稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的探索
時間:2022-11-05 01:57:00
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對農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的探索
●蔣勛
近幾年來,農(nóng)村稅費改革不斷推進(jìn),在切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定,公務(wù)員之家,全國公務(wù)員公同的天地促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面產(chǎn)生了越來越明顯的效果,但隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響也越來越大,特別是取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率,國家對農(nóng)業(yè)實行財政補貼,打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的原有格局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支產(chǎn)生了前所未有的變化,怎樣做好當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作,也就成了當(dāng)前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。
一、農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響
(一)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入大幅度減少。農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要由農(nóng)業(yè)四稅、工商稅(含屠宰稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費收入構(gòu)成,其中農(nóng)業(yè)稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大部分,稅改后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費并存制轉(zhuǎn)變成單一稅收,特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,并將在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,實施大幅度提高增值稅和營業(yè)稅的起征點,嚴(yán)控土地征用等措施后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將只剩下為數(shù)極少的工商稅、契稅等幾個小稅種,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源將所剩無幾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配收入大量減少。
(二)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍產(chǎn)生了變化。稅費改革后,原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村中小學(xué)危房改造、農(nóng)田水利基本建設(shè)、中小學(xué)教師工資、計劃生育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等公共支出項目上劃縣級財政預(yù)算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,國家出臺的對三農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付及財政對農(nóng)戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)責(zé)具體落實。
(三)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)失去償還來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成由來已久,縣鄉(xiāng)財政實行分稅制時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)的不對稱,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了應(yīng)由國家承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、興修農(nóng)田水利、道路修建養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村救濟(jì)等事項,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力卻受到經(jīng)濟(jì)條件和政策性的限制,必然導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入考核目標(biāo),買稅、貸款墊稅、借貸或擔(dān)保貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增加,農(nóng)村稅費改革的深化,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度縮小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身已無力償還歷年累計形成的債務(wù)。
(四)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能趨向淡化。由于縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯的基礎(chǔ)本來存在其先天性不足的一面,隨著農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制、農(nóng)村中小學(xué)管理體制等的調(diào)整,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站改為縣財政供給,特別是農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮,支出范圍縮小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能逐漸淡化。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員大部分在履行為數(shù)不多的農(nóng)村工商稅收代征職責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由已由收支管理轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)補貼資金的發(fā)放管理。
二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的基本思路
農(nóng)村稅費改革雖然以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為根本目的,但它也是一種資源的重新配置,主要體現(xiàn)在三個層次:一是農(nóng)民與政府之間的資源的重新配置,即政府退出一部分資源,以政府收入減少和農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕為標(biāo)志;二是縣、鄉(xiāng)兩級政府之間的資源的重新配置;三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置,主要需通過財政管理體制的調(diào)整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉(xiāng)兩級的財權(quán)和事權(quán),改革現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級財政管理體制,重新構(gòu)建新型的基層政府財稅體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,財政自求平衡的能力比較弱,特別是農(nóng)村稅費改革的全面推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大的變化,現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式愈來愈不能適應(yīng)新形勢的需要,迫切需要根據(jù)事權(quán)的變化來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制。筆者認(rèn)為,在鄉(xiāng)級政府沒有取消前,仍應(yīng)維持鄉(xiāng)級財政預(yù)算,但縣鄉(xiāng)財政管理體制的調(diào)整和改革趨勢應(yīng)是財權(quán)和事權(quán)更趨于集中在縣,縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán),淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。
三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的設(shè)想
本著從進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會政治穩(wěn)定出發(fā)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行鄉(xiāng)財縣管的管理體制,由縣級財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支,在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的基礎(chǔ)上,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行預(yù)算代編、收支上劃、帳戶統(tǒng)設(shè)、集中核算、自求平衡的管理辦法。
預(yù)算代編。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有取消前,仍維持鄉(xiāng)級預(yù)算,但由縣級財政部門按有關(guān)政策代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算,報縣級政府批準(zhǔn)后,按法律程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。在年度預(yù)算執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案,需報縣級財政部門審核,調(diào)整數(shù)額較大的需向縣級政府報告,再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審查批準(zhǔn)執(zhí)行。
收支上劃。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、上級部門補助收入等統(tǒng)一繳入縣財政會計核算中心開設(shè)的帳戶,其中應(yīng)上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費等票據(jù),其管理權(quán)全部上收到縣級財政部門,實行票款同行、以票管收,嚴(yán)禁坐收坐支,嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項收入。支出重新核定,對經(jīng)常性支出標(biāo)準(zhǔn)實行縣鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)一財政政策執(zhí)行,統(tǒng)一財政資金運行。通過清理、核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權(quán)債務(wù),建立償債準(zhǔn)備金,按照輕重緩急原則,制定消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)還債計劃,并不再賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權(quán),從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債的漏洞,逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
帳戶統(tǒng)設(shè)。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計,由縣財政會計核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計帳務(wù),核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務(wù),并相應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在各金融機構(gòu)的所有帳戶,由縣財政會計核算中心在金融機構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)帳戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級國庫撥到工資專戶,專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放。工資以外的其他支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)聯(lián)絡(luò)員按規(guī)定到縣財政會計核算中心報帳列支,縣財政會計核算中心分戶核算。
集中核算。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)外資金全部納入預(yù)算管理,各項財政收入繳入縣國庫,由縣財政會計核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目,分別進(jìn)行核算。支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算為依據(jù),按照先重點后一般的原則,優(yōu)先保障人員工資。對工資性支出,根據(jù)年度預(yù)算,縣財政局按照縣編辦、人事部門核準(zhǔn)無誤后的財政供養(yǎng)人員工資額,每月從縣國庫直接撥入工資專戶,直接進(jìn)入縣財政在當(dāng)?shù)劂y信部門開設(shè)的個人工資專戶,委托銀信部門統(tǒng)一工資。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位的公務(wù)費等支出,實行報帳制,建立公務(wù)費支出備用金制度,先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提出用款計劃,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽批后報縣會計核算中心,由縣會計核算中心根據(jù)規(guī)定的額度撥付備用金,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定使用后到縣財政會計核算中心報帳,縣財政會計核算中心對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中管理,分戶核算。進(jìn)一步推行和完善村財鄉(xiāng)管村用制度,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門、農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)加強審核監(jiān)督村級的財政補助資金使用,確保村級資金專款專用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃,經(jīng)縣會計核算中心按照預(yù)算審核后,交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理,采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應(yīng)商。
自求平衡。在核定收支基數(shù)和體制后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能編制赤字預(yù)算,不能超預(yù)算使用,在年度決算時能有赤字。
四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的配套措施
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行鄉(xiāng)財縣管的財政管理體制后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了相應(yīng)的變化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作重心將轉(zhuǎn)移到支出管理上,這就需要建立一系列與變化后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能相適應(yīng)的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財稅收入任務(wù)。年度預(yù)算仍劃分縣級收入和鄉(xiāng)級收入,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財稅收入任務(wù),由縣級征收部門負(fù)責(zé)組織完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政所負(fù)責(zé)財稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管,縣對縣級征收部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資,利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財源而新增的收入,在超額完成年度財稅收入任務(wù)的前提下,縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行超收分成獎勵辦法。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實際情況,分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍和各項開支標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定和完善財務(wù)審批程序,統(tǒng)一財務(wù)核算制度,加強支出管理。三是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能,實行鄉(xiāng)財政管理與農(nóng)稅征管職責(zé)劃分,保留少數(shù)財政所人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)和對農(nóng)補貼資金管理,并負(fù)責(zé)推行和完善村帳鄉(xiāng)管制度,確保財政對村級補助資金專款專用,對財政所實行縣財政局垂直管理;其余財政農(nóng)稅征管人員主要轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)農(nóng)村稅收征管,并劃歸地稅系統(tǒng)管理。四是建立縣鄉(xiāng)財政網(wǎng)絡(luò)。為減少鄉(xiāng)財縣管財政管理體制的運行成本,在縣鄉(xiāng)財政間建立局域網(wǎng)絡(luò),開發(fā)鄉(xiāng)財縣管專用軟件,實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理和票款核對,減輕財務(wù)聯(lián)絡(luò)員工作量,減少費用,提高工作效率和財務(wù)監(jiān)督水平。五是加強監(jiān)督檢查力度。縣級政府設(shè)立財稅工作辦公室,對財稅工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,對違反規(guī)定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人,按照有關(guān)財政法規(guī),追究單位領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行鄉(xiāng)財縣管,只是一種過渡性的辦法,它不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難,要從根本上解決問題,一是需對《憲法》、《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改,出臺相應(yīng)的政策和措施,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍、事權(quán)財權(quán)重新劃分提供法律依據(jù)。二是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的力度,按照事權(quán)財權(quán)的變化,重新核定人員編制,從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員,清理清退超編人員,減少村級管理人員職數(shù),減輕鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關(guān)系,調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制,建立省直管縣的財政管理體制,加大對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的力度,增強縣鄉(xiāng)財政運行的保障能力。
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