規(guī)范農(nóng)村土地管理調(diào)研報(bào)告

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隨著土地管理從單純土地管理向資源與資產(chǎn)管理并重、到參與宏觀調(diào)控的重大職能轉(zhuǎn)變，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)土資源管理提出了更高要求，十七屆三中全會(huì)《決定》更是提出了建立嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度等任務(wù)，本文就如何規(guī)范農(nóng)村土地管理，深化農(nóng)村，統(tǒng)籌兼顧、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展試作探討。

一、規(guī)范農(nóng)村土地管理是當(dāng)前國(guó)土資源管理的重大任務(wù)

（一）規(guī)范農(nóng)村土地管理是國(guó)土資源部門(mén)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)和奮斗目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法。我國(guó)目前13億人口，農(nóng)村人口7億，占56%以上，要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，首先必須加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。黨中央以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。編制和實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊土地規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和建房格局是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，國(guó)土資源部門(mén)只有自覺(jué)踐行科學(xué)發(fā)展觀，不折不扣地履行好資源管理和服務(wù)保障職能，開(kāi)拓創(chuàng)新，管好用好農(nóng)村土地資源，做到“守土有責(zé)、護(hù)土有方、動(dòng)土有據(jù)、用土有益”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更好地服務(wù)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地管理是黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)土資源管理工作提出的新要求。十七屆三中全會(huì)對(duì)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)提出了更高要求。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出建立嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，明確農(nóng)村土地制度改革的四項(xiàng)原則：“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”；六項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)：①落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線；②落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模；③做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，嚴(yán)格土地用途管制；④推進(jìn)征地制度改革，逐步縮小征地范圍，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；⑤規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；⑥抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。

（三）規(guī)范農(nóng)村土地管理是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展工作的重要內(nèi)容。“土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地作為農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、融入現(xiàn)代化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收的經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰是深入農(nóng)村土地制度改革、規(guī)范農(nóng)村土地管理的重要前提。所以，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理、加強(qiáng)耕地保護(hù)、深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展工作的重要組成部分，是服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要力量和保障。

二、我縣農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題

一是人均耕地少，土地供需矛盾尖銳。我縣人均耕地僅1.30畝，低于全國(guó)平均水平。二是開(kāi)發(fā)潛力小，后備耕地資源匱乏。全縣未利用地7.79萬(wàn)畝，其中宜農(nóng)面積0.69萬(wàn)畝。三是利用效率低，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)用地中，耕地的抗旱、抗?jié)臣啊叭！蹦芰Φ拖?，易受?zāi)情影響造成低產(chǎn)、減產(chǎn)；農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，造成農(nóng)戶(hù)間隙大、宅基地大和人均占地面積大的“三大”現(xiàn)象。四是規(guī)劃實(shí)施難，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平較低。建設(shè)用地預(yù)留不盡合理，農(nóng)戶(hù)住宅建設(shè)沿襲歷史、隨處而建，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，難于保障新農(nóng)村建設(shè)步伐。

三、規(guī)范農(nóng)村土地管理的措施與思考

（一）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，保障農(nóng)民耕作空間。

一是落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。目前全縣劃定基本農(nóng)田面積21萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)率為80.18%。要建立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格實(shí)施基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡、保護(hù)監(jiān)督、用途管制、質(zhì)量保護(hù)等制度，及時(shí)維護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)設(shè)施。對(duì)經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整的基本農(nóng)田，及時(shí)調(diào)整保護(hù)標(biāo)志，更新圖、表、冊(cè)和責(zé)任書(shū)，做到圖、數(shù)、實(shí)地相一致。二是創(chuàng)新耕地保護(hù)措施。大力開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)和基本農(nóng)田土地開(kāi)發(fā)整理工作。按照十七屆三中全會(huì)《決定》要求，劃定永久基本農(nóng)田，逐步建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，按照“先存量后增量、先荒地后耕地、先劣地后良田”的原則，嚴(yán)把建設(shè)用地的批前審查、批中核查和批后監(jiān)管關(guān)，不允許擅自將耕地改為非農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)禁違法違規(guī)占用、毀壞農(nóng)田。三是加大土地巡查力度。推行土地動(dòng)態(tài)巡查制度，將城鄉(xiāng)結(jié)合部、省級(jí)干線兩側(cè)、工礦、集鎮(zhèn)和中心村納入耕地保護(hù)巡查的重點(diǎn)，及時(shí)掌握土地利用現(xiàn)狀，把未批先建、批劣占優(yōu)、破壞耕地等行為消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）實(shí)施“雙低”改造項(xiàng)目，擴(kuò)大農(nóng)民增收空間。

“雙低”（低丘崗、低產(chǎn)林）改造：低丘崗改造是對(duì)地勢(shì)相對(duì)較高，坡度25度以下，立地條件相對(duì)較差，缺水怕旱，利用效率不高的區(qū)片進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)，綜合利用。是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的客觀需要，是培植農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新亮點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)的重大舉措，是增加農(nóng)村土地后備資源的儲(chǔ)備工程，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)工程，是發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的效益工程，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的惠民工程。

一是要加大項(xiàng)目爭(zhēng)取力度。省政府今年先后3次在紅安、宜昌和咸寧召開(kāi)全省“雙低”改造工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，市政府于10月上旬在我縣召開(kāi)了全市“雙低”改造工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。加大“雙低”改造項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)劃、施工、監(jiān)管力度，成立以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的“雙低”改造領(lǐng)導(dǎo)小組，成立以分管副縣長(zhǎng)為辦公室主任的“雙低”改造辦公室，從相關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員統(tǒng)一在國(guó)土資源局辦公。我縣是全省第一批低丘崗改造項(xiàng)目立項(xiàng)縣市之一，低丘崗改造項(xiàng)目總面積7.5萬(wàn)畝，省級(jí)扶助資金為1.5億元，占全省第一批項(xiàng)目的6.7%,在全省縣（市、區(qū)）中位列第二；占宜昌市第一批項(xiàng)目的32.4%，在全市位列第一。

二是要嚴(yán)格實(shí)行全程監(jiān)管。（1）規(guī)劃編制要可行。規(guī)劃做到“四個(gè)結(jié)合”：與增加有效耕地面積相結(jié)合，確保單塊面積達(dá)300畝以上，新增耕地率達(dá)30%以上；與新農(nóng)村建設(shè)要相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃田、水、路、林、村建設(shè)；與低產(chǎn)林改造相結(jié)合，大力建設(shè)速生林、經(jīng)濟(jì)林和苗木；與農(nóng)業(yè)特色板塊建設(shè)相結(jié)合，大力發(fā)展柑桔、茶葉、桑蠶等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。（2）項(xiàng)目選址要科學(xué)。要尊重自然規(guī)律、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、尊重群眾意愿，要符合規(guī)劃。（3）管理制度要規(guī)范。認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目法人制、公告制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制等五項(xiàng)制度，建立健全項(xiàng)目管理責(zé)任制。（4）工程監(jiān)管要嚴(yán)格。嚴(yán)把項(xiàng)目施工單位資質(zhì)審查關(guān)，嚴(yán)格要求項(xiàng)目施工單位按照項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)計(jì)精心組織施工。

三是要切實(shí)提高惠農(nóng)質(zhì)效。低丘崗改造要堅(jiān)持宜林則林，宜園則園，宜耕則耕的原則，實(shí)現(xiàn)園田化、水利化、生態(tài)化的“三化”目標(biāo)，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以治水、改土、修路、興林、建園為主要內(nèi)容，實(shí)施低丘崗綜合整治，做好“四個(gè)結(jié)合”：（1）與實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。要統(tǒng)籌安排、綜合整治，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；（2）與鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位相結(jié)合。要切實(shí)搞好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是小型農(nóng)田水利建設(shè)，增強(qiáng)排灌和防災(zāi)減災(zāi)能力；（3）與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)相結(jié)合。要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，打造優(yōu)質(zhì)耕地園田，搭建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)平臺(tái)，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收奠定基礎(chǔ)；（4）與建設(shè)農(nóng)村美好家園相結(jié)合。要嚴(yán)格依照規(guī)劃，搞好基礎(chǔ)設(shè)施改造和建設(shè)，發(fā)展林果經(jīng)濟(jì)和景觀農(nóng)業(yè)，美化居住環(huán)境，造福農(nóng)民群眾。

土地開(kāi)發(fā)整理：土地開(kāi)發(fā)整理是加強(qiáng)基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)田質(zhì)量、改善農(nóng)田生產(chǎn)條件的主要手段，是適應(yīng)新時(shí)期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的有效途徑。

一是加強(qiáng)農(nóng)地整理。主要是對(duì)交通主干道沿線的農(nóng)田，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的改造和穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田的建設(shè)，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力。二是加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)。通過(guò)對(duì)灘涂、荒草地等未利用地、宜農(nóng)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。同時(shí)，全面查清城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部及集鎮(zhèn)的閑置地、空閑地、批而未用等“三類(lèi)地”情況，對(duì)“三類(lèi)地”進(jìn)行綜合分析、依法分類(lèi)處置、安排利用。三是加強(qiáng)土地復(fù)墾。對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)中，因挖損、塌陷、壓占的土地及自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治；積極實(shí)行地質(zhì)環(huán)境治理備用金制度。按照“誰(shuí)誘發(fā)、誰(shuí)治理”的原則，對(duì)人居環(huán)境惡劣、安全隱患重大的礦區(qū)農(nóng)民，有計(jì)劃地組織整體搬遷，盡量向中心村、城鎮(zhèn)聚集；對(duì)受到破壞的耕地進(jìn)行復(fù)墾還田、還林。

（三）抓好土地規(guī)劃修編，統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)空間。

一是推進(jìn)全縣土地利用總體規(guī)劃修編。按照“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)戶(hù)向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)田向規(guī)劃經(jīng)營(yíng)集中”的原則，對(duì)原規(guī)劃的土地利用布局進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)整，以達(dá)到土地資源合理集約利用的要求。二是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊土地規(guī)劃。按照“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤(pán)棋、管理一個(gè)法”的原則及“撤并自然村、整治空心村、建設(shè)中心村、改造城中村”的總體思路，合理安排農(nóng)村建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)戶(hù)建房、改造的審批程序，做到農(nóng)村居民點(diǎn)布局合理、美觀整潔。三是編制開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理規(guī)劃。實(shí)行全縣高產(chǎn)田建設(shè)、遷村騰地項(xiàng)目建設(shè)、礦山廢棄地復(fù)墾一盤(pán)棋，統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，拓展農(nóng)村用地空間。

一是積極支持新農(nóng)村試點(diǎn)建設(shè)。參與新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村的規(guī)劃編制，積極引導(dǎo)村民向小城鎮(zhèn)和中心村集中，住宅向社區(qū)集中，逐步消除“空心村”、“路邊店”、“獨(dú)臺(tái)院”的情形。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，促使部分農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)脫離出來(lái)，進(jìn)入農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。二是積極支持“百鎮(zhèn)千村”示范工程。在用地指標(biāo)、資源政策方面向農(nóng)村傾斜，引導(dǎo)群眾按照規(guī)劃要求有計(jì)劃地改造舊居、拆舊建新，建設(shè)一批具有典型和示范作用的農(nóng)村新居。三是積極化解農(nóng)村建設(shè)資金“瓶頸”。規(guī)范經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)化配置土地資源、保障農(nóng)民合法的集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的迫切需要。遵循十七屆三中全會(huì)《決定》農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三個(gè)不得”（不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益）和依法有償自愿的原則，培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等多種形式依法流轉(zhuǎn)。

（五）實(shí)行“陽(yáng)光”行政，拓寬為民服務(wù)空間。

一是積極服務(wù)基層群眾。嚴(yán)格執(zhí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)承諾等規(guī)章制度，積極服務(wù)于農(nóng)村招商引資、農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及新農(nóng)村建設(shè)用地需求；利用電視、門(mén)戶(hù)網(wǎng)、電子顯視屏、宣傳櫥窗等，全面公開(kāi)我縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃保護(hù)區(qū)等；開(kāi)展送戲下鄉(xiāng)、送政務(wù)下鄉(xiāng)、普法進(jìn)村等活動(dòng)，編印《服務(wù)指南》，發(fā)放到基礎(chǔ)人民群眾手中；開(kāi)通綠色通道，對(duì)邊遠(yuǎn)偏僻村組農(nóng)戶(hù)建房用地審批，實(shí)行上門(mén)受理、集中辦理（每周五各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所統(tǒng)一在縣國(guó)土資源局辦公）、送證上門(mén)服務(wù)。近兩年來(lái)，縣國(guó)土資源部門(mén)為430余戶(hù)村民提供了上門(mén)辦證服務(wù)。二是維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。樹(shù)立文明執(zhí)法理念，將執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的違法行為，及時(shí)調(diào)查處理，情節(jié)輕微的，進(jìn)行說(shuō)服教育，幫助切實(shí)存在建房用地困難的村民正確合理選址、辦理用地審批手續(xù)；完善征地補(bǔ)償安置辦法，科學(xué)合理擬定區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按照法定程序征地，認(rèn)真執(zhí)行征地報(bào)批前“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”制度，依法維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。三是加大信訪辦理力度。實(shí)行信訪限時(shí)辦結(jié)制，對(duì)涉及群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的信訪案件，由局主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓；設(shè)立國(guó)土資源咨詢(xún)服務(wù)熱線，為人民群眾提供土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境的政策、法律等咨詢(xún)服務(wù)。