三公經費管理調研報告

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隨著“陽光財政”改革的進一步深化，做為政府公共預算中的“三公經費”支出，已成為全社會對政府預算支出觀注的重點。“三公經費”支出過于龐大，已是政府預算中不爭的事實，為維護政府預算的公信力，將有限的財政資金投入到發(fā)展國民經濟、建設公共基本服務，擴大改革開放成果上，必須規(guī)范“三公經費”支出，從而進一步壓縮行政運行成本。為此，結合我縣“三公經費”存在的實際狀況，對“三公經費”預算監(jiān)督管理中存在的問題，以及解決措施提出以下思考和建議。

一、“三公經費”狀況及存在原因

我縣屬國家級貧困縣，2012年全年公共財政收入為24873萬元，在全市十區(qū)縣中排名末位。2012年，全縣供養(yǎng)人員為6929人，其中在職人員4767人。全縣核定黨政機關一般公務用車編制143輛（不含中央確定的17個配備執(zhí)法執(zhí)勤用車的系統(tǒng)）。2012年部門決算中，“三公經費”支出2507萬元，占全年公共財政收入24873萬元的10.07%，占全年“商品服務支出”20047萬元的12.5%。其中：公務接待支出為1032萬元、公務用車購置及運行費用1136萬元。在職人均“三公經費”為5259萬元/年，僅次于當年我縣農民人均純收入5756元/年。若加上各部門變相計入“會議費”、“培訓費”中的接待和用車支出（全年以上兩項費用決算數(shù)為2688萬元，按30%計算三公經費），預計我縣在職人員“三公經費”人均實際支出數(shù)為6950元/年，遠超當年全縣農民人均純收入。通過以上數(shù)據(jù)分析，做為國家級扶貧工作重點縣，無論從公共財政收入、人均財力、農民人均純收入上對比，均遠低于市內其他兄弟區(qū)縣，而我縣的“三公經費”比例之高，與做為國家級貧困縣的實際情況是嚴重不符合的。雖然近年來，我縣因移民遷建，各項工作任務重、難點熱點復雜是導致“三公經費”支出較高的主要原因之一，但剔除這些因素后，預計人均“三公經費”支出約5000元/年，其規(guī)模仍然不容樂觀。究其原因，在“三公經費”的控制、管理上主要存在以下幾個問題：

(一)預算執(zhí)行與監(jiān)督不到位，導致預算約束力不足，監(jiān)督機制形同空設。

近年來，中央三令五申要求各級地方政府大力開展“厲行節(jié)約”，但從該項工作實際取得的效果上看，并不明顯，主要表現(xiàn)在預算控制及預算執(zhí)行力度不足。在預算的中途調整及追加上，雖然建立有相應的監(jiān)督機制，但在實際操作中，往往受政府影響較大，導致監(jiān)督乏力。形成以上尷尬局面的原因既有“政治”的因素，也有“人”的因素。政治的因素主要是盲目追求發(fā)展目標，導致從中央至地方，忽視國際、國內的經濟形勢，發(fā)展任務逐年高升。層層高壓下的結果，反映在地方則容易導致政府預算調整幅度過大。由于各項任務分解落實，各部門從自身利益出發(fā)，為保障部門運轉經費寬松，以及職工福利待遇符合實際，只能通過不斷地向政府申請工作經費的方式解決，而地方政府為快速推動各部門工作，完成上級下達的硬性發(fā)展目標，必然選擇不斷加大經費保障的方式，制定各類激勵措施，確保工作任務落實。最終促使各部門超編使用人員、超編配置公務用車、要政府拿錢辦事、部門間相互攀比且鋪張浪費的現(xiàn)象越演越烈。而從人的因素上看，則主要反映在群體思想觀念與整個社會風氣下的個人享樂主義滋生，導致相當部份干部放棄了艱苦奮斗的革命傳統(tǒng)，公私不分、相互攀比，甚至窮奢極欲的現(xiàn)象存在，導致“三公經費”逐年增長且無法公開、不敢公開。

(二)財政轉移支付資金分配體制上的不完善，導致“三公經費”無法控制。

從我國現(xiàn)行財政轉移支付體制上看，中央對地方的轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付可調配為地方可用財力，是地方政府預算資金的重要組成。專項轉移支付資金雖然具有附加性和指定性，但在地方財政資金的組成中，特別是在貧困、落實地區(qū)，一直是地方政府發(fā)展經濟的主要資金來源。然而從轉移支付資金結構上看，專項資金占上級財政補助的比例過高、分配上的不規(guī)范且基本無配套工作經費的事實，是導致各級政府“跑部錢進”、行政運行成本及項目管理成本過高的主要原因之一。

從目前來看，一般性轉移支付已形成了一套比較科學和完善的分配管理辦法，各地根據(jù)自身經濟發(fā)展狀況和地區(qū)系數(shù)，基本能夠測算出當年一般性轉移支付收入增量。而專項轉移支付資金至目前，仍未出臺規(guī)范的分配辦法，一個地方當年所得資金大小，基本依靠對上匯報、爭取的方式獲得。因此，由于分配機制的不完善，人為操作空間較大，加上該類資金在管理上交叉重疊，既有財政部門下達的，也有主管部門下達的，導致地方政府對上申報項目難，責任部門具體落實項目難。而在分配過程中的產生的“暗箱操作”成本、行政成本、配套管理經費等，也成為地方政府“三公經費”的主要組成。

(三)監(jiān)督機制上存在的問題。

長期以來，政府預算管理上的不公開、不透明，加上監(jiān)督上的缺位，是滋長“三公經費”過度膨脹的主要原因。1994年頒布并沿用至今的《中華人民共和國預算法》是各級地方政府編制年度預算的法律依據(jù)，該部法律條文明確規(guī)定了地方預算的編制、審批機關以及使用對象。從條文規(guī)定上看，由于受歷史時期局限，預（決）算數(shù)據(jù)的監(jiān)督與使用并不涉及社會公眾。同時，2007年，國務院頒布的《政府信息公開條例》中，明確要求將財政預(決)算報告做為重點公開內容，向社會予以公開。然而，由于無詳細的公開細則和通俗易懂的公開格式，在實際公開時，各級政府公布的數(shù)據(jù)均存在不透明狀況，令人產生“霧里看花”的感覺。究其原因主要是長期以來“官本位”思想嚴重，認為政府預算是行政體制內的事，應由政府制定和主導，忽視了政府預算所代表的公共性、服務性，形成了政府利益至上的事實，從而導致“三公經費”長期以來呈無節(jié)制的狀態(tài)增長。

二、解決的措施及對策

隨著經濟運行國際化、基本公共服務均等化的發(fā)展，“三公”經費支出有其存在的公共性和合理性，任何國家、任何政府，都有“三公”經費支出。它的發(fā)生是政府從事公共管理和提供公共服務所必須的財政經費保障。如何合理界定“三公經費”，切實發(fā)揮其應有作用，是當前建立“陽光財政”的改革目標之一，也是反腐倡廉，維護地方政府公信力的重要舉措。為此，針對“三公經費”存在的必要性、特殊性和復雜性，就如何控制其規(guī)模、規(guī)范管理辦法，提出如下建議。

(一)合理界定“三公經費”支出、核算范圍，科學安排資金需求。

合理界定“三公經費”支出、核算范圍，將不屬于核算范圍的支出排除以外，并以制度的形式加以落實，是規(guī)范“三公經費”支出的根本舉措。

1．細化預算管理。以我縣為例，各部門的年初預算經費除去人員工資性支出后，主要由按人頭計算的定額公務費、按電話部數(shù)及核定的小車臺數(shù)計算的公用經費、開展項目所需的工作經費三項組成。但在人頭經費管理及項目工作經費管理上，由于未細化到“項”級、“目”級，而是籠統(tǒng)地歸集于“行政運行”科目，導致部門在使用上有漏洞可鉆，因此，應進一步細化預算，從會計核算上明確部門經費使用方向；

2．合理界定人員編制及公務用車編制，嚴格在編制限額內核算經費，對超編使用人員及車輛的，一律予以裁減和公開處置，并設行行政問責制，各部門一律不得以推進工作為由，變相使用臨聘人員和超編、超標配置車輛；

3．根據(jù)工作性質和工作開展情況，合理制定接待標準(范圍)、車輛運行標準和管理制度。在接待標準的制定上，可根據(jù)經濟發(fā)展和地區(qū)物價指數(shù)，合理制定接待標準，并規(guī)范接待事由審批程序。杜絕部門內部、部門之間相互宴請或超標接待的情況發(fā)生。在公務用車的管理上，應堅持建立“公務用車臺賬”，根據(jù)單位車輛臺數(shù)，結合用車審批表，分別建立核算臺賬。同時，公務接待與公務用車運行支出（購油、保險、維護）中，盡量要求使用“公務卡”結算。

4．規(guī)范會議費、培訓費支出，明確核算范圍和標準并合理制定差旅費標準。在會議費及培訓費支出上，要制定嚴格的報銷標準，并與接待費、職工福利待遇進行劃分，杜絕將“三公經費”納入會議費、培訓費核算。在差旅費標準的制定上，要根據(jù)經濟發(fā)展和地區(qū)物價指數(shù)合理制定，并嚴格審核。

5．加強對公務人員的考核管理，在現(xiàn)有的津貼補貼政策上，合理制定對公務人員的考核獎勵辦法，堅持按勞分配原則，防止“吃大鍋飯”、人浮于事的現(xiàn)象存在。

6．加強干部思想作風整頓，堅定理想和信念，當好群眾表率。同時，加強會計從業(yè)人員職業(yè)道德的培訓和管理，對亂賬、假賬、小金庫現(xiàn)象查實一個，處理一個，杜絕部門違規(guī)操作空間。

(二)改革轉移支付資金分配模式，建立科學的分配體制。

1．進一步加大一般性轉移支付在轉移支付總額中的比例，縮減專項轉移支付的相對比重。使上級政府對下級政府的轉移支付以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔，確保地區(qū)間實現(xiàn)公共服務均等化，封閉項目資金分配上“暗箱操作”的空間。

2．在合理分類的基礎上，逐步整合現(xiàn)有的專項轉移支付項目，提高專項轉移支付資金分配使用的科學性、公正性和效益性。一是根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平，科學界定專項轉移支付的標準，加大對貧困、落后地區(qū)的扶持力度；二是加強地方政府對專項資金規(guī)劃、實施的自主性，避免過度建設、重復下達，使之既符合地方發(fā)展實際，又減少投入成本；三是在項目的分配上，應考慮地方政府尤其貧困地區(qū)的真實財力水平，不能“嫌貧愛富”，即對有配套的地方加大項目下達力度，無力配套的地方則棄之不顧；四是加強對上級主管部門開展各類達標、升級配套的管理，將有限的財力投入到民生事業(yè)，減少不必要的浪費。通過以上措施，減少地方政府“跑部錢進”的主觀能動性，將主要精力放在項目規(guī)劃、落實上，最終減少“暗箱操作”成本、行政支出成本、項目管理費用。

(三)建立廣泛的社會監(jiān)督體系并執(zhí)行嚴厲的行政問責機制。

在進一步完善現(xiàn)有監(jiān)督機制的基礎上，推動和建立廣泛的社會監(jiān)督體系，并執(zhí)行嚴厲的行政問責、社會問責機制，為提高“三公經費”透明度和形成慣性規(guī)范提供保障。

1．完善現(xiàn)有監(jiān)督機制。既要以立法的形式增強預算編制的透明度，也要通過立法的形式制裁逃避預算公開（監(jiān)督）的行為，確保規(guī)范“三公經費”工作有法可依；

2．加強黨內監(jiān)督和行政監(jiān)督，紀檢監(jiān)察機關和審計機關應定期或不定期的對行政事業(yè)單位開展專項審計檢查，令部門不敢隨意使用或違規(guī)使用“三公經費”。3．逐步建立廣泛的社會監(jiān)督體系。繼續(xù)推進“三公經費”公開制度，公開內容要確保通俗明了，便于群眾監(jiān)督。在深化“三公經費”公開上，建議地方政府可在加強宣傳及征求干部、群眾對“三公經費”標準的意見基礎上，將“公務接待、公務用車購置及運行費標準”向社會予以公開，同時聘請社會義務監(jiān)督員，對各部門（涉密部門除外）上述費用開支進行監(jiān)督。具體可參照翠屏區(qū)對街道辦事處及社區(qū)8小時工作時間上實行的監(jiān)督辦法。該區(qū)從退休人員、具有社會公益心的賦閑人員中推選義務監(jiān)督員，對街道辦事處、社區(qū)工作人員在8小時工作時間內，是否按時上下班、工作作風狀況是否良好等情況進行義務監(jiān)督，對存在上述現(xiàn)象的單位，一經發(fā)現(xiàn)并查實后，即啟動行政問責機制。通過此舉，既減少了人力、物力，又有效遏制了部門工作作風懶散的狀況，起到了推進工作的積極作用。為此，可在前期加強對“三公經費”宣傳的基礎上，引導社會公眾認可合理的支出標準，同時，適時建立社會監(jiān)督制度和問責制度，對部門此類支出行為實施監(jiān)督，令部門不敢亂開支、無法亂開支。當然，地方政府若按以上方式推動此項工作時涉及的主要問題即是維穩(wěn)，從目前社會狀況和今后發(fā)展態(tài)勢來看，維護穩(wěn)定團結的政治局面仍然是黨和政府工作的重心。但維穩(wěn)工作無外乎敵我矛盾與人民內部矛盾，而“三公經費”問題屬于公眾對目前黨內腐敗滋生和社會再分配不均等而形成的人民內部矛盾，在對待這類矛盾的處理方式上，既不應一昧地設立禁地，也不能顧惜自身利益而敷衍應付，而應積極、主動地引導社會公眾認識和自覺實施監(jiān)督，從而推動社會更好地和諧發(fā)展。