稅收執法環境思考

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稅收執法環境是指與稅務機關開展稅收秩序維護和稅收執法活動相關的，直接、間接地影響或者作用于稅務管理活動的主客觀因素的總和。良好的稅收執法環境，對于促進稅收執法職能到位，提高工作效率，發展社會主義市場經濟具有十分重要的現實意義；不良的稅收執法環境必然使稅務管理工作增加更多的行政成本，影響工作效率和工作目標的實現。當前，基層稅務機關在執法過程中,遇到了許多問題和困難,稅收執法面臨新的環境和形勢。下面，從內外兩個層面就當前的稅收執法環境作些探析。

一、稅收執法環境存在的主要問題

(一)外部環境

1、地方政府干擾稅收執法。一些地方政府經常是口頭上要求嚴格執法，而實際上常以環境寬松為名要求執法部門放寬政策、降低條件,疏于執法。當前，主要表現為三大方式：一是干預稽查部門的檢查工作。當稅務稽查部門對地方一些重點發展企業和引資項目的企業例行檢查或根據人民來信加強舉報案件檢查時，個別地方政府領導常以維護地方經濟發展，加大引資開發為由，對稅務部門施加壓力，以行政手段干涉稅收執法、阻撓稅務稽查，忽視公平競爭市場環境的營造。二是隨意調度稅務部門參與各類專項整治。如，地方政府在集中力量進行環境整治、房屋拆遷行動中，常會要求工商、稅務、環保、公安等職能部門從嚴從重從快打擊，這樣會給稅務檢查人員客觀公正執法帶來難度。三是混淆職能，以“服務型”大帽子影響稅收執法。一些地方政府在日常工作中，強調服務而忽視管理，過分要求稅務部門立足于為企業服務，從事一些不該做、做不好、做不了的工作,導致稅務部門在人少事多的情況下，出現一些“種了別人的田,荒了自己的地”的情況。

2、公民與納稅人法律意識不強。盡管普法宣傳活動已經開展到第五個五年計劃階段,但公民與納稅人的法律意識離依法治稅的要求還有一定的差距，缺乏納稅的自覺性，缺乏依照稅法維護自身權益的意識，一定程度上增加了稅收執法難度。當前，特別是一些納稅人一方面受經濟利益的驅動，想方設法偷、逃、騙稅，致使國家稅收流失；另一方面即使自身權益受到侵害也因害怕報復而不敢直接訴諸法律予以維護。同時，從困擾稅收管理的頑癥——賬外經營和財務假賬現象，可以看到納稅人違規問題已向隱匿銷售收入、做假賬等方式轉變，偷騙稅的手段日趨隱蔽，誠實信用的理想稅收執法環境受到全面沖擊，形勢相當嚴峻。

3、相關部門的溝通協作存在盲點?；趯Χ悇諜C關協助可能會增加本部門工作成本，或者對本部門既得利益造成損害的考慮，一些部門對稅務部門要求的稅收執法的配合協作往往加以推諉和拒絕。工商部門的溝通協作上，根據新征管法規定，工商機關應定期向稅務機關提供設立、變更、注銷、吊銷營業執照等信息，但目前存在遺漏和不及時的情況；又如存在稅務登記未注銷，工商登記已經注銷的情況；還有稅務機關向工商部門提供注銷稅務登記信息、提請吊銷營業執照信息和非正常戶等信息，工商部門未及時受理和變更的問題。地稅部門的溝通協作上，盡管已建立聯席會議等制度，但仍存在企業所得稅稅源上的爭奪和日常征管稽查類基礎數據資源共享上的缺乏。金融部門的溝通協作上，由于金融部門較多考慮自身利益，存在一些問題。如：金融機構對企業欠繳稅款的扣款問題上，當稅務機關通知開戶銀行扣繳企業稅款時，而銀行往往以《商業銀行法》和以自身工作程序為由，使稅款扣繳工作有所遲滯，貽誤稅務強制執行的時機；又如，按征管法規定，銀行需憑稅務登記證方可為納稅人辦理基本賬戶，但目前操作中，為納稅人多頭開戶的現象屢見不鮮，導致稅務部門在對納稅人資金流動問題上因其多渠道性而無法查定核實。當前，盡管《征管法》對銀行的法律責任有了明確的規定，但各地稅務部門對銀行違法行為進行處罰的案例幾乎為零。

(二)內部環境

人是內部稅收執法環境中最具決定性的因素。當前，內部執法環境主要面臨兩大問題：

1、領導層面：盡管對依法治稅有相當程度的認識，但因財政體制和稅收任務的影響以及其他方面的阻力與干擾，有時顯得無奈而不得不在稅收執法上有所“變通”。當前，特別是在各地開展行風評議的情況下，一些領導出于部門形象考慮，存在稅收職能理解上的偏差，過度強調納稅人權利的尊重，導致執法中職責的輕重、處罰的強弱、程序的先后把握失當。如：過分注重納稅人的評價，遷就納稅人，使不應該做的事項攬得過多；該處罰的左右顧慮、無原則放松，導致逃稅成堆，增收無望；過多注重特事特辦，把正常的秩序打亂，造成人為的不平等，間接損害其他納稅人的權益。

2、執行層面：通過近幾年的資格考試、能級管理等教育培訓，稅務執法人員的學歷層次得到了明顯提升，但從當前稅收發展大環境來看，干部的業務知識水平和政治素質及創新能力與法治要求、信息化進程等還難相適應。表現為：一是執法人員適用法律水平不高，對法律和相關知識了解甚少，習慣于用傳統方式執法，適應新型法律能力不強。學習動力不足，遇到問題無從入手，直接影響稅收執法。特別是在執法辦案中,重罰款輕糾正,重實體輕程序，執法水平有待提高。二是執法人員應用計算機能力不強，在當前戶管數翻倍增長的情況下，對稅源的機控尚未真正落實到位，效能執法跟不上形勢發展需要。三是個別執法人員文明執法、廉政執法的意識較差，執法中的語言態度問題以及用國家賦予的稅收執法權作為交易、送人情、撈好處，接受當事人宴請，甚至收受賄賂，進而在稅收執法中喪失原則、私自變通的現象，一定程度助長了違法行為，破壞了稅收法規的嚴肅性，損害了稅務機關的形象。

二、問題成因探析

探析上述問題的成因，主要有以下幾個方面：

1、分稅制體系的負面效應導致地方政府本位主義思想嚴重?，F行分稅制加強了中央的宏觀調控能力，對地方財政保障有所影響。一些地方政府為增強地方調控能力，往往用本位主義思想強調地方利益，從而產生了以言代法,以權代法現象，干預正常的執法活動，影響正常的稅收執法秩序。

2、社會傳統觀念作怪，削弱法治執行能力。我國是禮儀之邦，現實情況中講人情、講面子等傳統觀念根深蒂固，人們在看待社會現象、處理事務,還不能完全習慣于首先從是否合法的角度來審視、判別和處置,而首先從“利益”的角度去考慮問題。尤其在復雜的“人情網”、“關系網”中間，執法人員常常陷入兩難境地,直接給依法行政造成破壞，削弱了法治執行能力。

3、納稅人信用缺失嚴重，惡化了正常的市場競爭環境。從筆者所在轄區的情況來看，一些納稅人受利益驅使，偷逃稅的行業特點更趨明顯，如摩托車、電動車行業已引起增值稅一條鏈上的企業連帶偷稅。且偷逃稅手段更為隱蔽，特別是家族化的管理加之交易過程中大量現金交易、匯票交易、個人信用卡交易的現象，直接導致了對企業資金無法掌握和監督的局面。同時，一些納稅人受政府的庇護或其他因素，在對待稅務行政執法的態度上也由過去的心理對抗轉向目前的表面對抗。如筆者所在單位的稅務檢查人員在一次調賬過程中，剛拿起一本筆記本，就被老板一把搶過去，當場撕毀。如此等等，直接擾亂了正常的經濟稅收秩序。

4、執法人員的管理意識、法制意識和素質程度，也影響了依法行政。于領導層面來說，其一，由于近年來，上級撥款逐年減少，納稅人數量成倍增長，加之基層增支(特別是剛性增支)因素不斷增多，導致稅務經費日趨緊張。為緩解該種局面，在執法過程中往往有所聽命于地方政府，影響依法行政。其二，考慮到來自社會、上級的各類文明創建考核要求，在某些地方往往遷就納稅人，做了一些不應從事的中介服務工作，而耽擱了自身執法職能的執行。于執行層面來說，一是一些執法人員對依法行政的意義認識不深,加上工作任務繁重,在思想上不重視行政執法程序,產生執法中隨意簡化甚至規避執法程序的現象。二是執法過錯責任追究制度的浮于表面、落實不力，也使部分同志心存僥幸，一定程度縱容了不文明、不廉潔執法行為。三是執法人員的業務能力、工作效率由于當前無法予以考核，也影響了執法效能。四是執法過程中自由裁量權彈性大,也影響了法律的公正性和人們對行政執法活動的認同程度。

三、改善稅收執法環境的對策

針對上述執法環境現狀，提出如下建議：

1、改革和完善現行分稅制體系。要想減少地方政府對稅收執法的行政干預，必須適當考慮賦予地方適度的稅權，調動地方政府協調支持稅收執法工作的積極性。

2、轉變政府職能，成立專門的督查機構。一方面，要按照建立社會主義市場經濟和法制國家的要求，出臺相關政策，督促各級政府及其領導轉變職能，堅持依法行政，用法律和法規來規范政府的行政行為。另一方面，也要借鑒當前國土管理和環境保護方面的做法，成立專門的督查機構，以增強法律的剛性效力，督查各級政府及其有關部門在維護和支持稅務機關依法行政、依法征稅、依法管理方面的問題，切實為稅務機關依法治稅保駕護航。

3、建立公民和納稅人誠信納稅機制。要結合“五五普法”計劃，對公民和納稅人進一步宣傳普及稅收法律法規，不斷增強公民和納稅人依法誠信納稅意識。要在規范管理中尊重納稅人，強化文明辦稅，陽光作業，保障納稅人對稅收管理活動的知情權、監督權，切實維護納稅人合法權益，提高稅法的透明度。要以納稅信用等級評定為載體，建立誠信納稅制度，并通過全面落實差別化的分類管理措施，嚴厲打擊偷、逃、騙、抗稅行為，嚴格控制欠稅，提高納稅人的基本素質，全面提高稅法遵從度，構建和諧誠信納稅環境。

4、加大部門協作力度，實現社會綜合治稅。一是要繼續主動爭取各級黨委、政府領導對稅收工作的重視與支持，主動向各級政府匯報和聯絡，與相關部門加強聯系溝通和協調，爭取社會各界對依法治稅的理解與配合。二是要繼續深化電子稅務一體化管理，加大對相關經濟管理部門和執法部門信息交換、采集和處理等過程的數字化、網絡化，實現信息共享，盡可能地減少人為因素對稅收執法的影響。三是要根據征管法的要求，加強與公安、司法部門的協作，做好涉稅違法案件的查處，切實維護好正常的稅收秩序；加強與工商、地稅部門的聯系，落實稅源和納稅戶管理，最大限度地減少漏征漏管戶；加強與海關、外經貿、外匯管理等部門的溝通，規范出口退稅管理，防范和打擊騙稅行為的發生；加強與金融部門的協作，履行好稅收保全和強制執行等措施，按規定程序落實好稅款解繳和扣繳義務。四是要進一步加強與財政部門的協作與配合。特別是在企業會計誠信教育方面，要倡導會計道德，建立誠信檔案，健全會計誠信管理制度，遏制企業造假行為，提高企業財會信息質量。五是要在以往探索建立行業管理小組的基礎上，進一步拓寬監控渠道。并充分依托網絡，及時宣傳稅收政策，及時傳達工作要求，及時采集征收數據，增強稅收執法合力。

5、建立健全稅務執法監督制約機制。內部，結合當前正在開展的集中查辦稅務人員瀆職犯罪專項工作，要強化防范執法風險的認識，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，進一步規范稅務行政。一要深入推進稅收執法責任制，強化監督制約。要貫徹落實總局稅收執法責任制一個意見和兩個辦法，健全稅收執法責任制和過錯責任追究制，完善監督制約和糾錯機制，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。二要突出重點部位和重點環節，如：日常監控中存在的調查不充分、管理不到位、檢查不深入、定性不準確的問題，比較突出或容易產生重大執法后果的執法環節，強化執法檢查和執法監察。三要加強內部人員的執法培訓，提高執法執紀人員素質，不斷提高辦案質量和水平。四要落實黨風廉政建設責任制，嚴格執行政紀規定，認真開展明查暗訪，切實加強稅務行風建設方面的行政監察，糾正損害納稅人利益的不正之風，防止“吃拿卡要報”現象。外部，一要充分發揮各級人大、政協等機關的職能作用，加強對稅務部門貫徹執行各項稅收法律、法規情況的監督和建議。二要注意發揮各級紀檢、監察、檢察等機關職能作用，加強對稅收執法者遵守黨紀、政紀和法紀的情況的監督。三要積極發揮社會特約監察員及廣大納稅人對稅收執法情況的監督。

稅收執法環境的改善是一項循序漸進的系統工程，不可能一蹴而就。作為稅收執法主體的稅務部門，尤其要從觀念上、體制上、執法上加以研究,并當好表率，引領好改善稅收執法環境的重任。