民主制度下，民主為權力行使的合法性與正當性提供了制度手段，民主立法為行政權力的合法性提供了制度保證，民主行政又為行政權力的正當性提供了制度保證。電動自行車事件所暴露出來的公民參與機制的缺失促使我們進一步思考行政過程中的民主參與的制度性保障。

電動自行車事件中，在電動自行車的禁與不禁之間，不僅涉及到行政決定直接指向的電動自行車的購買者和使用者（包括潛在的購買者與使用者）的利益，而且涉及到電動自行車及相關產業的生產者、銷售者以及競業者的利益；不僅關系到交通發展戰略，而且關系到廣大居民選擇出行方式的自由；不僅涉及到本行政區域內相關主體的利益，而且其影響擴展到其他行政區域；不僅涉及到電動自行車的專業技術問題，同樣也涉及到一般民眾對該政策的認知及態度，因此行政機關在面對如此復雜的利益關系，作出禁與不禁的行政決策時，除了要尊重法律的優先性之外，還必須通過民主行政程序，充分考慮民意及相關因素，重新審視其擬定的行政目的及實現目的所需要的手段，以作出最終決策，而不能簡單地以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”、“城市交通發展戰略”為由禁止電動自行車上路。

多元主體參與行政決策可以促使行政機關考慮相關利益，促進行政決策的科學性與正當性，形成政府與公民之間的良性互動，同時將糾紛解決機制前置，促成多元利益主體之間的妥協與讓步，化解沖突與矛盾，實現社會和諧。但是這一模式也存在諸多弊端，如：可能導致在行政決策過程中不同利益之間的對抗與沖突，使得行政機關難以決擇；利益主體的參與也不可能避免行政機關在作出決策時偏向某種利益，如組織化的利益；民主參與機制也必然會造成行政成本的擴大與效率低下，等等。為了避免這些問題，行政機關可能會盡可能采用非正式的決策程序或者采用私法方式達成行政管理目的，造成利益代表機制的虛置。如在法律規定“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”時，行政機關可能會選擇采取座談會、論證會、書面提交意見等形式而避免采用正式的聽證程序。即使在法律規定采用正式聽證制度的領域，由于法律規定的不明確性，行政機關仍有很大的裁量空間選擇決策方式。[5]盡管利益代表模式存在著各種各樣的問題，但是我們不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政決策中的意義。在民主制度下，行政民主化的趨勢不可阻擋，公民參與行政過程是現代行政的必然要求。

三、公民參與行政決策的基礎

一項行政公共決策的出臺，需要以充分的信息為基礎，而信息的充分性有賴于公民的廣泛參與及信息輸入，因此，有必要探討公民參與行政決策的基礎。筆者根據公民參與行政決策的基礎不同，將公民參與分為基于主觀利益的公民參與、基于客觀利益的公民參與和基于專家知識的公民參與。

（一）基于主觀利益的公民參與

基于主觀利益的公民參與是指參與者基于其主觀利益可能會受到行政決策影響而參與行政決策過程，其功能意義在于防御行政權的濫用，以防對其利益產生不利影響。如在電動自行車事件中，廣大的消費者、電動自行車及相關產業的生產者、經營者以及競業者等主體的利益即屬于主觀利益，電動自行車的禁與不禁與他們的財產性利益息息相關。基于主觀利益進行的公民參與，因參與主體不同，可進一步分為未經組織化的利益主體參與和組織化的利益主體參與。二者由于在人力、物力、財力以及信息等資源占有方面差異懸殊以及利益受影響的程度不同，從而在參與動機與能力以及對行政機關決策的影響方面明顯的不同。

大量分散的、未經組織化的利益主體由于高額的組織成本和搭便車效應，缺乏足夠的動機參與決策程序。即使參與行政過程，也會因為在人、財、物以及信息等資源方面的限制而顯得“人微言輕”，因此，在行政決策過程中，個體的利益往往會被有意或無意地忽視。相對而言，組織化的利益由于其在行政決策過程中利益會受到較大的影響，而且在人力、物力及信息等資源占有方面都有更強的優勢，有更強的動機和能力參與行政決策過程，表達其利益訴求，進而影響行政決策，規制捕獲理論也由此產生。

（二）基于客觀利益的公民參與

基于客觀利益的公民參與是指參與者以公民身份，作為政治生活共同體的成員而對行政決策過程的參與。該種參與與參與者的主觀利益沒有直接關系，而是基于公民責任，基于對公共生活的關切而進行的參與。因為行政決策對一些主體而言，其產生的影響是直接而巨大的，這些主體有足夠的利益動機去參與行政決策過程；而對其他主體只產生間接而細微的影響，從利益的角度看，沒有足夠的動機去參與行政決策。但在一個公民社會中，公民責任對一個社會的健康發展起著重要作用，對公共決策有著重要影響，如圓明園防滲工程由于公民參與而被扭轉，孫志剛案由于公民參與而最終導致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，以及在此次電動自行車事件中，許多學者紛紛質疑《珠海經濟特區道路交通安全管理條例》的合法性，等等，這些事件都彰顯了社會公共生活中的公民責任的重要性。

基于客觀利益的公民參與，除了以公民個人的身份參與行政決策過程之外，非政府組織在行政民主決策過程中的作用也開始不斷凸顯，并促進了行政民主化進程。在國外，NGO組織在行政民主過程中發揮了重要作用。在我國，隨著經濟體制改革和政治體制改革的不斷演進，NGO在我國公共生活領域中的作用也開始顯現，并引起社會公眾和政府部門的關注。如在貢嘎山下的木格措水壩建設、與都江堰相鄰的楊柳湖水庫建設、怒江水壩建設、北京市動物園拆遷等事件中，由于NGO的積極參與而對公共決策產生了重要影響。

（三）基于專業知識的參與

基于專業知識的參與主要指的是專家參與。因為現代行政事務日益專業化、技術化，行政機關的決策必須經過對專業問題的科學論證才能實現決策的科學性與技術性，因此有賴于專家為其提供決策所必需的技術支持。如在電動自行車事件中，對涉及到的專業技術問題，如污染問題、安全技術標準問題、公共資源的使用問題、城市交通發展戰略問題，等等，都需要專家的廣泛參與和論證。（專家參與與其說是一種權利，倒不如說是一種義務更為恰當，因為如果沒有專家參與的話，行政決策的科學性與技術性無法得到保證。）但一項公共政策的出臺，不僅僅涉及專業技術問題，而且會涉及更廣泛的價值選擇和判斷問題，即使是同一領域的專家，也可能在專業方面不能達成共識，或者在達成共識的基礎之上作出截然不同的選擇，因此專家知識也并不能構成行政決策的惟一依據。

公民參與行政決策過程，并不意味著必然會左右行政主體的最后決策。決策權是行政權的核心，行政決策的最終出臺，取決于信息的充足性、事務的專業性、利益的權重性以及相關的政策判斷及價值取舍等多重要素，取決于行政機關的最終判斷。通過公民參與，可以使得在缺少法律明確規定的情況下，通過程序的正當性來獲致結果的可接受性，實現公共利益最大化。

四、公民參與行政決策的權利體系

公民參與行政決策是現代行政民主的必然要求，參與的實現需要一系列權利相互配合，其中最重要的權利是參與權、知情權和救濟權。

（一）參與權

公民對公共生活的參與權是人民原則的體現。在傳統行政法中，公民參與是通過選舉民意代表機關的代表來實現的。公民通過定期選舉的形式選舉代表組成代議機關，由代議機關以立法的形式約束行政機關權力的行使，從而實現公民對行政機關的間接控制。在現代社會中，由于行政疆域不斷拓展，立法機關通過大量的授權性法律授予行政機關廣泛的裁量空間，民主的重心隨之由通過立法實現的民主轉向通過行政實現的民主，因此必須賦予公民廣泛的參與權，包括行政決策過程的參與權、行政政策實施過程的參與權以及行政政策評價的參與權，其權利形態可以表現為投票權、參與聽證權、陳述權、申辯權、表明意見權，等等。

（二）知情權

“對于行政過程的參與機制來說，關鍵在于實現行政機關和公眾對目標、過程和成果的共有，而其基礎就是信息共享。”[3]信息共享取決于兩個方面，其一是公民的知情權；其二是行政機關的信息公開義務。公民的知情權是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關信息的前提下，才有可能積極表達意見，獻言立策，參與行政過程，否則不能有效參與行政決策過程。與公民的知情權相對應的則是行政機關的信息公開義務。行政機關在作出公共決策時，除法定保密事項之外，有義務全面、準確、真實地公布行政決策的基本目標、手段、事實根據、政策的形成過程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經常性的、規范化的政務信息公開制度，以保障公民及時獲得真實、有效的政府信息。[6]在信息共享的基礎上形成行政機關與公民之間信息輸入與信息輸出的互動機制，使公民能夠更有效地參與行政管理活動，使行政機關能夠獲得更加充分的決策信息。

（三）救濟權

參與權是公民參與行政決策的資格，知情權是公民參與行政決策的前提，而救濟權則公民參與行政決策的制度保證。參與權作為一項程序性權利而非實體性權利，對該項權利的保障，應當在堅持窮盡行政救濟原則的基礎上保證司法最終救濟原則。

窮盡行政救濟原則是指“當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。”之所以要堅持窮盡行政救濟原則，其理由在于，行政機關在立法機關授權范圍內作出行政決策，是行政機關行使職權的結果，當事人先利用行政救濟手段可以為行政機關自我改正錯誤提供機會，促使其反思行政決策過程，提高行政效率，減少司法資源的浪費。[4]

在此基礎之上，必須確保司法的最終救濟。為此，必須通過擴大行政訴訟主體資格范圍，以此來促成行政機關在作出行政決策時，為相關主體提供參與決策過程的機會，并充分考慮他們的利益訴求，并通過司法審查的最后手段來保證受到損害的利益能夠獲得有效的法律救濟。這樣的利益不必一定是“具體行政行為”所侵害的“合法權益”[7]，“任何一類利益主體，只要制定法（隱含地或明確地）要求行政官員在制定行政政策時必須予以考慮，就享有資格。”“大范圍存在的、未經組織的分散利益主體——諸如消費者或環境保護主義者，都可以獲得司法審查，即便這些個別主體在行政政策中的實質利益相對而言是非常微弱的。”[5]這里需要明確的是司法權力的界限問題。司法權的界入并不是要代替行政機關作出政策選擇，而是通過司法審查，促使行政機關在行政決策過程中，適當地考慮相關主體的利益。在此基礎上，行政機關如何決策是行政機關政策判斷的結果，司法機關無權界入。民主作為手段的意義及其限度也正在于此。

五、結語——我國公民參與行政決策的制度保障

我國目前法律制度中并不缺少公民參與行政決策的制度性規定。憲法第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。該規定為公民參與行政決策提供了憲法依據。除此之外的一系列法律、政策也對此作了相應規定，如《價格法》（1998.5.1）首次將聽證制度引入行政決策領域，《立法法》（2000.7.1）規定了公民有權參與行政立法過程，《國務院依法行政實施綱要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科學民主決策機制”，《行政許可法》（2004.7.1）規定了公民參與行政評價制度，等等。但是在這些法律的原則性規定或者政策性規定之下，缺少一系列具體而微的精細的制度設計，包括決策信息公開制度、參與者的申請與審批制度、利益代表的遴選制度、專家制度、對話、協商制度，公布結果并說明理由制度等，以致我國現實中的公民參與行政決策機制在很大程度上形同虛設。[8]

在救濟制度方面，我國現行《行政復議法》和《行政訴訟法》是以人身權和財產權等實體性權利保障為目的的，參與權作為一種程序性權利在我國現有法律制度框架內的保障有其困難性，盡管如此，卻并非不存在法律救濟的制度空間。對參與權的救濟在我國也應遵循“窮盡行政救濟”的原則，首先通過正式的行政復議程序或非正式的行政申訴程序，由行政機關對其行政決策的民主性與正當性進行審視，由行政系統內部進行自律性救濟，并改進和完善其行政決策程序。在經由行政程序而救濟不得的情況下，可以向人民法院提起行政訴訟。[9]在法律有明確規定的情況下，可以以行政程序違法侵害其人身權或財產權為由提起行政訴訟；在法律沒有明確規定的情況下，同樣可以通過主觀訴訟的形式，由人民法院根據正當行政程序的基本要求對行政決策過程進行審查，如果違背正當程序的基本要求的，則應確定行政程序違法。在此，人民法院有必要超越形式法治意義上的制定法準據主義，通過法解釋學，從體系及行政法目的出發，綜合衡量各種要素，對公民是否享有參與權作出實質法治主義的判斷。這并不違背我國基本的制度，相反，通過此類司法實踐，可以有效地推動我國法治主義進程。（在現代社會，法院是“法治國家中不可替代的一種限制國家權力的形式”，其意義不限于“簡單的權力劃分”，更重要的意義在于“對——參與形成和執行國家決定的——各方力量之間的相互監督、制約與均衡”[6]，共同促進個人利益和公共利益的實現。）

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[1]見2004年《國務院依法行政實施綱要》。

[2]2002年8月1日北京市公安局以《關于加強電動自行車管理的通告》的形式，決定“對目前本市范圍內已有的電動自行車（本通告之前所購買的）實行核發臨時號牌和行駛證管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有電動自行車在本市道路中行駛。”（2005年12月28日，北京市公安局又《北京市關于辦理電動自行車登記的公告》，決定“自2006年1月4日起，為符合國家標準的電動自行車辦理車輛登記。”）

[3]參見中國能源網：“電動自行車沖突要求變革公共決策機制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中國網：“電動自行車：一個政府不喜歡的產業”，/chinese/news/925807.htm.

[4]參見中國網：“一路尷尬，電動自行車駛向何處”，/chinese/2005/Aug/940579.htm

[5]如我國《價格法》第23條明確規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”而國家計委的《關于公布價格聽證目錄的通知》（計價格[2001]2086號）明確列舉了國家計委舉行價格聽證的目錄。由法律的概括性規定到行政機關的明確列舉，行政機關在執行《價格法》規定的聽證制度時，對價格目錄之外的公益產品的定價，在我國目前的法律制度之下，成功地避開了正式聽證程序。

[6]目前我國許多地方政府已經建立了相應的信息公開制度，如福建、廣州、上海、深圳等地都出臺了相應的信息公開制度，國務院也于2002年啟動了《政府信息公開條例》起草工作。由此，我國政府信息公開制度逐步走向規范化。

[7]《行政訴訟法》第2條。

[8]相關分析可參見王萬華：“中國行政決策聽證的現狀及問題”，《法制日報》2003年12月18日第九版。

[9]“窮盡行政救濟原則”并不是要否認行政相對人的救濟程序選擇權。

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參考文獻

[1][美]理查德·B.斯圖爾特。美國行政法的重構[M].沈巋譯。北京：商務印書館,2002.3.

[2]楊建順。行政法上的公共利益辯析——《憲法修正案》與行政法政策學的方法論[A].修憲之后的中國行政法——中國法學會行政法學研究會2004年論文集[C].北京：中國政法大學出版社，2005.444-460.

[3]同上。

[4]王名揚。美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.651-652.