稅務案件審理

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稅務稽查是稅收執法權中一項極為重要的權力，與納稅人合法權益及國家利益密切相關。稅收稽查權力如果缺乏有效制約，則易因權力的失控而損害納稅人的合法權益或者侵蝕國家利益。根據行政管理的理論和實踐經驗，建立分權制衡機制制約稽查權力是避免權力濫用的可行方法。實施稅務案件審理制度就是分權制衡機制的體現，目的就是要從源頭上防止腐敗行為的發生，消除有法不依、執法不嚴、濫用權力、以權謀私等違法違紀行為，杜絕“權力尋租”現象。重大稅務案件審理，是稽查四環節之一審理環節的延伸和升華，同時又兼具上級對下級監督的功能，做好這項工作意義重大。本文旨在如何揚長避短，發揮好重大案件審理制度對稽查工作的積極促進作用進行思考和探析。

一、現行貫徹執行重大稅務案件審理辦法的主要做法

為了加強對重大稅務案件審理的管理工作，2001年國家稅務總局制定了《重大稅務案件審理辦法》，該辦法具體規定了在縣級（含）以上稅務局設立審理委員會，負責重大稅務案件審理工作；規定了每年重大稅務案件審理的數量不少于案發數的10%最低數量要求；規定了經審理委員會審理的案件應在一個月內完成，案情特別復雜的案件最長不得超過40天，等等，這對于規范重大稅務案件審理行為，以及間接規范稽查執法行為，均起到了良好地推動和促進作用。各地在貫徹執行總局和省局的重大稅務案件審理辦法中，通常必經的程序和做法為：一是以案發數10%的比例確定報送案件審理委員會審理的數量，或以10%的比例為底限、以偷稅額或處罰額的大小確立報審標準，報送審理委員會進行審理；二是負責法制工作的機構即審理委員會辦公室對稽查報送的案卷進行初審，并提出初步審理意見；三是審理委員會辦公室將稽查擬處理意見和辦公室初審意見一并發送給審理委員會成員審閱；四是審理委員會定期或不定期召開會議進行審議，審委會成員發表意見，一般按少數服從多數原則作出審理結論；五是對檢查單位下達執行意見書，檢查單位據此制發稅務處理決定書或稅務行政處罰決定書送達執行。

二、現行重大稅務案件審理辦法利弊分析

在重大稅務案件審理實踐中，我們既體會到重大案件審理委員會進行重大稅務案件審理的重要性，同時也感受到需要對現行的大要案件審理制度和辦法進行修改完善的必要性。

重大稅務案件審理的作用。通過重大稅務案件審理，集體討論，集思廣益，充分發揮集體的智慧,使得案件的定性和處理更為謹慎和妥當；降低錯案發生機率，減少行政復議和訴訟；發揮上級對下級的監督和指導作用,規范稽查執法行為,一定程度上解決了有法不依、執法不嚴的問題,充分發揮以審促查、以審促管的作用。

重大案件審理現存弊端。一是犧牲稽查效率，不利于及時執行。稽查案件自報送市局審理委員會辦公室進行初審開始，至審理委員會開會集體審議，這之間往往間隔一段較長時間，緣由是召開審委會會議需要幾個業務部門參加，不可能隨時開會，一般案件從報卷到下達審理執行通知書通常需要一個月時間，其中還不包括案件審理委員會辦公室或案件審理委員會會議認為需要補證所花費的時間。有些案件因大要案件審理周期長，而失去了稽查執行的有利時機，甚至出現了因走逃而執行不了的現象。二是兩級審委會審理，形成重復審理現象。縣市局報送市局審理的案件首先須經過本級審理委員會進行審理，然后上報市局審理委員會審理，結果造成重復審理，既浪費了時間又分散了精力。三是就案審案，影響審理質量。因下級送審單位和上級審理單位不在一個行政區劃內，相距較遠，審理委員會辦公室一般只對案卷進行審核，缺乏對案情進行廣泛和深入地了解和把握，可能造成審理偏差。四是審理委員會成員受時間和精力的限制，往往對案情注意了解不夠，如何定性處理研究不深，開會審議發言表態時有隨大流現象，審理效果打折扣，形成經過審理委員會審理的案子，人人有責任，人人又無責任的情況。五是審理單位參與定性處理，在行政復議工作中顯失公正。稅務案件經過省局或市局案件審理委員會審理后，現行做法是縣局或市局檢查報審單位根據上級局審理委員會的審理結論下達稅務處理或處罰決定書并執行，而不是由上級審理單位負責稅務處理或處罰決定書的下達和執行，這樣做主要考慮的是如由審理單位下達處理決定，客觀上不便于案件的及時和有效執行。而由上級單位審理決定、下級單位負責下達稅務處理或處罰決定書并執行的稅務案件，在納稅人不服而向檢查處理單位的上級局申請行政復議時，納稅人又有異議，認為行政復議受理單位既是復議機關，又是稅務處理結論的審議決定單位，這種雙重身份不可能在行政復議工作中真正保持中立和公正。

三、重大案件審理主要運行組織要素功能探析

在重大稅務案件審理全過程工作中，主要有稽查機構、審理委員會辦公室、審理委員會三個運行組織要素，其在大要案件審理工作中能否有效發揮功能作用，對重大稅務案件的審理效能至關重要。

稽查機構要素功能。稽查局是檢查處理稅務案件的專職機構，在大要案件審理中居于首要環節。稽查局查處的案件應做到事實清楚、證據確鑿、程序合法，案件違法事實表述詳實清楚，資料裝訂整齊有序，證據和目錄對應清晰明了，這樣才能為大要案件審理打下一個良好的基礎。

重大稅務案件審理制度是調整和規范稅務大要案件審理的有關規定，因此，稽查局查處的稅務案件應是大要案件才需報送上一級案件審理委員會審理。為保證稽查案件處理執行的效率，一般的案件則不需報送案件審理委員會進行審理，故以案件案發數的一定比例或硬性規定一個審理的數量指標作為大要案件審理的標準，其結果是可能將一般中小案件作為大要案件報審，失去了大要案件審理的重要意義。在大要案件審理工作中，還可因地因事制宜，對稽查工作基礎扎實的單位，提高大要案件報審標準，減少案件審理委員會審案數量，以提高稅務案件查處執行效率。

審委會辦公室要素功能。審委會辦公室即負責法制工作的機構在重大案件審理工作中處于極為重要的位置，是大要案件審理的關鍵環節，客觀上由于其具有法制業務上的專業性及與稅務案件查處不直接發生關聯關系的超然性，在稅務案件審理中能保持客觀、理性的態度，公正審理稅務案件。要做好案件審理工作，辦公室需要配備各方面素質比較好的工作人員。審委會辦公室須在稽查證據是否確鑿充分、程序是否合法、法律適用是否正確上嚴格把關，如在證據方面主要應從三個方面進行審查：一是證據的客觀性，即稽查人員收集的證據材料必須是確實存在的客觀事實，對任何猜測、虛構的東西都不能成為定案的根據；二是稽查證據的合法性，包括定案證據必須形式上合法，取得證據的程序和方式合法，以及主體合法；三是注意證據與案件的關聯性，證據之間是否相互印證。在法律適用上，要注意把握法律優位原則、法律不溯及既往原則、新法優于舊法原則、特別法優于普通法原則、實體從舊程序從新原則。

審委會組織要素功能。案件審理委員會在大要案件審理中起著統覽全局的作用，是案件審理的決定性環節。其正確有序運行，一要審委會各委員以高度負責的態度在會前認真審案，二要各委員在所在部門內著重就案件涉及到本部門的業務問題進行研商，提出富有建設性的意見，以便審委會進行重點商討。審委會主任是大要案件審理的主持人，在召開審委會會議時，應讓成員充分發表意見，審理結論付諸表決通過，切不可獨斷專行，挫傷成員審理的積極性，失去案件審理委員會審案的作用。

四、完善重大稅務案件審理的思考

（一）確立辦案單位辦案主體地位,取消省局對地市局、地市局對縣市局進行重大稅務案件審理的制度規定

原則上省局對地市局、地市局對縣市局查處的稅務案件不再進行審理，各級局只對本級局的稽查局查處的案件進行審理,即省局重大案件審理委員會負責審理省局稽查局查處的重大稅務案件,市局重大案件審理委員會審理市局稽查局查處的稅務案件,但是對于本地區有重大影響的案件上級局可以進行提審。作這樣的規定，目的是既確立了稽查辦案單位的主體地位，同時又發揮重大案件審理的作用，消除兩級審理委員會重復審案而影響效率的弊端，提高稅務案件處理執行的效率，另外還有助于減少案件定案處理機構和行政復議機構實為同一體的不規范問題。取消了上級局對下級局稽查案件審案規定以后,為避免可能出現的稽查執法偏差，上級局可一方面通過重點執法檢查,對下級局查處的案件進行復審監督,另一方面,行政復議的程序性制度也是對案件審理質量的有效監督形式，上級受理復議機關完全可以在受理復議申請時強化對下級稅務機關的監督。總之，通過強化事后監督的方式，比事前監督更有利于增強本級審理機關的工作責任，強化和規范稽查部門自身的執法行為，有利于減少事前審理負面作用。

（二）以案件性質確定審理標準,改變規定重大案件審案比例或數量指標的方法

目前各級案件審理委員會對本級稽查局查處的稅務案件的大要案件報審標準是根據自定的大要案件報告制度中規定的以案件補稅罰款數額為量化標準確定的，這種分類方法在實際工作中存在明顯的不足：一是補稅罰款數額較大的案件并非一定是案情復雜、審理爭議較多的案件，同樣，一些查補稅款少的案件可能是性質惡劣、案情復雜、影響較壞，甚至干擾因素多、稽查部門自審定性阻力大、困難多，需要上級審委會介入并認真強化審理嚴肅查處的；二是量化標準的沒有統一規定，各單位確定標準存在較大的主觀隨意性，可能會發生用標準來取舍對象的問題；三是稽查部門每年查處的案件數量是不確定的，年初確定量化的審理標準必然導致年度大要案審理的數量不可預見，不同年度時多時少，與上級局規定下級局年度審案比例的要求事實上存在沖突。因此應當綜合考慮上述實際情況，對現行辦法作出適當的調整，建議可以借鑒稅收專項檢查的辦法，每年年初按案件性質確定當年審理的重點，如涉及增值稅專用發票的偷漏稅案件、涉及四小票的偷漏稅案件、房地產企業偷漏稅案件、廢舊物資經營企業偷漏稅案件等。輔之以適當的達到較大追繳稅款數額標準、又在初次審理過程中爭議較大的案件。這樣可給市、縣兩級審理委員更加靈活的案件取舍決定權，既能保證真正重大復雜案件的審理質量，又有利于提高稽查部門的辦案質量和審理水平。

（三）立足實際，完備重大稅務案件審理操作規程

目前的重大稅務案件審理辦法是對審理工作原則性的框架規定，具體的審理過程中采取什么操作辦法和模式來達到效率和效果的統一，則需要通盤考慮重大稅務案件審理運行組織要素的功能，結合實際情況對總局和省局的重大稅務案件審理辦法進行充實、改進和完善，建立比較完備的重大稅務案件審理操作規程。從審理實踐上看，在審理的運作模式上主要有兩個方面需要改進：一是法制機構與審理委員會成員之間職責的合理分工，二是審理委員會會議采取什么樣的方式更為有效。構想是：重大稅務案件的稽查報告、重大案件提請審理書、企業陳述意見由法制機構復印并制作征求意見書交審理委員會成員，審委會成員經過所在部門會商后，在規定的期限內簽署意見。稽查卷宗不采取傳閱的方式，一是為了節省時間，二是保障卷宗的完整和安全，但需要可查閱。當然，在有條件的情況下，完全可以開發網上案件審理系統，解決卷宗安全和閱卷效率問題。對執法程序和案件證據主要由法制機構把關，部分案件需要和稽查人員作進一步溝通了解，聽取稽查人員的闡述，必要的還需聽取當事人的陳述申辯意見，發揮法制機構在法律事務上的主導作用。審委會辦公室在審委會召開會議之前，將審委會各委員代表本部門的意見進行分類歸納，提交審委會會議討論，增強案件審理的針對性和實效性。

（四）建立重大稅務案件的分析和利用制度

稽查局查處的稅務案件，主要目的是打擊涉稅犯罪，而對于涉稅案件的背景分析，涉稅案件的代表性，涉稅案件中稅務問題的處理則缺乏深層次的研究利用機制。對此，應嘗試在全省范圍內建立案例庫，形成案例信息，加強對案例的分析利用，推進稅收管理應變能力的提高，解決稅收管理中帶有一定普遍性的問題。比如，通過審理發現，農產品收購加工企業涉稅案件，多數企業存在使用農副產品收購憑證不規范的現象，此問題就應提請征管等部門進行調研，制定切實可行的農副產品收購憑證管理辦法加強控管，擴大和延伸重大稅務案件審理的功能。

（五）規范稅收處罰自由裁量權的應用

自由裁量權是行政權力的重要內容，對自由裁量權的合理使用一直是頗有爭議的問題。比如稅收行政處罰中，一個稅務違法行為，依據違法輕重不同予以行政處罰的跨度很大，從0.5倍到5倍均可。可以想象，同一稅務案件，不同的人因其對適用法律的認識不一，對案情輕重的判斷不同，甚至是個人主觀的好惡都可能導致處罰結果出現較大差異。以往的稅務稽查中，對稅務行政處罰自由裁量權的行使由于缺乏一個比較可行的參照體系，更多地依賴稽查人員工作經驗和判斷，因此從整體效果看，稅務行政處罰缺乏明晰的層次感。對此，一是可以通過對一定數量重大稅務案件的審理，以案例的形式為稽查部門在擬定稅收處罰時提供大概的參照體系，盡可能體現過罰相當的原則。案例是應然規則的實然形式，可以說，案例是抽象規則的載體。引入判例機制，通過前后一貫的案例信息的影響，便于稽查人員對相同的涉稅事項處理方式前后一致，也便于在公民頭腦中形成對法律行為結果的穩定預期。對于重大稅務案件中一些產生爭議的問題，經過審理委員會充分討論形成決議后，作為以后出現類似問題的判罰標準。二是通過深入調研盡可能明確免予處罰、從輕處罰和從重處罰的細化標準，或者反過來對不同倍率的處罰標準明確對應的情節、性質等分類。