稅源新征管模式思考

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稅源作為稅收管理工作的起點和基礎，貫穿于稅收征管工作的全過程，是稅收征管能力的核心內容。新征管模式下的稅源監控是稅務機關充分運用“集中征收、劃片管理、一級稽查”之間內在的關系，采用各種管理舉措、手段和方法，最大限度地了解掌握稅基的規模與分布情況，對癥下藥、有的放矢地落實征管措施，增強組織收入的預見性和主動性，確保完成收入任務的穩定性。當前，如何進一步完善稅源監控方式，減少和避免稅收流失，提升新征管模式下稅源監控水平，是一個重要而緊迫的課題。

一、新征管模式運行條件下稅源監控的現狀

隨著新一輪征管模式的推行，稅源監控狀況發生了很大的變化，加大了稅收監控力度，進一步夯實了稅收征管基礎，提高了征管質量，取得了明顯的成效。一是在新征管模式下，稅源監控實現了由事后監控向實時監控的轉變，大大提高了征管質量指標的透明度，有助于各級領導和職能部門能及時發現并解決問題，推動了各項征管指標的提高。二是由于申報方式、征收方式的改進，如大力推行電子申報，促進了企業申報率、入庫率的提高。同時在個體雙定戶中全面推行委托代征，加強了個體稅收征管。三是隨著新征管模式下的責任區、納稅評估工作的開展以及對新《征管法》宣傳貫徹，納稅人依法納稅的意識得到了加強，有效地推動了征管“七率”指標的提高。綜上所述，新征管模式作為一個新事物的產生和發展，以強大的生命力，解決了老模式所根本無法的問題。但也應當看到，任何新事物不可能完善到極點，新征管模式也不可能百分之百地控制了稅源，尤其是漏征漏管戶、征管資料不完整、非正常戶底數不清等問題在一定程度上依然存在。正如國家稅務總局謝旭人局長在全國稅務工作會議上所指出：稅收征管還有不少薄弱環節，對稅源的控管不到位，“疏于管理，淡化責任”的問題尚未得到根本解決。因此，從深層次上分析，我們的稅源監控仍有潛力可挖。

二、新模式下造成稅源失控的成因分析

在新模式下稅源失控問題的產生，存在著一定的原因，就從新征管模式、機制上來看，主要有三個方面。一是重管事，輕管戶，忽視了對納稅人深層次的監管，導致稅源不清。新征管模式實施后，實現了從“管戶制”向“管事制”的轉變，著力于從程序上“管事”，通過分解成多個工作環節和事項來實現對納稅人的綜合監控，克服了舊模式下專管員管戶、執法不嚴、為稅不廉、責任不清等弊端，但又出現了稅務機關只知道每月開了多少票，收了多少稅，申報率、入庫率多少，企業的會計報表月月報送，不知道轄區內每個納稅戶的動態情況和存在問題。究其原因，主要是由管戶制向管事制轉換的問題上，我們尚存在著認識和操作上的一定誤區，將兩者偏面地對立起來，最終未能從稅源形成的結果來分析我們管理的有效性，也就是說，忽視了從實體上“管戶”，即以納稅戶為整體，用一根鏈子把所有工作環節和事項串起來，形成稅收戶籍管理檔案，透過一個個單體來掌握納稅的全貌，一旦這根分段管理的鏈條出現斷層，那么管理漏洞就堵不勝堵。尤其是征管責任區工作，盡管明確了工作內容和標準，但很多工作特別是巡查型和一些日常型工作，彈性系數大，工作開展、數據錄入與否一個樣，可以這么講，目前的征管責任區模塊如同“垃圾箱”，其數據可信度、真實性很低，多數報表只能放在檔案袋里睡大覺。二是在一定程度上存在管理相互分割、脫節的問題，造成納稅評估作用尚未充分發揮。目前，我們對稅源的監控管理，主要是通過受理審批、納稅評估和調查執行三條線，從不同側面進行分段管理來實現的。由于三條線之間缺乏系統、整體、互動的監控機制，在一定程度上造成了相互分割，管理脫節，資源分散的管理格局，削弱了稅源監控能力。特別是責任區管理與納稅評估之間在一定程度上的相互割裂，使納稅評估在選案過程中，難以及時獲取責任區在調查執行中的真情實況，單純依靠軟件指標分析的辦法，已逐步顯露出選案手段單一、納稅人“抗藥”能力增強等問題，因此，在我們的日常評估工作中，也往往會出現偏差值大卻問不出問題的情況。三是征管與稽查之間的綜合效應尚未得到充分發揮。一方面稽點突不出。因管理分局的檢查職能不夠明確，案件不分案值大小、路途遠近、管理違章等，均由稽查局負責稽查，特別是一些案值小、路途遠、數量多的案件牽制了稽查人員大量的精力，致使稽查局整年忙忙碌碌，疲于奔波，卻抓不住重點，收效不大。另一方面征管與稽查之間資源整合、優勢互補得不到充分體現。特別是管理分局征管責任區人員在調查執行過程中，對實地了解掌握的涉嫌偷騙稅動態信息，在稽查選案中尚未充分應用，目前稽查局選案的依據主要來源于企業提供的各類靜態資料，選案線索單一，往往撿了芝麻，丟了西瓜，難免使一些大案成為漏網之魚。

三、進一步提升稅源監控水平的對策與建議

面對上述問題，我們積極以一種系統的、整體的、互動的思維方式，代替機械的、靜止的思維方式，使視野由點到面、由局部到整體、由機械到互動地開拓，從而抓住事物交叉的結合點，把握綜合協調和平衡。從現有認識水平來看，應該在以下幾個方面下功夫。

1、建立以納稅評估為“龍頭”，集信息采集、綜合加工、估算評定、分戶管理、落實整改為一體的稅源監控新體系。所謂“以納稅評估為龍頭”，就是把納稅評估系列作用管理分局的“重中之重”，一方面實現人力、物力的傾斜，把實行數據集中和“網上綠色通道”后節省的人力，全部集中到納稅評估系列，另一方面建立內部監控職能，由納稅評估系列以提交各種資料的及時性、真實性、完整性為要素，全面實施對受理審批、調查執行系列的監控。所謂“信息采集”，就是將受理審批采集的靜態數據、調查執行搜集的動態信息，以電子和紙質的形式，全部移交到納稅評估部門。所謂“綜合加工”，就是納稅評估部門根據上述提供的數據信息，逐戶進行梳理、分類、匯總、統計和分析，形成企業分戶檔案資料。所謂“估算評定”，就是抓住企業生存發展的主動脈和反映企業納稅情況構成要素之間的關鍵點，全面實施對增值稅管理中的“常見病、多發病”的有效監控，把納稅評估工作切入到納稅人財務管理和增值稅形成的全過程。具體來講，以發票、貨物、資金為主線，建立互相制約、縱橫交叉、全面延伸的納稅評估指標體系，采集反映企業財務狀況與增值稅形成過程的關鍵指標，充分利用高科技手段和先進的網絡資源，開發與之相配套的應用軟件，對大量涉稅信息進行加工、剖析，估算出各類指標之間的偏差值、偏差度。同時，結合在受理審批、調查執行中掌握的動態信息，進行綜合評估，產生對企業綜合評定報告和處理結果，徹底改變以往在納稅評估中，就表論表、就靜態資料估算，缺乏動態數據分析，對偏差值大而問不出問題就不了了之的被動局面。所謂“分戶管理”，就是企業分戶檔案資料同綜合評定報告和處理結果整合起來，提出限期整改意見，建立企業分戶管理臺帳，改變以往對企業缺乏全貌管理，出現誰都管卻誰也管不了的局面。所謂“落實整改”，就是將評估過程中發現的問題、提出限期整改意見等相應的一系列糾正措施，反饋到調查執行和受理審批環節，落實整改措施，促使納稅人在全面受控的條件下，自我完善，自我提高，逐步扭轉和克服以往管理中出現的“常見病、多發癥”。從而形成對企業由局部到整體、從分段到全程、由斷層到系統的全方位、多視角的稅源監控新體系，真正把稅源管住管到位。

2、建立以稽查局為主體，集管理分局和審理委員會為一體的稅務稽查運行新機制。本著整合資源、互補優勢、形成合力的指導思想，創設稅務稽查四分離新模式，具體來說，在稽查局內部設立選案、檢查、審理和執行四個職能環節，將選案、審理和執行三個環節滲透到各管理分局和案件審理委員會。對于每月的選案，通過各管理分局系統評估分析、責任區實地搜集和群眾舉報等途徑，對重大案情進行分析，提供重要線索，按月向稽查局提交重點稽查對象，力求稽查局所查案子的案值均在一定標準以上。對一些數量多、案值在標準以下的案件，要以專案特辦的形式，由稽查局向所屬地管理分局臨時抽調人員，實施檢查。對于日常案件的審理，由新成立的案件審理委員會負責，真正讓稽查人員騰出身子，集中優勢兵力，突出重點，抓住關鍵，有的放矢查大案。對于案件的執行，要按照誰檢查誰負責的要求，保證各類案件及時執行到位，推進四個“輪子”協調運作，從而以形成強大的稽查威力，以儆效尤，震懾犯罪分子。

3、進一步強化以稅收征管責任區為基礎的稅源監控總體格局。針對目前責任區管理出現了人員分布散、工作忙閑不均、配合協作性差、執法措施落實難到位等問題，逐步打破按經濟區劃設置征管責任區的做法，采用分散與集中相結合的辦法，由管理部門統一調配，解決責任區協調性差的問題。對需要2人以上聯合執法的事項，如漏征漏管戶的清理、個體稅款的清欠、注銷企業的清算、取消一般納稅人的稅款清算等，實行分組組合的管理辦法，改變以往一人單獨執法不規范的行為，從根本上克服責任區管理執法難到位的問題，避免不廉行為及執法不公情況的發生。同時，從稅源產生的不同階段、不同環節，建立覆蓋式的監控體系，提高稅源監控的廣度，做到以事設崗，管事到戶，責任到人，發揮好稅務干部的工作積極性和主動性，最大限度地延伸稅務管理“觸角”，為廣大納稅人提供“貼近式”的規范服務。