規范司法行為問題研究

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規范司法行為必須深入了解司法行為的性質、特點和內容；全面掌握當前司法行為存在司法主體素質不高，執法不公、不規范等問題的現象和因素；認識和分析其產生的根源，從而尋求出規范司法行為需要解決的問題和解決的方法、途經、對策和措施。并加以完善和改革，從而在我國建立起公正、高效、權威的社會主義司法制度。從而最終規范司法行為，早日在全社會實現“公平正義”。

一、司法行為的概念、內容、特點和要求①

1、司法行為的概念：司法行為的概念分為廣義和狹義兩種概念。廣義的司法行為是指國家司法機關的工作人員開展司法活動，履行司法職責以及與履行司法職責相關的各種行為的總和。如審判行為、檢察行為、執行行為、普法教育、法制宣傳、信訪接待、作風建設、清正廉潔、后勤保障等行為。狹義的司法行為僅指國家司法機關的具有執法主體資格的司法主體依據法定職權和法定程序，具體應用法律處理案件的專門性活動的行為總和。如審判活動行為、檢察活動行為等。根據現實社會的需要，本文擬對廣義司法行為的相關問題進行闡述

2、司法行為的內容：總的來講是指國家司法機關的工作人員具體適用法律按照法定程序處理案件及執行相關法律工作的活動。它包括司法行為主體、行為客體、行為內容。

⑴、行為主體，主要包括人民法院的法官、執行員、書記員、司法警察；以及人民檢察院的檢察官、書記員等人員。

⑵、行為依據，即法律等規范性文件。

⑶、行為客體，即司法行為對象包含的標的物。也即法院和檢察院處理的各種案件、糾紛所承載的權益（物質的、精神的、政權的、主權的權益）

⑷、行為程序，行為主體依法適用法律處理各種案件、糾紛時所應遵守的方式、方法、步驟和順序。

⑸、行為環境②，即行為主體進行司法活動時所面對和需要的的特定環境（體制的、對象的、文化的、工作和生活的環境）。

⑹、行為結果，即行為主體開展的司法行為結束后所取得的結果。

3、司法行為的特點：司法行為是作為國家政權內容之一的國家審判權、國家檢察權在行使中產生的行為。因此它包含了以下特點：

⑴、行為主體的特點：

①主體具有法定性，司法行為主體必須是國家權力機關（同級人大部門）許可并授予其執法資格的人員。如法官、檢察官等。

②權力行使的獨立性、司法行為主體行使司法職權時，具有獨立性，不受任何其它組織和個人的干涉。否則難以保證司法權行使的公正性。

③活動的程序性。司法主體在進行司法行為時必須按照法定職權和法定程序進行。如在處理刑事案件時必須按照刑事訴訟法所規定的程序進行。

⑵司法行為內容的特點：

①職權法定性。是司法主體依照法定職權和法定程序運用

法律規范處理案件的專門活動。即以國家名義行使司法權的專門活動，其它任何其它組織和個人都不能行使該項權利。

②程序法定性。司法行為是司法主體按照法定職權和法定程序進行的專門活動。如在處理刑事案件時必須按照刑事訴訟法程序進行。嚴格按照訴訟程序進行是保證司法公正、公平的首要條件。否則難以保證當事人的合法權益和法律的正確適用。

③裁決權威性。司法行為大多是司法主體適用法律裁決糾紛的行為。是矛盾糾紛的終局處理行為，是社會正義的最后一道防線。所以法律賦予了其很大的權威性和強制性。一旦作出裁決即具有法律效力，任何組織和個人都必須執行，非因法定理由不得隨意改變。

4、司法行為的要求：

⑴、公正，“公正和效率”是司法活動的生命線，公正即司法行為應做到正確、合法。做到“公平正義”。正確的要求即在司法活動中首先是做到以事實為根據，把事實認定正確；其次做到以法律為準繩，適用法律正確；最后對案件的處理要準確。合法的要求即法律適用要合符法律之規定，既要做到每一個步驟，每一個程序按照法律的規定和權限進行，在定性上要合乎法律的標準和要求。公正是司法行為的核心內容。也是規范司法行為的根本目標。

⑵、透明，就是司法行為盡量做到公開，讓老百姓接受和理解。就是最高人民法院院長王勝俊要求的“必須切實尊重人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，以讓人民群眾看得見、聽得懂、做得到、靠得住的方式保障司法公正”。“讓人民群眾從各級法院承辦的每一起案件，處理的每一起糾紛，接待的每一次申訴，化解的每一個矛盾中，感受到司法的公正與效率和社會的公平與正義”。

⑶、高效，及時。就是司法行為要做到及時，案件不能久拖不決。要求司法行為在保證質量的基礎上盡最快速度讓當事人的訴求得以實現。

⑷、權威，就是指司法行為得到各方當事人及社會的充分尊重，并由義務人不折不扣地履行。也就是法律得到全社會的崇高信仰，司法行為具有極高的公信力，對有效化解矛盾，定紛止爭具有不可替代的作用。

公正、透明、高效、權威是司法行為活動的基本要求，四者是個統一整體，缺一不可。正如肖揚院長所說“司法失去公正，高效就沒有意義，權威難以樹立；司法不講效率，案件久拖不決，公正就會大打折扣，權威也難以樹立；司法沒有權威，即使辦理的案件再多，也不能起到有效化解矛盾、定紛止爭的作用”。司法行為和要求也是本文研究規范司法行為問題的根本目的和意義所在。也就是爭取在全社會實現“公平正義”

二、司法行為與司法主體、司法制度、司法保障間的相互作用關系。

1、司法行為與司法主體間的關系，

司法主體與司法行為之間密不可分。沒有無主體的司法行為，司法主體離開司法行為就不能稱其為司法主體，二者是辯證統一的整體。同時，二者又相互影響、相互作用和制約。主體的素質高，業務精，水平強，司法行為的公正、規范、準確、權威性就高，反之就會較低，司法的公正高效權威就難以建立。因此相互關系非常密切，是個辯證的統一整體。因此，要提高司法的公正高效權威性就必須提高司法行為主體的各項素質和能力。

2、司法行為與司法制度間的關系，

司法制度是司法行為規范正確實施的保障，司法行為是各項司法制度得以落實的必經途徑。司法制度越是符合客觀實際，設計得越是科學合理合法，就越能保證司法行為的規范實施，反之就會阻礙司法行為準確、合理、合法、規范的運行，就會阻礙司法公正和依法治國的建設。因此，當前在我國必須建立起完善的符合社會客觀實際的司法制度。

3、司法行為與司法保障間的關系，

司法行為離不開司法保障，提高司法行為能力水平的重要保障措施就是加強對司法行為的后勤保障。司法能力建設是黨的執政能力建設的重要組成部份，加強對司法的保障是保證司法能力建設的重要物質基礎，包括對司法機關的經費投入，基層基礎設施的建設，司法科技裝備投入等等物質裝備的支持。否則，就會出現前幾年報紙報到的“法官不得不為了一家人的生饑而上街登三輪車，哪有時間和精力全身心投入到工作和提高知識能力水平上去？”的無奈之舉動，這又怎能提高司法行為水平和能力呢。為此必須大力提高司法保障水平。

三、規范司法行為的概念、內容及作用。

1、規范司法行為的概念，首先需要認識的是規范的概念：《詞典》對“規范”一詞的解釋是：“約定俗成或明文規定的標準”。如是推之，規范司法行為即是指按“約定俗成或明文規定的標準”開展司法行為，或說使司法行為成為“明文規定的標準”的司法行為，而當前我國對于司法行為標準的要求是公正、透明、高效、權威，廣而推之，規范司法行為即是司法行為成為公正、透明、高效、權威的司法行為。

2、規范司法行為的內容：規范司法行為的內容即是對司法行為的內容進行規范。即對司法行為主體、行為客體、行為依據、行為程序、行為環境、行為結果等內容中與司法行為標準要求的公正、透明、高效、權威不一致的內容、現象和方面進行清理、糾正、整改、完善，從而最終達到規范司法行為、促進社會實現公平、正義、和諧的目的。

3、規范司法行為的作用：規范司法行為是建設我國社會主義法治國家的需要；是保證司法機關獨立、公正辦案的需要；是最大限度的實現保護人民群眾的合法權益的需要；是最終在全社會實現“公平正義”以及建立“平安和諧”國家的需要。足見其意義十分重大。

四、當前規范司法行為的必然性、重要性、緊迫性③。

1、當前我國司法行為存在許多不規范的現象，既影響司法公正，又影響司法權威和公信力，這對規范司法行為顯得很有必然性、并且顯得非常重要和緊迫。主要表現在以下方面。

⑴、司法主體的司法水平和能力與需要不相適應④，直接制約規范司法行為的正常實施。表現為：一是司法主體的思想觀念落后，沒有做到解放思想，實事求是，與時俱進；二是司法主體的工作作風和紀律不硬，對當事人“冷、硬、橫、推、拖、嘲笑”等等問題，沒有樹立起腳踏實地，求真務實，開拓進取的作風，沒有完全做到令行禁止，政令暢通；如一位人民法庭的法官在開庭前遇見其審理案件的當事人和當事人所委托的律師，因其與當事人和律師均認識，便無意識地開完笑對該律師說了句，“大律師好！”，結果就被該當事人人抓了“把柄”，說法官鄙視或侮辱了該律師，并立馬向院長告了一狀，認為該法官審理此案一定不公，遂產生了不信任，為此，法官的一句笑話影響了司法權威。三是司法主體的服務意識不夠，責任心差、辦事漂浮、特權思想嚴重，沒有樹立起服務基層，服務群眾，服務發展的意識；四是司法主體履行工作職責的責任心不強，個別人員不具有強烈的事業心和責任感；五是司法主體的廉潔自律不夠，個別人員沒有做到嚴于律己，廉潔從政，秉公執法；六是司法行為主體專業水平和業務素質較差，對案件事實認定不清、法律適用錯誤、文書制作粗糙，造成錯案問題突出。

⑵、司法行為依據即法律等規范性文件存在一些瑕疵。表現為法律法規之間不完善，相互間有矛盾以及法律法規中有些部分己滯后等問題。

⑶、司法行為客體沒有完全得到法律的全面的保護，或者說保護調節行為客體的法律規范不健全，致使百姓部分訴求沒有得到完全保護，導致當事人對部分司法行為不滿。

⑷、司法行為程序存在隨意性，行為主體處理各種案件、糾紛時沒有遵守法定的方式、方法、步驟和順序，導致程序違法事件時有發生，嚴重影響司法公正。

⑸、司法行為環境不寬松，即行為主體進行司法活動時所面對的特定環境（體制的、對象的、文化的、保障的、工作和生活的環境）嚴重制約司法行為的公平、公正實施。

⑹、司法行為結果不當，不合理、不公正，導致公眾對整個司法行為失信或不認可。

2、司法行為主體及其家人、親友利用職權之便實施的謀私利行為（可稱為司法附屬腐敗行為，其與司法行為有密切聯系的行為）致使司法行為本身的獨立性，中立性、權威性、公正性受到嚴重侵犯和損害。具體表現為以下方面。

⑴、一是司法行為主體實施徇私枉法、權錢交易等違法行為；

⑵、二是司法行為主體玩忽職守、司法不作為，導致損害法律及當事人的行為；

⑶、三是司法行為主體家屬經商，辦企業，開娛樂場所，從而近接接受他人錢物謀利，嚴重者導致司法行為主體實施的司法行為受到他人控制，導致辦案不公。

3、司法官員和司法機構受制于地方，存在地方保護主義，司法權力地方化，既影響法制的統一和權威，又制約著司法行為的規范化實施。

五、規范司法行為需要解決的問題和解決的方法、途經。

（一）、需要對司法行為主體的結構和素質進行規范。

1、規范司法行為主體的結構⑤，

明確司法機關各類人員的職責，實行工作人員分類管理。司法機關人員種類較多，有駕駛員、書記員、審判員、檢察員、法警、后勤行政人員等等，近來有些政法單位還招收了部分臨時人員（如駕員、打印員等）他們往往越權辦案，職責不分，素質低下，沒有經過專門的培訓而無專業知識，導致司法行為不規范的時候較多，為此，必須進行人員分類管理，做到職責法定，各司其職。一是加強對臨時人員和管理和培訓；二是推動書記員管理體制改革，推動聘用制書記員單獨管理序列；三是進行法官、檢察官助理試點，探索人員配置新模式；四是推動改革，加快法官、檢察官定編工作，嚴格其準入的條件和程序，確保其素質。

2、需要全面提高司法行為主體的素質和能力。

作為不斷推動社會歷史進步強大動力源泉的社會生產力組成主要要素的勞動者，其素質和能力的高低往往在很多時候起著決定性的作用，這己是不爭的事實。為此，作為司法行為實踐者的主要參與人，即司法行為主體（司法隊伍）素質和能力的高低尤為重要，它也是對規范司法行為起決定作用的要素。為此，必須從以下幾方面進行解決。

⑴、首先，要樹立好“三觀”⑥。

第一，要樹立好道德觀，法官和檢察官是“道德的化身、正義的使者”。古人講“百行以德為首”，作為社會群眾的精英——法官、檢察官，道德上更應嚴守清白，精神上更應追求高尚，行為上更應磊落坦蕩；要勤勉敬業，在履行職責和其他司法行政職責時，忠于法律和公正的信念，熱愛并尊重法官職業，要有一種不干好工作就“食不甘味，寢不安席”的責任感；要講團結，就是大事講原則，小事講風格，就應牢記“以恕己之心恕人，以責人之心責己”，要講組織紀律，要甘于奉獻，淡泊名利。

第二，要樹立好人身觀，要有牢固的宗旨意識。司法官員的人身使命就是“公正司法、一心為民”，必須要把這種使命作為人身的目的和歸屬，就象革命先烈忠心于黨的事業一樣，用盡全身心力忠誠于司法事業。做到恪盡為民之責、多謀為民之策，善辦為民之事。

第三，要樹立好價值觀，要認識到法官、檢察官的價值是人類社會穩定繁榮不可或缺的守護使者，或說是守護神。其價值不可替代，其尊榮不可以用詞表達。司法行為主體一定要認識到這一點，為此要做到廉潔自律。要做到象同志的“居高官而纖塵不染，理萬財而分文不貪”。其尊榮不可以被金錢名利所收買。其千萬不要居功自傲，貪圖享樂，甚至迷戀錢、權、墮落沉淪，要樹立一身為維護其尊榮、清廉而獻身的價值觀念和精神。

⑵、其次，要提高素質和能力，加強法官、檢察官職業化建設。必須做到水平過硬。司法工作是一項高度專門化和技術性很強的工作，司法的過程是一個綜合運用哲學、社會學、法學等各門知識的過程，具備淵博的知識和豐富的經驗，方能勝任該職業。故司法工作者務必精通政策、法律知識，精研法理，熟悉司法工作所必需的社會科學與自然科學，要不斷提高解決具體問題的能力。否則就會錯案不斷，錯誤常犯。嚴重影響司法行為的公正性。

（二）、需要對司法行為依據的法律法規及規范性文件補充、修改和完善。

首先，法律是依法行政的根本，在我國大力推進依法治國的進程中，只有法律完善了，才有法治的依據。隨著我國改革的不斷深入，市場經濟的不斷完善，相應的法律、法規也必須制定和完善。因而，在條件允許時，全國人大對法律進行必要的修改，補充和完善。使之更加符合實際、更具可操作性，加大力度打擊違法行為。否則會導致無法可依，影響司法行為的規范和準確性。

其次，要進一步做好我國立法權限劃分工作，處理好中央與地方、人大與其常委會、國務院各部委及其直屬機構與地方人大及其常委會的立法權限關系，盡量避免立法權限不清楚現象的發生，解決好法律等級效力問題，盡量避免立法沖突；其次要進一步完善我國的立法程序，我國應進一步把立法程序細化，使之更具有操作性，更具有民主性和公開性，從而在程序上保障"良法"的出臺；最后，要進一步提高立法技術，保證立法質量，立法技術直接影響到立法的質量。認真研究和熟練運用立法技術，是我國社會主義法治建設的一個必要條件。

（三）、需要改革和不斷完善司法制度，建立司法獨立的新體制，以增強司法體制自身的防腐蝕和抗干擾能力⑦。

司法獨立是司法的內在本質要求，是司法活動的一般規律。

司法的功能是定紛止爭。司法機關是與爭議雙方無利害關系的中立的第三者，只有它在司法活動中能始終保持中立的立場，才能公正無偏地解決糾紛。司法應該獨立，就像體育比賽中的裁判應該中立一樣，是理所當然的事情。

現行司法體制受制于人的因素太多，難以實現真正的獨立審判，使法官、檢察官們經常處于要么堅持原則、秉公辦案而被“合法地”報復，輕則被穿上“小鞋”，重則被“因工作需要”而“正常”地調離法院，要么聽之任之、違心辦案而保住“烏紗帽”的兩難境地。為此，需要改革和不斷完善司法制度，建立司法獨立的新體制，以增強司法體制自身的防腐蝕和抗干擾能力。

（四）、需要加強對司法的監督，防止司法權力的濫用，以有效的監督規范司法行為，從而推動司法公正和效率的實現。

任何權力都是一柄雙刃劍。在賦予司法人員獨立的司法權，以增強其抗干擾能力的同時，還必須加強對司法的監督，以防止權力被濫用而背離賦權的目的。應進一步完善現有的黨內監督、人大監督、群眾監督，當前尤其需要加強的是新聞輿論的監督，強化新聞監督職能是許多國家廉政建設的成功經驗之一。要抓住腐敗分子“不怕丟官，不怕坐牢，就怕見報”的心理，在不影響和損害司法獨立的前提下，對腐敗行為要堅決予以曝光，并做連續報道，緊追不放。當然，對新聞輿論的監督也應加以規范，應盡快制定新聞法和監督法，使各種監督方式規范化、法制化，使輿論監督如朱容基同志題詞：“輿論監督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵。”

（五）、需要大力加強司法保障⑧。

司法主體是維系國家法治的特殊群體。他們行使職權，理應受到較為完備的法律保護。在我國法官、檢察官在履行職務活動中，由于各種原因而被停職、免職甚至判刑的事情也常有所聞，遭遇圍攻、毆打等事件也時有發生。同時司法機關辦公設施老化、辦公經費不足，嚴重制約司法效率和能力的與時俱進的發展。因此，需要加強司法保障。

1、建立法官、檢察官司法豁免制度。司法豁免是各國的司法通例，我國也不應例外。我國應當改變管理模式，建立一套符合法官、檢察官職業特點的監督制約機制，對法官進行停職、免職、降職、辭退、處分予以明確的規定和保護。

2、建立法官、檢察官不可更換的專職制度。非經法定事由，不可更換，不得被免職、轉職或調動工作，這些年來，法官、檢察官因為職業風險大、待遇低、壓力重，有的改行走人，有的辭職干律師，法官、檢察官隊伍流失嚴重。

3、實行法官、檢察官高薪制度。法官、檢察官地位高和較高的勞動價值，應與他的職業待遇、社會地位、尊嚴、職務緊密相連，顯示他們與公務員的不同，體現他們職業的特點，這也是職業保障中的核心內容。因此，必須提高其待遇，要讓他們享有比一般公務員高的薪金，提高法官、檢察官職業的社會地位，能使其充分感受到職業的榮耀感。同時，提高了待遇，使他們有較好的經濟支撐，有助于其增強抵制來自各方面利益誘惑的能力，有助于其抵御腐敗的動機和行為。因此，從社會層面來說，法官、檢察官的待遇提高了，就會提高社會公眾對法官、檢察官職業重要社會價值的認同和應有的尊重。

4、建立法官、檢察官安全保障制度。有些當事人在個人愿望或者利益得不到滿足，或者對司法活動存有偏見的情況下，甚至還會把怨恨發泄到法官、檢察官的身上，或者謾罵，或者傷害，進行人身攻擊。在發生暴力或暴力威脅事件時，應與公、檢部門建立快速聯動機制，共同采取有力措施打擊威脅辦案人員的不法行為，情節嚴重的予以追究刑事責任。

5、建立法官、檢察官職業培訓制度。職業培訓和接受再教育既是法官、檢察官的權利，也是法官、檢察官的義務。培訓的內容主要抓好上崗教育，對現任法官、檢察官進行知識、觀念和方法論的更新教育，以及法官、檢察官個人品德教育、職業道德教育和紀律教育。培訓基金每年應由國家財政統一撥付。

6、需要大力加強司法機關辦公設施等裝備建設、逐年提高辦公經費投入。

（六）、需要不斷的、大力的提高公民的法制意識⑨。

提高公民法律意識是實現法治的觀念基礎，是當前增強公民訴訟意識和營造寬松司法環境的必然途徑。從而也給司法行為一個寬松的司法環境。因此，提高公民法律意識的問題顯得尤為重要。提高公民法律意識的途徑主要有：

1、提高專業法學教育的質量。首先是解決專業法學教育與法律職業相分離的問題。其次，專業法學教育本身存在著諸多問題，在法學教育的目標定位方面，必須把培養學生的現代法律意識作為法學教育的教育之本，從課程、教材、師資等方面予以切實的保障，只有這樣，才能為全社會公民法律意識的提高創造條件。

2、提高普法工作的質量。普法教育應以提高公民法律素質，推進中國公民現代法律意識為目標。除將公民法律意識的現代化作為普法教育的目標外，在普法教育的內容方面，應由原來的具體法律規范和條文的教育為主轉化為現代法律意識的教育為主，編寫較為易懂的全國統一的普法教材，主要灌輸給公民現代法的基本觀念和主要內容，重點在于對公民權利意識、訴訟意識和法治意識的培養。

3、實施依法行政培養公民對法律的信任感。行政機關作為國家權力機關的執行機關，直接行使著大部分的國家權力。對行政權進行控制無不必要。實踐證明最為有效的是法律方法的控制。要加強與完善行政組織、行政行為、行政程序和行政救濟各個方面的立法，提高行政執法人員的素質，強化行政執法責任制，完善法律對行政權的控制。

4、通過公正司法增強公民對法律的信任感，提高司法行為公信力。

（七）、需要進一步改革和不斷完善司法機關的體制、機制和管理制度⑦⑩。

為了公正司法和嚴格執法、以及規范司法行為的需要。必須進一步改革和不斷完善司法機關的體制、機制和管理制度。為此黨的十六大作出了推進司法體制改革的重大戰略決策。于2004年底提出了改革和完善訴訟制度，改革和完善訴訟收費制度，改革和完善檢察監督體制，改革勞動教養制度，改革和完善監獄和刑罰執行體制，改革司法鑒定體制，改革和完善律師制度，改革和完善司法干部管理體制，改革和完善司法機關經費保障機制，改革有關部門、企業管理“公檢法”體制等10個方面35項改革任務，成為新中國成立以來集中進行的一次重要司法改革。目前，各項改革任務都取得了實質性進展，其中絕大多數已經完成或基本完成。總的看，司法體制和工作機制進一步理順，監督制約機制進一步完善，執法環境和執法保障進一步改善。但是為了公正、高效、權威的社會主義司法制度早日建立和完善。我們還必須在改革和完善司法干部管理體制，改革和完善司法機關經費保障機制等方面建立起符合中國特色和實際的制度。從而保證司法行為的合法有效行使。

1、進一步改革和完善法院、檢察院的內部管理制度。如合議庭制度，審委、檢委會制度，法律文書簽發制度，科學合理的工作管理和考核制度。這些制度的不合理、不完善、不健全嚴重制約了司法行為的規范運行。因此必須加以改革和完善。

2、進一步改革和完善干部管理體制，應當建立起不受地方政府、機關控制的司法機關干部人事任免和管理的制度。

3、進一步改革和完善司法機關經費保障機制，應當建立起不受地方政府控制的司法經費投入保障制度。

4、在司法體制上改變目前法院的建制。理順司法機關與地方黨政機關和權力機關的關系，從宏觀司法體制上確保司法獨立，防止司法機關受到地方黨政機關乃至權力機關的非法干涉，導致司法不公。

六、規范司法行為是一個與國家社會經濟發展同步的長期的漸進的不斷完善的過程。

規范司法行為是一項系統工程，既需要公民法制意識的大力提高予以配合支持，又需要下大力氣，通過多種手段提高司法主體的各項素質。既需要隨政治體制改革一起推進司法體制改革，又需要不斷加大對司法機關的保障投入，這些工作不可能一躕而就，只能是穩步推進，是一個與國家社會經濟發展同步的長期的漸進的不斷完善的過程。