挪威丹麥瑞士流通商品考察報告

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為了解挪威、丹麥、瑞士流通領域商品質量監督管理的有關情況,學習借鑒其成功經驗,推動我國流通領域商品質量監管制度的改革和完善國家工商行政管理總局于20**年12月11日至24日派出考察團赴挪威、丹麥、瑞士對三國的流通領域商品質量監管有關情況進行了為期14天的考察。

考察團先后走訪了挪威、丹麥和瑞士的有關政府部門、行業協會和檢驗機構，考察了三國流通領域商品質量監督管理的法律和政策體系;政府部門在流通領域商品質量監管方面承擔的職責及機構運行情況;政府實施商品質量監督中適用標準、抽查程序等技術問題;經銷企業承擔的商品質量責任;經銷企業在商品入市、交易、退市中承擔的權利與義務等內容。現將有關情況報告如下。

一、三國商品質量責任的法律體系

挪威、丹麥和瑞士三個國家都十分重視流通領域的商品質量問題,建立了一套相對完善的法律體系,其中《產品質量法》是規范商品質量責任法律體系中最為重要的一部法律。

(一)挪威的產品質量法

挪威于1988年12月頒布了《產品責任法》。依據該法的規定,生產者對其在營業、業務活動或與此類似的活動范圍內生產的或投入流通的產品承擔法律責任,即生產者是商品質量第一責任人。生產者包括:產品制造者;任何在產品上或產品的包裝上附以自己的名稱、商標或其他識別標志,從而表示產品為自己的產品的人;產品的銷售者;因捕魚、獵取野生動物或采集野生植物而得的未經加工的自然產品的銷售者;從國外進口產品的進口者;進口產品的銷售者。產品是指所有貨物和動產包括自然產品和工業產品,原材料和制成品,也包括生產中所產生并投入流通的廢料。挪威的產品責任法對產品的定義借鑒了海牙公約《關于產品責任適用法律的公約》中對產品的定義,即產品包括天然產品和工業產品而不論是未加工還是加工過的是動產還是不動產。通過實地考察,我們發現挪威政府之所以如此給產品下如此寬泛的定義,是因為挪威的經濟活動,很大程度上利用了該國豐富的自然資源,如漁業等等。其賴以生存的工業部門也都是立足于本身的自然條件和資源發展起來的自然產品相對較多為了加強對自然產品質量的監管力度,挪威需要將自然產品也納入到產品質量法的規范范圍。

(二)丹麥的產品質量法

丹麥和挪威兩國的國情和法律制度基本相同。關于商品質量責任方面的法律兩個國家頒布的內容有許多一致的地方但也略有不同。丹麥的《產品責任法》是1989年6月頒布的,在該法中明確規定產品的生產者和中問商對于由其生產或銷售的產品的缺陷所造成的損害承擔法律責任。其中生產者是指:生產成品、半成品或基礎材料的人;生產或開采自然產品的人;在物上附以自己名稱、商標或其他標志以表明自己為生產者的人。中間商是指以營利為目的把產品投入流通的人他不必是產品的生產者。

通過比較我們發現,挪威《產品責任法》規定的生產者是廣義范疇,包括了丹麥《產品責任法》中的生產者和中間商。不僅如此,丹麥對產品的定義與挪威也有所不同,丹麥所指的產品是指所有動產,即包括獨立的制造物或自然產物,也包括另一個動產或不動產的組成部分。丹麥定義的產品還包括電,但不包括未經加工的農產品、畜牧業產品、水產品以及獵品。由此可以看出丹麥對產品的定義更多的是借鑒《歐洲經濟共同體產品責任指令》，在該指令中,產品是指除初級農產品和種獵產品以外的所有動產,即使已被組合在另一動產或不動產之內。

(三)瑞士的產品質量法

瑞士的產品責任法律基本沿用的是歐共體的法律制度,其質量安全政策主要規定了三方面的內容:一是減少有缺陷或者對消于費者安全會造成威脅的產品及服務出現在市場上的可能性,這是預防方法,即對出售的商品或提供的服務的質量和安全進行特別的預防管理;二是通過詳細闡述與產品的種類、成分、性能有關的信息資料,傳授如何使用產品,以及告知消費者有關使用某項服務會出現的危險等途徑,減少單個消費者易受的傷害;三是對因產品或服務引起的損害,要賠償受害者的損失,賠償受害者的損失案件由法院辦理。

(四)其他相關法律

挪威、丹麥和瑞士在商品質量責任方面除了產品質量法以外,還有以下法律作為補充:

1、消費品包裝和標示法。該法對銷售的商品的包裝及標簽做了規定。標簽上必須包括以下內容:所有成分必須按照比例大小的順序列出,食品按照成分的百分比順序排列,凈重量用公制單位表示,要標明對產品承擔責任單位的名稱和地址,以便于顧客對產品有疑問時進行投訴,在易腐食品上要標明食用期限等。

2、食品及藥品法。該法主要是調整那些如果使用不當或誤食后會引起傷害或疾病的產品,還調整食品和藥品的包裝及廣告等事項。

3、紡織品標簽法。該法要求必須在服裝的標簽、家用紡織品和布料上注明以下內容:用通用名稱如尼龍、棉花、人造絲等注明布料的纖維類型,纖維含量,質量責任人的名稱、地址或代碼。

4、危險品法。該法主要調整危險品的標識、廣告和銷售,該法禁止生產和銷售極危險的產品,控制銷售有危險的產品,必須根據產品的類型及危險程度標明警告標識,以提醒消費者注意安全,提醒消費者按照規定使用產品,其標簽還必須有緊急救護的內容。

挪威、丹麥和瑞士三國在商品質量立法體系的設計中,一個很重要的因素是考慮國家對經濟的干預程度。三個國家長期在自由經濟學理論的浸淫之下,尊重市場的自主運行和市場主體自主、自由、平等的地位,提倡市場自由競爭,相信市場的自我調節能力,反對政府的過多干預。因此,在相關法律體系中,流通領域的商品質量法律責任首先表現為民事法律責任,合法利益受到缺陷商品損害的消費者向法院提起民事訴訟解決質量糾紛,生產或銷售商品的經營者承擔民事賠償等法律責任。當然,商品質量糾紛的解決也包括一些非司法途徑,比如消費者向消費者保護機構投訴等。

二、三國商品質量監管的運轉體系

挪威、丹麥和瑞士商品質量監管體系在相關法律的框架下運行,政府部門、行業協會、社會組織等機構按照不同分工行使商品質量監管職責,形成了相互補充,良性互動的監管體系。

(一)政府行政監管

挪威、丹麥和瑞士強調市場的自由調節作用相對弱化政府角色。他們認為,行政監管的功能主要定位在規范相關行為上,對經營者和消費者進行有關法制宣傳教育是行政機關商品質量監管的一個重要方面,因此行政機關更多承擔的是商品質量事前監管職責,主要負責制定全國市場商品質量標準和規范,以及保證為生產者、銷售者和消費者提供一個公平、有效的競爭市場,監督質量法律的有效實施和執行。生產者遵照有關法律和標準來組織生產。同時,他們的行政機關十分重視市場研究對外圍研究機構給予經濟支持,有的研究機構就隸屬于行政機關如挪威的消費者政策研究所就設在家庭和兒童事務部下丹麥的家庭和消費者事務部設有消費者論壇和消費者代言人。

為有效預防和查處商品質量違法行為,這些國家的行政執法機關在監管中可以行使以下權力:調查權;責令停止違法行為權;申請禁止令或布告令權;責令更正權;罰款權;提起訴訟權;吊銷許可證或執照權;緊急情況下采取凍結、扣押財產等強制措施權。如瑞士產品安全委員會有權下令商家收回有危險的產品,也有權公布危險產品黑名單;丹麥競爭局有權檢查投入市場商品的質量和安全性,制定有關產品及其質量標志的規定,查處一切假冒欺詐行為、欺騙性廣告等,禁止危險品進入市場。這些強制性措施作為行政機關履行職責的重要手段,在彌補市場缺失,有效保證流通領域商品質量,維護市場秩序,保護消費者合法利益上發揮了很大的作用。

(二)行業協會及檢測機構的專業監管

有關的社會組織在這些國家的商品質量監管體系中也扮演著重要角色。行業協會不僅承擔了組織、協調商品質量標準的制定工作,而且可以根據本行業特點制定行業示范性文件,通過在本行業的影響力或者游說經營者遵守質量規范來促進企業自律。同時,行業協會還充當了經營者代言人的角色,在政府制定商品質量標準和相關政策時,向政府傳達經營者的意愿以及提供相關專業咨詢。行業協會還向參加協會的經營者傳遞包括消費者投訴情況的信息,甚至具體解決消費糾紛等等。這些國家政府部門的商品質量檢測任務是由專業檢測機構承擔的,其中少部分的檢測任務由政府資助的檢測機構承擔如挪威的國家織物檢測所每年都受到國家資助,接受政府的實驗計劃和常規項目,但是其地位獨立,可以自主處理實驗結果。政府大部分的檢測任務是在社會上公開招標的,由有資格的檢測機構承擔。檢測機構還接受商業檢測。檢測機構保證自己的商品質量檢測結果是客觀公正的,并對此承擔法律責任。

(三)消費者組織的社會監督

在挪威、丹麥和瑞士,商品質量糾紛的事后解決渠道主要有四個,即自行協商解決、調解、仲裁以及訴訟等等。一般而言,消費者反映商品質量問題,經營者會主動進行處理;如果消費者對經營者的處理結果不滿意,可以提請消費者組織調解。消費者組織主要任務有五項:通過自己辦雜志以及通過廣播、電視、報紙等向消費者提供消費信息和政策信息;對消費者進行培訓,向消費者提供咨詢服務;受理消費者投訴,解決消費糾紛,支持消費者訴訟;勸說政府制定、完善有關消費者保護的法律;加強與政府部門在消費者保護領域的合作。丹麥的家庭與消費者事務部設有消費者申訴委員會,每年接受消費者的申訴5000件左右消費者關于商品的質量糾紛可以通過他們來仲裁。一般來說,每件申訴案件的仲裁委員會由5名人員組成,其中主席是消費者申訴委員會的工作人員,還包括兩名消費者代表,兩名經營者代表。委員會在裁決案件時,不直接面對當事人只對雙方提供的書面材料和相關證據進行裁決。丹麥消費者申訴委員還有自己的商品檢測機構,由其提供必要的質量檢測報告。這個委員會是收費的,一般案件收費約150丹麥克朗,如果屬于經營者商品質量問題,委員會還要向經營者收費。委員會做出的裁決沒有強制性,但是如果經營者不承擔責任,委員會將采取措施,如在自己的網站上公布不法經營者的名單等方式來施加壓力,甚至幫助消費者訴訟。

(四)新聞媒體的輿論監督

挪威、丹麥和瑞士的新聞媒體的輿論監督作用非常大,瑞士就有一家電視臺專門公布商品質量的好壞,每個周末有專檔節目評點商品質量。這些節目在消費者中有很大影響力,消費者往往參照這些信息來選購商品。強大的輿論監督督促引導經營者生產出高質量的商品。

三、啟示和借鑒

我國正處在社會主義市場經濟的初級階段,消費需求個性張揚。在市場經濟的資源配置和利益調節下,大量品種繁多商品涌入流通領域,為人民群眾提供了諸多選擇,也為社會主義建設奠定了豐富的物質財富。流通領域商品質量直接關系到消費者的生命財產安全,對其進行強有力的監管,是提高商品質量水平,保護消費者合法權益,提高國家競爭力的重要內容,是保護最廣大人民群眾利益,實踐“三個代表”重要思想,落實科學發展觀和執政為民要求,服務改革發展和穩定大局的具體體現,意義重大,責任重大。我國的流通領域商品質量監管具有監管要素多、監管對象復雜、監管范圍廣等特點,給監管帶來了很大的難度。因此,學習和借鑒先進監管經驗,探索出一套符合中國國情、行之有效的流通領域商品質量監督管理制度是工商行政管理機關一項重要任務,也是提升執政能力的重要體現。本次考察的挪威、丹麥和瑞士三個國家均是市場經濟比較發達的國家在多年的市場經濟建設中,已經形成了相對完善的流通領域商品質量監管體系,其有關制度和運行情況可以供我們啟示與借鑒:

(一)建立健全商品質量監管法律法規體系

考察挪威、丹麥和瑞士等發達市場經濟國家,其良好的市場秩序,很大程度上依賴相對健全的法律制度。同挪威、丹麥和瑞士相比,我國的產品質量法,其調整的主體之廣泛、制度之全面、內容之豐富體現了中國特色：一方面強調了政府對市場主體的質量監督職責,另一方面規范了市場主體具體的產品質量權利義務和責任,并綜合運用民事、行政、刑事的手段調整行政機關和經營者的相關行為。相比國外單純規定缺陷產品侵權責任的產品責任法,我國的產品質量法集質量管理和質量責任于一體,更強調政府對產品質量的管理。

但是我國的產品質量法還存在一些不足,亟待改進。如,關于產品質量民事責任的規定十分簡陋,缺陷產品損害賠償的范圍和責任主體過于狹窄,規定過于原則,操作性差;過分依賴事后的行政處罰,對生產者、銷售者事前的強制性要求不夠;政府的監督措施和行政處罰不完善,適應性差;與其他法律之間存在交叉,難以協調。另外,按照2001年國務院批準的“三定”方案,工商行政管理機關負責流通領域商品質量的監督管理,但工商部門的這一重要執法職能的法律依據依然沒有明確。這一問題如不盡快解決,勢必影響商品質量監管職能到位。

借鑒挪威、丹麥和瑞士等國的先進經驗,建議:1、通過完善商品質量法律體系中的損害賠償法律制度,設置便捷合理的救濟途徑,使消費者權益獲得可靠而實在的保障,避免消費者投訴無門,失去對法律的信心和對政府的信任。2、增強相關法律規定的操作性,尤其要強化生產者、銷售者的商品質量責任和義務。3、從立法上進一步明確流通領域商品質量監管行政執法主體及其職責、權限、手段,提高行政監管有效性。4、平衡相關法律之間的關系,加大商品質量違法行為的成本。

(二)及時制定明確而有效的商品質量標準

制定和完善各類商品的質量標準,不僅能夠使市場主體明確商品的質量底線,自覺遵守標準,而且還能使行政機關掌握監管的主動權,增強監管的操作性。挪威、丹麥和瑞士都有一套具體詳細的商品質量標準,尤其是食品、藥品等與消費者人身安全直接有關的商品,其標準更是嚴格。這幾個發達國家商品質量標準修訂工作期基本上是五年,五年之后標準就重新審定,如果不符合市場發展現況,就立即結合實際進行修訂,以適應新的要求。近年來,這些國家的制定的商品質量標準逐步向歐盟標準靠攏,以爭取歐盟的免關稅待遇。

我國自改革開放以來,逐步加強了各類標準的制定工作,形成了由國家標準、行業標準、地方標準和企業標準組成的標準體系。但目前我國的商品質量標準仍存在很多問題：一是有些標準空白,一些行業、一些產品沒有標準;其次是標準滯后,個別產品標準還是六十年代的,已經不符合市場實際,更無法與國際接軌;再次是標準交叉矛盾,同一商品的質量標準,由于制定部門不同,具體的項目和指標也不一致,往往造成同一商品按照同一效力層次的不同標準檢驗出現不同的檢驗結果,這一點在食品質量標準上表現較為突出。標準的混亂,人為造成了市場混亂,也給行政執法帶來不便。工商行政管理部門在進行流通領域商品監管時,不法經營者往往利用標準的混亂而逃脫監管。

為解決這一弊端,建議:1、參照國際標準,盡快清理陳舊標準,加快制定各類商品質量標準;2、統一標準類別,增加商品質量檢測的可操作性;3、統一標準的制定部門,規范標準的制定行為,加強相關協調工作。

(三)加大流通領域商品質量行政監管力度,尤其是加大事前監管力度,創新監管手段,完善監管機制

挪威、丹麥和瑞士主要依靠市場競爭來保證商品質量,通過市場競爭和消費者的自由選擇促進企業提高商品質量,而不是主要依靠行政管理。這種理念的一個重要體現就是行政機關的商品質量監管工作的重點放在事前監管上。行政機關通過制定商品標準和相關制度,并借助輿論監督手段和消費者的參與等方式來實現對商品質量的監管。如瑞士行政部門就利用專門的電視臺公布商品質量,或對不同經營者的商品進行評點或排名。

同這些國家相比,我國的商品質量監管制度更多地體現了政府對市場的干預。這是因為商品質量問題在我國目前不單純是一個保護消費者利益的問題,還制約著經濟發展和與國際市場的接軌,所以商品質量監管還要借助強大而有效的行政手段,而不能僅靠市場作用。然而,隨著我國市場經濟體制的不斷完善,事后監管的行政方式暴露出了一些問題。為此,承擔流通領域商品質量監管任務的工商行政管理機關正在大力推進商品準入制度改革,在強化日常監管、嚴查違法行為的同時,以實施商品準入制度為重點,建立健全商品入市安全過濾機制,堅決把假冒偽劣商品堵在市場門外。這項監管方式的改革表明了我國的流通領域商品質量監管從打防結合到防打結合的轉變,也就是從強化事后監管到事前監管的轉變。在轉變的過程中,迫切需要創新監管手段,完善監管機制。從標準、檢測到教育、規范諸方面,不斷探索有針對性的新舉措,尤其是注重加強制度建設和法律支撐,逐步形成行政執法,企業自律、社會監督“三位一體”的商品質量監管機制。

(四)積極發揮行業協會、消費者組織和檢測機構的作用

挪威、丹麥和瑞士三國的行業協會、消費者組織和檢測機構在商品質量監管中發揮了積極的作用。行業協會扮演著商品質量標準制定協調人、行業示范性文件制定人、企業自律引導人以及經營者代言人的角色。消費者組織引導消費者理性消費、公布商品質量信息、調解消費糾紛。檢測機構則承擔了提供商品質量合格與否的重要證據的任務。這些社會機構,從不同角度為商品質量監管提供服務促進了商品質量的提高。

我國商品質量監管體系中,行業協會等社會組織的作用發揮有限,因此建議:1、加強同行業協會的合作,加強行業自我規范,自我管理,自我監督,進而提高商品質量,從根本上保護消費者合法權益;2、重視發揮消費者組織的作用加強消費者組織的建設和管理,積極發揮其宣傳教育、質量比較試驗、監督企業經營行為和處理消費糾紛的職能作用;3、加強與質量檢驗機構等中介組織的聯系,積極開展公證檢驗測試、市場商品質量檢驗等工作,為企業參與市場競爭提供有效服務;4、重視發揮咨詢服務機構的作用,積極向社會提供質量政策、管理、評審、認證、法規以及標準、計量、信息等咨詢服務。

國外的流通領域商品質量監管體系相比,我國還有自身的優勢和特點,工商行政管理機關已經在全國范圍內建立了12315消費者申訴舉報網絡。通過這個網絡,行政機關可以從廣大消費者的申訴舉報中發現假冒偽劣商品案件線索,及時查處違法行為;同時還可以利用12315采集的消費者申訴舉報信息,分析當前商品質量特點以及發展趨勢,為制定行之有效的監管措施提供客觀的科學支持。商品質量,事關人民群眾生命財產安全。商品質量監管,是一個社會系統工程,非一朝一夕之功,一人一部門之舉,需要立法、司法、行政執法部門和全社會共同努力。挪威、丹麥和瑞士商品質量監管的先進經驗必將有助于我們進一步改進流通領域商品質量監管方式和手段,進一步完善流通領域商品質量監管體制和機制。