領導體制和工作制度調研報告

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黨的*指出，一定要準確把握當代中國社會前進的脈搏，改革和完善黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度，使黨的工作充滿活力。改革完善黨的領導方式、執政方式、領導體制和工作制度，既不能黨政不分、以黨代政，又不能淡化黨的領導，削弱黨的執政地位。當前，應重點從轉變職能、理順關系、健全法制、完善制度入手，使黨的領導方式從“包攬一切”向“統攬全局、協調各方”轉變，黨的執政方式從“依黨治國”向“依法治國、依法執政”轉變，黨的領導體制從職能交叉、權責不清向分工合理、權責統一轉變，黨的工作制度從零散隨意向完整規范轉變。

一、按照“總攬全局、協調各方”的目標，改革完善黨的領導方式。一是黨委放權，有所不為，妥善處理好“一個核心”和“三個黨組”的關系。應制定《中國共產黨工作程序法》，明確各級黨委的主要職責、工作權限、決策范圍、運行機制以及和其它國家政權機構的關系，對各級黨委管什么，怎么管和管到什么程度做出明確具體的法律規定。健全完善“一個核心”、“三個黨組”的組織結構和工作機制，黨委通過人大、政府、政協黨組來實現對其工作的領導。改革黨對經濟工作和社會事務的領導方式，總攬而不包攬，協調而不取代，有所為而有所不為，使人大真正行使對經濟和社會事務的最終決定權和依法監督權，使政府放手行使行政執行權，使政協更好地履行民主監督權。同時，要規范黨組的地位、職能和作用，既要處理好與同級黨委的關系，又要處理好與人大、政府、政協的關系。二要條塊結合，以塊為主，提高地方黨委協調各方的能力。當前，應著重從強化黨委統攬全局的能力入手，合理劃分中央同地方的權力，理順條條與塊塊的關系。對干部（包括各級黨政一把手）任免權力應按照下管一級的原則，縣級干部由市委管理，市級干部由省委管理，做到一級管理一級，一級對一級負責，實現管人與管事、權力和責任統一。同時，著手對各級各類條管部門進行認真清理，對省級以下行政執法和管理部門，特別是與地方經濟發展密切相關的部門，如工商、地稅、技術監督、藥品監督、電力等部門，都應按照屬地管理原則，交由地市以下地方黨委統一管理，防止部門、行業各自為政，確保地方黨委在本轄區能夠真正做到“統攬全局、協調各方”。三要轉變作風，植根群眾，切實打牢執政基礎。要大力倡導并落實領導苦抓、干部苦幫、群眾苦干的“三苦”精神，建立健全領導干部聯鄉包村、幫扶貧困群眾和困難職工、包抓企業和重點項目等工作責任制，完善干部目標管理和責任考核體系，建立嚴格規范的獎懲激勵機制，真正做到領導在一線指揮，干部在一線出力，問題在一線解決，各項任務在一線落實。

二、堅持“依法執政、依法治國”的方略，改革完善黨的執政方式。一要推進黨的執政行為法律化。要加快政黨立法。除了在憲法中對黨的法律地位和功能作出明確規定外，盡快建立與之相配套的《中國共產黨組織法》，對黨的執政地位、領導作用、權力責任、行為準則以及與其他派的關系等進行具體界定，為黨的執政行為和黨的活動提供法律保障和依據。黨內條例、規定、辦法和制度等盡可能以法律形式予以規范并與其它各類法律保持一致，盡量避免因一時、一事制定臨時性條規，保持黨紀、黨規應有的權威性。二要建立健全協調統一的法律體系。對當前已制定的法律和部門法規進行認真清理，對其中交叉重疊、相互矛盾和不完善、不具體的地方進行修改、完善、合并。各種法律的制定，既要廣泛征求部門、行業的意見，又要充分聽取專家的意見，深入基層、群眾調查研究，確保頒布的法律嚴整互補，法與法之間不打架，無盲點，保持法律體系的協調性、一致性和嚴肅性。三要進一步擴大基層民主直選的層次和范圍。廣泛實行差額選舉制度，不但黨代表、人大代表的選舉應實行差額，地方黨委、政府領導班子特別是黨政一把手也應明確規定差額選舉，并適當提高候選人差額比例，黨政一把手的差額比例應確定為1:2，班子成員的差額比例應在1:3以上。同時差額人選與正式候選人都要選優選強，確保群眾真正行使民主選舉、民主抉擇的權利。要在村民自治、村級直選的基礎上，逐步推進鄉鎮民主政治建設，對鄉鎮領導班子和鄉鎮長實行轄區內村民和機關干部直接選舉。逐步探索縣以下黨政領導干部和工作人員由所在地黨員和群眾直接選舉或公開選拔，擴大普通黨員和群眾“選官”的權利。

三、圍繞“分工明確、精干高效”的原則，改革完善黨的領導體制。一要實現權力的合理配置。進一步鞏固黨的執政權，強化人大的執法權，確保政府的行政權，提升政協的監督權，完善法檢兩院的司法權。要盡量減少黨委同其他國家政權組織機構之間的職能交叉重疊，避免職能不明確和權力運行中的“雙軌制”問題。應堅持黨的領導同發揚人民民主、嚴格依法辦事的有機統一，對由人大任命或選舉產生的領導干部，非經法定程序，黨組織不能擅自決定對其調離或重新任免，更不能將地方人大選舉中落選的干部調任到其他應由選舉產生的崗位繼續任職；對在人大、政府、政協和國家司法機關擔任主要領導職務的黨員，如果在人大選舉中落選或被解除職務，亦應相應辭去或免去其在黨內的任職，保證民主的權威性和法律的嚴肅性。二要實現權責的協調統一。在黨內領導體制上，要健全和完善黨的代表大會制度，樹立并維護黨的代表大會作為黨內最高領導機關的權威地位；健全和完善黨的集體領導制度，確保黨的委員會對重大問題的決策權。對黨的委員會內部權力也應進行明確劃分，進行制度規定，明確各自職責，做到權責相稱。在黨與其他政權組織機構共同構建領導體制上，要通過法律形式，明確黨委、人大、政府、政協和司法機關之間的授權關系、權力界限和權力運作程序，保證其他政權組織機構的權力正常運行。特別要細化黨委與政府的職能分工，進一步明確各自的職責權限。凡屬關系全局的重要決策，政府組織論證后提交黨委會討論決定，再由政府組織實施，不應由黨委會（或常委會）直接決定，黨委也不應直接干預政府施政過程。黨委對政府經濟工作的領導，主要應通過科學決策、宏觀決策，由政府黨組和黨員領導干部去貫徹實施，黨委不再直接組織人大、政府、政協等政權機構具體執行。要按照黨政職能分開的原則，調整黨的組織設置和工作機構，撤銷黨委、政府機構中職能重疊的部門，適度精簡黨務干部人數。三是實現權力的相互制衡。首先黨要通過人大對國家政權機關進行監督。各級黨委通過黨組對同級人大實行領導，人大依法對“一府兩院”進行嚴格監督，同時強化人大對監督結果的處置權，探索建立人大多數組成人員對質詢案答復不滿意、被質詢機關負責人自動解職和人民代表大會對“一府兩院”工作報告未予通過，報告人主動辭職制度。其次要加強對執政黨權力的監督和制約。切實加強黨內監督，提高黨的各級紀律檢查委員會的相對獨立性，下級紀委直接對上級紀委負責并直至中央。強化人大在立法和監督執法中的權力，在人大工作機構中設立憲法委員會，對各級黨委和行政組織的執政行為進行憲法監督。進一步明確政協實施民主監督的法律地位和監督程序，充分發揮派的監督作用。加強司法機關的監督職能，法檢兩院的編制、干部、工資等問題可實行條管，強化其司法、執法的獨立性。擴大黨的工作的公開性和透明度，健全完善黨群溝通機制和信息反饋機制，加強新聞輿論監督。借鑒西方獨立檢察官制度或香港廉政公署的做法，將職能相近的黨委紀檢部門、政府監察部門和檢察院的反貪部門予以合并，成立專門的監督機關，實行中央條管。

四、突出“擴大民主、科學決策”的重點，改革完善黨的工作制度。一要建立黨的代表大會常任制。以《黨的組織法》形式明確規定黨代會、全委員、常委會的人數、職能、分工、關系，特別是黨代會對全委會、常委會決定的重大事項的最后表決權、監督權、咨詢權。黨代會宜每年召開一次，對同級黨委的年度重要工作進行審議，形成常委會向同級黨委會負責并報告工作，黨委會向同級黨代會負責并報告工作的運行格局。二要推行全委會、常委會票決制。在事關全局的重大事項決策和干部任免時，應充分聽取委員和代表的意見建議，在此基礎上，實行全委會、常委會無記名投票方式進行表決。三要完善民主決策制度。建立重大事項決策前的調研和專家論證制度、社會公布制度，決策中的專家參與制度、民主討論制度，決策后的執行監督制度和造成決策失誤的責任追究制度。探索建立決策權、執行權和監督權分離機制。四要健全完善干部制度。進一步完善《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對其中一些模糊寬泛和難以操作的規定進一步明確。盡快建立企事業單位領導干部選拔任用條例，使企事業單位領導干部選任工作更加適應市場經濟特點，體現靈活性、民主性、競爭性。五要建立健全國有企業、非公有制經濟組織和社區黨建工作制度。盡快出臺《國有企業黨的工作條例》、《非公有制經濟組織黨的工作條例》、《城市社區黨的工作條例》，對這些領域的黨建工作原則、目標、方式方法等有一個較為明確的規定，有力推進黨的建設，擴大黨的工作覆蓋面，鞏固和擴大黨的群眾基礎。