中國“三農”問題的焦點和出路

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我國的“三農”問題說起來都帶“農”字，但它卻不是就“農”論“農”的簡單問題。“三農”問題的復雜性、綜合性、動態性，堪稱世界之最，也是國內經濟學界始終關注、熱度不減的重要理論和實踐問題。解決這一問題的難度之大，曾令人發出中國“三農”問題的無解之嘆。然而，要實現強國富民和中華民族的世紀騰飛，“三農”問題無論如何是繞不開的。

一、“三農”問題的焦點

學術界對“三農”問題成因的論述林林總總，并由此提出各種破解“三農”問題的理論。鑒于“三農”問題的復雜性和綜合性，筆者認為，應立體地看待“三農”問題，多視角地分析其問題的焦點所在。

（一）“三農”問題的制度因素

“三農”問題歷來是我國社會經濟生活中的一大基本問題，由這一問題折射出來的制度成因也是多方面的。既有反映國民待遇的法權落實問題又有產權明晰問題；既有行政權障礙問題，又有知情權、發展權障礙問題；更有城鄉分割的二元體制因素。但要探析與“三農”問題形成相關的終極制度原因，根植于中國歷史文化中的社會等級制度當為其要。

新中國成立以來一直延續至今的我國二元社會體制，是通過實行工農產品“剪刀差”價格機制、城鄉二元戶籍制度和偏斜的國民收入再分配政策，以大量的農業與農村的經濟剩余補給城市建設和工業發展資金，結果使農村社會、農業發展和農民生活歷史性地停滯不前，城鄉之間的差別越拉越大。事實上，二元社會體制本質上反映的是按社會等級高低決定發展的先后順序、接受各種公共服務的多寡以及就業的選擇機會等。就農民而言，除了土地可算做是有保障的生活來源外，其他社會公共服務和福利保障少而又少；相反，中國農村多數縣鄉財政的窘況和供養人員過多，不僅危機到對農民的公共服務，更加重了農民的負擔。因此可以說，“三農”問題的根本制度原因是社會等級制度及其思想觀念影響下的社會運行機制與運行方式。目前的情況是，二元體制的影響并未完全消除，農村醫療、養老、社會保障制度仍極不完善，政策缺位。

（二）“三農”問題的宏觀經濟因素

從國家工業化發展戰略的歷史選擇上分析，“三農”問題存在的根本原因在于國家工業化發展戰略重點、排序和資源配置導向側重于重工業和城市，從而導致國民收入再分配向不利于“三農”的方向發展。

在計劃經濟體制下的主要表現是，政府一方面通過征收農業稅直接參與農民收入的分配，另一方面又以指令性計劃形式規定較低的農業產品收購價格和較高的工業產品供應價格，通過工農業產品價格“剪刀差”間接參與農民收入的分配。改革開放以后，工農業產品價格的扭曲雖有所糾正，農民也從農村制度創新中得到不少實惠，但在國民經濟運行操作層面上，宏觀調控仍未能阻止和扭轉農業、農村資源的外流，政府的政策重心依然是工業化和城市化。據有關專家測算，我國農業向財政提供的明稅和暗稅總量大于農業的財政投入量，農業始終處于財政凈流出狀態。20世紀90年代以來，財政支農的比重一直呈下降趨勢。1991-1997年分別為10．3％、10．0％、9．5％、9．2％、8．4％、8．8％、8．3％。農業財政支出占國家財政總支出的比例遠低于農業在國民生產總值中的比例，前者僅僅是后者的1／2至1／3。這必然削弱農業發展的后勁，拉大城鄉全面發展的差距。

此外，改革開放以來的農村工業化發展盡管有利于“三農”問題的解決，但由于走了一條“離土不離鄉”的農村工業化道路，城市化發展相對滯后。這一戰略失當，使得農村工業化對解決“三農”問題的作用和影響受到一定限制。

（三）“三農”問題的資源與技術因素

從資源利用的技術層面上分析，中國農業的特點一向是土地生產率高，勞動生產率低。長期發展的結果是，土地“邊際報酬遞減”頻頻出現，打破生產徘徊局面仍要靠現代農業投入品，而這又進一步導致邊際報酬遞減情況的不斷加劇。邊際報酬遞減現象使農民家庭的生產費用增長快于生產增長，從而成為農民家庭直接的減收因素。在此條件下，如果不進行生產結構的調整，以高價值農產品生產代替低價值農產品生產，農業再生產循環會難以為繼。我國糧食生產主產區的農民收入水平相對較低，是與生產成本上升、物耗提高有直接關系的。大量使用現代農業投入品的另一個結果是，在農業生產中出現了資本替代勞動的現象，農業剩余勞動力大量增加。有專家推測，20世紀90年代以來，我國由于農業內部物耗率的提高，約可減少9000萬以上勞動力的使用；若按照1988年中國的農業勞動生產率水平，農業內部勞動力的剩余程度相應上升到60％，即剩余總量高達2億人。

從長遠來看，隨著農業現代化的發展，農業中的資本有機構成將會逐步提高，勞動密集程度將減輕；同時，考慮到人口增長對農產品的需求和城市化對土地的需求，中國保持較高水平的土地生產率也將是一個長期趨勢。因此，如果其他條件不變，由此而來的農戶減收與農業內部勞動剩余率上升的現象也會在長期內繼續下去。

（四）“三農”問題的經濟流程因素

從國民經濟流程上認識，對農業、農村經濟帶來重大影響的因素之一是中國城鎮居民消費結構的變化。盡管中國城鎮居民占全體人口的比重剛剛超過37％，但是由于中國長期存在城鄉分割的局面，城鄉人口收入差距巨大，目前大約為3:1。所以，事實上僅占37％的城鎮人口，在全部社會消費品零售總額中卻占到了64％，而且還在提高。這就決定了城鄉居民消費結構的變化對整個國民經濟流程勢必產生至關重要的影響。

現實的情況是，自20世紀90年代以來，我國城鎮居民消費結構出現升級轉變，恩格爾系數從80年代的55％下降至1994年的50％以下，2000年又降到40％以下，2001年進一步下降到37．9％。這個變化對農業、農村經濟乃至國民經濟的影響是顯見的。首先，城鎮居民對食品消費的支出增長緩慢，直接影響了農業生產的發展和農民收入的增加。從國際經驗來看，發達國家居民的食品支出只占15％-20％，與之相比，我國居民消費水平仍有下降空間。這就意味著，農民從農業生產中獲得的收入沒有大幅度增長的前景。此外，現階段我國農產品供過于求和加入世貿組織后農產品進口的增加，也會對我國農業生產產生抑制。其次，受城鎮居民消費支出增長緩慢的制約，農業生產和農民收入增長滯緩，因此，農村潛在的國內需求市場得不到釋放。這樣，在社會總供給與總需求之間始終存在著一個巨大的鴻溝，城鄉經濟的系統均衡難以形成。再次，由城鎮居民消費結構升級引發工業結構“由輕轉重”的變化，農村非農產業也出現相似的變化。而這一過程都剛剛開始，必將導致農業剩余勞動力轉移困難加重。這也是90年代中期以來我國農村勞動力轉移過程出現停滯、農民非農產業收入增長停滯的重要原因。近年來，我國農民收入增加的較大比例來自外出打工收入而不是鄉鎮企業的就業收入，就說明了這一點。

二、化解“三農”問題的路徑

破除二元體制、發展農村非農產業、實施城市化發展戰略、減輕農民負擔、增加農業投入、改革財稅體制等，這些無疑都是現階段化解“三農”問題的不同辦法。但是，若要從根本上解決“三農”問題，不同的措施必須通過制度創新加以固化，才是最最關鍵的。目前，政府應以提高農民收入為核心，為農民做好“松綁”、減負、扶持三件事情。

所謂“松綁”，是要盡快改革現行的農村土地制度和戶籍制度，使農民能夠不受限制和約束地參與城鄉統一大市場的競爭，在制度方面為農民和市民提供公平的競爭環境與均等的競爭機會。在農村土地制度改革方面，應盡快實行城鄉統一的土地制度。我國農村土地制度改革的目標應當是，使農民對土地擁有完整的經營權和處置權，使農地產權明晰化、規范化。農村戶籍制度改革，應以消除城鄉居民兩種身份為目標，使農民擁有與城市人口平等的發展機會和享受同等的公共服務水平，包括享有自由遷徙和自由居住權利、平等接受基礎教育權利與職業培訓機會，享有平等就業競爭機會和勞動保護權利，享有居住或者工作所在地社區同等民主選舉和被選舉權利等。

所謂減負，是指政府應采取有效措施減輕農民負擔，使農民能夠輕松上陣，參與市場競爭。當務之急是全面推進農村稅費改革。在有條件的地方試行取消農業稅、農業特產稅，開征農業經營所得稅。把農村耕地占用稅并入資源稅，依據非農業占用農村土地的面積和肥瘠程度，采用地區差別定額稅率，按年征收。村提留費則改按農業經營所得稅的一定比例收取。以后逐步在全國推行。農業稅制度改革的最終目標是逐步實現農村稅收與城鎮稅收接軌、農業稅收與工商稅收接軌。通過規范化的稅費制度改革，消除城鄉分割，推動農業產業化、農村城鎮化、城鄉一體化的發展。

所謂扶持，是指政府應盡快調整其政策目標，改變農業的財政凈流出狀態，加大反哺農業的力度，給農民以適當扶持。具體的方法可借鑒西方國家的一些有益做法。第一，采取積極措施支持農業發展，降低農業生產成本，讓農民得到更多的實惠。政府財政既應增加農業地區基礎設施建設的投入，向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通信事業；還應完善農業社會化服務體系，推動農業科研和技術普及，通過農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站向農民提供有關市場、管理、氣象、病蟲害與技術方面的信息及指導；并且提供農業信貸支持和農產品保險。第二，政府應根據不同生產類型農民的實際收入狀況，對低收入、具備一定生產規模的農戶實施直接收入補貼政策。第三，政府應加大農業環境保護政策的實施力度。其措施應包括增加農田水利基本建設投入，把退耕還林、退耕還草政策真正落到實處；大力扶持無公害蔬菜瓜果和糧食作物的生產，在自然條件較差的地區推行休耕制度等。