廉租住房制度調研報告

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為建立和完善城鎮廉租住房制度，保障城鎮最低收入家庭的基本住房需要，國家建設部于年四月頒布了《城鎮廉租住房管理辦法》（建設部令70號），**年三月又頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設部令120號，同時廢止70號令）。二**年三月，建設部發出了《關于城鎮廉租住房制度建設和實施情況的通報》，貴港市因列為全國70個“尚未實施廉租住房制度的地級以上城市”之一被通報。為此，筆者從構建和諧貴港的角度，對該市實施城鎮廉租住房制度情況作了一次全面的調查。

一、建立和完善城鎮廉租住房制度的現實意義

住房保障制度是世界各國普遍采用的一項公共政策。其目的在于保障社會成員的基本人權（生存權、居住權）、維護社會穩定和促進社會公平。目前，我國住房保障體系包括“住房公積金、經濟適用房、廉租房”。其中，對低收入家庭進行住房保障的主要制度是廉租住房制度。因此，大力推進廉租住房建設具有重大的現實意義。

建立和實施廉租住房制度是構建和諧社會的必然要求。黨的**大提出：“社會保障體系是市場經濟的推進器，也是社會穩定和諧的安全網和減震器”。黨的**屆四中全會通過《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出了構建社會主義和諧社會的新理念。總書記在中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出，和諧社會包括六個方面的基本特征，即“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。而“安定有序”是和諧社會的首要標志和基本元素，其包含“社會組織機構健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業，社會保持安定團結”的內涵。因此，建立完善廉租住房制度，解決城鎮住房困難家庭住房難問題，是城鎮低收入家庭安居樂業的前提和關鍵,是構建和諧社會的必然要求。

建立和實施廉租住房制度是維護貴港社會穩定的重要措施。黨的**指出：“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。”解決好貴港7000多個“雙困”家庭（生活困難、住房困難）的住房難問題，是我們各級政府責無旁貸的責任，更是維護貴港社會穩定的基礎性工作之一。

建立和實施廉租住房制度是穩定和平遏市場房價增長過快的重要手段。貴港1996年建立地級市以來，房地產開發如火如荼，市場需求旺盛，房價每年都以超過10%以上的增長速度攀升，已逐漸超出本地群眾的經濟承受能力和心理預期值。最近,品牌地產雜志《21世紀》執行主編袁一泓參與主持的一個專題研討會上，業內行家（專家）直言：中國房價攀升除土地因素外源于缺少廉租房和公房。可見，盡快建設廉租房，解決部分最低收入家庭住房困難，將在一定程度上緩解社會對市場住房需求的壓力，從而起到穩定和平遏市場房價的作用。

二、貴港市實施廉租住房制度的進展情況

建設部120令頒布后，貴港有關職能部門做了完善制度及大量的實施工作。一是廣泛開展城鎮最低收入家庭住房狀況的調查摸底。20**年底，根據國辦發[20**]26號文件關于“抓緊開展最低收入家庭住房情況調查”的要求，該市房產局、民政局聯合組織人員到三區兩縣（市）對最低收入家庭狀況及居住環境進行了摸底調查。經調查了解，全市目前共有最低收入家庭19790戶，其中戶均住房建筑面積不足20平方米的有7048戶，人均建筑面積8平方米以下的有3713戶。這些住房困難戶主要集中在以下兩類人群：首先是新舊體制轉換過程中各類企業人群。如國企下崗工人，登記失業人口，被拖欠工資的職工，被拖欠退休金的退休人員。這部分人員社會經濟地位較低，收入微薄，年齡較大，多居住在舊城區，居住質量較差。在當前住房市場化下很難通過購買新房來改善自己的居住條件。其次是城市新增人口中的中低收入者。主要是城鎮人口中的自然增長部分、畢業后留在城市中的在中專畢業生、農村人口向城市遷移和定居等。例如年輕產業工人、商業服務員等。由于他們收入較低，還沒有什么積累，因此在相當一段時期內無法購買價格高昂的商品房。二是加強了組織領導。該市黨委政府對實施廉租住房制度給予了應有的重視，多次召開專題會議研究，并提出將廉租住房制度建設納入政府目標管理考核范圍，同時成立了廉租住房建設工作領導小組，領導小組成員從房產、國土、財政、監察、建設、民政、房改辦、住房公積金管理中心、港北區政府等部門單位抽調。此舉使廉租房建設工作從領導力量上得到加強。三是建立完善市本級廉租住房配套政策。20**年8月，貴港市人民政府出臺了《貴港市城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，提出了城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔的方式，進一步明確了享受城鎮最低收入家庭廉租住房保障的對象、申請辦法等；同時，還制定了《貴港市城鎮廉租住房資金管理辦法》（討論稿）、《貴港市廉租住房租賃住房補貼發放管理若干規定》（討論稿）等相關配套文件，進一步明確和完善了廉租住房制度建設的目標責任管理、規范了廉租住房的資金來源及申請、審批和退出制度，使該市的廉租住房保障工作的開展有章可循。四是提出了廉租住房建設初步規劃。有關職能部門在進行了大量的調查工作基礎上，編制了貴港市廉租住房制度建設的中長期規劃和近期計劃，建議20**年至2010年，全市規劃建設廉租住房面積10.46萬平方米，規劃建設總套數1270套，預算投資1.15億元。這樣，到2010年，該市計劃可改善1270戶低收入家庭的居住條件及居住環境。五是積極探討解決廉租住房建設資金的渠道。做好廉租住房工作，資金足額的保障到位是關鍵。按照上級要求和各地實踐經驗，該市提出了“以財政預算安排為主，金融機構融資為輔”的穩定規范的資金籌措和管理制度，并設立了廉租住房資金專戶，確保專款專用。

貴港市在建立和實施廉租住房制度方面雖然做了大量工作，但是，實施過程中仍然存在諸多問題，主要有：

（一）廉租住房供需矛盾突出，“僧多粥少”，覆蓋面低，受惠人群較少。隨著國有和集體企業體制改革的不斷深入，單位、企業落崗人員逐年增多，尤其是收入偏低的下崗人員，要求解決住房問題比較強烈，使本來就非常緊張的住房問題顯得更加突出。而目前市本級可作為實際意義上的廉租房存量仍為“0”，無法實現有效保障，住房困難戶只能看著周邊高高聳起的商住樓群而“望房興嘆”。

（二）公共財政支出嚴重缺位，資金實際到位率為“零”，籌措較為困難。按照該市政府出臺的廉租住房管理辦法規定，他們在建設廉租房資金籌措上，主要以提取一定比例的住房公積金增值收益和土地出讓受益金的政府投入方式解決。而截至今年上半年止，實際到位資金為“0”，造成廉租房政策“空懸”，年度建設目標很難完成。同時，隨著廉租住房覆蓋面逐步擴大，資金用量也需逐年增加，依賴有限的政府公共財力，將難以為繼，廉租住房資金的籌措將難以滿足實際發展需要。

（三）市本級可轉化為廉租房的直管公房存量少、質量差。據了解，貴港市本級目前擁有直接管理的公房分兩大類，一類是解放初期由政府沒收、代管和改造過來的房產。全部為磚瓦木結構，主要分布在老城區一帶。由于建筑時間久遠，大部分已殘舊不堪，有部分已成為危房，無法繼續使用。這類房屋有115間（棟），建筑面積約23000多平方米。第二類直管公房是“”期間由政府撥款新建、擴建的房產，有住宅和非住宅的，分布在建設路中段，計有7棟共230套12300多平方米（其中1至4棟住宅樓2003年已拍賣改建為商住樓）。這樣，該市本級實際可轉化為廉租房使用的住宅公房不足200套。

（四）廉租住房準入門檻高，部分急需獲得保障的低收入家庭無法享受“安居夢”。按照該市出臺的《貴港市城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》規定，享受廉租住房的基本條件主要是：家庭人均收入符合城鎮最低生活保障標準，并已連續獲得民政部門最低生活保障救助6個月以上；家庭成員自有私房或承租公有住房的人均建筑面積在8平方米以下。政策規定享受廉租住房保障對象必須首先是低保戶，那么，一些基本符合低保條件但又未列入低保范圍的人群將被拒之門外。據初步了解，這部分人群為數不少，也是易造成社會不穩定因素之一。當前，一些省區和城市紛紛實行廉租住房保障“擴容”，申請門檻以“最低工資線標準”替代“低保線標準”；申請人人均住房標準由“使用面積不超過6平方米”提高到“建筑面積不超過10平方米”。這樣，廉租住房保障范圍由低保家庭大幅擴大覆蓋到低收入家庭。四川、青島、福建等城市如是。

（五）廉租住房建設用地規劃滯后。自從國家1999年提出實施廉租住房保障政策，尤其是該市廉租住房制度公布以來，就有關廉租住房建設用地問題，相關職能部門雖然進行了動議，但目前止尚未通過法定程序確定下來并正式向社會公布規劃方案。可見規劃遠比實際建設需要滯后，嚴重地影響到實施廉租住房保障的進程。在房價高漲的今天，同樣的一塊土地，在政府手里，到底是蓋廉租房還是商品房？其所帶來的GDP和財政收入肯定不是一個數量級。如何在經濟利益和社會利益中做出選擇，這是擺在各級政府面前的一道現實難題，也是考驗我們執政水平的一道“民心題”。

（六）實施廉租住房制度的宣傳工作力度不大，群眾認知度不高。該市廉租住房管理辦法雖然出臺已有一年多，由于建設資金遲遲沒有到位而無法實施。政策法規雖以文件形式下發了，但還沒有通過各種宣傳媒體在廣大市民中廣泛宣傳，約有百分之九十五以上的市民尚不清楚政府有這項新政策、新保障。

三、當前全國實施廉租住房制度的基本情況

2003年以來，全國各地結合實際情況，積極推進廉租住房制度建設，取得了初步成效，為改善城鎮最低收入家庭住房條件發揮了重要作用。截至20**年底，291個地級以上城市中，已有221個城市實施了廉租住房制度，占地級以上城市的75.9%。全國累計投入用于最低收入家庭住房資金為47.4億元，已有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。其中，享受租賃補貼9.5萬戶，占保障總戶數的28.9%；享受實物配租4.7萬戶，占保障總戶數的14.3%；享受租金減免18.2戶,占保障總戶數的55.3%;其他方式保障4796戶,占保障總戶數的1.5%。至20**年底,國內657個城市中仍有4個地級市和141個縣級市還沒有建立廉租住房制度；全國累計用于廉租住房制度資金為70.8億元。

而廣西區的情況是：20**年初止，全區享受廉租住房保障的總戶數為4445戶，其中享受租賃補貼548戶，實物配租2264戶，租金減免1633戶；投入建設資金33**萬元，其中公積金收益補充3271萬元，其他渠道籌集34萬元。

四、加快貴港市廉租住房建設的思考

建立與完善住房社會保障體系是深化住房制度改革，實現居住全面小康的重要內容，是各級政府履行社會保障職能的重要組成部分，也是落實科學發展觀，構建和諧社會的必然要求。1999年，聯合國發表的《人居議程》和《伊斯坦布爾人居宣言》兩個文件中提出：“人人享有適當住房”、“政府最重要的工作就是保證居者有其屋”。因此，貴港各級政府必須認真重視這項工作，盡快加以落實。筆者認為可以采取如下措施穩步推進。

（一）加強住房保障體系政策的宣傳力度

在構建社會主義和諧社會進程中，吃穿住行始終是人民群眾關注的重點、熱點問題，住房保障體系更與老百姓息息相關。因此，貴港住房保障體系尤其是廉租住房的有關政策、法規，理應通過各種新聞媒體的大力宣傳，讓全體市民都了解這項新政策，讓符合享受保障的對象都熟悉這項新政策，保證人民群眾的知情權、參與權和監督權，使大家都來關注新政策的落實，都來支持新政策的落實，從而確保廉租住房制度的順利施行。

（二）建立一個富有執行力的住房保障行政體系

廉租住房建設需要強有力的組織機構給予保證。主要理由是：住房保障管理的問題專業性較強，涉及被保障人員的資格審查、補貼資金的測算、房屋的維修、物業管理、被保障人員收入提高后的退出等諸多方面住房保障制度的落實也涉及到財政、金融、稅收、土地、規劃等多個部門，是一個比較復雜的系統工程，極其需要專業機構來管理。從國外、境外的經驗做法來看，均是普遍設置住房管理部門對住房保障專門管理。如美國的住房與城市發展部、新加坡的政府房屋發展局、瑞典的住房委員會、香港的公屋局。因此，建議設置市一級的住房委員會工作機構，進一步明確其職能，如賦予其統管住房公積金、經濟適用房、廉租房建設的職能，使全市住房保障體系均衡發展，不斷完善，以減少各部門單位間的互相扯皮、推諉、不作為的現象發生。此外，還要將廉租住房建設納入政府工作目標考核，實行問責制，對未按要求完成任務的有關責任單位、有關責任人實行問責。

（三）建立穩定的廉租房建設資金投入渠道

按照中央政府全面實施廉租住房制度的要求，貴港要建立多元化的廉租住房資金投入機制。一是要建立穩定的財政投入渠道。建立住房社會保障，需要籌集住房保障資金予以保證。而財政支付能力，是保持住房保障制度運行可持續性的基本因素。公共財政投入應作為主渠道。二是按照國家有關規定要求，及時將每年的土地出讓凈收益的10%以上用于廉租住房建設。可以季度或半年累計核撥一次方式運作。三是及時劃撥住房公積金增值收益的一部分。四是爭取各金融機構參與融資，解決建設資金短缺部分，日后以租還本還息。五是積極創造條件，開辟渠道，廣泛接受企業的捐贈和社會募捐。貴港爭取在20**年啟動市本級第一期建筑面積2.24萬平方米的廉租住房建設，使第一批280戶低保家庭的居住條件及居住環境得到改善。

（四）按“適度保障、循序漸進”的原則，不斷完善和調整租金補貼方式

根據貴港實際，應實行以“租賃補貼為主，實物配租和租金減免為輔”的保障方式。根據市級住房保障財力和最低收入家庭住房支付能力的不同，以及家庭住房消費自主支付比例，采取反向遞減的方式給予相應的租金補貼，體現適度保障和循序漸進的調整原則。同時，要加強對房地產租賃市場的研究工作，及時跟蹤反饋住宅租賃市場的變化情況，并對租金補貼標準作相應調整。

（五）開展公有住房清理工作，把公有住房作為基本房源

要在全市范圍內開展一次公有住房（包括國有企業、事業單位還沒有進行房改的公房）清理登記工作，經過清理后，對符合廉租住房條件的家庭直接納入廉租住房管理；對違規多占、轉租及空置的公有住房進行清理收回，統一作為政府廉租房房源。

（六）廉租住房與經濟適用房“捆綁”建設

實行在每一個經濟適用房小區中劃出5%-8%的住房作為廉租住房，按“相對集中，合理分散”的方式，將廉租住房家庭相對集中于經濟適用房小區中的三兩幢中安置，便于政府管理人員進行幫扶照顧。新建成的廉租住房小區統一由經濟適用房小區的物業公司管理，依據廉租住房人群收入水平制訂物業管理收費標準，政府將補貼直接撥入物業公司，不足部分由廉租住房家庭補足。這種辦法建設的廉租房，既可節約廉租房建設資金，又能降低政府管理成本，還能大量節約建設用地，可以大膽推行。

（七）吸納社會投資者資金建設廉租房，政府長期反租，財政貼租，使財政資金起“四兩拔千斤”作用

吸納社會投資者資金建設廉租房，其最大特點就是投資者具有長期穩定的收益。對政府而言，無需本金就可以成規模地建設廉租房，使財政資金起“四兩拔千斤”作用；對投資者而言，不僅可獲得穩定且高于銀行利息的租金，還可以有土地升值的收益預期。具體做法是，政府可把擬建廉租房的產權提前賣給社會投資者，承諾政府將通過財政貼租的方式長期反租（例如20或者30年），并允許其產權上市流通。只要租金高于同期銀行利息，這種投資品種就一定有人買。這種辦法，國內外都有許多成功的實踐可借鑒。

總之，廉租住房制度的實施，是一項利國利民，造福于民的實事好事。我們期待著各級政府能實現“20**年底前縣級以上城市全部實施廉租住房制度”的承諾，共同構建一個和諧的貴港，迎接黨的十七大勝利召開。