行政案件的審理程序范文

導語：如何才能寫好一篇行政案件的審理程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

實施刑事案件簡易審的基本做法

1.普通程序簡易審的適用條件。

顧名思義，簡易審的對象只能是可能判處三年以上有期徒刑，本應適用普通程序審理的刑事案件。簡易審最大的特征是簡化訴訟程序，因此，必須保證適用簡易審不會影響對案件事實的審理查明，這要求適用簡易審的案件本身必須是事實清楚、證據確鑿的，同時，被告人對指控的犯罪沒有異議。其次，簡易審的目的是提高訴訟效率，但必須兼顧公正，不能因此而損害被告人的合法權益。被告人作為被指控者，他有權選擇最有利于他的審理方式，無論是公訴機關還是審判機關，都不能強迫為之。所以，適用簡易審應征得被告人的同意。適用普通程序簡易化審理的刑事案件必須同時上述條件，缺一不可。

另外，由于未成年人、限制刑事責任能力人、聾啞盲人不具備完全的認知能力，他們對自身所處的境遇，被指控的犯罪性質及其行為后果都難以有清楚、準確、完整的理解，為加強對他們的特別保護，對此類人犯罪的案件，不適用普通程序簡易化審理方式。

2.簡易化審理方式的提出。

簡易化審理方式的提出，分兩種途徑：（1）一般情況下應當由提起公訴的人民檢察院在征得被告人同意后提出；（2）法院在開庭審理過程中，發現符合普通程序簡易化審理條件的，可以適用普通程序簡易化審理。法院在開庭審理過程中，發現不符合簡易審條件的，應當變更為普通程序審理方式。

3.普通程序簡易化審理可以簡化的內容。

（1）被告人可以不再就犯罪事實及罪名作供述或辯解；

（2）控辯雙方可以就犯罪事實的主要環節和主要情節進行訊問；

（3）控辯雙方在出示證據時，可以僅就證據提取的時間、地點、機關、證據的名稱和證據的內容作簡要說明，不必出示、宣讀證據的詳細內容；

（4）控辯雙方對證明同一事實或內容的多個證據可以一并出示，不必逐一出示或宣讀；

（5）控辯雙方可以在出示或宣讀一組或者全部證據后一并發表對證據的意見，不必一事一證；

（6）控方在發表公訴意見時，可以省略對犯罪事實的綜述以及對犯罪構成和法律適用的論證，直接提出對適用罪名和量刑的意見。

適用普通程序簡易審取得的成效

1.司法資源的配置更趨合理，緩解了司法資源的不足。

適用普通程序簡易審后，案件得到了合理分流。從我院受理案件的具體情況來看，簡易程序的案件約占60％，對此類案件，基本上不用出庭公訴。普通程序的案件約占40％，但由于受理案件的基數較大，出庭公訴的壓力依然很重。適用普通程序簡易審后，此類案件再次得到分化。試行以來，適用簡易審的案件數量約占同期案件總量的11.6％，那么，辦案人員就可以將辦案重點放在剩余的28.4％的案件上。如此，在辦案人員一定的情況下，司法資源得到合理配置，充分發揮了現有司法資源的效能，緩解了司法資源不足的缺陷。

2.訴訟效率得到顯著提高，降低了訴訟成本。

適用簡易審大大縮短了案件開庭審理的時間，訴訟效率得到顯著提高。一些按照普通程序審理須耗時數個小時，甚至一個工作日的案件，適用簡易審后，開庭時間縮短了2／3，一些相對比較簡單的案件只需要十多分鐘即開庭完畢。特別是對一些嫌疑人不認罪，導致案件認定困難的案件，效果尤其明顯。例如羅某某搶劫一案，羅某某歸案后拒不認罪，同案嫌疑人在逃，贓物也沒有繳獲，又無其他目擊證人，全案有罪證據幾乎只有被害人陳述，因此，在認定上難度非常之大。后被告人為換取從輕處理，承認控罪，并承諾適用普通程序簡易審，開庭僅用了幾十分鐘，即審理完畢，大大降低了訴訟成本的耗費。

3.案件質量穩定。

由于普通程序簡易審簡化部分訴訟程序，被告人亦自愿放棄了部分訴訟權利，是否會導致案件質量出現問題，是大家都比較擔心的問題。但事實證明，案件質量并未因此受到影響。從已經辦結的案件來看，檢、法兩家在案件事實、證據的認定以及法律的適用上都是基本一致的，法院也都依法做出了有罪判決。被告人由于認罪態度好，得到了相應的從輕判處，對判決的結果也都比較滿意，沒有提起上訴的，也沒有被害人提出申訴。可以說，普通程序簡易審以最簡潔的方式取得了最好的法律和社會效果。

現階段仍然存在的問題

1.適用普通程序簡易審的案件數量仍然沒有達到預期目標。

目前，普通程序簡易審的適用還比較窄，與我們的目標尚有較大差距，其原因主要有以下兩方面：

（1）被告人不認罪，或是對部分事實、定性、量刑情節不予認可。如此，與我們所規定的被告人必須承認指控事實和證據的要求相悖，不符合適用簡易審的條件，致使無法適用簡易審。

（2）承諾書中聲稱盡可能使嫌疑人得到從輕處罰，語義含糊不確定，被告人顧慮較大，擔心承認指控后得不到相應的從輕處罰，因此，不愿承諾承認指控的犯罪。另一方面，由于現行法律沒有規定檢察機關是否享有求刑權的問題，而司法實踐中也向來沒有這樣的慣例。因此，案件承辦人不敢答應犯罪嫌疑人，在其承認控罪后，一定能夠給他相應的從輕處罰，不利于對嫌疑人的說服教育工作。雖然我院在求刑權方面進行了一定的嘗試，但由于求刑權涉及的問題比較復雜，因此，這種嘗試是保守的，僅是在起訴書中要求法院在法定量刑幅度內量刑。這或者只能說是對求刑權的試探。

2.承諾書要求犯罪嫌疑人承認指控的事實和證據，但缺乏相應的庭前證據展示制度。

由于承諾書不單要求犯罪嫌疑人承認指控的事實，還要求承認所有證據。但實際上，在庭審前，是無法將所有證據出示給嫌疑人的。在這種情況下，有的嫌疑人雖然承認指控的事實，但由于沒有看到所有證據，他們擔心在其中隱藏著他們所不知曉的對其更為不利的內容。因此，他們不愿適用簡易審。例如包某某等四人搶劫一案，嫌疑人雖然承認所指控的事實，但由于擔心證據對他們有其他不利的方面而拒絕適用簡易審。另一方面，有的同志認為，嫌疑人在不了解證據的情況之下，即便對此做出承諾，同意適用簡易審，但由于嫌疑人在不知情的情況下做出承諾，有違其真實意愿。因此，嫌疑人的承諾內容，不應當包括對證據的承諾，那么，在庭審中，也就不能簡化示證和質證的內容。

3.公訴人與法官對簡易審的認識不統一，存在許多不協調的地方。

對簡易審的適用，公訴人與法官都沒有一個清晰的認識，雙方的看法不統一。因此，在操作過程中，存在許多不協調的地方，特別是某些法官，還是停留在過去的思維中，沒有經過細致的訊問，詳盡的示證，他們就難以做出判斷。所以，在庭審中，經常出現公訴人簡化示證后，法官要求重新詳細宣讀證據內容的情形，不但打亂了公訴人的出庭思路，而且將庭審時間拖得更長，完全達不到簡易審的預期效果。同樣，某些公訴人對簡易審的認識也比較模糊，不顧實際情況，機械地按規定的辦法進行簡化審理，對一些被告人不予認可的事實、證據不進行詳細的訊問、示證。

4.被告人的認罪態度評價在量刑上沒有具體體現，難以起到促進犯罪嫌疑人認罪的積極作用。

普通程序簡易審的實質是以給予犯罪嫌疑人被告人從輕處罰的承諾，換取犯罪嫌疑人被告人如實供述犯罪事實的承諾。在如實供述得不到任何好處的情況下，大多數的犯罪分子都會選擇不供述的方式。因此，將答應給予犯罪嫌疑人被告人的好處兌現，是影響、促進其他犯罪嫌疑人被告人采取積極的認罪態度的關鍵。在現行制度下，我們將給予犯罪嫌疑人被告人從輕處罰的承諾分別用承諾書、起訴書等文書形式加以固定，可以說是很大的進步。但如前所述，檢察機關沒有求刑權，承諾書中只有盡量給予從輕處罰，起訴書中也只有建議從輕處罰的含糊字眼。對犯罪嫌疑人被告人而言，這并不能給他們更多的信心和鼓舞。而法院的判決書中，始終也沒有對認罪態度進行評價的具體體觀，只有認罪態度較好，可以酌情從輕或認罪態度惡劣，可以酌情從重的抽象詞句。被告人無論認罪態度如何，都從判決書中得不到體現。這種狀況實際上與從前并無多少改變，對犯罪嫌疑人被告人承認控罪也起不到更為積極的作用。

繼續探索及發展的方向

1.擴大適用普通程序簡易審的范圍，更為廣泛地適用簡易審。

（1）正確理解“被告人犯罪探疑人承認指控的犯罪事實和證據”。實踐中，大多數被告人承認主要的犯罪事實和證據，而對某些具體情節予以否認，或者對某些涉及量刑的情節予以否認，或者承認事實，但對定性有異議。對于此類案件，也應當將其列入普通程序簡易審的范圍。其理論依據在于，首先，主要犯罪事實是案件的定性根據，也是我們認定被告人構成犯罪的事實基礎。被告人承認主要犯罪事實，對某些情節不予認可，只要不影響定性，就應當認為被告人承認控罪，予以適應普通程序簡易審。其次，從我們對認罪態度的評價機制來看，被告人認罪態度的好壞取決于被告人是否承認主要犯罪事實，只要承認主要犯罪事實的，就認定為認罪態度好而從輕處罰。同理，自然應當認可被告人承認控罪而適用簡易審。

（2）充分發揮律師的作用，促使被告人犯罪嫌疑人采用普通程序簡易審。律師是法律專業人士，他們知道如何從法律的角度為犯罪人謀求更大的利益。同時，他們所賦有的維護犯罪人合法權益的職責也使犯罪人往往對他們有極大的信任感，對他們的意見也易于接受和采納。這使律師在緩解檢察官與被告人沖突方面具有得天獨厚的條件。我們應當加強與律師的溝通、協調，充分發揮他們促使犯罪人認罪的作用。

（3）加強對被告人犯罪嫌疑人的宣傳，使他們對普通程序簡易審有正確認識。要保證普通程序簡易審的運行，就必須加強宣傳，讓被告人（犯罪嫌疑人）對普通程序簡易審的性質、作用、運行規則有充分的認識，才能讓他們在自愿情況下做出正確選擇。宣傳的方式可以采取印制詳細的傳單，發給犯罪嫌疑人，或者可以考慮到看守所就普通程序簡易審開公開庭，用具體、真實的審判過程加強被告人犯罪嫌疑人的認識。

2.肯定被告人（犯罪嫌疑人因承認控罪而應得的好處，并要求法院在判決書中明示。

首先，取消承諾書中“并使你盡可能得到從輕處罰”的模糊字句，修改為“并保證使你得到從輕處罰”或“并使你得到從輕處罰”。其次，要求法院在判決書中明確表明被告人因承認控罪而得到的從寬刑期。實際上，僅從被告人的角度出發，他能夠得到多少從寬刑期，對他選擇認罪并不是那么重要，最重要的是他能夠確定，他可以以此換取較輕的處罰……

3.設立庭前證據展示制度。

庭前證據展示是保障被告人做出合理、正確選擇的基礎。但考慮到我國目前的司法現狀，完全的證據展示將給指控犯罪帶來較大的不利因素。因此，可設立與庭前證據展示相類似的制度，以保障被告人的合法權益。例如，可在證據目錄中對證據的內容進行概括性的描述。

4.加強與法官之間的協調，統一檢、法兩家的認識。

作為一項新制度，必然存在新、舊觀念的沖突，也直接導致個體對新制度的認受有快有慢，有先有后。假如作為普通程序簡易審的執行者和操作者的法官和公訴人對此認識不一，勢必影響到該制度的運行，阻礙其發展。因此，應當加強兩家的認識，充分理解簡易審的設立目的、意義、運行規則及其合理內核。認識上統一了，做法上才能統一。

篇2

《行訴簡易程序試點通知》第1條概括規定只明確了適用簡易程序的案件審級，即第一審行政案件，未規定哪級法院可以適用簡易程序。根據《行政訴訟法》有關級別管轄的規定，一般情況下，第一審行政案件由基層人民法院管轄。因此，基層人民法院審理的第一審行政案件如果符合簡易程序適用的案件范圍，則可以適用簡易程序進行審理。需要討論的是，中級人民法院審理第一審行政案件能否適用簡易程序。我國《民事訴訟法》第142條明確排除中級人民法院適用簡易程序。根據《民事訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的案件包括重大涉外、專業性較強以及在本轄區有重大影響的案件，這些案件都不屬于“簡單”的民事案件，故不宜適用簡易程序。而依據《行政訴訟法》有關級別管轄之規定，中級人民法院管轄的第一審行政案件除了專業性較強的案件與本轄區重大復雜的案件外，還管轄一類案件是依據被告行政級別來確定的，即被告為縣級以上人民政府的案件。此類案件雖涉訴部門行政級別較高，但并非都屬“重大、復雜”案件。因此，筆者認為中級人民法院管轄的第一審被告為縣級以上人民政府的行政案件只要符合簡易程序適用的實質標準，其適用簡易程序不存在理論和實踐上的障礙。

重新界定簡易程序適用的實質標準

如前所述，實質標準并非具體操作標準，而是立法、司法判斷某一既不屬于法定適用范圍又不屬于法定排除范圍的案件能否適用簡易程序的標準。《行訴簡易程序試點通知》第1條規定的實質標準為“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的案件”，此實質標準與我國民事訴訟簡易程序適用的實質標準“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”相似，借助《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第168條對民事訴訟簡易程序適用之實質標準的解釋，可以理解“基本事實清楚”是指當事人對被訴行政行為的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據，無須人民法院調查收集證據即可判明被訴行政行為是否違法。但“法律關系簡單”與“權利義務明確”則需要進一步討論。首先，從學理上講，法律關系即當事人之間的權利義務關系，法律關系的要素包括法律關系主體、法律關系客體以及法律關系內容“，法律關系主體簡單”我們可以理解為當事人單一，不涉及共同訴訟。但法律關系客體與法律關系內容則不適合用“簡單”來形容。其次，“權利義務明確”中的權利義務是指權利義務關系還是指當事人所享有的權利與所承擔的義務。若是前者則與“法律關系”雷同，若是后者則屬于法律關系之內容，為法律關系要素之一。因此，“法律關系簡單”與“權利義務明確”無論從語義表述上還是邏輯上都有不適之處。其實，實質標準所蘊含的意思就是如何體現“簡單”。既然實質標準是指導法官自由裁量某類案件能否適用簡易程序的標準，不如從案件審判者法官的角度來考慮。大體上說，法官的審判活動主要包括認定案件事實與適用法律，如果法官在剛接觸案件時就認為某一案件在事實認定上與法律適用上不存在困難，該案件就屬于“簡單”的案件。因此，筆者建議將實質標準界定為“案件事實認定與法律適用均無特別困難”。

完善簡易程序的法定適用范圍

法院可依職權主動決定對法定適用范圍內的案件按簡易程序進行審理。除去當事人合意選擇適用簡易程序的案件外，《行訴簡易程序試點通知》第1條正面列舉了兩類案件：一是涉及財產金額較小的案件，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；二是行政不作為案件。可見該規定首先將法定適用范圍分為行政作為案件與行政不作為案件。第一，行政作為案件形式標準存在的問題。可適用簡易程序的行政作為案件基本上以涉訴金額為主要標準，輔以當場作出的行政行為。這兩個形式標準存在如下幾個問題：首先，“財產金額較小”本身不是一個具體標準，實踐中缺乏具體依據和統一尺度。既然以涉訴標的額為標準，就應當確定具體的數額。我國各地區社會經濟發展不平衡，確定固定統一的涉訴標的額，顯然不合適。可借鑒我國臺灣地區“行政訴訟法”第229條第2款之規定“……所定數額，授權司法院得因情勢需要，以命令減為2萬元或增至20萬元”“。以便更好的保護公民的利益及提高法律的可適用性”[3](P628)。筆者認為，可由最高人民法院確定一個浮動范圍，由各地高級人民法院根據當地社會經濟發展情況在其范圍內確定，并報請最高人民法院批準。另外，“財產金額”的標準針對公民與法人（或其他組織）應當有所區別，單獨提起行政賠償案件的賠償數額與訴行政行為違法案件所涉金額也應有所區別。其次，除了“財產金額較小”外，“當場作出”這一標準能否涵蓋所有“簡單”行政案件。《行訴簡易程序試點通知》本意認為行政程序的繁簡在一定程度上能夠反映出行政爭議的難易程度，但各法律、法規對行政管理過程中遇到的案情簡單、性質輕微的案件適用的程序規定不一，有的規定的是“當場作出程序”，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》，有的規定的是“簡易程序”，如《行政處罰法》、《湖南省行政程序規定》，“當場作出程序”能否等同于“行政簡易程序”，在行政程序法尚未出臺之前，筆者無法妄下定論。為周延起見，筆者建議增加“行政機關適用簡易程序作出決定的行政案件”這一標準。最后，“財產金額較小”標準與“當場作出”（或“適用簡易程序作出”）標準并不互斥。此外，是否僅有“簡單”的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制這幾類行政案件才能適用簡易程序？這些立法技術問題，還需進一步完善。第二，行政不作為案件標準存在的問題“。行政不作為”本是學理上的概念，學界對其內涵與外延尚未達成共識。實踐中，行政不作為可表現為如下四種情形：一是對于相對人的申請，行政機關作出不予受理的答復；二是對于相對人的申請，行政機關置之不理；三是對于相對人的申請，行政機關受理后，超過法定期限仍未對實體問題作出裁決；四是對于相對人的申請，行政機關受理后，認為相對人的申請不符合法定條件，在實體上作出了拒絕相對人申請的否定性決定；或行政機關知曉某些法律事實后，拒絕作出決定。上述四類情形并非都屬于“簡單”的行政案件，筆者認為只有其中程序性行政不作為案件，即行政機關未予受理、未予答復的案件可適用簡易程序，此類案件中法院只需審查行政機關是否負有職責、相對人是否提出過申請、行政機關履行法定職責是否逾期等程序性要件即可。而對于行政機關從實體上拒絕相對人之申請的行政不作為案件，法院還需要審查諸如相對人是否符合申請條件等實體問題，故這類案件不適合適用簡易程序。

賦予當事人對抗簡易程序適用之異議權

對于簡易程序法定適用范圍內的行政案件，法院可依職權決定是否適用簡易程序，如果當事人對法院適用簡易程序有異議，應當允許當事人提出異議。當事人對法院決定適用簡易程序之異議權在我國民事訴訟制度中已有所規定（《民事簡易程序規定》第3條），在行政訴訟中賦予當事人此項程序異議權，同樣表現了對當事人程序主體地位的尊重。在法院決定適用簡易程序后，當事人在舉證期限內若認為案件應當適用普通程序的，可向法院提出異議，法院認為異議成立的，應轉為普通程序組成合議庭對其進行審理。應當注意，當事人行使程序異議權的期限應在舉證期限屆滿之前。為保證訴訟程序的效率與安定性，舉證期限屆滿后，即使案件確實不屬于簡易程序的法定適用范圍，只要法院向當事人行使了釋明義務，即可推定當事人對該案件適用簡易程序沒有異議，簡易程序不再因當事人之程序異議轉為普通程序。

增加法定排除范圍

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論文關鍵詞　行政訴訟法修改　受案范圍　管轄　簡易程序

《行政訴訟法》自頒布以來對其的修改問題一直都是學者們關注的熱點，關于行政訴訟法修改的各種論點和建議也十分豐富。目前，北京大學和人民大學關于《行政訴訟法》修改的專家建議稿也相繼并向立法機關提交。

比較學界和實務界提出的各種行訴法修改建議稿版本，其中有共識，也有歧見。對于修改什么，如受案范圍、管轄、訴訟類型、審理程序(是否設置簡易程序，是否允許訴前、訴中調解)等，多有共識，而對于怎樣修改，則多有歧見，且歧見遠多于共識。本文主要就行政訴訟的受案范圍、行政訴訟當事人、行政訴訟管轄、行政訴訟簡易程序、行政訴訟調解等問題進行分析并提出完善建議。

一、行政訴訟法的受案范圍

(一)現行行政法訴訟法存在的問題

1.立法模式存在不足

我國有關行政訴訟受案范圍的立法及司法解釋，主要采取列舉的方式，這種立法模式雖然便于實際操作，但隨著社會發展，其局限性也越來越明顯，大量的行政行為被排斥在行政訴訟之外。無法通過訴訟的途徑解決的行政法律糾紛導致矛盾形式的轉化，大大增加了糾紛解決的社會成本和經濟成本。

2.抽象行政行為立法缺失

我國行政訴訟的受案范圍僅僅局限于行政機關的具體行行為，抽象行政行為被排除在法院的受案范圍之外。但是相對于具體行政行為而言其涉及面和影響以及可能可能存在的危害更大，將抽象行政行為排斥在行政訴訟之外，一方面不利于對公共利益的保護;另一方面也不利于對抽象行政行為的司法監督。

3.內部行政行為排除在受案范圍之外

我國行政訴訟法把行政機關對其工作人員的獎懲、任免等內部行政行為排除在了受案范圍之外，既不利于對行政行為的監督，也不利于對行政機關工作人員權利的平等保護。從法治和依法行政的角度來看，行政機關的行政行為都應該受到有效監督，內部行政行為具有可訴性有利于行政機關遵循依法行政這一原則。

(二)行政訴訟法受案范圍的完善

1.立法模式的完善

對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標準不易統一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這一立法模式有利于對行政相對人權利的有效保護，使行政行為可訴的范圍大大增加。

2.將抽象行政行為納入行政訴訟法的范圍

我國《行政復議法》法規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關具體行政行為不合法，在對具體行政行為復議時對國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。因此，《行政訴訟法》修改應當考慮將層次較低的部分規范性文件納入行政訴訟受案范圍，建立對抽象行政行為的司法監督機制。

3.將內部行政行為納入行政訴訟范圍

法治的應有之義是公民權利受到侵犯時得到有效的救濟，行政機關的工作人員作為履行行政管理職責的公職人員其權利也應得到保障。當行政復議不能有維護其權利時，行政工作人員應可以尋求司法救濟。目前將所有內部行政行為都納入行政訴訟范圍顯然是不現實的，但對于嚴重影響行政機關工作人員權利的內部行為及可能對行政相對人產生影響的內部行為應具有可訴訟。

二、行政訴訟法的當事人

(一)行政訴訟法當事人制度的不足

1.原告制度的不足

我國《行政訴訟法》第2條、24條、37-41條從訴權、范圍和行政案件的起訴、受理條件對原告范圍進行了規定。但從我國行政訴訟實踐來看，《行政訴訟法》規定的原告資格范圍過于狹窄，不利于公民法人和其他組織權益的保護。

2.被告制度的缺陷

《行政訴訟法》對不同情況下的被告作出了規定，但面對復雜的行政機關體系和多樣的社會現實，這些規定顯然無法解決全部問題。為此，最高人民法院出臺的司法解釋又作出了細化規定，力求彌補《行政訴訟法》規定的不足。雖然取得了一定成效，但在實踐中如何確定被告，仍然面臨諸多的問題。因此，行政訴訟法修改應考慮被告范圍界定如何能更便于司法實踐操作。

(二)行政訴訟當事人制度的完善

1.原告制度的完善

分析我國行政訴訟原告制度的不足，原告范圍的擴大是必然要求。行政訴訟的原告應包括：權益受到直接影響的行政相對人;行政行為權益帶來了間接不利影響的相對人;與具體行政行為有法律上利害關系的公民。

2.被告制度的完善

針對當前的行政訴訟被告的規定存在的問題，行政訴訟被告制度的完善應從以下兩方面著手。第一，以作出具體行政行為的機關或組織為被告;第二，經復議的案件，復議機關是被告。這樣可以方便行政相對人提起訴訟解決行政訴訟被告難以界定的問題。

三、行政訴訟的管轄

(一)行政訴訟管轄中存在的問題

根據現行行政訴訟法的規定大多數的行政案件都由基層人民法院管轄。一般認為，行政訴訟法的這一規定是基于以下考慮:基層人民法院的轄區在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭議的發生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調查取證，正確、及時處理行政案件;便于法院對當事人和廣大群眾進行法制教育。但從行政審判實踐來看，行政審判難以擺脫行政干預，從而削弱了行政訴訟作為司法審查應有的作用。法院很難獨立作出判決，法院審理過程中很難忽視地方政府的意見，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的權益難以得到有效保護。

(二)行政訴訟管轄的完善

行政訴訟管轄的確定既要便于當事人進行訴訟又要考慮法院如何才能公正、有效地行使審判權。2008年2 月1日，最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規定》正式施行。《規定》在一定程度上消除了基層法院審理案件過程中可能受到的不正當干預，但問題并未從根本上得到有效解決。

《行政訴訟法》的修改可以從以下方面完善：第一，縣級以上人民政府(不包括國務院各部門及省、自治區、直轄市人民政府)為被告的行政案件改為由中級法院審理，可以避免行政審理受到行政干預，保證案件的公正獨立審理;第二，擴大地域管轄中原告的選擇范圍，規定除不動產案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權，賦予原告對管轄法院的選擇權。

四、行政訴訟簡易程序的設立

在我國的民事訴訟和刑事訴訟都有關于簡易程序的規定，并且在最新修訂的《刑事訴訟法》中還擴大了簡易程序的適用范圍。1989年《行政訴訟法》制定時，我國的行政訴訟制度還不健全，行政審判經驗缺乏。在此背景下為了保證人民法院公正獨立的審判案件，保護行政相對人的權益，《行政訴訟法》規定由審判員組成合議庭對案件進行審理，而不能由審判員獨任審理有他的合理之處。但是隨著我國社會各方面環境的發展，單一的普通程序的設置在司法實踐中暴露出了很多問題。行政訴訟的受案數量較之法律制定之時已經明顯增加，法官的素質也可以勝任獨任審判的的要求。如果仍對案件不加區分一律適用合議制審理，既不利于司法資源的合理配置，也不利于及時維護公民、法人或者其他組織合法權益。因此，在我國行政訴訟制度中設置簡易程序十分必要性。

《行政訴訟法》修改建議稿北大版第五十三條人民法院審理基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序。下列案件不得適用簡易程序：(1)涉外案件;(2)涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件;(3)社會影響重大的案件;(4)發回重審的案件;(5)按照審判監督程序再審的案件。　從建議稿可以看出學者們采用了排除適用的方式對行政訴訟簡易程序的范圍作了規定，筆者認為這種模式符合我國訴訟實踐的需要可以作為修改行政訴訟簡易程序的立法規定。

五、引入行政訴訟調解機制

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關鍵詞行民交叉 先行后民 先民后行 行民并行

文章編號1008-5807（2011）05-072-01

一、民事行政爭議交叉并存案件處理的分歧和爭議

出現民事、行政爭議交叉案件后，在審理程序上，主要的分歧和爭議有：

（一）先行后民

即先由處于原告地位的行政相對人提起行政訴訟，行政審判庭對有爭議的具體行政行為進行審理并作出判決，然后再由民事審判庭對民事爭議案件進行審理并作出判決；如果當事人先提起民事訴訟，或者民事訴訟在審理過程中遇到必須解決的行政爭議，則應先中止民事訴訟程序，由當事人先提起行政訴訟，待行政訴訟案件經過審理并作出判決結果，再恢復民事訴訟程序。

從司法實踐中處理類似案件的通行模式看，符合“先行后民”原則的案件具備下列特征：一、民事案件的判決必須以具體行政行為是否合法為前提條件，具體行政行為是否合法將直接影響和決定民事爭議案件的判決結果；二、民事爭議案件正在審理過程中，民事爭議案件的裁判結果必須首先明確相關具體行政行為是否合法；三、處于原告地位的行政相對人申請提起行政訴訟，則中止民事案件的審理；處于原告地位的行政相對人若不申請提起行政訴訟，則裁定駁回原告民事案件的。

（二）“先民后行”

在行民并存、交叉案件中，當行政訴訟案件的判決需要以相關民事爭議糾紛的裁判結果為前提條件時，則應當遵循“先民后行”的處理模式。也就是說，人民法院在審理具體行政行為的合法性時，行政相對人對被告行政機關作出具體行政行為時所依據的民事行為的合法性提出異議，而該民事行為是否合法又是行政機關作出具體行政行為的前提條件。

實行“先民后行”審理模式的案件通常具備下列條件：一，行政訴訟已經開始，是首要程序，但在審理行政爭議的過程中需要確認相關民事行為的合法性；二、行政爭議與民事爭議存在法律上或事實上的交叉性；三、行政案件的審理需要以民事行為是否成立為依據，對相關民事行為的審查結果將直接影響和決定行政案件的審理結果。

（三）“行民并行”

司法實踐中，除前述“先行后民”和“先民后行”外，還經常遇到“行民并行”一并審理的模式。

“行民并行”模式主要適用于當事人對行政執法機關的行政裁決不服，提起行政訴訟同時要求解決相關民事糾紛的情況。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。根據該規定，行政訴訟一并審理民事案件的特點是：一、民事訴訟的原告既可能是行政訴訟的原告，也可能是行政裁決中與原告地位相對的另一方及與原告地位相同而未提起行政訴訟的當事人；二、行政訴訟一并審理民事案件的被告是民事爭議的相對一方，而不是行政訴訟的被告；三、行政裁決所針對的民事爭議包括兩類，一類是權屬糾紛，如土地確權，一類是侵權糾紛，如治安侵權案件。

二、行民交叉案件的處理依據的缺失

篇5

（一）對行政裁決不服提起的訴訟中并不存在兩種性質不同的訴訟，無須為此設立行政附帶民事訴訟制度。所謂行政附帶民事訴訟，是指在行政訴訟過程中，人民法院依一定的原因，由同一審判組織在解決行政爭議的同時，一并附帶解決民事爭議的審判活動以及由此產生的各種訴訟關系。它是將兩種不同性質且又相關聯的訴訟納入同一過程，是對數個相關聯但又不同性質的爭議一次性的處理。在我國，法律規定由行政主體主管處理的民事爭議，有些在行政主體處理以前，并不能直接提起民事訴訟，如土地所有權和使用權爭議、有關城市房屋拆遷的安置補償爭議；同時，經行政主體裁決民事爭議的各方當事人，由于行政裁決的效力性和強制性，也不能拋開行政裁決直接提起民事訴訟，而必須首先擺脫行政裁決對其的束縛，才能解決他們之間的民事爭議。因此，在不服行政裁決引起的訴訟中，應當以行政主體為被告提起行政訴訟，但行政相對人雖以行政主體為被告，其起訴的實質卻仍在于滿足其民事請求，即解決受行政裁決約束的民事爭議。如甲、乙兩村因一塊土地的使用權發生爭議，縣政府作出裁決確認該土地使用權歸甲村所有，乙村不服，認為該土地使用權應歸自己享有而向法院起訴，要求法院糾正縣政府的錯誤決定。在該訴訟中，乙村提出行政訴訟的根本目的不在于撤銷縣政府的確權決定，而在于通過要求法院糾正縣政府的行政裁決確認自己的土地使用權。它的行政訴訟請求本身就包含了它的民事請求。在這一行政訴訟中，民事爭議的解決是行政爭議解決的起點和歸宿，法院如果脫離了對當事人之間權利義務關系的審查判斷，便無從判斷行政裁決的合法與否。由此可見，此時對行政爭議的解決必然要涉及對民事權益的審查和確認，并不存在兩種性質的訴訟，而僅僅存在一種內含民事請求的行政訴訟，沒有必要以行政附帶民事訴訟的形式審理因此而引起的行政案件。

（二）以行政附帶民事訴訟的形式審理不服行政裁決的行政案件易導致審判程序復雜化，從而違背主張者的初衷。附帶訴訟是指人民法院在解決某一糾紛時，對案件事實所涉及的另一性質的法律關系糾紛在同一審理程序中予以解決的制度，是訴的合并的一種特殊形式。訴的合并主要是為了節約時間，增加效率，也是為了避免人民法院解決同一種類案件時因審理人員不同而導致判決結果的不一致。因此，附帶訴訟必須體現效率性，即能提高審判效率；還必須體現利益性，即通過附帶訴訟，兩種不同性質爭議的解決都更有利。但如果將訴請法院解決的行政裁決所涉及的民事爭議作為附帶訴訟與行政訴訟的合并審理，由于行政訴訟、民事訴訟的范圍不同、審理機構不同、審理方式和審判原則的差異，極易發生以下現象，以致影響效率性和利益性的實現。

1.庭審過程更加復雜。行政附帶民事訴訟一并審理時，既要適用行政訴訟程序，又要適用民事訴訟程序。由于行政訴訟與民事訴訟中當事人的訴訟權利義務不同，法院在行政訴訟和民事訴訟中審查的對象也不同。法院在行政訴訟中審查的對象是被訴具體行政行為的合法性，而在民事訴訟中，審查的對象則是民事法律關系當事人的權利義務關系。行政訴訟的一個重要原則是對具體行政行為的合法性進行全面審查，而民事訴訟中，法院只對當事人的訴訟請求進行審查。因此，法院對行政案件的事實調查與民事案件的事實調查角度是不一樣的，但該行政案件與民事案件在事實上又有密切的聯系，這就有可能使法官在庭審時對同一事實進行重復調查。加上當事人的個人素質、法律知識、理解能力和表達能力等文化背景的差異，極易使法庭調查變得條理不清，增加了庭審難度。

2.舉證規則易混亂。行政訴訟和民事訴訟的舉證責任不同。在行政訴訟中應當由被告對作出具體行政行為舉證，若以行政附帶民事訴訟的形式審理因行政裁決引起的行政案件，則民事爭議的當事人，即行政訴訟中的第三人可能會為被告舉證，這將可能引起法庭舉證規則混亂。如果行政訴訟的原告成為民事訴訟的原告，作為行政訴訟的原告，其不承擔舉證責任，如果被告不能舉證則要承擔敗訴的法律后果；但是其作為民事訴訟的原告，其有義務及責任舉證。

3.可能發生判決結果的不一致，甚至引起更為復雜的案件處理程序，從而影響法院判決的執行。某些情況下，經法院審查，認為行政行為違法，比如程序嚴重違法、或者認定事實不清、或者適用法律錯誤、或者兼而有之，應予撤銷，但是根據民事訴訟當事人的舉證，行政裁決的處理結果是正確的，因此，行政訴訟中勝訴的原告在民事訴訟中敗訴。而在行政案件與民事案件同時判決的情況下，當事人若僅對行政案件或民事案件提出上訴，也可能發生兩種不同性質的判決結果的沖突。比如，行政裁決被一審法院判決撤銷，行政訴訟的被告不服提起上訴；而民事爭議經法院作出判決后，雙方當事人均不上訴，依照民事訴訟法的規定即發生法律效力。如果二審法院經審理后認為被訴行政裁決是合法的，判決撤銷原判，直接改判或者發回重審，這就意味著一審的民事判決可能有錯，但這時只有提起審判監督程序才能糾正。

4.難以真正實現當事人的訴訟地位平等。同時進行法庭調查和辯論妨害行政訴訟的原告充分行使訴訟權利，使其在訴訟中處于不利地位，由于行政訴訟被告與民事爭議一方舉證責任的組合優勢是通過附帶訴訟表現出來的，這將使司法公正的形象和行政訴訟原告內心服判程度都大受影響。

（三）以行政附帶民事訴訟的形式審理不服行政裁決的行政案件無法定依據。訴訟形式的存在以法律規定為前提，刑事訴訟附帶民事訴訟是刑事訴訟法明確規定的，而行政訴訟法沒有明確規定是否可以附帶民事訴訟的問題。

二、以行政訴訟一并審理相關民事爭議形式審理不服行政裁決的案件在制度上尚欠完善。

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《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《若干解釋》）第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這一規定雖回避了附帶訴訟的概念，只是說一并解決，但二者在本質上沒有區別。然而這一規定并不完全是學術界理論上設置的行政附帶民事訴訟程序，因為這里規定的行政訴訟一并審理民事案件所涉及的民事爭議僅包括兩類，一是權屬糾紛，比如土地確權，二是侵權糾紛，比如治安侵權案件。并且，這一規定的適用還必須符合一些條件，主要有：第一，一并審理的發生前提是行政裁決行為違法，即被訴行政裁決違法的情況下，法院才可能進行一并審理。第二，引起一并審理的原因是民事爭議當事人的申請行為，當事人要求法院一并解決相關民事爭議。若民事爭議當事人沒有要求法院一并審理，法院無權一并審理。第三，這個民事爭議與民事爭議具有關聯性。根據這些條件，對《若干解釋》第61條的適用即存在以下問題：轉貼于

（一）在提高訴訟效率上具有局限性。最高人民法院行政審判庭認為適用《若干解釋》第61條在行政訴訟中一并審理民事案件時，一般先審理行政部分，然后再審理民事部分。如果民事部分案情較復雜，可能延誤行政訴訟審理期限的，也可以先對行政部分審理并作出判決后，再由同一審判組織繼續審理民事部分。法院經過審查認為行政機關的處理決定合法，必須維持該處理決定，如果經審查認為決定違法，應當予以撤銷。撤銷后，如果當事人一方要求法院進一步解決民事糾紛，法院可以一并解決相關民事爭議。行政和民事的判決、裁定一般應分別作出。筆者認為，這種操作程序盡管可能避免庭審調查復雜、法庭舉證規則混亂等現象，但嚴格講來僅解決了同一審判組織對相關案件的審理問題，與“一并審理”差距太大，談不上提高訴訟效率。盡管同一審判組織對案件事實的認識、審理、法律適用等均了解情況，由其繼續審理民事案件有利于判決結果的科學性、嚴肅性，但是設立附帶訴訟包括行政訴訟一并審理民事案件的制度，本質上不僅是出于裁判穩定性的考慮（即避免裁判的相互矛盾），更重要的是出于提高訴訟效率的考慮。如果主訴訟與從訴訟分期審理，甚至分別判決，能否稱為“一并審理”值得推敲。

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（二）行政裁決違法如何確認難以把握。從《若干解釋》第61條的文字表述和最高人民法院行政審判庭對此條的釋義來看，行政裁決違法是法院審理行政案件時一并解決民事爭議的前提，并且這一前提不是民事爭議當事人的主觀認識，而是法院的確認。但是《若干解釋》并未就行政裁決違法由哪一級法院、在什么情況下確定作出具體規定。一審法院對行政裁決行為進行審查以后，如果認為其違法，可以作出撤銷或確認判決，但是這時當事人還可能對此提出上訴，判決并不能立即發生法律效力，被訴行政裁決行為是否真的違法，還不能最終被確定。而如果行政裁決違法是由二審法院確定，那么民事爭議的當事人將被剝奪上訴的權利，這與二審終審的原則不相符，同時也不存在“一并審理”的問題。行政裁決違法如果僅僅是一審法院認為行政裁決行為不符合法律對行政行為合法性的要求，在作出一審判決之前的一種程序性的確認，那也不存在“一并審理”的問題，因為附帶訴訟的實質是為了提高訴訟效率將兩種不同類型、不同性質的訴訟放在同一訴訟過程中進行審理，如果一審能夠確認行政行為違法，必定已經經過庭審、合議等一系列法定程序，此時再對民事爭議進行審理，也必然要啟動相應的程序，故已不是實質意義上的“一并審理”了。

（三）一并解決相關民事爭議的訴訟請求應在何時、以何種方式提起沒有明確規定。按照最高人民法院行政審判庭行政訴訟、民事訴訟分步審理的觀點，人民法院經過審查認為行政機關的處理決定合法，必須維持該處理決定，如果經審查認為決定違法，應當予以撤銷。撤銷后，如果當事人一方要求法院進一步解決民事糾紛，法院可以一并解決相關民事爭議。也就是說在法院作出判決（否則“撤銷”難以體現）后，當事人都可提出一并解決相關民事爭議的訴訟請求，這就意味著需要進行新的一輪審查、開庭，這種“一并審理”并未從實質上減輕當事人的訟累和提高審判效率。同時，如果一審法院判決撤銷被訴行政裁決后，被告行政機關提起上訴，二審法院經審查認為該行政裁決合法，撤銷一審判決，維持該行政裁決或發回一審法院重審，那么此時民事案件無論是否已經審結，都將與該判決發生極大的沖突。

行政訴訟一并審理民事案件在審判實踐中還存在許多具體操作性的問題。對附帶民事訴訟的一并審理時，要遵循何種原則與制度？行政附帶民事訴訟的審理期限遵照行政訴訟法的規定還是民事訴訟法的規定？如何解決行政訴訟與民事訴訟的時效沖突？一方當事人上訴后，二審法院的審理范圍如何確定？這一系列的問題，限制著法院對《若干解釋》第61條的適用。

三、賦予人民法院對于行政裁決的變更權有一定的理論基礎和實踐需要。

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（一）賦予法院對于行政裁決的變更權不存在司法權侵犯行政權的問題。反對法院對行政裁決行使變更權的重要理由之一就是認為司法權侵犯了行政權，筆者認為，從行政裁決產生、發展的歷史過程來看，并不存在這個問題。根據國家職能分工的傳統理論觀念，解決平等主體之間的民事爭議，是屬于司法領域的一種司法職能，但是隨著社會經濟的不斷向前發展，行政裁決應運而生，主要基于以下幾點：第一，行政機關擁有較強的專業技術知識。這正是解決高技術經濟發展領域中社會糾紛得天獨厚的條件，而這一條件正是司法機關所缺乏的。其次，由于行政機關具有專門的行政管理經驗，由其處理與行政管理相關的民事糾紛，有利于查清發生糾紛的原因，以便對癥下藥解決糾紛。同時也有利于其發現行政管理中的薄弱環節，改進工作，加強行政管理。第三，行政裁決與司法審判相比，具有程序簡便，方法靈活，結案迅速，符合經濟原則等優點。可見，行政裁決的產生和發展是適應和滿足了社會經濟發展的需要的結果。因此，行政裁決是行政機關以中間人的身份裁斷平等主體之間糾紛的一種活動。這種活動形式正好與司法機關的活動形式雷同，而與其它行政活動則有極大的差異。也就說在行政裁決活動中，行政機關所扮演的是一個公正人和裁判者的角色-即類似于法官。從行政訴訟的角度來說，行政審判司法變更權有限原則主要是為了防止司法權代替行政權，而行政裁決所處理的民事糾紛，原本就是司法權的主管領域，如果由于行政權的介入反而使法院對該類糾紛的審判權受到限制，顯然是不合情理、不合法理的。因此，人民法院對行政裁決行使變更權，并不發生司法權侵犯行政權的問題。

（二）行政裁決在解決糾紛上的非終局性特點是法院對其行使變更權的理論依據。由于行政裁決是國家權力機關根據社會發展的需要，對司法機關與行政機關兩者的職能進行調整的結果，即將部分由司法機關管轄的事項授權行政機關管轄，使其轉化為行政職能。同時，為了保障和監督行政機關依法行使該職權和保證國家司法權的統一性，國家又建立了不服行政裁決可以向法院提起行政訴訟的制度，即司法最終裁決的原則，這也是世界各國行政法所奉行的基本原則。也就是說行政主體對平等主體之間某些糾紛所作的裁決并不是最終的裁決，終局的裁決將由司法審判機關作出。這就為法院在對行政裁決進行司法審查時行使變更權提供了最基本的法理依據。

（三）行政裁決在行政程序中的準司法性特點為法院對其行使變更權提供了事實基礎。為了使行政機關能夠公正地斷“案”，不偏私，以處理好平等主體之間的糾紛，絕大多數國家都對行政裁決的程序作了專門的規定，用以規范這種活動。這些程序不同于行政程序，而是更接近于司法程序，因而人們常把行政裁決稱為準司法行為或行政司法行為。在糾紛的解決過程中，舉證責任的分擔，基本上實行的是誰主張誰舉證的原則，而行政機關則享有調查取證的權利。行政裁決的內容在形式上也與法院的一審民事判決相一致，即都是關于平等主體之間的實體民事權利義務的設定。在我國，還規定了裁決之前的調解程序。因此，行政裁決中所反映出來的事實、證據以及民事爭議當事人主觀意志是較為全面的，有利于人民法院對其直接行使變更權。

（四）人民法院對行政裁決案件的審理特點要求賦予其司法變更權。一般而言，行政行為以影響相對人的權利義務為行為內容，一經作出便形成一定的權利、義務關系，相對人無疑受其約束。行政裁決是行政機關對平等主體之間的民事爭議所作出的一種處理，但一旦民事爭議的雙方主體對行政裁決不服，說明他們之間的民事爭議依舊存在，并沒有得到解決，提起行政訴訟的主要目的在于使自己免受行政行為效力的約束，以便為自己的民事爭議的最終解決創造條件。也就是說，民事爭議的解決是行政爭議解決的起點和歸宿。在這類案件的訴訟中，從訴訟開始至結束的整個過程，原爭議雙方始終圍繞自己的民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，法院如果脫離了對雙方主體權利義務的審查、判斷，便無從判斷行政裁決的合法性。從審判實踐來看，盡管在行政訴訟中舉證責任在被告，但原告無一例外的在起訴以及整個訴訟過程中向法院提供有利于自己的證據，第三人也同樣積極提供證據以證明自己的主張（大部分時候與被告主張相一致）。一般來說，行政裁決所涉及的民事爭議到了行政訴訟階段，除特殊原因外，已沒有什么被隱瞞的證據，法院正是在對案件事實所涉證據的全面審查中，來判斷被訴行政裁決認定事實是否清楚、適用法律是否正確、處理程序是否合法，從而對行政裁決的合法性作出最終的判定。可見，此時對行政爭議的解決必然要涉及對民事權益的審查和確認，行政爭議的解決與民事爭議的解決具有密切聯系，行政行為合法性判斷過程頗有助于民事爭議的解決，一旦行政行為的合法性有了結論，民事爭議的解決往往水到渠成。考慮到訴訟效率，盡可能以最少的司法投入成本獲得最大的爭議解決收益，賦予法院司法變更權符合此類案件的特點。

（五）《行政訴訟法》第54條規定：“行政處罰顯失公正的，可以變更。”該條款將行政案件的司法變更權僅僅限定在顯失公正的行政處罰范圍，與行政審判的理論和實踐都有一定差距。從理論上講，行政處罰顯失公正的行政案件與行政賠償案件都涉及到金錢給付及相對人人身權、財產權的變化，類似民事賠償請求，故可適用變更判決，而行政裁決對象為確認自然資源所有權、侵權賠償金等，這些與民事訴訟請求亦有相通之處，因此在不服行政裁決的行政訴訟中，也應賦予法院變更權。

（六）國外有將此類訴訟作為行政訴訟的先例。比如在日本，將這類性質的案件定位于單一的行政訴訟，而不是行政附帶民事訴訟，日本土地征用法規定的關于基于土地征用損失補償金額對征用委員會的裁決不服的，創辦事業人或土地所有人請求補償金額減少或增加的訴訟，為當事人訴訟，類似于我國的對行政裁決提起的訴訟。日本承認此類訴訟是以行政廳廳長的權力行使為訴訟標的，但是認為這種訴訟與民事訴訟類似，因而起訴時不必以行政廳為被告，而是直接以他方當事人為被告，但法院必須將訴訟通知行政廳，行政廳要受法院裁決的約束，同時這類訴訟程序上可以援用民事訴訟之例。這實際上賦予了法院在審理這類案件上的直接變更權。

篇6

    專利司法審查屬于專利審查制度的重要組成部分,在世界各國的專利審查制度中均占有重要地位。關貿總協定知識產權協議中也規定,對行政部門的終局裁定,應使當事人有機會要求司法復審。可以說,專利行政訴訟是專利審查公正性和準確性的最后保障。行政審查與司法審查雖都屬于專利審查制度的一部分,但仍存在著一定的區別。以往人們對這種區別缺乏足夠的認識,將司法審查理解為只不過是對行政審查的決定再進行一次內容相同的復審,是行政審查簡單的延續。實際上,行政審查與司法審查雖均以專利法為基礎,但司法審查不應是行政審查簡單的重復,在審查原則、審點、審查方式上與行政審查有一定程度的差別。在審查原則上,行政審查仍屬于行政行為范疇,體現的是公眾利益,審查部門代表公眾利益對專利申請進行審查,專利授權文件可視為審查部門代表公眾與專利權人簽訂的一份“協議”;而司法審查則應超越公眾與申請人,作為行政部門所代表的公眾與申請人的中間仲裁者,依法進行審查。在審點上,行政審查著重于技術,司法審查著重于法律及程序,技術出身的審查員從技術角度對申請進行評判,對申請的權利狀態作出決定,而法官主要審查改決定的理由是否符合法律規定及決定是否是依負擔程序作出的。在審查方式上,行政審查部門的審查員主要依職權進行審查,根據自己對技術方案的認識判斷其是否符合專利法的規定;而司法審查采取的是抗辯制,主要根據行政部門及申請人雙方的意見進行判斷。因此,行政審查和司法審查具有不同的特點,在審查過程中可以相互補充、各糾其偏。為適應專利行政審判工作的客觀需要,合理配置審判資源,我們就此進行了專題調研,現提出如下調查分析意見。

    一、專利行政訴訟的現狀分析

    時至今日,我市高、中級法院知識產權庭有關審判人員從事專利行政審查已近15年,審結了一大批行政案件,并積累了相當豐富的審判經驗。高級法院和第一中級法院的知識產權庭審判人員已具備了審理此類案件的素質和能力,并摸索了許多行之有效的審判方法。目前,兩級法院對此類案件的審理已不再是簡單維持復審決定,而是對決定內容進行深層次的審查,開始能夠對決定是否正確進行有獨到見解的判斷。判決撤銷復審決定的案件數量逐漸增多。1999年,第一中級法院撤銷復審決定的判決數量達到全年處理案件總量的50%。改判的原因已不象以往那樣只限于程序問題,開始較廣泛地涉及實用性、新穎性、創造性及修改超范圍等實質性問題。已能夠確定一些不同于行政審查部門的觀點。判決書的質量有了很大的提高。判決的一些原則越來越受到復審委員會和專利業界的重視。可以說,兩級法院知識產權庭進行專利司法審查水平已走向成熟,發展已成為面臨的主要問題。

    隨著我國專利制度的發展,企業及公眾的專利意識不斷提高,國外企業也開始注意加強其知識產權在中國的保護,致使我國的專利申請量逐年增加。在這種情況下,對專利局是否授予專利權所作決定不服及對授權專利提出無效宣告請求的專利復審案件數量亦以較快的速度增長。與此相同,不服專利復審委所作決定的專利行政訴訟案件也相應增多。按照專利法的規定,曰前,只有對專利復審委員會就發明專利所作決定不服,當事人可以向人民法院提出行政訴訟。專利復審委員會對實用新型及外觀設計專利所作決定尚屬終局裁決。但根據修改后的專利法,從2000年7月1日起,當事人對專利復審委員會就實用新型及外觀設計所作決定不服,也可向人民法院提起行政訴訟。

    根據近幾年的情況,專利行政訴訟案件必然呈上升的趨勢。1999年,專利復審委員會審結涉及發明專利的授權案件326件,無效案件51件;審結涉及實用新型專利的授權案件50件,無效案件416件;涉及外觀設計專利的授權案件25件,無效案件328件。

    第—中級法院知識產權庭1999年共受理對復審委員會決定不服提起訴訟的行政案件共14件,高于1998年整一倍。14件案件均為涉及發明專利案件。

    1999年,在涉及發明專利的案件中,提起訴訟的案件為復審委員會結案總數的37%。按此比例,如果對實用新型和外觀設計專利也可提起訴訟,則此類專利行政案件全年收案總數應約為44件。然而,在涉及實用新型和外觀設計專利的復審決定中,大多數為專利權無效決定,此類案件復審程序多系侵權訴訟中的告提起,當事人間利益沖突較大,對復審決定提起訴訟的可能性較大。在1999年,在涉及發明專利的行政訴訟中,對無效案件提起訴訟的,占復審委員會結案總數的23%。如對涉及實用新型和外觀設計專利的無效案件提起訴訟的案件數量也為此比例,全年提起訴訟的案件的數量可能高達175件左右,如加上涉及發明專利的案件,我院專利復審行政案件的總數可能要達到190件左右。

    可見,專利法修改后,所有專利復審案件的終局將移至法院,我院此類案件的上升數量是相當可觀的,年收案量可能要在200件左右。

    當前專利行政案件審理中主要存在如下問題:

    專利行政訴訟案件較為復雜,受理活動除涉及一般行政訴訟知識外,一方面還要涉及專利審查方面的知識,一方面還要涉及相關的技術知識,二者均有很強的專業性。和其它案件相比,在事實認定、技術分析、法律適用及法律文書的書寫等方面對審判人員的能力均有較高的要求,審理工作難度較大。目前,專利行政訴訟案件的審理工作存在著一定的困難。主要包括下面幾個方面:

    (一),在專利審查制度中,對司法審查的重視尚待提高。由于以往對行政審查及司法審查二者的區別缺乏足夠的認識,故對司法審查相對重視不夠,認為既然司法審查只是行政審查的重復,搞好行政審查就已經可以基本保證審查的準確性了,在審查上存在著重行政、輕司法的現象。在當前狀態下,行政審查資源豐厚,專利局的實審部門和復審部門力量龐大;而司法審查僅由一個中級法院和一個高級法院的兩個審判庭來完成,兩庭總人數僅30余人,且還要擔負其它知識產權案件的審理,已嚴重妨礙了司法審查功能的正常發揮。

    (二),案件數量增多,目前的審判力量已難以保證審判活動的順利進行。根據《行政訴訟法》的規定,行政訴訟案件的審限為3個月,較一般民事案件短,但審理難度大,需要投入的審判力量要比同審級的民事案件大得多,而法院的審判力量相對缺乏。以北京市第一中級人民法院知識產權審判庭為例,該庭目前可正式從事審判業務的人員只有15人,其中還包括兩名庭長和兩名內勤人員,這些人員同時還要承擔著作權、商標權、專利侵權案件等其它知識產權案件的審理,已處于超負荷工作狀態。考慮到今后對專利復審委員會就實用新型和外觀設計專利所作決定也將進行司法審查,審判力量不足的問題將更加嚴峻。

    (三),審判人員技術背景薄弱。專利行政訴訟案件均涉及較復雜的技術內容,其中相當一部分屬高精尖領域。從事專利審查工作,應對所屬技術領域有一定程度的了解。雖然此類案件的審判活動應以普通技術人員所掌握的技術水平為判斷標準,但若不了解所屬技術領域的基本常識,也很難對案件有全面正確的把握。專利復審委員會的審查員一般為技術出身,受過理工類的本科及研究生教育,對相關技術問題比較了解,而且在專利局實審部門積累了較豐富的審查經驗,相當—部分人員還在國外受過專門培訓,技術知識和專利知識相當完善。復審委員會就案件涉及領域的不同,分為相應的部門,如化學部、機械部等,各部門的審查員專門審理相應技術領域的案件。而法院的審判人員的技術背景極為缺乏,目前僅第一中級人民法院有兩名從事書記員工作的雙學士本科系機械專業。發現復審決定可能存在錯誤時,審判人員雖能從法律上對其錯誤進行判斷,但由于對案件所涉及的技術背景缺乏了解,處理案件時不能做到游刃有余,相對于技術出身的復審人員,很難說出充分的判決理由。

    (四)審判人員缺乏相關的知識及技能的培訓條件。目前,對處理專利行政案件的審判人員尚無專門的制度化的教育和培訓。專利審查是一個相對獨立的學門類,相關的理論體系龐大復雜,專業性很強,熟練掌握需要專門的學習、鉆研。而目前審判人員掌握專利審查知識的唯一可保障的辦法就是依書本自學。對國內外相關領域的最新知識及信息,幾乎沒有獲得的固定途徑,只有通過參加專利局等單位不定期的有關講座的機會了解—些情況。即便這種機會,由于信息及差旅費等方面的問題,也難以完全保證。相比之下,專利復審委員會這方面的條件則優越得多。專利局與國外相關機構均有聯系,人員外出培訓機會較多,經常對審查員進行系統的培訓,有多種途徑掌握最新知識及信息,審查員也有較豐富的審查經驗。由于司法審查是對復審決定進行評判,從理論上講,對審判員的水平要求應高于復審委員會的審查員。但由于上述客觀條件的限制,實現此要求則有相當的難度。

    由于上面問題的存在,未使專利司法審查發揮其應有的作用,妨礙了司法審查制度的發展,這對我國專利制度的正常運行和發展是不利的,問題的解決以到了刻不容緩的地步。

    二、對專利行政案件審判資源配置的若干意見和建議

篇7

關鍵詞：民事、行政交叉案件 民事附帶行政訴訟 行政附帶民事訴訟 處理

一、案例與問題的提出

甲、乙二人于1947年在邵陽市區合建一棟私房，建筑面積203平方米。1956年原邵陽市人民委員會向他們頒發了產權證，確認系甲、乙二人共有。1958年在私營房產社會主義改造中，甲申請將房產投入私改，并回老家鄉下居住。私改房屋面積157平方米，剩余房46平方米繼續由乙居住、管業。1988年乙以原產權證遺失為由，向邵陽市房產局申請重新登記并被獲準，但補發的產權證仍登記為甲、乙共有。1990年，乙數次要求房產局將其居住房屋變更登記為其一人所有。1993年4月20日，邵陽市房產局發出公告，告知對乙現居住房產自30日內無人提出異議即頒發新的產權證。公告的第2日即4月21日，邵陽市產權局在登記表中的備注欄注明“自公告后無異議”，并于26日向乙頒發了第X號《房屋產權證》。乙去世后，其妻B作為繼承人于1998年繼承了該房產，并領取第Y號房產權證。2001年，甲認為B取得的產權實為與他共有為由向邵陽市房產局提出申請，要求撤銷B的產權證。同年11月，邵陽市房產局作為注銷第Y號房屋所有權證的決定。但該決定未告知B有訴訟的權利與起訴期限。2003年7月，B向邵陽市大祥區法院起訴，請求撤銷邵陽市房產局注銷其產權證的決定，法院于同年9月以房產局注銷產權證所認定的事實不清，適用法律錯誤為由判決撤銷房產局的注銷產權證的決定。同年10月甲去世，甲之妻A于同年12月22日向法院提出訴訟，請求撤銷房產局第Y號產權證，此案經歷了大祥區法院一審和邵陽市中級人民法院二審。一審、二審法院均認為第Y號產權證應以第X號產權證合法為依據，而邵陽市產權局在頒發第X號產權證時程序違法，遂撤銷了第Y號產權證。

此后，A、B二人相繼去世。由于該房屋產權爭議未得到最終解決，A、B二人的后人均聲稱對爭議房產具有所有權，且法院的兩次行政判決相互矛盾，于是多次上訪申訴。法院也多次復查，復查后也以法院行政判決書只針對房產局的頒證、注銷等行政行為的合法性進行審理，未對房產的歸屬等民事法律關系進行審理為由，駁回了當事人的申訴。并建議當事人可通過民事訴訟對房產進行確權。B的后人于2007年再次提起民事訴訟，要求對爭議房屋進行重新確權。這一系列歷時7年的案件，3次行政判決，其間最初的訴訟當事人相繼去世，官司“前赴后繼”，無論訴訟結果如何，對雙方當事人來說都不是贏家。

以上系列案反映出這樣一個問題：由于行政機關的某些行政行為直接影響著行政相對人的民事權益，使得普通的行政爭議因交織著民事爭議而變得比較復雜。這類案件存在著兩種法律關系：一種是民事法律關系，另一種是行政法律關系。人民法院如何正確處理這類民事、行政交叉案件，《行政訴訟法》一直沒有明確的規定，《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，人民法院應當中止民事訴訟。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”①該司法解釋條文簡單，僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性。可見，此類案件的處理，亟待理論界的探討與立法上的界定。筆者認為，民事附帶行政訴訟或者行政附帶民事訴訟，它們是“一并審理”的兩種具體操作形式，也解決此類交叉案件的最佳選擇。

二、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的必要性

（一）有利于迅速徹底解決爭議，是訴訟經濟原則的要求。民事、行政交叉案件中，當事人在身份上有重疊，行政訴訟的當事人也是民事訴訟的當事人。將兩種爭議“一并審理”，對法院來講，可以減少審理內容的重復，降低辦案經費，縮短辦案時間；對當事人而言，可以減少訴累，盡快實現自己的合法權益，避免因多方奔波換取遲來的正義。

（二）有利于維護司法統一，避免作出相互矛盾的判決。行政附帶民事訴訟，或者民事附帶行政訴訟，這種“一并審理”的方式，有利于法院一并查清事實，分清責任，正確、及時地對全部案情統一考慮和審理，可以避免各個法院或各個審判庭各行其是就同一事實作出相互矛盾的判決。

（三）是解決現行審判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和學術界的分歧，對民事、行政交叉案件，實踐中存在各種各樣的解決方式；對行政、民事糾紛分別訴訟、審理；單純以民事訴訟解決；民事附帶行政訴訟；行政附帶民事訴訟；行政民事關聯訴訟合并審理等等。因此，為了能夠及時、有效的解決爭議，必須克服目前實踐中各行其是的弊端，構建與規范行政附帶民事訴訟、民事附帶民事訴訟的制度，是解決這一問題的根本出路。

三、民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟的可行性。

（一）民帶附帶行政訴訟的可行性

有些民事案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的正確認定為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻決定著民事案件的裁判結果。例如，原、被告打房屋確權官司，原告出具了房產部門的產權證書，被告對該產權證書提出質疑，法院能否在民事案件中審查產權證的合法性。筆者認為，在民事訴訟中，人民法院可以審查行政行為的合法性問題。其一，行政行為在民事訴訟中是證據形式出現，根據證據審查規則，人民法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，應屬于人民法院的職責范圍。其二，也是最重要的一點，法院是國家的司法機關，是最終裁判者，負有對所有社會主體的行為進行司法性審查的義務。法院內部的各種庭的劃分，只不過是為了解決現實生活存在的問題，為人民提供解決爭議的方便而已。正如一學者指出的：“無論是民事訴訟程序還是行政訴訟程序都是由法院作為一個整體主持進行的，各個職能庭無獨立對外的資格；法官接受‘人大’的任命也無民事審判庭法官和行政審判庭法官之分。”②對有關因行政行為的民事爭議的解決，人民法院應該有權對行政機關的行政行為合法性進行審查，無論是由民庭審查還是由行政庭審查只不過是形式問題，因為其實質都是由法院代表國家行使審判權。從國外的情況看，英美國家法院系統是單一的，行政案件與民事案件、刑事案件一樣，均由普通法院管轄，所有類型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的，這也從一個側面表明，行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對立。只要有利于案件得到公正迅捷的處理，是分開審理還是合并審理，都應當被允許。

最高人民法院的一些特殊規定已經對民事附帶行政訴訟有了突破。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》中指出：“對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告請求復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權庭審理；不服專利復審委員會或者商標評審委員會的復審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理。”該批復明確規定將專利、商標民事糾紛中涉及的行政案件交由知識產權庭一并審理。在專利、商標民事訴訟中開創了一并審理行政案件的先河。

（二）行政附帶民事訴訟的可行性

我國現行的一些法律、法規，如《森林法》、《草原法》、《治安管理處罰法》、《藥品管理處罰法》、《食品衛生法》等，已經隱含著行政訴訟附帶民事訴訟的內容，對確權、侵權等規定作出處罰或裁決，人民法院在審理不服這些行政行為的行政案件時，附帶解決相關聯的民事爭議，應該是順理成章的。這與民事案件附帶提起行政訴訟的道理是一樣的。而且，對于附帶民事訴訟，在我國刑事附帶民事訴訟已有成功的經驗。

四、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的構建

（一）應以關聯爭議的存在為前提

對于民事、行政交叉案件而言，有的案件形式上是民事爭議案件而實質上是行政爭議案件，有的案件形式上是行政爭議案件而實質上是民事爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議完全可以分開處理，因此，在處理程序上則不可能實行“一刀切”的做法。筆者認為，對于民事行政爭議關聯案件，行政訴訟與民事訴訟是單獨進行還是附帶進行，還應當考慮以下因素：

1、行政案件與民事爭議聯系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟是分別審理還是附帶一并審理，要考慮行政爭議與民事爭議聯系是否緊密。如果行政爭議與民事爭議的聯系非常緊密，則采用附帶審理方式；如果不夠緊密，則單獨審理。是否緊密，主要考察民事爭議與行政爭議是否存在內容上的關聯性，即行政訴訟和民事訴訟所表現出的法律事實是否相同或基本相同，審判結果是相互影響。

2、案件本身的復雜程度。對以行政爭議為主或者以民事爭議為主的關聯案件，一般可以分別由不同的審判庭審理。但是，如果具體的案件本身比較復雜，由一個審判庭合并審理，則可能使庭審過于復雜，不能減輕當事人訴累，這種情況下，宜由兩個不同的審判分別處理兩個爭議。判斷某一案件本身是否復雜，主要要考察該爭議所涉及的法律關系是否簡單、訴訟標的是否復雜等因素。

3、法院的管轄問題。由于行政訴訟與民事訴訟適用的管轄原則并不完全一致，因此，有可能出現某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關的民事爭議歸乙法院管轄的情形。當相互關聯的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時，一般不能采用附帶訴訟的方式，除非當事人的同意或上級法院指定。

4、尊重當事人的選擇權。當事人作為程序的主體，應當有權選擇相關的程序，以實現其利益的最大化。行政交叉案件，應當賦予當事人選擇其所涉及的行政爭議與民事爭議是采取分別審理的形式還是合并審理的形式。

（二）行政、民事附帶訴訟的審理以具有預決力的訴訟為主訴，優先審理。

行政爭議、民事爭議的一并審理應該包括兩種情況：民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟。在涉及到個案時，到底依據什么樣的標準來決定采用哪一種附帶訴訟形式則成為我們必須思考的一個問題。民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，都是行政訴訟法律關系與民事訴訟法律關系的交織。當一種訴訟法律關系糾紛的解決成為解決另一個訴訟法律關系糾紛的前提，或者說一種訴訟法律關系的裁判結果成為另一訴訟法律關系審理的依據時，我們把前者稱為具有預決力的訴訟。在審理行政、民事爭議交織案件時，我們應該把具有預決力的訴訟作為主訴，優先審理，另一個作為附帶訴訟。當民事糾紛的解決成為解決行政糾紛的前提時，我們采用民事附帶行政訴訟形式，由民庭審理；當行政訴訟的裁判結果成為民事訴訟的依據時，我們采用行政附帶民事訴訟，由行政庭審理。③

1、民事附帶行政訴訟。民事附帶行政訴訟以解決民事訴訟為前提，它的裁判結果直接關系到行政訴訟的審理。就前文所述案件而言，應該采用民事附帶行政訴訟來解決。該系列案件爭議的焦點是房屋產權，也就是說，首先應確定甲、乙共建房屋經私改后所乘房產的所有權。只有從民事法律制度上明確了爭議房屋的產權，才能進一步確定房產局的第y號房屋所有權證的合法與否。因此應該運用民事附帶行政訴訟來審理本案，對爭議的房產徹底解決，可以做到一步到位。

2、行政附帶民事訴訟。行政附帶民事訴訟是指當行政爭議的解決成為解決民事爭議的前提時，由人民法院行政庭一并對行政、民事爭議交織案件進行審理并作出裁決的制度。它要求民事糾紛的解決以行政糾紛的解決為前提，民事權利義務的確定有待于行政爭議的解決。具體而言，有以下種類：①行政裁決中的部分案件。如不服行政機關對侵權糾紛、權屬糾紛裁決并對損害賠償或引發的民事爭議已處理不服而起訴的案件。②行政處罰中部分案件。如治安案件中，受害人認為公安機關對加害人給予的行政處罰過輕，要求加重處罰的，同時要求加害人賠償損失的，可以提起行政附帶民事訴訟。③行政許可和行政確認中直接影響民事主體合法權益的案件。如行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的權益，二者為此發生爭議，可提起行政附帶民事訴訟一并解決。

（三）行政訴訟與民事訴訟與附帶民事訴訟、附帶行政訴訟的沖突處理

民事訴訟與行政訴訟有一些共同適用的原則、制度和程序，也有一些各自特有的明顯不同的原則、制度和程序。正是這些區別，在行政附帶民事訴訟和民事附帶行政訴訟中在適用法律上勢必存在相互沖突的問題，因而需要協調處理。筆者認為，總體處理原則是：在處理行政爭議上適用行政訴訟法的程序，在處理民事爭議上適用民事訴訟法的有關規定。

1、處分原則。雖然行政機關不享有實體權利的處分權，但民事主體雙方均享有實體上的處分權，所以無論行政附帶民事訴訟而是民事附帶民事訴訟，我們一方面不能要求行政機關對依法作出的具體行政行為作出讓步，以求得爭議的解決，另一方面，也不能以行政機關已作出裁決而限制當事人就民事爭議部門的處分權利。

2、調解和反訴。由于行政訴訟不適用調解與反訴，因此，行政訴訟不論是為主而是附帶，都不能適用調解與反訴，在民事部分中，法院應主持調解，民事被告也有權依民事訴訟法的相關規定提出反訴。

3、舉證責任。民事訴訟一般實行“誰主張、誰舉證”原則，而行政訴訟中被告負舉證責任，法院在一并審理民、行交叉案件時，對于行政訴訟部門和民事訴訟部門，應當分別適用各自的舉證責任規則。

4、審判組織。行政訴訟無簡易程序的規定，民事訴訟中，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序。對于一并審理的民、行交叉案件應統一由一個審判組織來審理。因此，審判組織應統一為合議庭，民事部分的審理也應以普通程序來審理，不適用簡易程序。

5、審理期限。行政訴訟法規定的審理期限為3個月，民事訴訟法規定普通程序的審理期限為6個月，筆者認為，行政附帶民事訴訟的審理期限應為3個月，民事附帶行政訴訟的審理期限一般也應為3個月，如果3個月不能審結，附帶行政訴訟的部分也應在3個月審結，并先行作出裁判。

6、判決方式和上訴。第一，人民法院審理行政附帶民事訴訟案件與民事附帶行政訴訟案件時，一般情況下應由同一審判組織通過開庭一并審理、一并判決，“即兩案一判”。但是，如果一并審理會造成過分遲延、影響行政訴訟結案的情況下，應當允許分別審理、分別判決，“即兩案兩判”。第二，行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請求范圍的限制。在“兩案兩判”中，如果當事人對行政附帶民事訴訟中的兩份判決分別提出上訴或者僅對其中一份判決提出上訴，自然應依照行政部分和民事部分分別適用各自相應的審理原則。但是，如果采取的是“兩案一判”的情形，當事人提起上訴的，不管對判決的哪一部分提起上訴，因這種情況下行政爭議與民事爭議聯系緊密，且為了維護當事人的合法權益，宜采取全面審查原則。

注釋：

①該條采用“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的提法，可以說行政附帶民事訴訟并沒有被最高人民法院認可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論的理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。

篇8

【關鍵詞】工傷保險條例 民事訴訟

一、現狀分析：工傷賠償救濟的漫長道路

勞動者一般都被視為弱勢群體，為了保護勞動者的權益，《工傷保險條例》也是一改再改，但現狀還是不如人意，在實踐中仍有許多的勞動者是無法及時得到賠償的，工傷認定行政確認案件仍然在每年的行政訴訟中占不少的比重，就如我院2008年――2012年間受理的工傷認定案件占總行政訴訟案件的比重為11.3%。其中用人單位作為原告的占工傷認定案件的61.9%，勞動者作為原告的占38.1%。從上面的數據來看，企業對勞動部門作出的工傷認定不服的比率更高，而這些用人單位均是沒有給勞動者繳納工傷保險費，其通過訴訟來達到拖延承擔責任的時間，這是工傷認定行政確認案件高發的主要原因。如我院受理的王某訴縣勞動部門工傷認定行政確認案件。王某系個體工商戶，其雇傭了劉某，并未為其參加工傷保險。某日凌晨，劉某下班回家途中，發生車禍受傷，經勞動部門認定為工傷。始初，王某與劉某協商，后見劉某傷勢較重，就對勞動部門的工傷認定提起行政訴訟。法院就王某與劉某的工傷賠償問題進行協調，最后，劉某放棄部分賠償款，與王某達成協議。像這類案件是比比皆是，我院就工傷認定行政確認案件的撤訴率為47.6%。

如上面所舉得案例，對如此明確的工傷，王某卻選擇行政訴訟，這是為什么呢？這主要是因為工傷賠償救濟程序非常繁瑣，企業選擇訴訟有利而無害，而且除了能拖延承擔賠償的時間，有些還能減少賠償款，企業何樂而不為呢？工傷賠償糾紛往往要經過：申請工傷認定―――工傷行政復議―――工傷行政訴訟一審――工傷行政訴訟二審―――勞動能力鑒定―――申請復查（市級、省級）―――勞動仲裁―――工傷民事訴訟一審―――工傷民事訴訟二審―――法院強制執行。盡管現行的《工傷保險條例》，取消了工傷確認案件的行政復議前置程序，但即便當事人對工傷確認決定不經行政復議程序而直接提起行政訴訟，受傷勞動者自與用人單位產生工傷賠償糾紛之日起，到最終獲得賠償仍可能需要二至三年的時間。這在過程中，浪費了大量的人力、物力，特別是勞動者本身經濟實力有限，卻要花費大量的時間、金錢，才能拿到本應屬于他們的賠償。更有甚者，花費的金錢可能就與他們的賠償相持平，那這筆賠償款的意義就顯得微乎其微。然而，企業拖延時間卻有合法借口，打了行政官司，又打民事官司。行政與民事訴訟相互獨立，勞動者即使在工傷認定行政案件勝訴，也只是在前往民事賠償途中而已，離目的地還尚遠。

對該類民行交叉的案件，現實行的是先行后民的審理機制，該滯后的審理模式，致使工傷賠償救濟效率幾乎為零，在嚴重浪費司法資源同時也使司法審判陷入了混亂，出現民事判決和行政判決相互矛盾，從而影響了法院的公正形象，損害了司法權威，如：行政判決認為勞動者與用人單位勞動關系成立，確認行政機關所做的工傷認定正確。然而，當勞動者拿著工傷成立的行政判決提起工傷損害賠償的民事訴訟時，又發生民事判決否定勞動者與用人單位的勞動關系，認為二者之間構成諸如承攬之類的法律關系，駁回勞動者的工傷賠償請求。法院對勞動關系是否成立做出了截然相反的法律判斷。

二、原因透視：工傷行政賠償救濟受挫的根源

（1）立法缺失：立法不能適應司法的需要。我國立法的精確化、科學化和系統化存在嚴重問題，特別是對新發現的問題又不能及時的出臺一些新法律法規，立法呈現出了相對的滯后性，最終導致了勞動者最終獲得工傷賠償只能是“過五關斬六將”。

（2）追本溯源：行政、民事訴訟各自為陣。工傷認定行政案件，從解決爭議角度分析，行政行為違法與合法或對與錯的判斷固然重要，但不是絕對的。實際上，有大量的工傷認定行政爭議提起復議的案件，表面上看，是因申請人不服行政機關的具體行政行為引發的行政爭議而產生的，但案件的矛盾焦點或者說申請人真正關注的問題，不是在于行政機關的具體行政行為是否合法合理，而是在于用人單位與受傷職工之間非具體行政行為的爭議，即所涉及的是雙方的利益協調，簡單的說就是勞動者到底能拿到多少工傷賠償，企業應該賠多少錢給勞動者，更多是一種民事糾紛。

然而現有的審理模式是行政和民事各行其道，就如筆者前面所述，工傷認定行政確認案件高發的主要原因是民事糾紛，只是現是披著工傷認定行政行為這個外衣，產生行政訴訟，行政訴訟只解決行政行為是否正確，而未解決由此而衍生的民事訴訟。行政、民事訴訟各自為陣，各司其職，使企業有了“合法”的借口，產生了以工傷認定行政確認案件來解決民事糾紛的民行交叉的案件。

三、制度展望：行政訴訟附帶民事為核心的工傷賠償救濟制度之構建

（一）域外工傷賠償救濟模式的有效借鑒

各國對工傷訴訟模式存有兩類通行的立法模式。一類是以德、法、英為代表的特別程序立法模式，另一類是以美、日、荷蘭為代表，依附于民事訴訟的立法模式。第二類立法模式中，美國法律認可工傷認定屬于行政行為，但認為對于涉及私權的行政行為，法院可以依照民事程序予以干涉并可直接判決。即便如此，美國在普通民事司法程序外，還設置另外一種特別程序化解大量工傷糾紛。日本在2004 年頒布勞動審判法，力圖放棄普通程序模式；荷蘭雖然適用普通民事訴訟模式，但是在程序上大為簡化且存在不少特殊程序規定。從兩種立法模式的發展看，雇主個體責任漸趨式微，逐漸趨同于特別程序模式。

（二）行政附帶民事訴訟解決工傷賠償救濟的必要性與可行性

如何能夠更好的解決好工傷認定行政案件，同時也遏制該類案件的高發態勢，筆者認為，必須適用行政附帶民事訴訟。也只有行政附帶民事訴訟，才能從根本上案結事了。

必要性。行政訴訟和民事訴訟在各司其職，就向兩條平行線，但現實的情況總是復雜的，行政和民事有時也會有交叉，正是因為這種交叉，才使行政附帶民事訴訟有現實意義。就前所述，工傷認定行政訴訟案件背后主要是因為企業和職工雙方的利益在做推手，那么在進行工傷認定行政訴訟的同時也一并解決民事賠償，即筆者提出的行政附帶民事，一來企業通過行政訴訟拖延時間的基礎就不復存在了，在工傷事實比較明確的情況下，企業也就不會再進行行政訴訟，那么從根源上就降低了工傷認定行政訴訟的發生率，也使勞動部門在疲于應對工傷認定行政訴訟中得到解脫，有更多的人力、物力、財力去監督企業不規范用工的行為，比如不與勞動者簽訂勞動合同、不繳納工傷保險費用等，從而也使企業用工走向良性循環。二來可以達到訴訟程序效益的要求。從對審判效率的提高、司法資源的節約的角度出發，也應將此類案件進行行政、民事合并處理，以期實現訴訟周期的縮短、訴訟程序的簡化，從一定程度上也緩解了法院案多人少的矛盾，這也是筆者之所以設計行政附帶民事訴訟的重要原因。

可能性。①司法解釋與政策依據。《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》中規定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”該規定使行政附帶民事訴訟開始了探索之路。2009年，最高法院《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》第9條明確要求，充分發揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權、行政處理、頒發權屬證書等案件時，可以基于當事人申請一并解決相關民事爭議。該政策進一步提出了行政附帶民事從實體上解決爭議的可能性，而且案件的類別、范圍也進一步擴大。2010年，最高人民法院《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第13條規定，“在行政許可案件中，當事人請求一并解決有關民事賠償問題的，人民法院可以合并審理”，該規定又賦予行政許可案件行政附帶民事訴訟的權力。從上面的司法解、政策依據來看，行政附帶民事訴訟的范圍在逐年增加，筆者樂觀認為，行政附帶民事案件必定會全面鋪開，從實體上來解決糾紛，達到“案結事了”的效果；②借鑒刑事附帶民事訴訟制度。行政附帶民事訴訟雖然是“摸著石頭過河”，但也并不是訴訟制度上的“第一次”，并不是沒有可借鑒的例子。刑事附帶民事訴訟早已運行多年，也取得了一定的成果，能夠提供一定的經驗，行政附帶民事訴訟完全可以借鑒刑事附帶民事的審理模式。行政附帶民事訴訟與刑事附帶民事存在著一定的相似性。首先，一個行為引發兩種訴訟。刑事附帶民事訴訟中，行為人的一個違法行為，既觸犯了刑法又引發了民事法律關系，刑事附帶民事訴訟就是將兩種不同的訴進行合并，以此來提高司法審判效率。工傷認定類行政附帶民事訴訟，也是一種行為產生兩種法律關系，與刑事附帶民事訴訟有異曲同工之處。其次，從訴訟程序上講，無論是行政訴訟中附帶民事訴訟，還是刑事訴訟中附帶民事訴訟，都是利用附帶民事訴訟程序處理民事爭議，是一種特殊的跨庭審理行為。所以，刑事附帶民事訴訟為行政附帶民事提供了訴訟制度上的可行性；③已有試點。由于行政附帶民事訴訟，在法律上并沒有規定，只能是通過試點提供經驗，以期能在立法上予以確立該種訴訟制度。我省杭州西湖、寧波鄞州等基層法院都已在開展行政附帶民事訴訟，更有以調解的方式審結了行政附帶民事訴訟。試點法院一旦取得一定的成果，行政附帶民事訴訟必定會成為一種常態訴訟機制。

（三）行政訴訟附帶民事程序的完善與構建

（1）程序啟動。現行的司法解釋、政策都是依當事人的申請才能進行行政附帶民事訴訟，即依申請。筆者認為，在工傷糾紛案件中，還是由法院依職權開展行政附帶民事訴訟更為妥當。該類案件一旦被貼上行政附帶民事訴訟的標簽，很多企業就不會為拖延承擔民事賠償而進行工傷認定訴訟。法官在審理該類案件時，可以進行釋明，由企業和勞動者進行選擇，如果企業和勞動者都認為不需要以行政附帶民事訴訟的形式進行審理，法院可以依法只對工傷認定這個具體行政行為進行審理。

（2）當事人的主體資格。行政附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告，但行政機關不能作為附帶民事訴訟的當事人。

（3）審理期限問題。行政案件的審理期限是3個月，而民事案件的審理期限是6個月，那么行政附帶民事訴訟的審理期限為多少呢？筆者認為，既然刑事附帶民事訴訟的審理期限是刑事案件的審理期限，行政附帶民事訴訟應當也是跟隨行政訴訟案件的審理期限，而且一般來說工傷認定案件的案情都不會很復雜，3個月的審理期限完全可以審結。如果碰到復雜的案件，可以通過申請延長審限來解決。

（4）舉證期限問題。在行政訴訟中，一般來說，被告的舉證期限是收到狀副本之日起10日內，而原告和第三人的舉證期限，一般是在開庭前。行政附帶民事訴訟的舉證期限，在一定程度可以參考此規定，但由于行政附帶民事訴訟，畢竟還是有一定的民事訴訟的特征，所以筆者認為，被告的舉證期限仍然為10天，原告和第三人的舉證期限參考民事的舉證期限，或者由人民法院來指定。

（5）舉證責任。在舉證責任的承擔上，民事訴訟部分的舉證責任實行“誰主張，誰舉證”，行政訴訟的舉證責任主要是由被告來承擔的。筆者認為，行政附帶民事訴訟在舉證責任上，行政主體僅就其被訴具體行政行為的合法性承擔舉證責任，原告和第三人主要是在民事上承擔舉證責任。

（6）審判組織問題。由于行政案件適用的都是普通程序，而民事訴訟既有普通程序，又有簡易程序，行政附帶民事訴訟因其還需審理行政訴訟，所以從現在的訴訟制度來說，還是應該適用普通程序。當然，現在有些法院已經在試水適用簡易程序審理行政訴訟案件，筆者認為，工傷認定行政附帶民事訴訟案件在不久的將來，大部分可能適用用簡易程序來審理。

（7）訴訟費繳納問題。行政案件的訴訟費一般來說都50元，而勞動爭議案件的訴訟費為10元。行政附帶民事案件的訴訟費該怎么收呢？筆者認為，工傷認定行政附帶民事訴訟，從保護當事人的訴訟角度來說，還是收10元的訴訟費更為妥當。

（8）庭審程序。庭審過程中，民事和行政有些部分都是相同的。最主要的是在法庭調查部分。可以行政庭審為主線，附帶審查基礎民事法律關系。可先由行政機關陳述具體行政行為的內容，然后按行政、民事順序由各方當事人分別宣讀狀、答辯狀，陳述各自的訴辯意見（原告可宣讀行政附帶民事狀），在具體調查中分行政行為認定事實、適用法律、作出程序3方面，在事實調查中可適用民事訴訟程序查明基礎民事法律關系的真實性及效力，民事訴訟部分主要在該環節中體現。適用法律及程序部分按常規行政訴訟程序即可。在辯論階段可按行政、民事順序由各方當事人發言。在辯論結束征詢當事人最后意見后，還可以征求附帶民事訴訟當事人是否愿意調解。

篇9

一、關于案由的確定問題

行政案件的案由在裁判文書及檔案的卷宗上的表述不統一、不規范，是一個普遍問題。分析其原因：一是案件在立案和結案的合議時對案由如何確定未討論，一般由承辦人根據原告的訴訟請求和被訴行為自行確定，文書簽發人對案由的確定是否正確也未進行把關。二是裁判文書中表述的案由未進行歸納、提煉，隨意性大。如有一份判決書中對案由表述為“原告×××訴被告××××年×月×日對原告×××作出的關于×××林地使用權爭議行政處理決定一案”，其文字冗長。如進行歸納提煉后，用“原告訴政府林地確權”，只用九個字，其表述的基本內容相同。三是有關案由的確定和表述的相關規范不銜接，造成在具體操作時無所適從。

案由是一個案件內容的提煉，反映案件的性質和基本內容，準確的確定案件的案由對于提高案件質量，正確的適用法律，規范行政審判活動，保證司法統計的準確性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下發了《關于規范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》），并要求各級法院試行。但在試行《通知》規定的過程中，也暴露出來一些問題，對這些問題上級有關部門未進行統一和明確，因此，致使案由表述現在全國仍然存在不統一、不規范問題。在具體適用中凸現的問題表現：一是《通知》對訴被告作為的具體行政行為的案由去掉了過去通用的“訴……案”模式，規定直接表述為管理范圍＋行政種類，如按訴案模式表述為“原告訴治安行政處罰案”，按《通知》規定則表述為“治安行政處罰”。二是對案由在裁判文書中的位置未明確，按裁判文書的格式和慣例寫法，案由應當是在案件的由來第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未規定案由應當單列一行，但如按《通知》規定確定的案由，去掉訴案模式，在案件的由來中表述會出現前后不銜接的問題。三是2004年12月8日最高人民法院印發的《一審行政判決書樣式（試行）》（以下簡稱《樣式》），對作為類的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主體名稱）×××（具體行政行為）”。該《樣式》格式的規定與《通知》關于案由的規定不銜接。四是在《通知》和《樣式》試行后，最高人民法院公報中刊登的行政案件的裁判文書對案由的表述，既不統一，也不規范，難以判定是執行的《通知》規定，還是執行的《樣式》規定。

上述情形的存在，給案由的確定造成了混亂。筆者認為，案由的確定應當結合《通知》的規定和《樣式》的表述進行必要的統一規范，允許根據個案的不同情況確定相對應的案由。如何進行統一規范，一是要弄清《通知》規定的確定案由的構成要素及方法，二是要弄清《樣式》中對案由的表述與《通知》規定的區別，三是要根據法律規定，結合審判實踐的有效作法和《通知》及《樣式》規定的原則精神進行統一規范。下面就上述問題分析探討如下：

（一）按《通知》規定確定案由的構成要素及方法

按《通知》規定確定案由的時間：

確定案由的時間分為二個階段：一是立案階段，在立案階段通過對當事人的訴辯情況的審查，初步確定案由。二是在審理結案階段，在審理結案階段通過審理查明的事實和法律關系的性質確定結案案由。

（二）《樣式》中對案由的表述與《通知》規定的案由的比較

（三）統一規范案由表述的探討

由于《通知》和《樣式》都是最高人民法院下發的，全國各級人民法院都應當按要求試行。結合其規定，在統一規范案由的表述時應明確以下幾點：

一是要明確確定行政訴訟案件案由的基本原則。其基本原則應體現：行政訴訟的特點；用語要規范易懂；要具備一定的開放性。

二是要明確按《通知》規定確定的案由直接適用的范圍。直接適用的范圍包括：檔案卷宗封面的案由；各類統計報表的案由；撰寫案例分析的案由等情形。

三是要明確案由在裁判文書中表述的地位。案由在裁判文書中的表述是為了敘述案件的由來經過，其案由只是案件由來中的一部分，而不是全部。

四是根據《通知》的規定和《樣式》對案由表述的原則及精神，結合審判實踐的實際需要，具體確定案由在裁判文書中的表述列舉。

案由在一審訴訟裁判文書中的具體統一規范列舉

案由在裁判文書中的表述分類舉例：

作為類：原告訴治安行政處罰，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

不作為類：原告訴房管不履行產權登記法定職責，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

一并提起行政賠償類：原告訴治安行政處罰及行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

單獨行政賠償類：原告訴稅務行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。

上述案由表述理由：1、行政訴訟一審程序只能由原告才能起動，因此，用“原告訴”表述符合行政訴訟法關于行政訴訟程序起動的規定。

2、解決了按《通知》規定確定的案由在裁判文書中前后銜接問題，且案由的表述體現了《通知》的規定和要求。

3、文字表述簡潔易懂，突出了行政訴訟案件的特點，反映了表述案件由來的要求，同時避免了在同一文書中的前后重復。如按《樣式》的格式要求，要寫明原告的姓名或名稱，被告的名稱及被訴的具體行政行為的名稱，則在文書中會出現前后重復的問題。因在《樣式》的格式中有單列專門寫明被告作出的具體行政行為或原告申請被告不作為的內容，同時當事人的姓名或名稱在當事人的基本情況中已寫明，在案件的由來中可以不寫姓名或名稱，有利于減少文字、壓縮篇幅，也不會因簡稱產生歧義。

案由在二審裁判文書中的具體表述列舉

二、關于證據規則的適用問題

最高人民法院頒布的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）自2002年10月1日起施行，法院在實踐中通過貫徹執行《證據規定》，進一步規范了審判活動，增強了案件的公開透明度，有效的保障了當事人訴訟權利的行使，提高了案件的質量和效率。但在執行《證據規定》的過程中，也還存在著不規范、不嚴謹、不到位等問題。具體表現如下：

一是在舉證或證明責任的分配上，有的法院未根據個案的不同情況及《證據規定》的要求向當事人釋明舉證或證明義務，未體現保障當事人充分正確的行使訴訟權利。

二是對被告要求延長舉證期限的規定執行不嚴格，有的被告口頭或電話提出延期舉證要求，法院也以相同形式答復同意，在原告對被告的舉證期限提出異議時，法院不能提供文字證據說服原告，致使原告認為法院與被告官官相護。

三是對當事人提供的證據材料應當填寫好清單和法院應當出據收據的規定，有的法院執行不到位。在上訴的卷宗中有的案件很難分清證據材料是誰提供的，有的當事人還認為一審法院未全部移送證據材料，給案件的審理和當事人對法院信任度造成了負面影響。

四是證據的認定環節不到位。雖然判決書中對當事人提交的證據寫明了采信與不采信的依據和理由，但在庭審、合議環節中，對證據是否采信沒有反映。有的庭審筆錄只反映了庭審中的舉證、質證的過程，沒有對證據認定的記錄。有的合議庭筆錄也沒有反映合議庭對當事人提供證據的分析認定，致使判決中對證據認定缺乏合法的基礎。

上述現象反映出來的問題，說明法院對《證據規定》的執行需要進一步加強。為此，筆者認為，行政審判人員除了需要進一步加強對《證據規定》的學習外，還要針對存在的問題，注意把握好以下幾個方面的要求。

一是依法履行釋明義務，保障當事人平等和充分的行使訴訟權利，具體明確當事人的舉證責任。根據行政訴訟法及其司法解釋的相關規定，按當事人訴訟中不同地位，舉證責任大體上分為被告和原告的舉證責任。

被告舉證責任是：在作為類案件中，被告對被訴具體行政行為是否合法承擔舉證責任；在不作為類案件中被告對不作為是否合法，承擔舉證責任；在行政賠償類案件中，被告有權提供不予賠償或減少賠償數額方面的證據；被告認為原告超過法定期限的，應承擔舉證義務；被告對其在訴訟中提出的其他主張承擔舉證義務。原告的舉證責任或稱證明責任：原告在提訟時，承擔證明其符合法定條件的責任；在被告不作為的案件中，申請是必經程序的，承擔證明其提出申請事實的責任；在行政賠償案件中，承擔證明因受被訴行為侵害而造成損害后果事實的責任；原告有權提供證據證明被訴行為違法；原告對在訴訟中提出的其他主張應承擔舉證責任。

二是根據《證據規定》要求，被告要求延期提供證據的，應當在收到狀副本之日起十日內提出書面申請，法院經審查準許逾期提供證據的也應當以書面通知形式作出。從程序公正的角度考慮，法院準許被告延期提供證據的，還應當告知原告。

三是根據《證據規定》的要求，當事人向法院提交證據材料，法院應當指導當事人填寫好證據材料清單，清單中的內容包括：編號、證據材料的來源、證明的對象、簡要內容說明，由提交證據的當事人簽名蓋章，注明提交日期。法院在接收當事人的證據材料時，應當出據收據，收據的內容包括：證據名稱、份數或件數、種類、收到的時間、收件人簽名或蓋章。

四是合議庭對證據的認定應當執行《證據規定》的要求。證據經庭審質證后，合議庭可以休庭合議，經合議認為能夠當庭認定的，應當當庭認定。認為不能當庭認定的，應當當庭說明理由，并在合議時再認定。合議庭對證據的認定應當圍繞證據的合法性、真實性、關聯性及證明力的大小進行分析，說明采信與否的依據和理由。裁判文書中闡述對證據是否采信的依據和理由，應當以合議庭（或審委會）的認定為前提，按照多數人的意見或一致意見執行，承辦人個人對合議庭（或審委會）認定的證據無權取舍，但可以根據認定的內容在文字上進行提煉歸納。

三、關于法律規范規則的適用問題

2004年5月18日，最高人民法院印發了《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會議紀要》（以下簡稱《紀要》）。《紀要》對不同層級的法律規范及其他規范性文件在案件中適用規定了具體規則。在審判實踐中，通過對這些規則的適用，保證了《行政訴訟法》有關規定的具體落實，促進了審判質量的進一步提高，但對規則的適用也還存在一些問題，主要表現為：

一是在案件的審理裁判過程中，對不同層級法律規范未依照《紀要》規定的規則進行判斷。如有漁政行政處罰案件，涉及《漁業法》與民族區域自治條例（以下簡稱《條例》）規定的適用問題，《漁業法》規定應給予處罰的違法行為是在禁漁區、禁漁期內銷售非法捕撈的漁獲物。《條例》中設定應給予處罰的違法行為有在禁漁區、禁漁期內收購魚類產品的行為。根據《行政訴訟法》第五十二條的規定，人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。據此，法院以該《條例》的規定為依據，判決維持被告依據《條例》作出的處罰。本案的法律適用問題涉及到對《紀要》規定的法律規范規則的適用。《紀要》規定，“在一般情況下應當按照立法法規定的上位法優于下位法、后法優于前法、特別法優于一般法等法律適用規則判斷和選擇所應適用的法律規范”，在本案中，按層級《漁業法》屬于上位法，《條例》則屬于下位法。《紀要》規定“人民法院審查具體行政行為的合法性時，應當對下位法是否符合上位法一并進行判斷，經判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據上位法認定被訴具體行政行為的合法性”。下位法不符合上位法的表現形式，《紀要》列舉的其中有“下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍”。本案中《條例》規定的在禁漁區、禁漁期內收購魚類產品的行為為違法應給予處罰的行為，應屬于下位法擴大了上位法規定的給予行政處罰的行為。按《紀要》規定的法律規范適用規定，下位法的規定不符合上位法的，人民法院原則上應當適用上位法。據此，法院應當依據《漁業法》的規定，認定被訴的具體行政行為是否合法。

二是對被訴具體行政行為所適用的規范性文件是否合法、有效，法院是否承認其效力，因判定的難度大，有的在裁判文書中對此避而不談，或片面否定，或不說明理由即認定其效力。此類問題涉及的案件主要有勞動教養和勞動類行政案件及移民類行政案件等。按照《紀要》規定，審判實踐中所稱的規范性文件包括兩個方面：一是國務院部門及省、市、自治區和較大的市級人民政府或其主管部門對具體適用法律、法規、規章作出的解釋。二是縣級以上人民政府及其主管部門的具有普遍約束力的決定、命令等。這些規范性文件不是正式的法律淵源，根據行政訴訟法關于人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，并參照規章的規定，這些規范性文件對人民法院在審理行政案件中應當說不具有法律規范意義上的約束力，但被訴具體行政行為具體應用了相關的規范性文件的，人民法院應根據相關法律規范的規定進行判斷，經判斷認為其應用的規范性文件合法有效、合理或適當的，應當承認其效力。對被訴行為應用的規范性文件，是承認或不承認其效力，均應在裁判文書的本院認為中予以評述，并依據《紀要》的規定和法理說明其理由。規范性文件屬于抽象行政行為，目前還不屬人民法院行政案件的受案范圍，因此，法院在裁判文書中不宜認定規范性文件違法或無效，但對其合法有效的可以選擇適用，對認為違法無效的可以不選擇適用。

三是在裁判文書中引用實體法的作法不統一。有的在“本院認為”中引用，作為評判對被訴行為是否合法的依據。有的在裁判的主文前引用，作為裁判主文的依據。對于實體法應當在裁判文書中引用已成共識，但在裁判文書的什么地方引用又有不同觀點，前述的兩種作法，就是兩種不同觀點的具體表現。筆者主張，實體法一般應在“本院認為”中引用。理由是，根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，對被訴具體行政行為是否合法進行審查。“本院認為”的內容就是審查被訴行為是否合法的具體意見，這些具體意見，應當是依據實體法的相關規定，對被訴行為是否合法作出的評判。“本院認為”除了對被訴行為是否合法進行評判外，還要對當事人的訴訟請求進行評判，闡述是否支持的理由，這些理由的基礎除了要依據證據外，仍然還是要依據實體法相關規定。裁判文書中的主項是以“本院認為”為前提而得出的結論性處理意見，即對一個案件的結案處理形式。結案處理形式在實體法中一般均未作規定，只有相關的程序法及其司法解釋對結案形式分別不同情況進行了設定，因此，在裁判主項前應當引用相對應的程序法及其司法解釋的規定。超級秘書網

四、關于立案審查的范圍問題

根據最高人民法院《關于人民法院立案工作的暫行規定》要求，案件的立案審查工作由立案庭負責。對行政案件組成合議庭進行立案審查，法院的做法有以下三種形式：一是由立案庭的人員組成合議庭；二是由行政庭派人參加立案庭組成的合議庭；三是由行政庭人員組成合議庭。立案審查階段反映出的問題主要有：一是超審查范圍，進行實體審查，認為難審、難判、難處理關系的，不及時立案受理，有的即開始先作協調工作，促使人放棄。二是對前述“三難”案件應當進入實體審理的而作程序上的處理，如裁定不予受理或裁定駁回，把矛盾上交。三是法院未依法履行釋明權。對原告錯列被告，訴訟請求不清楚的，未進行正確引導。

對組成合議庭進行立案審查不統一的問題，筆者主張，可以統一由行政庭派業務骨干參加立案庭組成合議庭對案件進行立案審查評議。理由是：行政訴訟案件的立案審查既要執行最高人民法院《關于人民法院立案工作的暫行規定》要求，又要兼顧行政訴訟案件的特殊性。行政訴訟案件在立案階段的特殊性，主要表現為如何正確把握行政訴訟案件的受案范圍。根據最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規定，原則上只要是對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，未被《解釋》規定排除在受案范圍之外的，均應屬行政案件的受案范圍。但由于行政行為在社會管理活動中表現的復雜性和多樣性，加上《解釋》作出的規定又比較原則，因此在把握具體個案是否屬行政案件的受案范圍時有的難度較大。由行政審判庭派業務骨干參加立案庭組成合議庭，對案件的立案受理進行審查評議，有利于進一步把握好案件的立案關，共同保障人的訴權。

對案件在立案階段審查的范圍，筆者認為，根據行政訴訟法及其司法解釋關于和受理的有關規定，審查的范圍應當包括以下幾個方面的內容：

一是人是否具備原告的主體資格。行政訴訟中的原告要與被訴的行為或不作為行為之間存在著利害關系，這種利害關系表現為被訴的作為或不作為的行為使其權利或義務發生變化，包括賦予新的權利，科以新的義務。是否與被訴行為存在著利害關系，根據《解釋》第二十七條規定，由人負證明責任。人只要能證明與被訴行為存在利害關系即屬適格的原告。至于被訴行為對其權利或義務產生的影響是否合法，不屬立案階段審查的范圍。

二是審查原告指控的被告是否適格。被告應當是被原告指控的作為或不作為的行政機關，或法律、法規、規章授權的組織。被訴行為與被告在一般情況下應當是相對應的。在具體確認適格被告時，應依據法律及司法解釋的具體規定進行審查，發現原告錯列被告的，法院應當履行釋明義務，告知原告變更適格的被告。原告不同意變更的，才能在程序上作裁定處理。如在立案階段對被告是否適格難以確認的，依照《解釋》規定可以先立案，再由業務庭進行審查并依法作出處理。

三是審查原告的訴訟請求是否清楚，是否與被訴行為相關聯。對訴訟請求不明確，或訴訟請求不屬行政案件管轄的范圍，或明顯不屬于所訴案件審理的范圍的，法院要通過履行釋明義務，引導原告有針對性的明確訴訟請求，或變更訴訟請求，但法院不得直接變更原告的訴訟請求。關于對行政訴訟法規定原告應當提供事實依據的規定，在審判實踐中有不同理解，但一般認為是指原告時要提供證據證明被訴的具體行政行為存在，包括作為和不作為。作為的具體行政行為一般是以書面的形式表現，未以書面形式表現的，原告可以提供被訴具體行為存在的線索，法院應當核實，經核實認定被訴具體行為是否存在和是否可訴。對訴被告不作為的案件，申請是必經程序的，原告要提供證據證明已提出申請的事實。

四是審查是否屬人民法院行政案件的受案范圍和受訴人民法院管轄。行政案件的受案范圍應執行《行政訴訟法》第十一條、第十二條和《解釋》第一條至第五條的規定，并嚴格執行與受理一章中有關時限規定和管轄的規定。

五是審查是否有前置程序。根據《行政訴訟法》和《解釋》的規定，前置程序包括：1、法律、法規規定的復議的前置程序。如被訴行為依據的法律、法規規定，當事人對具體行政行為不服，應當先申請行政復議，對復議決定不服的可以依法提訟。2、《解釋》規定的申請前置程序。如原告訴被告不履行法定職責，根據相關法律、法規及規章的規定，被告履行該法定職責需經申請才能履行的，在此種情形下，原告應向被告先提出申請就屬前置程序，未經申請前置程序的法院不應受理。但原告所訴被告未履行法定職責，依法不需申請被告在法定條件具備時，應主動履行的除外。3、單獨提起行政賠償訴訟賠償義務機關先行處理前置程序。單獨提起行政賠償訴訟的案件是指賠償義務機關作出的具體行政行為違法已被依法確認，包括行政確認和司法確認，原告只請求賠償。依據最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》，原告單獨提起行政賠償訴訟，應以賠償義務機關即被告先行處理為前置程序。先行處理是指違法行為被依法確認違法后，被告對其賠償問題已作出處理，包括作出不予賠償決定或作出賠償決定及原告申請被告賠償，被告逾期不予賠償的均屬于已經被告先行處理程序。

六是審查期限是否符合法律和司法解釋的相關規定。在審查期限時應區別以下幾種不同情形：1、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法律規定的期限的，應當以其告知的為準。2、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法規、規章及其他規范性文件規定的期限的，且該期限少于法律規定的期限的，應以法律的規定為準。部門法律未作規定的，應以行政訴訟法的規定為準，但告知的期限長于法律規定的期限的，可以以告知的期限把握。3、對被告作出具體行政行為未告知期限或未告知作出具體行政行為的內容的，應依照《解釋》第四十一條、四十二條的規定把握原告的期限。4、《解釋》第四十二條中規定的公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或者應當知道該具體行政行為的內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年的，法院不予受理。《解釋》于2000年3月10日起施行，對此前的具體行政行為具有溯及既往的效力，此前的具體行政行為是指1990年10月1日以后作出的具體行政行為，符合上述規定的，其期限按《解釋》第四十二條規定執行。1990年10月1日前作出的具體行政行為不適用第四十二條規定，應按當時的有關規定執行。

以上六個方面的內容應當是立案階段要審查的范圍，經審查，其符合法律及司法解釋規定的，應當立案受理。不符合其規定的，應在七日內作出不予受理的裁定，七日內不能決定是否受理的，應當先予受理。

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摘要：隨著司法實踐的不斷深入和社會關系的日益復雜，民事爭議與行政爭議交叉在一起的糾紛日益劇增，理性地構建其解決機制實為必要。在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。對民事與行政交叉案件處理機制的設計不可簡單劃一，應對交叉案件作出類型劃分，適用不同程序，以實現糾紛解決的效率化，同時應完善相應的法律與制度建設。

關鍵詞：民事；行政；案件審理；民事訴訟

        本文將對行政與民事交叉案件進行全面審查，擬從民事、行政交叉案件的產生原因，表現形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進行闡述，從我國民事與行政交叉案件的立法現狀中找出問題所在，從而對民事與行政交叉案件的審理方式等多個問題進行深入探討。本著依法、遵循程序的理念，本著法院、法院的法官應當是保守的社會屬性，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發，我們提倡對在審判實踐中碰到的行政民事爭議交叉的案件實行法官行使釋明權，中止正在審理的爭議訴訟，解決需要先行解決的爭議，依照訴訟法規定的程序循序漸進的開展民事行政交叉案件的審判，解決民事爭議與行政爭議交叉案件。

        一、問題的提出

        （一）什么是民事與行政爭議交叉案件

        民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權利據以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提起訴訟的案件。包括兩種情況：一是行政訴訟中的民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。

        （二）民事與行政交叉案件的類型

        實踐中采用何種模式，應根據案件的具體情況和其自身性質來選擇不同的審判模式。實踐中比較常見大致兩類案件： 

        一類案件由民事爭議引起的，無論是民事訴訟抑或行政訴訟，本質是民事爭議，民事爭議是前提和基礎，當事人最關心的也是民事審判結果。此類案件最好采用“民事先行”或民事附帶行政一并解決，這要看當事人選擇了何種性質的訴訟，如果當事人先提起民事訴訟，民事訴訟把行政機關發放的證書作為證據來審查，不應中止民事訴訟，動員當事人再去打行政官司。

        另一類案件的性質是行政爭議在先，行政爭議是核心和焦點，民事爭議來源于行政行為，一般采用“行政先行”，如當事人對認為行政機關對他人作出的具體行政行為損害了自己的民事權益，提起行政訴訟，同時要求民事賠償，可采用行政附帶民事一并解決，一并審理難處理的，應采用先行政后民事分案處理。此類案件主要是由于行政行為在先引發的民事爭議案件，如行政處罰、行政許可、行政確權、行政裁決引發的民事賠償案件。無論采用何種審理模式，法院均應尊重當事人訴權，盡量使爭議實質、公正解決，實現社會秩序的和諧穩定。

        二、我國民事與行政交叉案件的立法現狀

        （一） 我國民事與行政交叉案件的立法原因

        由于我國的行政訴訟制度不發達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如我國行政訴訟沒有規定的問題適用民事訴訟法的規定就是一例。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第111條規定：“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決”。這樣立法機關通過立法活動將一部分民事審判權授予行政機關行使，如《土地管理法》、《治安管理處罰條例》等，這種立法必然產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。[1]由于在實踐中民事與行政案件的大量出現，因此，我國民事與行政交叉案件的相關立法

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也亟待完善。

        （二）我國民事與行政交叉案件的立法現狀

        雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。”民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。

        三、對我國民事與行政爭交叉案件審理模式的思考

        （一）尋求處理民事與行政交叉案件方法的意義

        民事行政審判工作是我國審判機關工作的重要組成部分。

據權威統計，我國審判機關每年審結的民事行政案件約500萬件之多，從事民事行政審判的人員占法院全體人員的50%左右，在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題經常存在，設法處理好二者的交叉問題，有以下重要意義：1、有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。3、有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。4、有利于更好地化解社會矛盾、構筑平安和諧，維護社會穩定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

        （二）對構建我國民事與行政交叉案件審理模式的思考

        隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環境保護法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權益。從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。

  1、民事與行政交叉案件的處理方式

        在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。

        （1）民事訴訟中解決行政爭議的問題

        所謂民事訴訟中解決行政爭議，是指民事爭議案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結果。這實際上就是上面所陳述的以民事爭議為主、涉及行政爭議解決的案件。

        筆者認為，在民

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事訴訟中，法官應當行使釋明權，告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進行審理并作出裁判。

        (2)行政訴訟中解決民事爭議的問題

        行政訴訟中存在民事爭議，是指法院在行政訴訟過程中，根據當事人的請求，解決與行政訴訟相關的民事爭議的訴訟活動。

        隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。[2]

        2、行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序

        當行政訴訟與民事訴訟分開審理時，首先要考慮的一個問題，即是先中止行政訴訟還是先中止民事訴訟，先審理民事訴訟還是行政訴訟。筆者認為，應該根據不同案件的情況分別處理：（1）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，人民法院就應實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。（2）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發生因果關系時，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先行后民”，中止民事訴訟。（3）當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先民后行”。

參考文獻：

[1]劉曉芬.論民事與行政交叉案件的審理與解決[eb/ol]./xingzhengfa/080618/09485495.html.

[2]范躍如.民事行政爭議關聯案件程序研究[c].審判前沿新類型案件審判實務,總第12集.

abstract: with the deepening of judicial practice and the increasing complexity of social relations, civil disputes and administrative disputes the growing dispute with the sharp increase in cross-rational mechanism to build its solution is indeed necessary. cross administrative disputes in civil cases growing number of cases, how to address and coordinate administrative proceedings and civil proceedings, is separately or combined, and has become theorists, practitioners of the hot issues, has become controversial within the court need resolved, must be addressed. civil and administrative cases on cross-handling mechanism is not simple and uniform design, should make a cross-type cases, the application of different procedures to achieve the efficiency of dispute resolution, and s

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hould improve relevant laws and institutional construction.