國土科學(xué)發(fā)展調(diào)研報(bào)告

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按照廳黨組統(tǒng)一部署，王譯萱副廳長帶領(lǐng)廳機(jī)關(guān)黨委、土地利用處、地質(zhì)勘查處的同志，就“深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀”，于2008年5月20日至5月30日，對泰州市（含高港區(qū)、興化市）、連云港市（含灌云縣、東海縣）和徐州市（含豐縣、沛縣）進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況匯報(bào)如下：

隨著我省蘇中、蘇北地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，資源的非均衡分布和剛性供給的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源和礦產(chǎn)資源的供給訴求矛盾日益凸顯。針對資源供需矛盾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的緊迫性，泰州市、連云港市和徐州市積極應(yīng)對宏觀調(diào)控新政，緊緊圍繞“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會”這一中心目標(biāo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)十七大精神和科學(xué)發(fā)展觀，一方面，在創(chuàng)新管理方式的基礎(chǔ)上，逐步引導(dǎo)資源利用由粗放型向集約型方式的轉(zhuǎn)變；另一方面，在挖潛資源存量的基礎(chǔ)上，逐步引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)由資源供給服從需求向資源供給引導(dǎo)需求的轉(zhuǎn)變。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)泰連徐地區(qū)通過近年來的不懈努力，已經(jīng)把國土資源節(jié)約集約利用，作為保障可持續(xù)發(fā)展的緊要任務(wù)來抓，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際創(chuàng)新了一些新舉措，在建立“規(guī)范有序、保障有力、調(diào)控有效”新機(jī)制上取得較為明顯的成效。

一、調(diào)研地區(qū)基本情況和主要做法

（一）認(rèn)識統(tǒng)一，各項(xiàng)制度基本落實(shí)

加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，是嚴(yán)格土地管理的重要環(huán)節(jié)，更是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、建設(shè)節(jié)約型社會的緊迫任務(wù)。有關(guān)地區(qū)對當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展階段、水平、定位和矛盾等都進(jìn)行了比較充分認(rèn)真的分析；對本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的差距都有了比較深刻的認(rèn)識。

有關(guān)地區(qū)經(jīng)過認(rèn)真反思和分析，在轉(zhuǎn)變資源利用方式、大力倡導(dǎo)節(jié)約集約利用上已經(jīng)形成共識，普遍認(rèn)識到如果繼續(xù)按照陳舊的發(fā)展觀念和模式來搞建設(shè)，土地后備資源將根本無法保障“十一五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

1、強(qiáng)化土地利用規(guī)劃、計(jì)劃管理，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。一是在用地審批中嚴(yán)格土地規(guī)劃、計(jì)劃審查，充分發(fā)揮規(guī)劃、計(jì)劃對建設(shè)用地的引導(dǎo)和調(diào)控作用。從供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、供地方式、供給主體、供給時機(jī)等方面嚴(yán)格把握，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展；二是妥善處理保障與調(diào)控的關(guān)系，在規(guī)劃、計(jì)劃盤子內(nèi)優(yōu)先保障國家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、高新技術(shù)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)公共事業(yè)用地；三是通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度，嚴(yán)把規(guī)劃、計(jì)劃的落實(shí)關(guān)。主動與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審時，從規(guī)劃用途、用地規(guī)模、供地政策、產(chǎn)業(yè)政策等方面嚴(yán)格把關(guān)。土地的規(guī)劃、計(jì)劃管理在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮了積極作用，引導(dǎo)和推動工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中，促進(jìn)了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高了土地利用效率。

2、嚴(yán)格土地供應(yīng)政策，提升土地節(jié)約集約利用水平。各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，普遍落實(shí)建設(shè)用地節(jié)約集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)省規(guī)定，結(jié)合實(shí)際制定了工業(yè)項(xiàng)目項(xiàng)目進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地節(jié)約集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。符合本地實(shí)際的控制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，對建設(shè)用地節(jié)約集約利用起到積極的推進(jìn)作用，提高了土地利用強(qiáng)度。

3、發(fā)揮市場機(jī)制作用，提高土地資源配置效率。通過全面落實(shí)經(jīng)營性用地和工業(yè)用地公開出讓制度，以市場運(yùn)作推進(jìn)土地節(jié)約集約合理利用，通過發(fā)揮土地價格杠桿作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。建立了“多渠道進(jìn)水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”的土地收儲供應(yīng)機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對土地一級市場的壟斷和調(diào)控。通過實(shí)施土地儲備制度，將盤活國有企業(yè)資產(chǎn)與推動舊城改造和加快城市化進(jìn)程三方面實(shí)施對接，達(dá)到整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

4、查清城鎮(zhèn)存量土地，充分挖掘土地集約利用潛力。為認(rèn)真貫徹宏觀調(diào)控的一系列措施，各地積極應(yīng)對土地管理工作面臨的新形勢，在查清存量建設(shè)用地基礎(chǔ)上，充分做好存量土地利用這篇文章。針對存量土地開發(fā)潛力大的特點(diǎn)，采取各種有效措施，積極盤活存量建設(shè)用地，充分發(fā)揮每塊土地的利用效益，實(shí)現(xiàn)了城市土地集約利用。

5、加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。全面實(shí)行建設(shè)用地全程跟蹤管理，進(jìn)一步落實(shí)用地審批、開工檢查、竣工驗(yàn)收的全程管理，對建設(shè)用地實(shí)行全程監(jiān)控，實(shí)行定期巡查及竣工驗(yàn)收制度，確保項(xiàng)目用地及時利用，防止土地閑置、空閑現(xiàn)象的發(fā)生。部分地區(qū)還建立了多部門聯(lián)動復(fù)核驗(yàn)收制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所屬地管理責(zé)任制，督促項(xiàng)目及時開工建設(shè)和按時竣工。

6、全面推行礦產(chǎn)資源有償使用，提高規(guī)模化、集約化利用水平。各地在規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場秩序的基礎(chǔ)上，合理確定采礦權(quán)價款，按照“公開、公平、公正”的原則，全面推行礦業(yè)權(quán)市場化運(yùn)作，新出讓采礦權(quán)全部實(shí)行有償使用制度。嚴(yán)格按照“禁采區(qū)內(nèi)堅(jiān)決禁止、限采區(qū)嚴(yán)格限制、可采區(qū)科學(xué)規(guī)劃”的原則，推進(jìn)資源整合。在多渠道落實(shí)礦山環(huán)境整治資金的基礎(chǔ)上，通過實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、建立礦山土地復(fù)墾制度和新辦開山采石礦山誠信準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)山體資源規(guī)劃保護(hù)，推動廢棄礦山環(huán)境治理，不斷完善礦山環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（二）大膽實(shí)踐，積極探索新途徑

盤活存量土地，是土地節(jié)約集約利用的切入點(diǎn)，更是提高土地使用效率的一個重要組成部分。調(diào)研地區(qū)針對當(dāng)前的突出問題和矛盾，按照國家和省的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，也相繼出臺了不少行之有效的好辦法、新舉措。歸納起來，就是“管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量”。

1、采取空間盤活方式，實(shí)現(xiàn)“借天生地”。調(diào)研地區(qū)普遍在開發(fā)園區(qū)倡導(dǎo)廠房向高空發(fā)展，嚴(yán)格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層廠房，部分地區(qū)積極推行“零增地技改”和“零增地招商”。通過在原廠區(qū)翻改擴(kuò)建，增加容積率，有效提高了土地利用率，實(shí)現(xiàn)了“增資盤活”、高效利用存量土地的目標(biāo)。

2、采取收回盤活方式，實(shí)現(xiàn)“筑巢引鳳”。對因受宏觀調(diào)控影響，企業(yè)建設(shè)資金發(fā)生困難、投資能力差，僅停留在簽約階段的項(xiàng)目，且局部未批先建的，引導(dǎo)其或合作嫁接，或解除入園協(xié)議，結(jié)清退還先期費(fèi)用，自行退出用地，重新尋求合適的供地主體；對實(shí)際已經(jīng)正式供地，又確實(shí)無能力按合同約定時序進(jìn)度投資，導(dǎo)致部分土地閑置的，采取“分割盤活”方式，協(xié)調(diào)確定給予必要補(bǔ)償，一次性收回閑置部分的國有土地使用權(quán)，分解落實(shí)并重新出讓給新的項(xiàng)目使用。

3、采取收儲盤活方式，實(shí)現(xiàn)“退二進(jìn)三”。對關(guān)停并轉(zhuǎn)的工礦企業(yè)和學(xué)校用地，進(jìn)行收購儲備，重新確定土地用途，以招拍掛出讓方式適時推出，提升了城市土地的經(jīng)濟(jì)價值。

4、采取轉(zhuǎn)讓盤活方式，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”。泰州市高港區(qū)政府先后兩次發(fā)出文件，部署開展存量土地專項(xiàng)摸底調(diào)查處置工作。在全面摸清和掌握存量土地底數(shù)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性的提出將閑置土地按照使用現(xiàn)狀情況和閑置原因，分為全顯性閑置（批而未建）、半顯性閑置（半建半閑）、半隱性閑置（建設(shè)進(jìn)度緩慢）、半顯性隱性閑置（建成后部分停產(chǎn)）、全隱性閑置（建成后停產(chǎn)）等五種類型，靈活運(yùn)用多種方式，分別加以處置，既緩解地根緊縮的矛盾，又走出一條節(jié)約集約用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的新路子。對閑置的存量土地，分別進(jìn)行督查會辦，責(zé)令限期整改。對整改難以到位的，重新組織招商，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)通過“騰籠換鳥”的項(xiàng)目置換方式，將存量變增量，全程服務(wù)辦理依法轉(zhuǎn)讓。

5、采取置換盤活方式，實(shí)現(xiàn)“遠(yuǎn)水解近渴”。泰州市高港區(qū)、興化市、東海縣等地區(qū)通過對近幾年來農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)使用情況進(jìn)行重新排查，對主要由于園區(qū)建設(shè)規(guī)劃修改、道路規(guī)劃變化、原企業(yè)投資方向調(diào)整等原因，致使原農(nóng)轉(zhuǎn)用審批地塊無法使用，符合省空間置換政策、實(shí)地仍保持耕地現(xiàn)狀的，在報(bào)經(jīng)省廳現(xiàn)場勘查，落實(shí)原審批地塊恢復(fù)原狀，新置換地塊安排，滿足合適項(xiàng)目的用地需求，上報(bào)征地手續(xù)后，再依法供地，以避免存量農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的閑置浪費(fèi)，有效緩解了指令性計(jì)劃緊張的矛盾。

6、采取掛鉤盤活方式，實(shí)現(xiàn)“星星換月亮”。在大力推進(jìn)“三集中”的過程中，與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相伴生的傳統(tǒng)村莊建設(shè)用地，就成為潛力最大的土地后備資源。沛縣等不少地方主動調(diào)整思路，拋棄“無地可墾”的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大了廢舊村莊復(fù)墾整理力度，提升了耕地占補(bǔ)平衡的能力。二是積極實(shí)施增減掛鉤，集中使用掛鉤“周轉(zhuǎn)”指標(biāo)，既保證了耕地“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又有效保障了各工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)民安置區(qū)的集約用地需求，同時有力促進(jìn)了“拆舊區(qū)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、集約、高效發(fā)展，為長遠(yuǎn)集聚用地贏得了主動。

（三）創(chuàng)新實(shí)踐，加快構(gòu)建新機(jī)制

要做到布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約，不僅要統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確方法途徑，而且還要有配套的政策支持，充分調(diào)動各方的積極性，從而以節(jié)約集約利用促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。部分地區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐了一些符合本地實(shí)際的政策和措施：

1、建立激勵機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式。一是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的鼓勵政策。為探索新型工業(yè)化集約用地思路，泰州市高港區(qū)政府專門下發(fā)《關(guān)于鼓勵標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的通知》的文件，一是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)廠房自投產(chǎn)之日起租金先繳后適當(dāng)返還的獎勵政策，具體規(guī)定引進(jìn)項(xiàng)目按租用標(biāo)準(zhǔn)廠房每1000平方米計(jì)算，1年、3年、5年內(nèi)稅收貢獻(xiàn)額保持在50萬元、100萬元、200萬元以上的，項(xiàng)目業(yè)主可一次性分別享受相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)廠房租金“一年減半”、“一年免二年減半”“二年免三年減半”的獎勵；二是實(shí)行財(cái)政分成政策，自標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目投產(chǎn)后形成的財(cái)政收入地方留成部分，開發(fā)鎮(zhèn)(街道)和開發(fā)區(qū)按六四比例分成。二是制定飛地開發(fā)的推進(jìn)政策。泰州市高港區(qū)政府專門下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“飛地開發(fā)”的政策意見》的文件，鼓勵各鎮(zhèn)(街道)實(shí)行聯(lián)動飛地開發(fā)，投入和產(chǎn)出指標(biāo)，實(shí)行雙重統(tǒng)計(jì)考核。具體規(guī)定各鎮(zhèn)(街道)在開發(fā)區(qū)設(shè)立“區(qū)中園”的，招引項(xiàng)目投產(chǎn)后形成的財(cái)政收入地方留成部分，全額留給開發(fā)鎮(zhèn)(街道)；各鎮(zhèn)(街道)原有企業(yè)到開發(fā)區(qū)擴(kuò)建新建和移建的，項(xiàng)目投產(chǎn)后超過原有稅收基數(shù)的財(cái)政收入地方留成部分，開發(fā)鎮(zhèn)(街道)和開發(fā)區(qū)按六四比例分成；開發(fā)鎮(zhèn)(街道)直接招引項(xiàng)目進(jìn)開發(fā)區(qū)，財(cái)政收入地方留成部分，開發(fā)鎮(zhèn)(街道)和開發(fā)區(qū)按四六比例分成。三是推行集中安置區(qū)建設(shè)的引導(dǎo)政策。為創(chuàng)新農(nóng)民拆遷安置房用地集約利用方式，灌云縣、沛縣、豐縣等地區(qū)凍結(jié)了農(nóng)民占用耕地住宅建房，一律利用村莊內(nèi)空閑地建設(shè)；凍結(jié)城區(qū)和工業(yè)園區(qū)安排拆遷戶單獨(dú)住宅用地，實(shí)行集中自建模式安置。一是嚴(yán)格規(guī)定開發(fā)園區(qū)必須首先啟動統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，否則停止其他招引項(xiàng)目的供地，每年用地計(jì)劃使用上必須首先適量滿足集中安置區(qū)用地需求；二是集中安置區(qū)按規(guī)劃由農(nóng)民自建安置房，政府把配套做齊全、環(huán)境做美化，嚴(yán)格規(guī)定所有拆遷安置戶，必須全部進(jìn)集中安置區(qū)，不在安排單獨(dú)宅基地；三是在拆遷安置補(bǔ)償上，實(shí)行“拆一還一補(bǔ)差價”的優(yōu)惠政策，確實(shí)有困難的拆遷安置戶，可以提前支付一部分個人保障帳戶的土地補(bǔ)償安置資金。

2、建立約束機(jī)制，從嚴(yán)控制用地需求規(guī)模。調(diào)研地區(qū)都普遍建立了有各相關(guān)職能部門參加的工業(yè)用地準(zhǔn)入會辦機(jī)制，按照江蘇省限制、禁止供地目錄、建設(shè)用地指標(biāo)體系，通過多道閘門，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。首先，由發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委嚴(yán)把項(xiàng)目預(yù)評估關(guān)，按項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境評估、投資強(qiáng)度、規(guī)劃等要求，嚴(yán)格控制限制性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目堅(jiān)決拒之門外。其次，由工商、財(cái)政部門嚴(yán)把注冊資本到位關(guān)，要求投資企業(yè)畝均注冊資本實(shí)際到賬，必須達(dá)到規(guī)定的畝均投資強(qiáng)度的25%，并出具作為供地必備的相關(guān)證明，防止投資虛報(bào)強(qiáng)度、虛假出資。第三，由國土部門嚴(yán)把供地關(guān)，按照用地定額標(biāo)準(zhǔn)，從土地供應(yīng)上制止了盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)；對投資強(qiáng)度達(dá)不到的項(xiàng)目，核減用地規(guī)模或停止供地；對中小企業(yè)特別是投資強(qiáng)度小于地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)（調(diào)研地區(qū)的地方標(biāo)準(zhǔn)均高于省定標(biāo)準(zhǔn)）的工業(yè)項(xiàng)目，原則規(guī)定不單獨(dú)供地，提倡租用標(biāo)準(zhǔn)廠房；對民營、私營企業(yè)，投資強(qiáng)度小于地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，鼓勵利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園存量土地建標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)把土地集約利用關(guān)。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的豐縣、沛縣、灌云縣、東海縣等地區(qū)，在建設(shè)項(xiàng)目省控投資強(qiáng)度等標(biāo)準(zhǔn)上都相應(yīng)提高了當(dāng)?shù)氐膶?shí)施門檻，提高了招商引資的標(biāo)準(zhǔn)，引入了一批起點(diǎn)較高、投資較大、技術(shù)較新的企業(yè)。

3、建立市場機(jī)制，不斷優(yōu)化土地資源配置。經(jīng)營性項(xiàng)目用地市場化程度較高，其用地相對比較集約。經(jīng)過多年的實(shí)踐，已形成一系列經(jīng)營性土地儲備、招標(biāo)拍賣掛牌的操作流程，交易行為日趨規(guī)范。同時，不少地方注重講究經(jīng)營性土地上市策略，首選盤活存量土地，存量土地上市首選舊城改造和退二進(jìn)三的土地；以新增用地上市為輔，基本做到“征地補(bǔ)償、拆遷安置、社會保障”三者同步到位，嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)了從“毛地”出讓到“凈地”出讓的轉(zhuǎn)變，土地出讓金也按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線管理”，堅(jiān)決杜絕私下減緩免的現(xiàn)象。

在經(jīng)營性土地全面實(shí)行市場化的基礎(chǔ)上，各地加快了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓供地步伐，部分地區(qū)工業(yè)用地公開出讓活動已經(jīng)出現(xiàn)了有序的市場競爭態(tài)勢。工業(yè)用地公開出讓起步階段的積極意義在于嚴(yán)格執(zhí)行全省工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用地價杠桿作用，逐步提高工業(yè)用地成本門坎，有利于招引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入駐，循序調(diào)節(jié)調(diào)控工業(yè)用地市場，促進(jìn)土地資源的集約利用。

4、建立倒逼機(jī)制，充分挖掘土地資源潛力。泰州市高港區(qū)國土部門配合稅務(wù)部門，一方面，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅進(jìn)行清算；另一方面，認(rèn)真落實(shí)城鎮(zhèn)土地使用稅征收政策。嚴(yán)格高標(biāo)準(zhǔn)的全面征收，對企業(yè)產(chǎn)生很大震動，有部分企業(yè)因難以承受土地經(jīng)營使用和保有成本大幅增加，打算轉(zhuǎn)讓或分割閑置的土地，有效遏制了空圈土地和浪費(fèi)土地的行為，批而不用、批少用多的現(xiàn)象迅速減少，利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)土地集約利用效應(yīng)明顯。

5、建立監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)建設(shè)用地全程跟蹤。調(diào)研地區(qū)在認(rèn)真執(zhí)行閑置土地處置政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，落實(shí)預(yù)防建設(shè)用地閑置的業(yè)務(wù)措施。主要是批后的土地跟蹤管理工作，一是在放線交地后，聯(lián)合土地執(zhí)法監(jiān)察部門，重點(diǎn)動態(tài)監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目是否改變用途，布局、建筑系數(shù)、綠化率是否符合集約使用的要求，發(fā)現(xiàn)問題及時制止并限期糾正；二是建立項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收制度，興化市、泰州市高港區(qū)、東海縣會同規(guī)劃、建設(shè)、國土等部門，集中檢查批文執(zhí)行情況，必要時依法予以處置；三是對新出讓土地實(shí)行預(yù)登記制度，一年內(nèi)發(fā)現(xiàn)用地要素變更的，不予正式登記，促進(jìn)已批土地的集約高效利用。

二、當(dāng)前主要問題

土地粗放利用現(xiàn)狀的形成，是各種社會經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。多年來，各地通過采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少問題得到了不同程度地解決，但從調(diào)研的地區(qū)看，還存在一些不利于土地節(jié)約集約利用的問題。

(一)各項(xiàng)規(guī)劃相互銜接不夠

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)與作用，它應(yīng)具有綜合性、戰(zhàn)略性、控制性和權(quán)威性、其他各類規(guī)劃應(yīng)與其協(xié)調(diào)。但現(xiàn)實(shí)的各類規(guī)劃如交通、水利、城市、生態(tài)、旅游等規(guī)劃，缺乏與土地利用總體規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。在編制時間、調(diào)整范圍等方面互不統(tǒng)一，在很大程度上影響、制約了土地利用總體規(guī)劃的全面實(shí)施。特別是城市規(guī)劃的編制，本應(yīng)在優(yōu)化城市功能，提高城市質(zhì)量上下功夫，但多數(shù)地方政府在修編中重點(diǎn)放在擴(kuò)大城市規(guī)模，大幅度增加建設(shè)用地上來，相應(yīng)造成土地規(guī)劃跟著城市規(guī)劃走的現(xiàn)象還比較普遍。尤其是部分地區(qū)還是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)生變化提出修改土地規(guī)劃的要求，造成地方管理上一定的被動局面。

(二)現(xiàn)行土地管理體制與行政管理體制尚有脫節(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，原有基本建設(shè)程序被打破，土地審批權(quán)雖然上收到國家和省兩級，但供地權(quán)，登記發(fā)證權(quán)等都集中在市、縣政府，當(dāng)國家宏觀調(diào)控政策與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引進(jìn)項(xiàng)目出現(xiàn)矛盾時，由于招商引資對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉足輕重，建設(shè)項(xiàng)目是地方財(cái)政、GDP、稅收的重要來源，而國土部門難以參加到項(xiàng)目用地決策過程，市、縣國土部門很難頂住壓力，基層國土所全程跟蹤管理的作用未能充分發(fā)揮。

(三)落實(shí)行業(yè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)還不夠到位

已頒布的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)中的投資強(qiáng)度要求，在供地時對謊報(bào)、虛報(bào)投資的，還缺少明確的審核辦法，難以把關(guān)控制。用地規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，需要多部門協(xié)同配合，否則在實(shí)施過程中難以到位。如城市規(guī)劃人均用地指標(biāo)，雖然國家有了明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，但一些地方在部門文件和具體管理過程中，建設(shè)和國土部門意見常有分歧，給用地管理造成漏洞。

(四)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏法律和制度保障

集體土地流轉(zhuǎn)屬于物權(quán)保護(hù)范疇，當(dāng)前，僅靠效力等級較低的政策和改革試點(diǎn)來推動，在實(shí)踐中經(jīng)常遇到現(xiàn)行法律障礙，被流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，在經(jīng)濟(jì)活動中的各項(xiàng)權(quán)能受到法律制約。尤其是不少地方出現(xiàn)的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，亟待規(guī)范性的流轉(zhuǎn)程序和辦法來切實(shí)規(guī)范。

三、相關(guān)建議

（一）完善批后監(jiān)管辦法。企業(yè)對土地的投資強(qiáng)度有很大的不確定性，目前國土部門對企業(yè)投資強(qiáng)度主要依據(jù)項(xiàng)目可行性研究階段發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后工程設(shè)計(jì)、建設(shè)時實(shí)際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，國土部門就無法掌握，而且閑置土地認(rèn)定中，建筑密度、投資強(qiáng)度等因素如何認(rèn)定，由誰認(rèn)定等尚無詳細(xì)的評價辦法。建議引入中介機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目投資資金落實(shí)情況給予跟蹤評價，評價結(jié)果作為監(jiān)管的依據(jù)。

（二）增強(qiáng)地方政府節(jié)約集約利用的責(zé)任意識。要想地方政府對土地利用更加重視支持，就必須有一個科學(xué)的政績評價體系，建議省委、省政府將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)、單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗列入政績考核。

（三）細(xì)化監(jiān)管手段強(qiáng)化監(jiān)管力度。把節(jié)約集約用地做到位，建設(shè)和完善國土資源規(guī)范有序、保障有力、調(diào)控有效機(jī)制，才能保障科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實(shí)。國土資源管理部門應(yīng)從建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審或出讓條件設(shè)定著手，嚴(yán)格審查投資額度，同時參考項(xiàng)目企業(yè)的注冊資產(chǎn)，由銀行出具驗(yàn)資證明，方可批準(zhǔn)核準(zhǔn)備案，防止虛擬項(xiàng)目總投資。

（四）強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控作用。在一定區(qū)域范圍內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該高于其他規(guī)劃。現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為價值取向，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)兩個目的：一是落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，二是必須對規(guī)劃建設(shè)用地特別是城市（縣城）建設(shè)用地作出嚴(yán)格的控制。一旦土地利用總體規(guī)劃形成，除特殊情況外，不允許擅自改變。

（五）按照區(qū)域差別原則調(diào)整計(jì)劃點(diǎn)供標(biāo)準(zhǔn)。我省蘇北蘇中蘇南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段尚存在較大差異，城市化、工業(yè)化進(jìn)程不盡相同。計(jì)劃點(diǎn)供政策的唯一性標(biāo)準(zhǔn)，不能完全適應(yīng)不同區(qū)域的不同發(fā)展階段，建議對蘇北蘇中蘇南區(qū)域設(shè)置梯度不同的計(jì)劃點(diǎn)供標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低蘇中、蘇北計(jì)劃點(diǎn)供門檻，以充分適應(yīng)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的要求。

（六）加快增減掛鉤方案的實(shí)施效率。鼓勵建設(shè)用地整理，在不增加建設(shè)用地總量的前提下，減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時間，將整理后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)盡快地進(jìn)行掛鉤使用，同時對創(chuàng)建執(zhí)法模范縣給予用地指標(biāo)的傾斜和獎勵。同時，在增減掛鉤實(shí)施中，切實(shí)注意保護(hù)農(nóng)民利益，給予農(nóng)民補(bǔ)貼，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效提高實(shí)施的積極性。