國土資源局踐科學發展觀調研報告

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隨著經濟社會的發展，土地供需矛盾日益突出，在國家全面加強宏觀調控，嚴格實行耕地保護的背景下，土地瓶頸成為經濟發展和城市建設的主要掣肘。近年來，在城市建設用地高度開發、日趨緊張的情況下，未充分利用的占全國建設用地總數4/5的農村建設用地，開始逐步走進各級政府的視野。從20*年開始，國家相繼出臺了一系列措施，將農村建設用地開發利用納入議事日程，通過開展城鄉建設用地增減掛鉤等方式，以城鎮建設用地開發的積極性，實現農村建設用地的充分利用，推進城鄉統籌發展。在這一過程中，城鄉建設用地增減掛鉤與新農村建設的結合，尤其是村莊合并、拆遷、改造的結合，成為一個重要的發展方向。

一、我市土地資源和開發利用概況

（一）資源概況

20*年末，全市轄區土地總面積56.98萬公頃。其中，農用地45.24萬公頃，建設用地為7.96萬公頃，未利用土地3.78萬公頃。在農用地中，耕地19.20萬公頃，園地5.97萬公頃，林地11.14萬公頃，其他農用地8.94萬公頃；在建設用地中，居民點及工礦用地6.57萬公頃，交通運輸用地5354.87公頃，水利設施用地8401.12公頃。

（二）建設用地情況

20*年，全年上報省政府批準各類建設用地20051畝，其中省政府下達給威海市年度用地指標6800畝，額外爭取到國家、省預留用地指標3605畝，通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式解決指標7668畝，占年度用地的38.2%。

20*年，全年報批建設用地22264畝，其中，省下達給威海市的用地指標6700畝，額外爭取指標7*1畝，通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式解決指標6740畝，占年度用地的30.3%。

（三）當前用地面臨的主要問題

1.用地需求逐年增加。20*年，報批各類建設用地20051畝，20*年，報批建設用地22264畝，成明顯遞增趨勢，今年，隨著一系列重大項目的落地，全市用地需求預計超過40000畝，供地壓力很大。

2.上級下達指標逐年減少。20*、20*年，省下達我市的用地指標均為6800畝；20*年，經多方爭取，在各地市指標大幅削減的情況下，我市保持基本持平，為6700畝，但仍呈現減少趨勢；2009年省里實行“點供”政策后，指標將大幅度減少，單純依靠用地指標解決用地瓶頸問題的道路越來越窄。

3.未利用地少，后備開墾資源不足。我市耕地可開墾后備資源嚴重不足，未利用土地僅占全市土地總面積1/15，可開墾的荒草地不到未利用土地的1/3，其中又有4/5以上的荒草地坡度超過25°，只適宜改造成林地，不能開發成耕地；剩余可用于開發成耕地的荒草地，僅占全市未利用土地的4.77%，占土地總面積的0.32%，且因分布較為零散，面積較小，不能形成大規模的土地開發，依靠開發未利用土地換取用地空間的潛力非常有限。

二、城鄉建設用地增減掛鉤是破解用地瓶頸的最佳出路

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，以農村建設用地的減少，換取城鎮建設用地的增加，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

1.從當前看，城鄉建設用地增減掛鉤舉足輕重。20*年，全市通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式，解決用地指標7668畝，已經超過了上級下達的用地指標，占當年用地指標的38%以上；20*年，解決用地指標6740畝，也超過了分配的用地指標，占年度用地指標的30%以上。

2.從長遠看，城鄉建設用地增減掛鉤潛力巨大。我市目前農村居民點總面積28138.82公頃（422*2.3畝，包括宅基地、其他集體建設用地和空閑地面積），人均面積213平方米，遠遠超過國家規定的農村人均建設用地150平方米的標準，通過城鄉建設用地增減掛鉤置換土地的潛力巨大。

3.從政策導向看，城鄉建設用地增減掛鉤是大勢所趨。隨著社會主義新農村建設的持續深化，國家對農業、農村、農民問題的改革與投入力度都在不斷加大，農村土地政策轉變成為推進農業改革、改善農村環境、提高農民生活水平的重要舉措。20*年，國家出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，開始在全國范圍內開展試點，目前天津、內蒙古、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、廣東、四川等省市試點工作取得初步成效，下一步將繼續深化推廣。同時，面對保18億畝耕地紅線和促經濟發展、城市化建設的雙重擠壓，推行建設用地增減掛鉤，在耕地總量不減少、質量不降低的情況下開拓新的用地空間，成為國家提倡的、解決發展瓶頸的重要途徑。

4.從社會效益看，城鄉建設用地增減掛鉤一舉多得。一是能夠增加耕地面積，緩解耕地占補平衡壓力。20*年，我市異地購買的占補平衡面積已經達到了占用耕地總數的44%，今后，在國家和省嚴格限制異地占補平衡的情況下，要完成土地開發整理計劃和耕地占補平衡任務有較大的難度，而通過城鄉建設用地增減掛鉤，可以集中復墾出大量的耕地，大大緩解我市耕地占補平衡的壓力。二是能夠提供充足的用地指標。目前，城鄉建設用地增減掛鉤的土地指標，可由當地政府在土地利用總體規劃的框架內使用，雖然十七屆三中全會上，中央提出置換的土地應優先滿足集體建設用地，但考慮到我市建設用地增減掛鉤的巨大潛力和并不旺盛的集體建設用地需求，城鄉建設用地增減掛鉤仍然可以在較長的一段時間內為全市經濟發展提供較為充足的用地指標。同時，通過城鄉建設用地增減掛鉤，能夠優化城鄉發展布局，提高農業、農村配套設施水平，有力推動社會主義新農村建設。

三、城鄉建設用地增減掛鉤是推進新農村建設的優良載體

通過城鄉建設用地增減掛鉤，能夠顯著提高農村城市化、城鎮化進程。當前，由于農村居住人口、農業從業人口的雙向減少，農村人口老齡化、勞動力流失和空心村問題日益顯現。我局在20*年對文登市5個鄉鎮的45個村莊進行了抽樣調查，被調查的45個村中，有19個村的空置面積超過居民點面積的25%，空心村比例占被調查村的40％以上。人口和勞動力的流失，導致農村逐漸失去生機，農村現有日益老齡化的居民對于村莊建設不再積極，單靠農村內部的發展與自我更新，很難實現新農村建設的目標，而實行農村拆村并點，集中建設農民住宅，成為解決這一問題的新出路。

通過城鄉建設用地增減掛鉤、拆村并點建設農民住宅樓，可以有效解決農村空心現狀，使分散的土地集中耕作，提高農業產業化水平，提高農民的居住條件，進而吸引居住和就業人口，防止人口和勞動力流失。在重慶、天津等地的城鄉建設用地增減掛鉤和拆村并點實施過程中，出現了人口往周邊鎮村居住和就業的“人口逆向流動”，實現了農村活力再造，創造了新的經濟增長點，有力推動了當地新農村建設。

四、以城鄉建設用地增減掛鉤推進拆村并點的主要方式

一是實行“村并村”。即對地處偏僻、分布零散、規模較小的村莊進行合并組建大村或強村兼并弱村，集中建設中心村。重新規劃布局土地資源，科學劃分村莊建設用地和農業生產用地，由鎮政府或強村統一集中建設農民住宅，并按成本價出售給合并后的村或被兼并村符合建房條件的農民，辦理宅基地審批手續。合并或被兼并村原村莊土地（包括集體建設用地）經批準，歸合并后的大村或實施兼并的強村所有，并根據規劃合理利用。搬遷村民原有宅基地上的房屋，可由新的農村集體經濟組織給予適當補償。

案例：文登市龍山辦事處金嶺屯村，地處城郊，交通不方便，經濟發展滯后。全村共有81戶250人，土地面積850畝，耕地面積556畝，人均耕地2畝。居民點面積51畝，其中宅基地103宗22.4畝，村內空閑地12.2畝，空置住宅1.3畝，閑置面積占居民點面積的26.5%，屬空心村。村集體幾乎無經濟來源，村民生活水平不高，主要靠年輕的勞動力外出打工，人均年收入4000元。20*年9月經文登市政府批準，該村被其臨近的經濟發達的西樓村兼并。兼并后，西樓村本著宜耕則耕、宜建則建的原則，對兩村的土地資源進行重新規劃，以西樓村現村莊用地為基礎，采取集體建設用地增減掛鉤的方式，將原金嶺屯村村莊建設用地增減掛鉤到西樓村原村莊邊上，集中建設新型農民公寓，合理安置原金嶺屯村村民。原有村莊建設用地被復墾成農用地發展高效生態農業。原有的集體資產和戶籍也全部轉入西樓社區，村民住房、醫療、養老等逐步享受與西樓村同等待遇。20*年，合并后的村經濟收入達到1.5億元，村民人均收入1.5萬元。

二是實行“鎮并村”。即把鎮駐地附近的村莊納入中心鎮統一規劃，集中建設農民住宅小區。打破村界，按規劃將農民住宅小區需占用的村集體所有土地征為鎮集體所有土地，由鎮政府統一建設“一樓多戶”的住宅樓，并按建設成本價出售給本鎮需要建房且符合條件的村民，辦理分戶、分攤面積的宅基地審批手續。對過去已經擁有住房現擬到集中區購買樓房的農民，允許其在原村集體經濟組織收回宅基地使用權并拆除地上建筑物的前提下購買，其原宅基地上的房屋，仍可由村集體經濟組織給予合理補償，掛鉤增減整理出的土地，仍分配給原村農民進行耕種。

三是實行“城并村”。即將原有的城郊村納入城市規劃，以單個或多個村為單位，進行整體改造和綜合開發，統一建設住宅小區，逐步與城市融為一體，同時將原有建設用地視情況復墾為城市規劃區內的耕地，如有需要可依法征為國有。新整理的耕地在隨后的城市建設中被占用完畢后，再對新產生的城郊村開展新一輪的增減掛鉤與拆村并點，以“村地統籌漸進”的模式，取代“征地棄村”的模式，避免產生新的“城中村”，避免給城市建設帶來巨大阻力和高額拆遷負擔。

四是實行“企并村”(好當家模式)。即一些實力較強的本土企業，為拓寬發展空間的需要，兼并周邊一些經濟實力較弱的村，重新規劃整合土地資源，統一集中建設農民住宅小區，合理安排農民生產、生活，以強帶弱，實現雙贏。打破村界，由強企統一規劃建設農民住宅小區，有計劃地集中拆除原有宅基地，對農民實施拆遷安置，原有宅基地上的房屋，由強企給予合理補償。被兼并村原有的土地產權仍為被兼并村所有，但使用權可交付村民繼續耕種，亦可由強企根據規劃和發展的需要，在符合法律法規和土地利用總體規劃的情況下，進行開發利用。

五、需要注意的問題和配套措施

（一）必須由政府統一規劃論證

首先，應充分發揮規劃的控制和引導作用，堅持從實際出發，因地制宜、分類指導，統籌合理安排城鄉建設用地和其他土地資源、整合優化農村居民點布局和用地。其次，要本著量力而行、節約集約用地的原則，有計劃、有步驟、有特色、扎實穩步地進行改造建設，改善農村生活和村容村貌，杜絕急功近利、追求形式、盲目推行、大拆大建等現象。第三，對在批準的集體建設用地上建設的農民公寓式住宅和農民普通住宅，應嚴格控制戶型和面積，可參照經濟適用房的戶型和面積，堅決制止建設大戶型和豪華型公寓；同時還應嚴格控制供應條件和范圍，嚴禁將集體土地所有權完全市場化銷售，以謀取不合法利益。第四，在實施過程中，應按照民主協商的原則，充分發揮農民自治組織的作用，充分尊重農民的意愿。特別是對村莊合并、兼并、拆遷涉及村民利益的大事，應及時召開村民大會或村民代表大會，廣泛征求農民的意見。在未通過前，不得強并強拆強建，切實維護農民的合法權益。

（二）應立足現有法律框架，制定地方性政策和實施意見，逐步推行試點和創新

城鄉建設用地增減掛鉤這種新的土地統籌利用和管理模式，其主要法律依據是20*年10月21日的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《國土資源部關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，以及國土資源部《關于天津等五省(市)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》。雖然目前城鄉建設用地增減掛鉤在實踐中已經取得了不錯的效果，但是仍然存在很多法律空白。例如“鎮并村”需將土地“村集體所有”變為“鎮集體所有”，性質是否發生變化，是否妥當，目前法律、法規沒有規定；所建房屋對全鎮范圍內符合建房條件的農民出售，是否完全按宅基地管理，對于張村、溫泉等城市化程度很高的鎮，其他無房人員是否亦可購買，也沒有法律法規規定；“強企、強村兼并弱村”，強企作為經濟實體，是否能代表和行使被兼并村的集體土地所有權，是否需要新建村莊；已“轉非”強村，土地為國家所有，被兼并的村的土地是集體所有，“轉非村”是否能代表和行使被兼并村的集體土地所有權，等等，都是法律的空白，也是實踐和創新的空間。在具體的推進工作中，我們應以現有法律法規為框架，以項目實際情況為出發點，以農民自愿為基礎，以提高農民生活水平、優化農業布局、拓展建設空間為目標，小圈試點，大膽創新，爭取走出一條以城鄉建設用地增減掛鉤推進村莊改造的新路。

（三）程序公開，效果公平，分配公正

在增減掛鉤工作中，政府處于主導地位，相對農民而言，又處于強勢地位，因此“保證公權不被濫用，防止暴力拆遷，防止非法、過度汲取農民利益”，是社會各界的共識。天津等地的試點，雖然也是以此為宣傳，但實際上仍然受到一些農民和媒體的質疑和反對，其主要原因在于沒有真正做到其宣傳的“政府不盈利”，使農民和媒體質疑其“為了新農村建設”只是一個幌子。按照天津華明鎮的操作模式，置換土地的1/3用于安置農民，1/3出讓給開發商，換取農民安置資金，其余1/3轉化為國有建設用地，這樣一來，政府雖然沒有資金入賬，但實際上獲得了土地，仍然相當于獲得了相當多的利益。因此，“能否真正平衡政府、企業和農民的利益”,是能否破局的關鍵，這一點在具體操作中應尤為謹慎。同時，在農民分配內部，也要堅持公開公平公正，并要盡量遵從農民生產、生活意愿和習慣，既不搞“分配特殊化”，又不搞“上樓一刀切”，防止“上樓致貧”現象的發生。

（四）加強宣傳引導，提高農民積極性

以城鄉建設用地增減掛鉤推進村莊改造，不但必須以農民自愿為基礎，而且必須充分發揮村集體和農民的積極性，使其主動參與。但是，當前村集體和農民的觀念較為滯后，不能及時準確地把握國家政策導向，其觀念往往局限于城鎮規劃區內的舊村改造，習慣于被動接受政府和開發商的拆遷，對村莊合并、土地增加掛鉤等新生事物不了解，尚未體現出積極性。政府對此應加強宣傳引導，樹立好本地的成功典型，加以宣傳和推廣，不斷提高農民的接受度，調動廣大農民的積極性。