一級稽查調(diào)研報告

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《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。可見，稅務(wù)稽查的職能主要應(yīng)體現(xiàn)在執(zhí)法上，稅務(wù)稽查應(yīng)通過其在查處稅務(wù)違法行為中所表現(xiàn)出來的及時性、權(quán)威性和處理處罰的剛性，以及對征納雙方的監(jiān)督制約作用而成為稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化稅收執(zhí)法、推進(jìn)依法治稅、確保國家稅收法律、法規(guī)正確貫徹實(shí)施的重要和有效的手段。而要確保稅務(wù)稽查職能的實(shí)現(xiàn)，在稽查體制的建立上采取何種稽查模式顯得尤為重要，科學(xué)、合理、適應(yīng)我國國情的稽查模式對促進(jìn)稽查工作，充分發(fā)揮稽查的職能作用具有十分重要的意義，總局2001年開始倡導(dǎo)和推行的一級稽查模式，通過各地兩年多的實(shí)踐，對建立以專業(yè)化管理和各環(huán)節(jié)相互制約為標(biāo)志稽查體系，強(qiáng)化稅務(wù)稽查的職能作用等方面都起到了積極的作用，但實(shí)踐中仍存在一定的問題，有待進(jìn)一步完善。

一、一級稽查模式的運(yùn)行，全面推動了稽查工作

一級稽查模式是稅務(wù)稽查體制理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。那么，什么是一級稽查模式？在弄清這個問題之前，我們首先要弄清什么是稅務(wù)稽查，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況進(jìn)行審查、監(jiān)督和處理活動。可見，長期以來，我國對稅務(wù)稽查和稅務(wù)檢查的概念是不加區(qū)分的，僅僅因?yàn)楣ぷ餍枰臅r在文字上加以區(qū)別，這種將稅務(wù)稽查和稅務(wù)檢查混為一談的觀念，不僅無助于正確界定征收管理、稽查各自的職責(zé)，而且容易導(dǎo)致對稅務(wù)稽查職能認(rèn)識上的錯位。筆者認(rèn)為稅務(wù)稽查是稅務(wù)稽查專業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)和相應(yīng)規(guī)程，對有涉稅違法行為的納稅人或扣繳義務(wù)人所進(jìn)行的稅務(wù)檢查和處理活動。其涵義有以下幾方面：一是稅務(wù)稽查的主體應(yīng)是從事稅務(wù)稽查的專業(yè)機(jī)構(gòu)；二是稽查的對象應(yīng)是經(jīng)科學(xué)選案或舉報等途徑而確定的有涉嫌違法行為的納稅人或扣繳義務(wù)人；三是稅務(wù)稽查應(yīng)遵循法定的程序，必須經(jīng)過選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)；四是稅務(wù)稽查通過打擊偷稅、逃避追繳欠稅、抗稅、騙取出口退稅等涉稅違法行為，以達(dá)到震懾犯罪，維護(hù)稅收秩序的目的。從上述分析我們可以把稅務(wù)稽查的職能概括為監(jiān)督、處罰、威懾和收入四個方面。由此可見，一級稽查模式首先要符合稅務(wù)稽查的本質(zhì)要求，其次要與其職能相吻合。筆者認(rèn)為，一級稽查模式是通過在縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查專業(yè)機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)化的稅務(wù)稽查人員，在本級稅務(wù)機(jī)關(guān)和上級稽查機(jī)構(gòu)的共同領(lǐng)導(dǎo)下，依法律、法規(guī)和法定程序的規(guī)定，獨(dú)立行使稅務(wù)稽查職能，查處涉稅違法案件。由于一級稽查模式適合我國的的基本國情，與稅收征管改革的總體思路相一致，符合稅務(wù)稽查工作的內(nèi)在要求，因此，具有先進(jìn)性、適應(yīng)性、法律性的特點(diǎn)，對推動稽查工作的發(fā)展，具有積極的意義。

（一）從宏觀上看，實(shí)行一級稽查模式，有利于推進(jìn)依法治稅。依法治稅是依法治國的重要組成部份，是依法治國方略在稅收領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。依法治稅要求征納雙方自覺遵守稅法、自覺履行稅法規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)。稅務(wù)稽查由于其在查處稅收違法行為中的特殊的職能作用，是稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化稅收執(zhí)法、推進(jìn)依法治稅的強(qiáng)有力手段。在一級稽查模式下，一方面，稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)具有相對獨(dú)立性，并把稅務(wù)稽查的獨(dú)立性、整體性、權(quán)威性融為一體，大大減少了各方面的干擾，特別是獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的行使，以事實(shí)為根據(jù)，以法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩成為稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)查處稅務(wù)違法案件唯一標(biāo)準(zhǔn)，使稽查工作逐步由收入型向執(zhí)法型轉(zhuǎn)變。另一方面，稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法主體之一，其執(zhí)法行為也受到了嚴(yán)格的監(jiān)督，其監(jiān)督主要來自以下幾方面，一是各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對稽查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；二是上級稽查機(jī)關(guān)對下級稽查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；三是社會各界對稽查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。在方方面面的監(jiān)督之下，促使稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)自覺依法行政，從而推進(jìn)依法治稅。

（二）有利于充分發(fā)揮稅務(wù)稽查的職能作用，提高稽查工作效率。稅務(wù)稽查原有的模式主要有“二級稽查”，其主要的形式是在縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立稽查機(jī)構(gòu)的同時，在稅收征管部門內(nèi)設(shè)檢查部門，稽查機(jī)構(gòu)相當(dāng)于各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無獨(dú)立的執(zhí)法主體資格或主體資格不明確，與征管部門內(nèi)設(shè)的檢查部門間職責(zé)不清，職能不明，從而導(dǎo)致實(shí)際工作中重復(fù)稽查、交叉稽查的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，對同類性質(zhì)、情節(jié)相似的稅務(wù)違法案件處理結(jié)果大相徑庭，顯失公正，稽查力度被削弱，剛性不強(qiáng)，稽查的目的以收入為主，而非執(zhí)法型，稅務(wù)稽查的職能作用無法充分發(fā)揮，而在一級稽查模式下，稽查計劃統(tǒng)一由稽查專業(yè)機(jī)構(gòu)采取科學(xué)的選案方式進(jìn)行管理，避免了重復(fù)稽查和交叉稽查，稽查實(shí)施按照法定的程序和規(guī)范化的要求進(jìn)行，避免了稽查實(shí)施的混亂狀況，體現(xiàn)了執(zhí)法的規(guī)范性，對涉稅違法行為的處理由于是同一機(jī)構(gòu)作出的，可以有效地避免時輕時重，體現(xiàn)公正性。

（三）獨(dú)立執(zhí)法主體資格和上下聯(lián)動態(tài)勢的形成，有利于稽查機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)。一級稽查模式下，一方面各級稽查機(jī)構(gòu)在組織上、執(zhí)法上、工作上、考核上都相對獨(dú)立，特別是新《征管法》對稽查機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的明確，在一定范圍內(nèi)排除了各方面的干擾，有利于各級稽查機(jī)構(gòu)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，為機(jī)構(gòu)建設(shè)和培養(yǎng)一支高素質(zhì)的稽查隊(duì)伍提供了條件。另一方面，稽查機(jī)構(gòu)實(shí)行各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和垂直稽查系列的雙重管理，各級稽查機(jī)構(gòu)既對本級稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，又對上級稽查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，上級稽查機(jī)構(gòu)對下級稽查機(jī)構(gòu)既有工作的指導(dǎo)權(quán)，稽查業(yè)務(wù)的管理權(quán)，又有稽查經(jīng)費(fèi)安排權(quán)，在這種雙重管理的體制下，既有利于稽查機(jī)構(gòu)在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和上級稽查機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，又有利于加強(qiáng)對稽查工作的監(jiān)控管理，促進(jìn)稽查機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)。

在一級稽查模式下，各級稽查機(jī)構(gòu)積極探討加強(qiáng)稽查機(jī)構(gòu)建設(shè)的新路子，內(nèi)部管理的新格局，取得了明顯的成效。一是嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，挑選高素質(zhì)的人材進(jìn)入稽查機(jī)構(gòu)，二是狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)歷教育，拿我市為例子，對稽查人員的提出的要求是要“能查帳，進(jìn)得去，出得來”，稽查干部90%達(dá)到大專以上學(xué)歷，其中達(dá)到本科以上學(xué)歷的占53%。三是積極探索加強(qiáng)稽查機(jī)構(gòu)建設(shè)的新路子，在總局提出稽查四分離的基礎(chǔ)上，針對本地的實(shí)際，加強(qiáng)對分離模式的研究，提出了內(nèi)分和外分等多種形式，成效顯著。四是認(rèn)真研究加強(qiáng)對稽查監(jiān)督、制約的新辦法。一方面，權(quán)力失去了監(jiān)控必然失控甚至滋生腐敗，稽查權(quán)力的相對獨(dú)立性對監(jiān)督和制約提出了新要求。另一方面，依法行政要求稽查機(jī)構(gòu)必須在稽查的每一道環(huán)節(jié)都必須按法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作，確保不辦錯案。各地積極探索加強(qiáng)對稽查監(jiān)督管理的新辦法，推出了如錯案追究制，廉政回執(zhí)制等一系列管理制度，如我市稽查系列經(jīng)過認(rèn)真研究，拿出了一整套標(biāo)準(zhǔn)化管理方案，對稽查全過程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，以執(zhí)法流程為主線，崗位職責(zé)、責(zé)任追究、業(yè)務(wù)考核為重點(diǎn)，對37個執(zhí)法崗位，87項(xiàng)執(zhí)法行為（權(quán)力）、45個工作環(huán)節(jié)，制定了40條工作標(biāo)準(zhǔn)和18項(xiàng)責(zé)任追究，標(biāo)準(zhǔn)突出過程控制，建立了事前、事中、事后全過程、全方位的日常監(jiān)督預(yù)防追究機(jī)制，形成了科學(xué)的控管體系。

二、當(dāng)前一級稽查模式在實(shí)踐中存在的主要問題

（一）對稽查機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍界定不清。在一級稽查模式下，稽查機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍究竟如何界定，各地各級存在認(rèn)識上和實(shí)踐上的模糊。

1、收入型稽查向執(zhí)法型稽查轉(zhuǎn)變不徹底。長期以來，完成稅收收入任務(wù)在稅收工作中的指導(dǎo)思想中占有絕對的地位，稽查工作受這一指導(dǎo)思想的影響一下子很難轉(zhuǎn)變，收入任務(wù)寬松時，稽查可有可無，收入任務(wù)吃緊時，稽查成了領(lǐng)導(dǎo)者手中的“一把刀”，到處挖收入，以彌補(bǔ)收入任務(wù)的不足，查補(bǔ)收入成了稽查工作主要目的，有的地方甚至仍在公開的或變相的給稽查下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，或者把收入與辦案經(jīng)費(fèi)掛鉤，致使稽查機(jī)構(gòu)無法專司其職，執(zhí)法的剛性被淡化，稽查機(jī)構(gòu)的職責(zé)被模糊。

2、對稽查機(jī)構(gòu)作為從事稅務(wù)稽查的專業(yè)職能機(jī)關(guān)采取何種專業(yè)稽查形式存在理解和認(rèn)識上的誤區(qū)。一般理論上講，稅務(wù)專業(yè)稽查的形式有三種，即日常稽查、專項(xiàng)稽查和專案稽查。所謂日常稽查是對計算機(jī)或人工選出的稽查對象進(jìn)行全面、綜合的稽查。這里關(guān)鍵是選案問題，通過計算機(jī)或人工選出的案件必須具有準(zhǔn)確性，但由于當(dāng)前征管與稽查信息資料建立不科學(xué)、不全面且不能達(dá)到完全共享，選出的案源很難做到準(zhǔn)確，而不少地方把日常稽查當(dāng)作隨意稽查的借口，想查誰就查誰。這種稽查形式，牽制了稽查部門大量的精力，且這種“撒網(wǎng)式”的檢查不利于稽查效能的充分發(fā)揮。所謂專項(xiàng)檢查是對根據(jù)特定的目的和要求而被挑選出來的納稅人進(jìn)行某個方面或某些方面的稽查。這種稽查一般是上級統(tǒng)一布置或各地針對本地的實(shí)際情況的需要而進(jìn)行的，往往針對的是某類納稅人，而這類納稅人不一定就有涉稅違法行為，因此，這種形式同樣不符合稽查職能的本質(zhì)要求，不利于稽查職能的充分發(fā)揮。專案稽查是指根據(jù)公民舉報、上級或其他部門交辦、轉(zhuǎn)辦的以及前兩者稽查中發(fā)現(xiàn)的重大稅務(wù)案件進(jìn)行的稽查。這種稽查形式一般針對的是涉稅違法行為線索比較明顯的納稅人進(jìn)行的稽查，查處準(zhǔn)確率高，社會影響大，有利于發(fā)揮稽查的職能作用，筆者認(rèn)為，上述三種稽查形式，只有專案稽查符合稽查職能的要求，是稽查機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取的稽查形式，其他兩項(xiàng)稽查形式應(yīng)作稅收管理工作中的管理手段或措施由管理部門實(shí)施。

3、稽查與納稅評估之間的關(guān)系界定不清，矛盾大。納稅評估是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對納稅人報送的納稅申報資料的完整性、一致性和合法性進(jìn)行審核，并結(jié)合日常掌握的各種稅收征管資料，運(yùn)用一定的分析方法，對一定時期內(nèi)納稅人納稅情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行綜合評定，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和處理納稅人納稅行為中的錯誤和異常情況，提出日常監(jiān)控管理目標(biāo)和征管措施，以達(dá)到對納稅人整體控管的目的。從以上對納稅評估的定義我們可以看出，納稅評估與稅務(wù)稽查是兩個完全不同的概念，而且關(guān)系不大，但是由于實(shí)踐中，各級各地對納稅評估的職責(zé)理解不一，執(zhí)行中各行其是，從而造成納稅評估與稅務(wù)稽查的矛盾越來越大。主要體現(xiàn)在：一是通過納稅評估發(fā)現(xiàn)納稅人的哪些涉稅違法行為應(yīng)該移交稽查機(jī)構(gòu)處理；二是納稅評估有沒有稅務(wù)檢查權(quán)。對前者，由于征管部門自身利益的考慮往往該移交的不移交，不該移交的反而移交。如：評估中發(fā)現(xiàn)納稅人有偷稅行為，征管部門往往考慮到自身評估成果而不移交稽查處理，而讓納稅人主動補(bǔ)申報，而將一些釘子戶或征管上認(rèn)為比較難以處理的問題移交稽查處理，如：走逃戶、政策界限不清等問題。對后者，由于現(xiàn)行政策沒有明確的規(guī)定，實(shí)際工作中，許多地方納稅評估部門也對納稅人實(shí)施檢查，客觀上在征管部門又形成了一個稽查機(jī)構(gòu)，類似于“一級稽查”實(shí)施前的“二級稽查”。由于上述問題的存在，削弱的稽查的職能作用，增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，形成了事實(shí)上的重復(fù)檢查。一些本屬于稽查職權(quán)范圍內(nèi)的案件處理，在納稅評估環(huán)節(jié)被通知納稅人補(bǔ)申報處理了，而一些本屬于管理職能的工作被人為移交稽查處理，與稽查職能不符。

（二）管理體制仍存在弊端，影響稽查效率。

當(dāng)前，稅務(wù)稽查實(shí)行的各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和上級稽查機(jī)關(guān)共同管理的雙重管理體制。應(yīng)該說這種管理體制是適應(yīng)當(dāng)前稽查工作的，但由于管理責(zé)權(quán)不明晰等因素的存在，難以避免地影響一級稽查效能的充分發(fā)揮。首先，上級稽查機(jī)關(guān)與各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對稽查管理的責(zé)權(quán)劃分不明晰或不妥，如在稽查計劃的下達(dá)上，上級稽查機(jī)關(guān)和本級稅務(wù)機(jī)關(guān)多標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)計劃，形成重復(fù)稽查，無效稽查，影響了稽查的效能。在稽查政策業(yè)務(wù)管理上，哪些政策業(yè)務(wù)管理屬上級稽查機(jī)構(gòu)，哪些政策業(yè)務(wù)管理屬各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能部門劃分不清，使下級稽查部門遇到問題無所適從，甚至形成稽查機(jī)關(guān)與有關(guān)職能部門相互扯皮，嚴(yán)重影響了稽查工作效率。其次，人、財、物管理關(guān)系不順。人員管理權(quán)一般在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)，上級稽查機(jī)關(guān)無權(quán)過問，一方面造成不適應(yīng)稽查工作的人員在稽查機(jī)構(gòu)濫竽充數(shù)，甚至，有的稅務(wù)機(jī)關(guān)把稽查機(jī)關(guān)當(dāng)作人員安排的“干休所”，把一些不適應(yīng)其他崗位工作的人員安下心來排到稽查機(jī)關(guān)，另一方面稽查機(jī)構(gòu)人員普遍不足，拿我市為例，全市共有稅務(wù)干部1100人，其中稽查干部175人，僅占16%。在辦案經(jīng)費(fèi)管理和裝備配置管理上，一般是雙重管理，這種管理模式的一大弊端就是形成稽查經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，裝備落后，上級稽查機(jī)關(guān)下拔的稽查經(jīng)費(fèi)很難全額拔放到下級稽查機(jī)構(gòu)。再次，在現(xiàn)行體制下，對稅務(wù)稽查的管理手段違背稽查自身的特點(diǎn)。稅務(wù)稽查要解決的問題是對涉稅違法行為的打擊，涉稅違法行為是稅務(wù)稽查的前提。但目前，對稅務(wù)稽查的管理手段卻偏離了這個前提，其主要手段是考核，本級稅務(wù)機(jī)關(guān)對稽查的考核一般側(cè)重于查補(bǔ)面和查補(bǔ)稅款、罰款及其入庫率。而這兩項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)完全取決于納稅人對稅法的遵從度，違法比率高低，此外，入庫率還取決于納稅人的經(jīng)濟(jì)狀況，與稽查本身無直接關(guān)系。上級稽查機(jī)關(guān)對下級稽查機(jī)關(guān)的考核則側(cè)重于大要案的查處數(shù)量和處罰率，大要案的查處數(shù)量實(shí)際上也取決于納稅人對稅法的遵從度，而處罰率的高低取決于案件的性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)稽查查處的案件不一定都要實(shí)施處罰，只要稽查機(jī)關(guān)該處罰的案件都進(jìn)行了處罰，不違法實(shí)施行政處罰就行了，不應(yīng)用處罰率這個指標(biāo)來考核。

（三）稽查工作缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，稅收法律、法規(guī)不健全、不明確，影響了稽查職能作用的充分發(fā)揮。

一級稽查實(shí)施以來，各級各地對稽查工作傾注了更多的關(guān)注，在稽查機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理、稽查業(yè)務(wù)管理、政策法規(guī)的制定上都比以前有了長足的進(jìn)步，但是，圍繞稽查工作仍存在不少問題，從宏觀上看，稽查工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，許多法律、法規(guī)在執(zhí)行中存在問題，而至今得不到解決，制約了稽查職能作用的充分發(fā)揮。

1、新的《稽查工作規(guī)程》未出臺，而舊的《稽查工作規(guī)程》不僅某些方面與新《征管法》的精神不符，而且也已不能適應(yīng)當(dāng)前稽查工作的需要。

2、規(guī)范全國稽查工作的各項(xiàng)制度缺乏，至今，按照《征管法》要求在全國規(guī)范的執(zhí)法文書尚未出臺，當(dāng)前，各級稽查迫切需要制定的在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的制度有：取證規(guī)范制度，與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)移送稅務(wù)案件操作規(guī)程，稅務(wù)案件審理操作規(guī)程等。

3、有關(guān)稅收法律、法規(guī)有待進(jìn)一步制定和完善。如：通過銀行采取扣繳稅款的強(qiáng)制執(zhí)行措施，納稅人帳上沒有資金怎么辦，現(xiàn)行《征管法》沒有規(guī)定凍結(jié)的措施只規(guī)定了扣繳，如此規(guī)定，使許多情況下，通知銀行扣繳成了一句空話。再如，隨著企業(yè)改制進(jìn)程的不斷推進(jìn)，與改制有關(guān)的稅收法規(guī)有待明確和完善，如：稽查部門查出改制前企業(yè)的稅收問題是否可以向改制后企業(yè)追溯等。

（四）稽查隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。

雖然，一級稽查實(shí)施以來，各地各級注重了稽查隊(duì)伍建設(shè)，但是，當(dāng)前的稽查隊(duì)伍素質(zhì)仍不能適應(yīng)新形勢下稽查工作的需要。一是新的涉稅違法行為的發(fā)展趨勢需要高素質(zhì)的稅務(wù)稽查人才。從我市的涉稅違法行為分析看，主要有兩方面的趨勢，一方面違法手段表現(xiàn)智能化、團(tuán)伙化，利用各種高科技手段團(tuán)伙實(shí)施違法行為。另一方面隨著私營經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，涉稅違法行為呈上升趨勢，其違法行為的主要表現(xiàn)是帳外經(jīng)營，查處難度大。因此，新形勢下的稅務(wù)稽查人才不僅要有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且更要有較高的政治素質(zhì)。二是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)規(guī)模的壯大，新科技的運(yùn)用，對稽查人員的要求將越來越高，要想“進(jìn)得去，出得來”，必須要有過硬的素質(zhì)。三是隨著新的會計制度推進(jìn)的進(jìn)程，稽查人員必須熟練掌握新的會計制度才能查帳，而現(xiàn)在的稽查人員只停留在了解的水平上。由此可見，提高稽查人員的素質(zhì)仍是當(dāng)務(wù)之急，而當(dāng)前稽查人員素質(zhì)不高的原因主要有以下幾方面：一是干部年年疲于應(yīng)付各類考試，學(xué)習(xí)缺乏針對性，僅僅側(cè)重于基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)知識，應(yīng)用性不強(qiáng)、深度不夠。二是基層干部忙于應(yīng)付工作，接受新知識、新技能系統(tǒng)培訓(xùn)的機(jī)會少。三是有的領(lǐng)導(dǎo)對稽查工作不重視，將一些不適應(yīng)其他部門工作、素質(zhì)不高的人員安排到稽查部門。

三、完善一級稽查模式的幾點(diǎn)看法

（一）正確界定稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，充分發(fā)揮的稽查職能作用。

1、切實(shí)改變觀念，真正使稽查由收入型向執(zhí)法型轉(zhuǎn)變，以依法稽查為導(dǎo)向，推動稅務(wù)稽查執(zhí)法水平的提高；

2、將稽查的形式界定專案稽查上，對日常稽查和專項(xiàng)稽查應(yīng)由征管部門承擔(dān)，只對征管部門發(fā)現(xiàn)有偷、逃、騙、抗稅等涉稅違法行為達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的移交稽查部門立案檢查，只有這樣，才能加大對涉稅違法案件的打擊力度，提升稅務(wù)稽查的威懾力。

3、理順稅務(wù)稽查與納稅評估的關(guān)系。從納稅評估的功能看，筆者認(rèn)為，納稅評估只能作為日常征管監(jiān)控和稽查選案的一種手段，發(fā)現(xiàn)有涉稅違法行為線索應(yīng)移交稽查處理而不應(yīng)由納稅評估部門實(shí)施檢查。

（二）進(jìn)一步理順稽查管理體制，研究制定一套科學(xué)、合理的稽查監(jiān)控體系。首先，在管理體制上要明確各級稅務(wù)機(jī)關(guān)與上級稽查機(jī)關(guān)的管理權(quán)限劃分。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對稽查的管理應(yīng)側(cè)重于人員管理、稽查工作計劃管理，稽查業(yè)務(wù)管理應(yīng)由省級稽查機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，需求與其他職能部門協(xié)調(diào)的也直接由省級稽查部門協(xié)調(diào)解決，這樣既減少了流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)有利于提高稽查效率，又使管理權(quán)相對集中有利于稽查工作的規(guī)范、統(tǒng)一。其次，對稽查工作考核監(jiān)管應(yīng)把一些不適應(yīng)執(zhí)法型稽查的考核指標(biāo)去除，建立一套更科學(xué)更適應(yīng)新的稽查模式的考核監(jiān)控指標(biāo)體系。新的指標(biāo)體系應(yīng)側(cè)重于執(zhí)法的規(guī)范性、合法性的考核監(jiān)控，取消檢查面、查補(bǔ)收入、罰款金額、處罰率、入庫率等指標(biāo)的考核監(jiān)控。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)稽查法制建設(shè)，完善稽查法律體系。

一是要盡快出臺新的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，強(qiáng)化稽查執(zhí)法的可操作性。二是加強(qiáng)新形勢下與稽查相關(guān)的法律、法規(guī)的研究，完善如強(qiáng)制執(zhí)行措施等相關(guān)法律、法規(guī)，使稽查執(zhí)法有法可依。三是要建立一整套規(guī)范稽查執(zhí)法行為的法律、法規(guī)，使稽查執(zhí)法更加規(guī)范，減少基層執(zhí)法的風(fēng)險。四要根據(jù)新形勢下稽查難度越來越大的特點(diǎn)，通過立法賦予稅務(wù)稽查部門更多的執(zhí)法權(quán)，以達(dá)到打擊各種涉稅違法行為的目的。

（四）切實(shí)加強(qiáng)稽查隊(duì)伍建設(shè)，使稽查隊(duì)伍成為高素質(zhì)的隊(duì)伍。要挑選政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的稅務(wù)人員充實(shí)稽查隊(duì)伍；要提高稽查干部占全體干部的比率；要有針對性地加強(qiáng)對稽查干部新知識、新技能的培訓(xùn)。培訓(xùn)科目上要強(qiáng)調(diào)針對性、實(shí)用性，要因人而異，不同的人根據(jù)其不同的興趣培訓(xùn)不同的科目，不搞“一統(tǒng)式”的泛泛培訓(xùn)，如全員英語、全員普通話，不但效果不佳，同時也沒有必要，稽查隊(duì)伍不僅需要樣樣精通的通才，而且也需要各方面的專門人才；要在稽查隊(duì)伍中實(shí)行等級制，稽查人員根據(jù)不同的等級取酬，以制度來管理人、激勵人，能者上，庸者下，高水平、高業(yè)績就應(yīng)該獲得高報酬。

（五）加快信息化建設(shè)步伐。

稽查信息化建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，隨著形勢的發(fā)展，沒有信息支撐的稽查是根本不行的，計算機(jī)選案、監(jiān)控管理等就無法實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前，迫切需要在全國范圍內(nèi)建立規(guī)范統(tǒng)一、功能完善的稽查信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與征管系統(tǒng)的資源共享，加快與政府管理、金融貨幣支付系統(tǒng)、工商管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接。各級各地要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的管理與分析應(yīng)用，為稽查提供準(zhǔn)確的信息源。

總之，實(shí)行一級稽查模式，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)和稅務(wù)稽查本身職能的客觀要求，對推進(jìn)依法治稅，打擊各種涉稅違法行為起到了積極的作用，但隨著形勢的發(fā)展和實(shí)踐的要求，這種模式仍需進(jìn)一步完善，相信完善后的一級稽查模式必將符合實(shí)踐的需要，在實(shí)踐中起到越來越大的作用。