稅務無縫化管理思考

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目前，社會經濟的快速發展對稅務機關稅收征管理論和實踐提出了新的要求，本文試圖將工商企業無縫化管理的理念和方法導入稅務機關具體稅收管理實踐中，探討稅務機關無縫化管理模式的構建，并提出了加快實現無縫對接的一系列途徑。

一、無縫化管理的內涵闡釋

“無縫隙組織”（SeamlessOrganization）是由美國著名咨詢顧問拉塞爾•M•林登在通用電氣公司執行總裁杰克•韋爾奇“無界限組織”的基礎上提出的概念，是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態，以一種整體的、全盤的、聯合的方式來組織工作。與之相對應的是以隔離為特征的高度分散的組織：部門之間的隔離，部門和職員的隔離，機構和顧客的隔離等。無縫化管理是源于西方發達國家的一種先進的管理方法，其基本原理來自于系統論、控制論、信息論等綜合學科。它是職能分工與協作對現代管理的必然要求，它是建立在常規管理的基礎上，并將常規管理引向深入的關鍵一步。

無縫化管理的特征主要體現在三方面：首先是“高效性”，即高效率和高效益的綜合反映，一切工作都要講求效率，追求效益；其次是“協調性”，既注重內部部門與成員之間的協調，也注重與外部顧客的協調；第三是“規范性”，規范業務流程，規范管理制度，規范員工行為。無縫化管理的最終目標是要達到管理制度化、操作規范化、運行流程化、細節銜接化、考核數量化和信息準確性、反饋及時性、規程實用性。

二、稅務機關導入無縫化管理的必要性

面對日益復雜的經濟形勢和更高的稅收征管要求，稅收管理實踐呼喚理論和方法的創新，并要求以新的科學理念指導稅收管理實踐。稅務機關導入無縫化管理，將工商企業管理科學與稅務機關公共部門管理學相融合，依據無縫化管理理念，在稅收征管工作中要做到全面、精確、細致、深入，明確職責分工，優化業務流程，完善崗責體系，加強協調配合，不放過管理過程中的每一個薄弱環節，不忽視任何微小的管理漏洞，減少內部摩擦產生的管理成本，積極采取有針對性的措施，抓緊、抓細、抓實，由傳統型內部管理模式逐步走向科學系統無縫化管理模式。

目前，稅務機關內部管理狀況存在一系列問題，影響了整體征管效能，與無縫化管理要求存在一定差距，主要表現在以下幾方面：

1、征管業務流程不簡

據有關統計分析，美國稅收征收成本率（一定時期稅務機關費用總支出與稅收收入之比）為0.6%，加拿大為1.6%，日本為0.8%，而我國為4.73%。不僅如此，從另外一個角度就納稅人的納稅成本指標而言，我國這部分數據也比發達國家平均高出3個百分點左右。當然，造成稅收成本較高的原因有很多，但其中與當前稅務機關管理流程繁瑣、銜接不暢、各環節存在資源浪費、內部摩擦耗費等因素不無關系。目前，不論企業規模性質、涉稅金額大小等具體情況，每個涉稅事項都必須經過一套固定的流程，有時稅務人員的許多時間和精力被耗費在程序上，真正花在審查、分析上的時間相對較少，而納稅人也花費了更多的時間和納稅成本。如果能合理精簡內部流程將有效節約征納雙方的時間和成本。

2、各部門業務銜接不順

目前基層稅務分局按照管理職能分工不同，主要設置征收、管理、評估等職能科室，各職能科室既要分工，又要合作；既要制約，又要協調。而目前各職能科室仍然存在協作不夠、銜接不暢的問題，各部門間職責范圍劃分不清，有些工作交叉重疊，有些又相互脫節，相互之間協調配合能力弱，信息傳遞不及時。

從我們分局來看，其一，辦稅服務廳主要負責申報征收、金稅工程和發票管理幾塊業務，辦稅大廳要及時把相關信息傳遞到管理科，準期申報率、入庫率、抄報稅等責任事項直接落實到管理科稅收管理員身上，而管理科也要為辦稅大廳的工作提供信息支持。實際工作中雙方如果出現互相推諉或者信息不暢就不能保證各項指標的完成。其二，綜合科是辦理各納稅事項的受理部門，貫穿企業開業、變更及注銷整個過程，并負責流轉稅及所得稅方面的相關稅政業務。綜合科受理完納稅人的相關申請并進行初步審核后，會派工到管理科進行實地調查，管理科出具調查報告后又返回到綜合科復核并提交上級部門審批。每一個稅務事項都規定了相應的完成時限，其中每道環節一旦滯后將直接影響整個事項的效率，而有時申請過于集中就會造成積壓，相應的管理科室不能及時接到派工影響了辦稅效率，另外，不同管理科室、不同稅收管理員出具同類稅務事項的調查報告各不相同，并沒有形成統一的規范和標準，辦稅質量得不到提高。其三，評估科與管理科不能實現良性互動，管理科在日常管理與檢查的同時，不能及時將納稅人的異常情況向評估科反映，給評估科提供選案線索；而評估科自行選案并實施評估后也沒有將有關問題及時反饋給管理科，向管理科提出需要加強的征管建議。雙方間相互隔離的做法無助于征管質量的全面提高。其四，平行科室之間缺乏溝通與交流，各評估科室之間、管理科室之間業務性質既有類似之處，又有特別之處。評估科室整個評估流程相同，但具體評估方法，個案問題有值得交流之處，可以分享經驗，提高整體評估績效。管理科室目前按照企業所屬區域和規模大小分設，大中型企業和小型企業管理重點和方式有所不同，但各科室間應互通信息，有些所屬同一集團下屬的關聯企業分別由不同科室管理，平時管理相互隔離，不能從整個集團角度關注問題，往往就忽視內部通過關聯交易規避稅收的問題。另外，如果要從整個行業層面和各個城區角度分析稅收經濟形勢，各個管理科室必須結合分析，每個科室有相同的行業，重點稅源科的稅收比重對于各個城區稅收影響重大，各個科室并不能完全獨立運作。

3、內外部信息運行不暢

對于外部納稅人來說，需要了解符合企業實際的相關稅收政策，辦稅業務流程和各辦稅事項所需資料。目前，雖然設置了稅務外網和公告會等信息渠道，但是，這些信息是稅務機關單方面公布的，只限于一些通用的、臨時性的公告，不能顧全所有納稅人的具體需求。例如，納稅人來辦理增購發票或變更事項，往往不清楚需要準備哪些資料，受理時限是多長，一項簡單的業務還經常需要納稅人往返多次才能辦成。信息采集是雙向的，稅務機關如果不能了解納稅人之所需，而只是單向認為對方應該知道什么，往往會造成信息錯位，無法達到雙方信息的無縫對接。

對于稅務機關內部來說，WGIS系統和CTAIS系統是內部信息化管理的主要工具，它能夠存儲大量基礎資料和數據處理資料，實現信息的資源共享，提高稅務部門的管理水平和管理效率。但目前對這些信息資源的利用程度尚未達到無縫化要求。一方面是由于單項應用系統之間信息互不相通，產生“信息孤島”、數據多重采集、平臺不統一、更新不及時等問題所導致的，另一方面是由于人為的操作流程沒有無縫對接，影響了時效性，各個環節的操作人員并不能在同一時間順序完成，中間不可避免地等待時間阻礙了信息的運行。

4、干部隊伍執行力不足

稅務機關內部各項業務要達到無縫對接的目標，稅務干部的執行能力是關鍵所在。影響執行力的因素主要有兩方面，一是稅務人員本身的綜合業務能力，二是稅務機關內部團隊建設和績效管理。稅務機關內部不同職能科室之間、不同崗位之間所需業務技能雖有區別，但又有相通的地方。管理科的人員應該了解綜合科和辦稅大廳的業務流程，綜合科和辦稅大廳的人員也應該知道管理科的職能。對于同一項涉稅業務，需要不同職能科室的人員共同參與、相互協作，如果局限于本崗位的職責，不熟悉其他崗位的職能，勢必影響整個業務事項的執行效率。另外，以往的團隊建設和績效管理過于單一，以完成稅收收入計劃任務為主要目標，忽視其他績效指標的考核，也忽視整個團隊學習氛圍、合作競爭意識的培養，注重對過程而非行為結果的管理，無法最大限度地調動稅務干部的主觀能動性和創造性，安于現狀，循規蹈矩，“當先進很累，爭創文明很苦，身居中游舒服”的思想時有發生，對先進典型宣傳不夠，激勵不夠，缺乏爭先創優的團隊精神。

三、稅務機關實現無縫化管理的路徑

通過上文分析可以得出結論：在稅務機關導入無縫化管理既有其重要的理論基礎和意義，又符合稅務機關組織特征和管理現狀的客觀現實要求。筆者認為，將無縫化管理理念深入到稅務機關內部管理實踐中去，其核心內容可以概括為：以確立無縫化管理理念為導向，以優化征管業務流程為手段，以構建創新型和諧團隊為保障，以搭建信息資源共享平臺為載體，以提升稅收征管質量與效率為目標的科學管理模式。稅務機關導入無縫化管理模式可以用下圖來表示其基本結構框架：

（一）確立科學導向，努力倡導全局無縫對接意識

一個組織要導入無縫化管理模式，必須通過各類培訓宣傳讓組織成員掌握無縫對接理念的核心思想，在組織內部營造良好的工作氛圍。對于稅務機關來說，首先必須確立“三個導向”作為總體原則。

1、業績導向。無縫化組織強調以結果為導向，通過顧客和過程，強調積極的目標、具體的結果與產出，強調工作的實際結果、預算和績效并重。如果相反以職能為導向，內部成員習慣于從本部門和職能的角度考慮問題，對整體組織目標和最終結果所知甚少，對自身發揮的作用和工作結果不能把握，局限于部門利益，不能面向整個過程和整體利益。對于稅務部門來說，各個科室職能不同，不同崗位人員往往以完成科室的任務和目標為最終導向，僅掌握本部門專項技能，忽視不同部門之間的配合與協調，甚至出現互相推諉的狀況。稅務人員應該明確相關稅務事項的總體工作流程，了解最終工作結果和納稅人的最終需求，關注各個環節的銜接過程，將個人工作目標與組織整體工作目標結合，顧全整體利益，使整體績效發揮最佳。

2、客戶導向?？蛻魧虻亩愂展芾硎且环N“倒流程”的稅收管理方式，它好比一座倒金字塔，塔尖指向客戶，一切都以客戶為導向、為中心，并以滿足客戶需求和偏好作為最大的使命和考量?？蛻粲址譃橥獠靠蛻艉蛢炔靠蛻簦瑢τ诙悇諜C關來說，外部客戶是納稅人，內部客戶就是全體稅務干部，相對于前道業務環節的稅務人員來講，接手后道業務環節的稅務人員就是其內部客戶。對外來說，稅務機關要把“讓納稅人放心，使納稅人滿意”作為衡量稅收工作好壞的重要標準，寓規范執法于優質服務之中，為納稅人提供方便、快捷、優質、高效的服務，最大可能的減少納稅人在辦理納稅事項中所花時間、金錢、體力、精力等各項納稅成本，要加強與納稅人之間的交流與溝通，建立納稅人反饋機制，及時了解納稅人的需求，自覺維護納稅人的合法權益，使征納關系融洽和諧、健康友好發展。對內來說，要增強稅務干部的參與程度與積極性，強化稅務干部的主人翁意識，提升對稅務干部的尊重與信任，優化內部獎懲考核體系，讓稅務干部滿足自身不同層次的需求。

3、競爭導向。無縫隙組織構建原則中指出要增強政府機關的行政效能，單靠簡單的機構精簡和人員重組已解決不了問題，必須引入競爭導向原則。這里所講的競爭導向并不是倡導“你死我活”的競爭，也不贊成影響士氣的個人之間的惡性競爭，而是要堅持公開、公正、公平原則，在充分競爭的基礎上，不斷地鼓勵創新、提高效能，更加快速高效的服務顧客。稅務部門各個層面之間也不可避免地存在著競爭，不同基層分局之間、不同科室部門之間、不同崗位成員之間工作效能各不相同，而工作效率和質量最低的個體往往影響著整體的水平，抓“短板”部門和個人也成為重要的管理手段。良性競爭的合理利用能有效激發管理部門的活力和創造力，提高管理質量和效率。

（二）簡化優化業務流程，努力提高稅收征管質量和效率

稅務管理業務流程優化是無縫化管理理念與實踐相結合的核心切入點。稅務機關要實現各項業務的無縫對接，可供選擇的路徑和措施可以歸納為“三鏈三方法”，即構建三鏈：無縫業務鏈、無縫責任鏈和無縫服務鏈；采用三法：增值效用法、分類鑒別法和標桿管理法。

1、無縫業務鏈。根據無縫化管理理論和現代稅收管理實踐的發展要求和方向，優化稅收業務流程應當遵循稅收業務內在的運轉規律，識別出稅收事務處理的主流程，利用信息技術和其他相關技術，根據稅收業務活動的運行方式和組織結構構建一條無縫業務鏈。現行的稅務管理格局大都采取征收、管理、稽查三分離的模式，基層稅務分局按照職能分工分設辦稅服務大廳、綜合科、管理科、評估科、辦公室等職能部門，各部門各司其職，在對基層分局現有多個職能部門行使職責的流程和各個單項事務的處理流程進行歸納，并剔除內部的、個別的、不常發生的管理活動后，我們可以把各稅務事項管理流程清晰地抽象為咨詢、受理、調查、審批、評估、檢查、執行等七個基本活動單元，組成咨詢—受理—調查—審批—評估—檢查—執行的稅收業務主流程。這樣的主流程是科學的，無縫化的，稅務機關內部組織設置與業務運轉都要圍繞這條主線來進行。

2、無縫責任鏈。稅務機關內部管理工作具有其邏輯上的連續性，每一個環節都不能出問題。按照無縫化管理要求，稅務機關內部要建立一套較為嚴密的崗責體系。一方面要合理界定各部門主要職能，合理劃分各自的權限，明確各自的業務范圍，減少職能交叉，防止工作缺位。另一方面，要做到按要求集中，按環節設崗，按流程運作，按崗位定責，按崗責考核，形成“人人圍繞職能轉，個個奔向目標干”的工作格局。具體操作時可分解為以下三個層面的工作：一是明確分工，規范內外部機構設置及職責，符合征管工作實際要求，切實加強稅源管理工作。二是細化責任。按照各部門的職責分工，細化工作崗位，形成統一、規范的崗責體系，保證征管業務流程銜接緊密、運轉順暢。三是責任到人。在合理劃分崗位職責的基礎上，將各個崗位的職責進一步細化，落實到人，避免職責交叉或缺位。

3、無縫服務鏈。為體現無縫化管理顧客導向的原則，為納稅人提供優質高效的服務，要進一步完善“一站式”服務體系，把納稅人到稅務機關辦理的各類事項統一到辦稅服務廳辦理，各部門在后臺緊密合作，加強內部各環節的銜接節奏，避免出現納稅人來回跑、多頭跑的狀況，更好地為納稅人創造科學、合理、人性化的辦稅環境。要注意解決特殊時期辦稅擁擠問題，通過與納稅人協商、開展預約服務等措施，提高辦稅效率。其次，要加強稅收宣傳咨詢工作，充分利用網絡平臺，加強稅收政策和管理方式變化的宣傳告知，使納稅人及時了解政策變化，熟悉辦稅程序，掌握管理要求。如可在國稅外網上設置咨詢專欄，及時解答納稅人的疑問，定期公布相關稅收政策和各具體涉稅事項的辦稅指南和操作流程。另外，要進一步落實文明辦稅“八公開制度，大力推行“陽光作業”，杜絕“暗箱操作”，增強稅收執法和服務的透明度。

4、增值效用法。在繁雜的業務流程中確認每一道環節、每一個步驟是否能夠增值，是否能給工作帶來實際效用，是否能夠更好的完成我們的工作目標，摒棄那些浪費、重復、無用的環節，將各個環節區分為主要序列工作和“離線”工作，不能取得增值效用的環節將“離線”或歸并到主要序列中。稅務機關也可以按照結果導向原則，以組織稅收收入為中心目標，將增值效用不明顯的步驟簡化歸并，在部影響辦稅質量的前提下提高辦稅效率。一是刪除非增值環節。原來業務流程中大量的審批環節，其中一部分審批完全可以交受理人員直接行使，在合理范圍受理環節完全可以直接審批。二是對類似業務進行簡化合并。比如稅務機關可以歸并各類調查活動，開展綜合性調查，一次到戶采集納稅人的全部基本信息，并實行定期更新。調查后的信息儲存于納稅人基礎信息庫中，需要時可以隨時調用。三是對邏輯關系進行整合，詳細分析主要業務流程，針對其中有些流程中的邏輯關系進行重新考慮，重新設計和優化。

5、分類鑒別法。分類鑒別法是按照具體處理對象的不同，采用不同的程序和方法區別對待，有些按原定程序進行，而有些可以簡化處理過程，而不采取“一刀切”的做法。稅務部門目前同一類稅務事項基本采用同一套程序處理，其實可以按照性質輕重不同、金額大小不同、納稅人類別不同的情況，適當簡化處理程序，在不違反稅收政策原則的前提下提高工作效率，也節約了稅務機關和納稅人雙方的成本。將現有稅收業務重新梳理后經過分析，可將現有業務按其性質劃分為三類：納稅人找稅務機關（辦稅服務型）、稅務機關找納稅人（稅源管理型）、稅務機關與納稅人互動（內部管理）三類。把納稅人找稅務機關的辦稅事項集中到辦稅服務廳，實現納稅人與稅務機關單點接觸，按照“咨詢—受理—核批”的流程進行處理；把稅務機關找納稅人的涉稅管理事項集中到管理部門，解決稅務機關多頭找的問題，按照“調查—評估—執行”的流程進行處理。鑒于納稅評估工作特殊性和重要性，有納稅評估科室單獨進行處理。具體如表1所示。

辦稅服務類稅源管理類內部管理類

1稅務登記催報催繳納稅評估

2有關稅收管理證明受理、開具工作調查核實

3辦稅員管理重點稅源監控

4發票抵扣聯認證執法檢查

5發票發售日常檢查

6行政許可

表1稅收業務按照性質分類

6、標桿管理法。標桿管理又稱基準管理，是支持組織持續學習和創新的最重要而又有效的管理工具和管理方法之一。根據無縫化管理原理，將標桿管理引入稅務部門，對于稅務部門內部學習、組織變革及提高績效都能產生良好的推動作用。稅務部門可按照以下程序實施標桿管理：第一步是確立標桿。對稅務部門而言，能夠產生的“標桿”主要有兩個層次：一是內部標桿，即內設部門之間、崗位之間的標桿；二是外部標桿，又可分為稅務系統其他單位的標桿和稅務系統以外其他公共管理部門的標桿。第二步是找出衡量績效的指標。結合稅務部門的自身特性，用以衡量績效的指標可以整合為征管質量指標、成本效率指標、納稅服務指標、執行效果指標、公平指標等。第三步是確定目標。通過搜集標桿數據，處理、加工標桿數據并進行分析，與本單位自身同組數據進行比較，進一步確立自身的奮斗目標和應該改進的地方。第四步是制定實現目標的具體計劃與方案。第五步是系統學習與貫徹執行。第六步是執行方案并追蹤考核。稅務部門在實施標時要注重模仿與創新并舉，模仿是取得短期效果的最經濟有效的手段，而創新才是獲得不斷提高稅收征管質量和效率的最根本的途徑。

（三）堅持以人為本，努力加強和諧團隊建設

加強稅務機關干部隊伍建設，努力提升干部隊伍自身素質，打造和諧團隊，是稅務機關導入無縫化管理的重要保障。筆者認為，應從以下兩大方面開展工作：

一是以學習為動力，提升干部業務素質?；鶎佣悇战M織是直接負責稅收征管和為納稅人服務的一線單位，是全部稅收工作的基礎，抓好基層建設至關重要，而要在基層稅務機關導入無縫化管理，必須讓全體稅務干部樹立終身學習的理念，在工作中學習，在實踐中提高，努力創建一支學習型組織、創新型團隊、實干型集體、廉潔型班子。目前開展的六員培訓、崗位練兵、能級考試、雙百能手競賽以及各項技能達標等活動都有力推動了稅務干部學習的積極性。另外，無縫隙組織中提倡用“通才”取代“專才”，只有“通才”才能使職能交叉的團隊發揮出最大的效能和效率。稅務干部不能局限于學習本崗位的各項業務技能，也應多了解其他部門的相關業務，如果對整套業務流程不熟悉，根本無法實現各部門間的無縫對接。

二是以考核為手段，認真規范征管行為。要建立長效的科學管理機制，就必須建立科學、無縫的考核機制，狠抓各項工作的落實。稅收征管的難點往往與責任劃分不清、具體工作不落實、考核不到位有關?；鶎佣悇諜C關要從根本上解決這一問題，必須建立一套多元化的考核激勵機制，嚴格規范各項執法行為，有效激發干部工作活力。要抓住干部隊伍的思想政治作風建設，牢記“愛崗敬業、公正執法、誠信服務、廉潔奉公”的職業道德教育，增強稅務干部聚財為國、執法為民的事業性和加強管理的責任感，積極開展內部稅務文化建設，打造和諧無縫隙團隊，營造和衷共濟、奮發向上、開拓創新、干事創業的良好氛圍。目前我們分局設立的優質服務獎、創意創新獎、學習工作進步獎和“短板管理”獎等都能有效激發稅務干部的創新力和競爭力。

（四）共享信息資源，努力構建信息載體平臺

無縫化管理要求在稅務機關內外建立無縫信息鏈，可以從以下三條路徑來改進優化。第一，要整合稅務部門內部的信息資源。以實施辦稅服務廳“一站式”服務、納稅申報“一窗式”管理、納稅人信息資料“一戶式”儲存為突破口，加強現有信息資源的整合和共享，消除信息孤島，各類信息資源互通互聯，實現各個職能環節在信息化支撐下的互相銜接。第二，無縫隙組織提倡在源頭一次捕捉信息，讓顧客重復提供信息是一種不尊重和浪費的表現。同一納稅人的信息在不同科室之間可以相互傳遞、信息共享，同時要及時更新維護信息的變化狀況，有些信息采集的尚不完整，各科室可根據實際需要，提出合理化建議，補充信息系統相關內容。第三，要加強國、地稅之間及其他相關部門間的信息交流工作。國地稅之間要建立健全信息交換制度和定期聯系制度，如所得稅日常征管工作的交流，運輸發票比對之間的配合協作等。同時，稅務部門積極拓寬與工商、財政、海關、銀行等部門間的信息互通渠道，全方位構建協護稅網絡，提高稅源控管能力。

綜上所述，稅務機關導入無縫化管理是一項由多方面要素組成的系統工程，本文對其理論和實踐作了嘗試性地探討，文中提出的可供選擇的路徑措施有待于在實踐中進一步檢驗和改進。