規范城市執法調研報告

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城市管理行政執法，在維護社會穩定、促進經濟發展、規范市場秩序、保護公民和法人的合法權益、提升城市管理品位等方面起著重要的作用。隨著經濟體制改革的不斷深入和法律法規的逐步完善，舊的城市執法管理體制已不適應公共秩序管理和市場經濟發展的需要。為理順城市管理行政執法體制，規范城市執法管理，我辦于近期對省內已開展城市管理相對集中行政處罰權的縣（市）進行了考察學習，同時，對本縣涉及城市管理行政執法的職能的有關情況進行調查研究，現根據調查的情況結合工作實際談點粗淺的思考。

一、城市管理機構現狀

為加強城市管理，改善城市人居環境，2002年，縣政府組建了縣城鎮管理委員會辦公室，加掛縣城鎮管理局牌子，同時還保留縣愛國衛生運動委員會辦公室牌子，正科級事業機構，為縣人民政府主管城市管理工作的綜合職能部門。核定全額事業編制12名，實有人員15人，管理人員實行參照公務員管理。歸口管理機構有：城鎮管理監察大隊，環境衛生管理所，市政管理所（與市政工程公司合署辦公），園林綠化管理所。多年來在履行法律、法規和規章賦予的城市環境衛生、市容市貌、園林綠化、城市市政、城市道路、城市公共秩序等行政監管和違章處罰職能，為提升城市管理品位，改善人居環境，創建省級衛生縣城作出了較大的貢獻。同時，在縣直機關和省市垂直單位涉城執法機構還有14個，分別是：公安交通警察城關中隊、衛生監督所、國土資源執法監察大隊、勞動監察隊、文化市場稽查隊、電力行政執法大隊、環境監察大隊、人口與計劃生育稽查隊、規劃監察隊、煙花炮竹稽查隊、畜禽水產品檢疫檢驗所、工商管理、食品藥品監督、質量技術監督等機構，以上機構按照各自的業務范圍分別履行法律、法規和規章賦予的行政監管和行政處罰職能。

二、城市管理目前凸現的問題

城市管理涉及的法律、法規和規章覆蓋執法的領域較廣，執法的部門較多。目前多部門執法，重疊執法、交叉執法、執法擾民問題不同程度的存在，執法機構相互推諉扯皮、爭權奪利現象時有發生，嚴重影響了城管正常執法工作和政府在人民群眾中的形象，究其原因主要存在以下問題：

（一）執法隊伍多，機構分散。

據調查了解，目前我縣涉城管理行政執法機構眾多，有科級、股級機構19個，從行業管理范圍看，有市容環境衛生、城市規劃、園林綠化、市政、醫療衛生、環保、公安交通、人口與計生、文化市場、勞動市場及工商、食品藥品、質量技術等方面執法機構。從機構級別看，有正科級機構4個，副科級機構2個，股級機構13個；從機構性質看，有承擔行政職能的政府綜合職能機構，有承擔司法職能的公安機構，還有受主管機關委托執法的事業機構，執法范圍之廣，執法隊伍眾多，易造成城市管理執法的混亂，群眾反應較大。

（二）執法機構職能交叉，多頭執法。

執法機構職能交叉是目前城市管理多頭執法的主要原因。由于一些行業涉及到多部門協同管理，工作上需要相互銜接與配合，但由于部門之間協調不到位及部門利益的驅動作崇，形成了多頭執法，重復執法，一事多罰或一起執法多家罰現象，有違"一事不予兩罰"的原則。如城區煙花炮竹燃放管理，執法行為涉及到公安、安監、城管和環衛部門，違反了哪項規定，哪個部門都有執法權和行政處罰權，形成了多頭執法，重疊執法問題。

（三）執法隊伍人員結構欠合理，業務素質偏低。

據調查，目前，在執法機構隊伍中，具有公務員身份的人員占21%，干部占17%，工人占執法機構人員67%以上。它們多數來源于招工、政策性安置；從文化程度看，大專以上學歷占31%，中專以下學歷占69%以上，這部份人員普遍學歷偏低，專業不對口，法律知識缺乏，執法中全憑經驗積累，缺乏相應的執法專業知識和執法程序，執法水平和執法能力比較低。

（四）執法機構經費保障不足、人員膨脹，誘發濫罰現象。

由于經費保障不足，執法機構正常運轉存在一定的困難。一些執法機構為保工作運轉、工資發放，想方設法自己給自己設定權力，自立許可，自批收費項目，其結果是自己違規審批，又自己去監督處罰，誘發超范圍、超標準濫罰；另一方面，對一些違章情況本已知曉，卻不事前監管，而是事后處罰。"放水養魚"為本部門創收，彌補經費的不足。如城鎮管理監察大隊，列入財政預算38人，目前實有人員50人，超預算12人，衛生監督所列入財政預算13人，實有人員22人，超預算9人，文化市場稽查隊，列入財政預算5人，實有人員7人，超預算2人。造成人員膨脹的原因是多方面的，其主要是90年代末大中專畢業生分配和歷年的退伍兵安置是形成超員的因素之一。

（五）執法難處罰到位更難。

目前，執法保障機制不夠完善，在執法過程中存在執法難，處罰更難的問題。一是執法機關存在重審批、輕管理，重事后處罰，輕事前監督管理；二是執法工作受人為干擾過多，權大于法的思想還不同程度存在，有意無意的干擾城管執法；三是執法機構受職能限制，在一定程度上制約了執法處罰的到位；四是執法程序欠規范，政策宣傳不到位，群眾抵觸性大，處罰難以到位。

（六）執法監督機制不夠健全。

主要表現在：政策制定、審查、審批與政策執行監管沒有相對分離，執法處罰與處罰收繳沒有相對分離，執法監督處罰與技術檢測、檢驗沒有相對分離，執行過程中相互之間失去監督機制，易滋生執法過程中的腐敗現象。

三、理順城市管理行政執法體制的思考和建議

根據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）和湖南省人民政府《關于進一步推進相對集中處罰權工作的通知》（湘政發〔2003〕8號）文件精神，建議對城市管理實行相對集中行政處罰權，理順管理體制。

（一）實行相對集中行政處罰權工作的有利因素。

一是有利于理順行政執法體制，提高行政效率。通過相對集中行政處罰權，將城市管理領域的七、八頂大蓋帽統一為一頂大蓋帽綜合執法，可以克服多頭執法、重復執法的弊端，從而提高行政執法效力，執法力度更大、更集中，執法的效果會更好。二是有利于降低行政執法成本。實行城市管理相對集中行政處罰權，能合理配置資源，有效的精簡機構和人員，在促進政府職能轉變的同時，大大節約行政成本，達到“精簡、統一、效能"的要求。三是有利于建立行政權力監督制約機制。實行相對集中行政處罰權工作，能夠在城市管理領域內實行審批權、管理權與監督權、處罰權的適當分離。改變原來那種"自批、自管、自查、自罰"的管理模式，不僅能加強監督處罰的執法力度，也可對審批權、許可權發揮一定的監督作用。四是有利于提高城市管理水平。實行城市管理相對集中行政處罰權能從根本上解決"看得見的無權管，有權管的看不見"的問題，實現城市管理資源的深度開發和有效配置，從而更好地管好城市。

（二）理順城市管理執法機構設置。

1、按照精簡、效能的原則，撤銷縣城鎮管理局、城鎮管理監察大隊、規劃監察隊，取消環境衛生管理所、園林綠化管理所、市政管理所履行的行政處罰職能，將這些機構的行政處罰職能全部集中，同時將涉城管理相關部門的全部或部份行政處罰職能，在重新調整、配置、逐步剝離其管理職能的基礎上，設立縣城市管理行政執法局，加掛縣城鎮管理委員會辦公室和縣愛國衛生運動委員會辦公室牌子，正科級機構，為縣人民政府的工作部門，主管全縣城鎮管理和縣城城市管理相對集中行政處罰權工作。執法局內設：辦公室、政策法規股、綜合管理股；配領導職數：局長兼書記1名，副局長3名，紀檢、工會職數按有關章程設置。

2、城市管理行政執法局，下設城市管理執法大隊，副科級機構，執法大隊按職責任務或轄區可設置中隊。

3、城市管理行政執法局，按城市人口數額萬分之六的標準配編制84名，其中：行政執法局配行政執法專項編制14名，后勤服務人員事業編制1名；執法大隊配行政執法專項編制67名，后勤服務人員事業編制2名。實行公務員管理。

4、城市管理行政執法局所需經費由縣財政予以保障，其工資、政策性獎金、津貼補助、醫保、養保、住房公積金等，由縣財政統一納入縣工資統發中心；服裝、交通工具、辦公經費、公用經費等其它專項支出，由縣人民政府納入年初財政預算，統一安排。

5、執法機構的收費、罰沒收入，統一上繳縣財政，嚴格執行收支兩條線和罰繳分離制度。

（三）規范城市管理行政執法職能。

城市管理行政執法，由于牽涉面廣，短時內全面開展難以達到預期效果，擬先從城市管理領域開展相對集中處罰權工作。

1、行使市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物、構筑物設施。

2、行使城市園林、綠化、風景名勝區管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰權。

3、行使市政管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰款。

4、行使城市公共客運、出租汽車、管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰權。

5、行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰權。

6、行使環境保護管理方面法律、法規、規章規定的社會生活噪聲污染、建筑噪聲污染、營業性文化娛樂場所噪聲污染、飲食服務行業排放油煙、粉塵、亂倒污物等行為的行政處罰權；行使在城市人口集中或其他依法需要特殊保護區焚燒瀝清、油氈、橡膠、皮革、垃圾、雜物和其他產生有毒有害的物質及養殖、屠宰家禽家畜造成環境污染的行政處罰權；行使在城區運輸、裝卸、貯存能夠散發有毒有害氣體和粉塵物質未采取密閉措施或其它防護措施的行政處罰權；行使向水體排放、傾倒工業廢渣、城市垃圾和其它廢渣、廢棄物的行為的行政處罰權。

7、行使城市工商行政管理方面法律、法規、規章規定對無照商販，以及有照但不按執照規定場地經營而進行店外經營、店外作業的行政處罰權；行使對自產蔬菜和農副產品未進入政府指定地點銷售的行政處罰權；行使對違規設置戶外廣告行為的行政處罰權，行使對破損、殘缺等影響城市市容的廣告行為的行政處罰權。

8、行使公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對亂停亂放車輛（含農用車、二三輪摩托車、人力車）、當路擺攤設點、堆物作業等侵占城市道路行為的行政處罰權；行使公安管理方面法律、法規、規章規定的對在城區違反煙花爆竹燃放規定的行政處罰權；行使對違反社會生活噪聲污染防治管理規定的行政處罰權。

9、行使犬類管理方面法律、法規、規章規定的對城區流動無證售犬、無證養犬、違法攜犬外出、因養犬破壞市容環境衛生等行為的行政處罰權。

10、行使城市然氣、城市殯葬管理方面法律、法規、規章規定的涉及城市管理方面的行政處罰權。

11、履行省、市、縣人民政府依法規定的其他職責。

以上行政處罰權待上報省人民政府批準后，交由縣城市管理行政執法局履行，原有相關行政主管部門不得再行使上述各項行政處罰權。仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。

（四）嚴格城市管理執法人員錄用和隊伍管理。

1、城市管理行政執法人員的錄用，堅持公開、公平、競爭、擇優的原則。在確定的編制內，按照國家公務員招考的有關規定，通過考試考核，從本縣符合條件的原行政執法人員中公開招考擇優錄用。原有執法隊伍落選人員，實行分流，臨時工和合同工一律予以清退。確保執法隊伍達到高素質、高標準、高質量要求。

2、城市行政執法隊伍管理，必須嚴格整章建制，要建立健全內部聘用制和末位淘汰制，嚴格考核、培訓、輪崗制度；建立行政執法責任制，錯案追究制度，評議考核制度和執法公示制度，確保嚴格執法、秉公執法、文明執法。

（五）建立健全城市管理執法保障措施。

1、為確保行政處罰工作到位，縣公安局治安大隊設立城管治安中隊，人員編制在現有公安隊伍中進行調整，實行公安局、執法局雙重領導，主要負責處理城管行政執法中的各類治安和暴力抗法違法案件。

2、公安機關一旦接到涉嫌拒絕、阻礙城管執法機關，依法履行的案件報警時，要做到有警必接，有警必處，有案必辦，有查必究，對以暴力手段阻撓城管執法人員，依法行使管理職權的案件，公安機關應當依法嚴肅查處。

3、建立城市管理行政執法局與相關行政機關信息互通、配合協作制度。涉及城市管理行政執法的相關機關、有關審批、許可項目需城市管理執法機關行使行政處罰事項的，應當在7個工作日告知城市管理行政執法局；城市管理行政執法局作出的行政處罰決定，應當在7個工作日內，將行政處罰決定告知涉及城市管理行政執法的相關機關備案。對城市管理行政執法機關的行政執法工作，城市管理相關機關應積極支持、密切配合。