英國西班牙食品安全考察報(bào)告

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建立健全食品安全長效監(jiān)管機(jī)制研究是研究中心20**年的重要研究課題之一。為學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家在這方面的有效做法，國家工商總局研究中心組團(tuán)赴英國、西班牙對(duì)兩國的食品安全及質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)情況進(jìn)行了專項(xiàng)考察，國務(wù)院研究室工交貿(mào)易司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加了考察。考察重點(diǎn)是兩國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的法律體系;政府部門在食品安全和質(zhì)量監(jiān)管方面的主要職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行情況。兩國的做法對(duì)工商機(jī)關(guān)有效開展食品市場監(jiān)管有一定的借鑒意義。

一、英國、西班牙食品安全監(jiān)管的基本情況

（一）食品安全監(jiān)管的體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置

英國食品安全監(jiān)管由中央（聯(lián)邦）政府、地方主管當(dāng)局以及多個(gè)組織共同承擔(dān)。在中央一級(jí)，由環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)，地方各郡、區(qū)設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。為強(qiáng)化監(jiān)管，年英國政府成立了食品標(biāo)準(zhǔn)局，該局于2**0年正式開始運(yùn)作。食品標(biāo)準(zhǔn)局是不隸屬于任何政府部門的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全總體事務(wù)及制定各種標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行衛(wèi)生大臣負(fù)責(zé)制，每年向國會(huì)提交年度報(bào)告。西班牙的食品安全監(jiān)管事務(wù)由農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生部門共同負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)活體動(dòng)物的衛(wèi)生檢疫；衛(wèi)生部門主要對(duì)肉類生產(chǎn)加工及進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品進(jìn)行監(jiān)管。食品安全監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理制，具體工作主要由地區(qū)政府主管部門負(fù)責(zé)。

（二）完善的法律體系和嚴(yán)格的法律責(zé)任

英國和西班牙的食品安全法律體系由國際條約和國內(nèi)法兩部分構(gòu)成。國際條約包括全球性條約（如WTO有關(guān)協(xié)定）和區(qū)域性條約（如《羅馬條約》等歐盟條約），分別從不同層面、不同角度調(diào)整該國與其他國家或與國際組織間的食品安全法律關(guān)系，是一國對(duì)外進(jìn)行食品貿(mào)易，開展合作交流的依據(jù)。國內(nèi)法由基本法律和專門規(guī)定組成，基本法律的法律地位、效力高，是整個(gè)法律體系的基礎(chǔ)，如1984年《食品法》，1990年《食品安全法》和1999年《食品標(biāo)準(zhǔn)法》等；專門規(guī)定數(shù)量眾多，調(diào)整對(duì)象廣泛，是基本法律的必要補(bǔ)充，如1995年《甜品規(guī)定》、1996年的《食品標(biāo)簽規(guī)定》等。這些法律法規(guī)形成了內(nèi)部和諧一致、有機(jī)聯(lián)系的整體。調(diào)整對(duì)象涵蓋所有食品類別，調(diào)整范圍囊括從農(nóng)田到餐桌整條食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。完善的法律體系為兩國制定監(jiān)管政策、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等提供了有力依據(jù)，同時(shí)也為食品安全監(jiān)管提供了嚴(yán)密的法律支撐。

在完善的法律制度下，英國、西班牙等歐盟國家都對(duì)違法主體規(guī)定了嚴(yán)厲的法律制裁。責(zé)任主體違法，不僅要承擔(dān)對(duì)受害者的民事賠償責(zé)任，還要根據(jù)違法程度和具體情況受到相應(yīng)的行政處罰乃至刑事制裁。英國對(duì)違反《食品安全法》的制裁大致分為三個(gè)層次：1、一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5千英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁。2、銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個(gè)月監(jiān)禁。3、違法情節(jié)和造成后果十分嚴(yán)重的，對(duì)違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。由于法律責(zé)任規(guī)定明確、銜接緊密、處罰嚴(yán)厲，對(duì)違法者產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾作用。

（三）以食品質(zhì)量檢測(cè)為手段,注重監(jiān)督檢查

英國、西班牙法律授權(quán)其監(jiān)管機(jī)關(guān)可對(duì)食品的生產(chǎn)、加工和銷售場所進(jìn)行檢查，并規(guī)定檢查人員有權(quán)檢查、復(fù)制和扣押有關(guān)記錄，取樣分析。兩國完善的食品安全檢測(cè)體系為監(jiān)督檢查提供了強(qiáng)大技術(shù)支持。遍布全國的權(quán)威檢測(cè)機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室擁有先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備和專業(yè)的檢測(cè)人員，可以對(duì)種類繁多的食品進(jìn)行各種專業(yè)檢測(cè)化驗(yàn)。這些檢測(cè)機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室主要為政府服務(wù)，經(jīng)費(fèi)由地方政府提供，不接受私人委托。除了權(quán)威的官方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，西班牙還有一些私人檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，這些實(shí)驗(yàn)室得到授權(quán)，其檢測(cè)結(jié)果也具有同等法律效力。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建食品安全長效監(jiān)管機(jī)制

通過建立機(jī)制和完善制度提高對(duì)市場的控制力是英國、西班牙食品安全監(jiān)管的一個(gè)重要特征，其中比較突出的是食品追溯和召回制度。

食品追溯制度是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)食品從農(nóng)田到餐桌整個(gè)過程的有效控制，保證食品質(zhì)量安全而實(shí)施的對(duì)食品質(zhì)量的全程監(jiān)控制度。如發(fā)現(xiàn)食品存在問題，監(jiān)管人員可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品，不僅可以查出源于哪家農(nóng)場，甚至連使用的農(nóng)藥劑量都有據(jù)可查。在此基礎(chǔ)上，英國還開發(fā)應(yīng)用了“食品危害報(bào)警系統(tǒng)”、“食物中毒通知系統(tǒng)”、“化驗(yàn)所匯報(bào)系統(tǒng)”和“流行病學(xué)通信及咨詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”等，通過信息的匯總、綜合和分析，使食品追溯機(jī)制反應(yīng)迅速、功能強(qiáng)大、跟蹤管理到位。瘋牛病出現(xiàn)后，西班牙政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)動(dòng)物源食品的跟蹤監(jiān)管力度，圍繞牲畜的養(yǎng)殖、屠宰、加工等建立了一套嚴(yán)格的識(shí)別和追蹤機(jī)制。農(nóng)場的每頭牲畜自出生起便釘上識(shí)別牌，將信息錄入電腦，建立檔案。牲畜在屠宰時(shí)，要調(diào)查原檔案，并進(jìn)行嚴(yán)格檢疫。食品公司、超級(jí)市場所售的各種肉類均有產(chǎn)地證明。一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，均能迅速追溯其來源。

食品召回制度適用于那些違反國家或行業(yè)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、被證實(shí)存在或可能存在相當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的問題食品。根據(jù)該制度的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生重大食品安全事故時(shí)，食品危害警報(bào)系統(tǒng)便開始運(yùn)作。由地方主管部門調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對(duì)健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品，同時(shí)將有關(guān)資料送交國家衛(wèi)生部，以便考慮在全國層面上采取適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌工作，以盡早控制事態(tài)，最大程度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。在20**年2月的“蘇丹紅”事件中，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局緊急責(zé)令全國各大超市和商店下架召回359種被懷疑含有“蘇丹紅一號(hào)”的食品，該事件是目前英國歷史上規(guī)模最大的食品召回行動(dòng)。

二、啟示與借鑒

近幾年來，我國食品安全監(jiān)管越來越受到社會(huì)的關(guān)注和政府各部門的重視。相比發(fā)達(dá)國家，我國食品安全監(jiān)管職能部門保護(hù)消費(fèi)者生命健康，營造良好的食品安全消費(fèi)環(huán)境的任務(wù)十分艱巨，英國、西班牙食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)在很多方面值得借鑒。

（一）探索建立健全符合中國國情的食品安全監(jiān)管長效機(jī)制

要從根本上提高我國的食品安全水平，建立規(guī)范合理的食品市場秩序，必須注重從體制、機(jī)制等方面建立和完善食品安全長效監(jiān)管機(jī)制，形成統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的食品市場環(huán)境。一是加強(qiáng)事前防范和源頭治理力度，嚴(yán)把食品市場主體準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格規(guī)范食品經(jīng)營主體資格。二是加強(qiáng)食品市場質(zhì)量監(jiān)管，將食品質(zhì)量監(jiān)管作為食品安全的重中之重，對(duì)食品質(zhì)量從準(zhǔn)入、交易和退市進(jìn)行全程監(jiān)管，對(duì)食品有計(jì)劃地組織質(zhì)量監(jiān)測(cè)，嚴(yán)把食品質(zhì)量關(guān)。三是嚴(yán)格規(guī)范食品經(jīng)營行為。進(jìn)一步完善食品入市檢查驗(yàn)收和驗(yàn)證驗(yàn)票、質(zhì)量查驗(yàn)、食品分類管理制度、不合格食品退市等制度，確保市場監(jiān)管到位。四是通過建立食品安全信用監(jiān)管體系等方式不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，積極開發(fā)食品安全信用監(jiān)管系統(tǒng)軟件，搭建信息平臺(tái)，并與企業(yè)信用分類監(jiān)管、行政執(zhí)法管理等工作相銜接。五是積極引導(dǎo)開展企業(yè)、行業(yè)自律，提倡誠信經(jīng)營。

（二）盡快建立健全完善的法律體系，為食品市場監(jiān)管提供系統(tǒng)的法律支撐

要在進(jìn)一步健全、完善食品監(jiān)管方面法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，平衡相關(guān)法律之間的關(guān)系，嚴(yán)格食品安全法律責(zé)任，加大食品經(jīng)營違法行為付出的成本。一是建議盡早出臺(tái)《食品安全法》，以其為核心，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接的法律、法規(guī)、規(guī)章體系。二是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的清理，杜絕政出多門現(xiàn)象，力爭在較短的時(shí)間內(nèi)，將食品從農(nóng)田到餐桌的全過程都納入到法制管理的軌道中來。三是加大食品違法行為的成本，嚴(yán)格法律責(zé)任。四是建議盡快完善食品安全技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化的立法，以解決當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監(jiān)管提供有力的技術(shù)支撐。

（三）進(jìn)一步落實(shí)各部門職能，推動(dòng)部門間各司其職、各負(fù)其責(zé)、環(huán)環(huán)相扣監(jiān)管格局的完善

根據(jù)國務(wù)院“三定”方案，目前我國對(duì)食品市場實(shí)行“環(huán)節(jié)監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管部門等根據(jù)各自的職能分工對(duì)食品市場的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。這種模式理清了過去各部門職能不清、權(quán)限不明的狀態(tài)，在一定程度上形成了多個(gè)部門的執(zhí)法合力。但與英國、西班牙監(jiān)管部門相對(duì)集中的體制相比，這種體制容易引起監(jiān)管資源分散、職能權(quán)限銜接環(huán)節(jié)過多等弊端，建議在現(xiàn)有監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)各部門職責(zé)，嚴(yán)格職能法定化原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，確保各個(gè)環(huán)節(jié)食品安全。

（四）強(qiáng)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管

英國、西班牙兩國行政與檢測(cè)一體化的模式有效保證了執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，檢測(cè)機(jī)構(gòu)在食品質(zhì)量監(jiān)管中發(fā)揮了積極作用。鑒于目前我國工商部門在監(jiān)管中遇到的問題，如檢測(cè)費(fèi)用過高、程序繁瑣、期限過長、檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待加強(qiáng)等，建議：一是完善流通領(lǐng)域食品質(zhì)量檢測(cè)的行政法規(guī)，建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系，明確工商部門組織食品質(zhì)量檢測(cè)的程序、檢測(cè)機(jī)構(gòu)的義務(wù)等內(nèi)容，完善委托檢測(cè)的經(jīng)費(fèi)保障制度。二是推進(jìn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，使檢測(cè)機(jī)構(gòu)真正成為獨(dú)立于行政部門之外的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督，保障檢測(cè)結(jié)果的客觀、公正。三是明確檢測(cè)結(jié)果信息定期制度，以警示相關(guān)責(zé)任人，提醒消費(fèi)者，保障食品消費(fèi)安全。四是盡快明確工商機(jī)關(guān)對(duì)食品快速檢測(cè)的法律效力。

（五）建立健全食品安全突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，確保食品安全

英國、西班牙兩國針對(duì)食品安全方面的突發(fā)事件都規(guī)定了具體、明確的應(yīng)急機(jī)制。針對(duì)目前我國境內(nèi)局部地區(qū)出現(xiàn)的禽流感疫情，工商部門應(yīng)立足于市場監(jiān)管職能，積極協(xié)助政府建立健全突發(fā)疫情監(jiān)測(cè)、信息報(bào)告與管理的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，切實(shí)提高保障食品安全和處置突發(fā)食品事件的能力。及時(shí)對(duì)重要食品組織檢測(cè)，督促食品經(jīng)營者主動(dòng)履行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收、索證索票和質(zhì)量承諾制，確保消費(fèi)安全，最大范圍降低食品消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。