考察其他國家城市管理資料

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為借鑒發達國家城市管理方面的成功經驗，筆者隨廣州市城市管理考察團對芬蘭以及北歐的城市管理進行了短暫的考察。考察期間，聽取了赫爾辛基市政廳捷娜女士對芬蘭政治經濟、文化教育、科技信息、衛生福利以及赫爾辛基城市建設和管理方面的情況介紹，參觀了芬蘭赫爾辛基、瑞典斯德哥爾摩、挪威奧斯陸、丹麥哥本哈根的市政建設、園林綠化、市容市貌和城市管理現狀。考察雖走馬觀花，但所到之處，所見所聞，留下了深刻的印象，引發了諸多的啟示和思考。

一、北歐城市管理的顯著特點

北歐國家環境優美，社會穩定，資源豐富，城市流動人口少、就業率高、基礎設施完備，等等這些都為城管工作創造了優良的條件。

（一）有完善的城管法制

北歐國家城市管理正常有序，首先在于有完善的城管法制。主要表現：一是城管法律制度的制定充分考慮國情民情，詳盡、完備且可操作性強；二是城管法律制度的執行不受人為因素的影響，規范、嚴格且得力；三是依法建設與管理城市到位。此外，公民的法律素養好、遵紀守法意識強也是其重要的有利因素。據赫爾辛基市政廳捷娜女士介紹，涉及到赫爾辛基城市建設與管理的法律制度非常詳盡和完備，市政廳充分利用現代信息科技，通過發函、電子郵件、宣傳冊、廣播電視等形式，積極宣傳城市建設和管理的法律制度，及時公布和通報城市建設信息和城鎮發展計劃，廣泛征求市民對城市建設和管理的意見建議，將城市建設和管理與每個家庭緊密聯系起來。

（二）有優越的管理基礎

北歐國家城市建設和管理之所以基礎好、環境優越，主要有這幾方面的特定因素：一是城市人口少、密度小。赫爾辛基市面積有1145平方公理，而城區人口56萬，連同衛星城埃斯波(Espoo)，萬塔（Vantaa)和考尼埃寧(Kauniainen），總人口約117萬。二是公民受教育程度高。北歐國家從小學到大學都實施全民免費業務教育。據赫爾辛基市政廳捷娜女士介紹，芬蘭實行全民免費教育，大學、工學院除免除學費、住宿費外，芬蘭政府還給每個在校大學生每年可觀的補貼。芬蘭擁有20所大學（赫爾辛基占7所），是世界上人均占有大學最多的國家。政府對教育投入的比重大，赫爾辛基市政廳每年的教育經費投入為當年財政支出的15%，首都居民三分之一為大學畢業。三是社會福利保障體制完善。芬蘭是典型的北歐福利國家，對人的生老病死、失業或喪失工作能力都給予社會補助和服務，這種“從搖籃到墳墓”的體制為所有公民提供了基本生活保障。年滿65歲的公民都可領取養老金，沒有退休金收入的老人可領取國家提供的最低養老金——國民養老金，退休者還可領取與工資掛鉤的職工退休金。在醫保方面，國家對藥品實行補貼，所有公民享受醫療保險待遇。此外，為使老人在家中愉快地安度晚年，社會福利部門向老人們提供各種上門的家庭和衛生保健服務。

（三）以人為本、注重環保

北歐國家城市建設和管理突出以人為本、自然環境和人文環境相統一，注重構建人與自然的和諧和創造優美的人居生活環境。城市大量使用有軌和無軌電車，發展新的環保型公共交通事業，以減少機動車尾氣對環境的污染。政府積極發展自行車事業，在城市道路中間或兩邊專設自行車道（稍高于機動車道的彩色路面），路邊設有專門的自行車存放點，政府鼓勵騎自行車上下班，對騎自行車上下班的公民每月給予獎金獎勵。因日光較少，為確保行人與行車安全，北歐規定機動車白天必須開燈行駛。北歐城市廣告的設置，注重將光污染和電磁輻射減至最低，外形簡單、美觀并與周邊環境相協調。城市路燈燈光講究自然柔和不刺眼，既省電，又給人以溫馨幽靜之感。

對商鋪經營的管理也不例外，芬蘭赫爾辛基大教堂附近的南碼頭是停泊大型國際游輪的港口，位于南碼頭廣場北側有1814年建的總統府，總統府西側則是1830年建的市政廳大樓，緊挨著總統府的還有參議院、國務院、赫爾辛基大學等重要建筑。南碼頭廣場上有常年開設的露天自由市場，為方便市民和游客，商販持照在這里規范設攤，出售新鮮水果、蔬菜、魚肉、鮮花以及芬蘭刀、馴鹿皮和首飾等各種傳統工藝品及旅游紀念品。廣場上的商亭與攤位美觀、大方、整潔，同周圍環境渾然一體。據悉，北歐一些著名的廣場利用率極高，晨間開辦有“早市”，許多農婦前來出售水果、蔬菜、魚類等各種食品，人群離去后，便有清潔車前來清掃、沖刷，下午3時賣日用品的商販又占領了廣場，下午7時廣場又清掃、沖刷一遍，晚間干干凈凈的廣場便成了人們休閑散步的好地方。

（四）管理科學化高效能

北歐各城市都能利用先進的科技手段和現代電腦網絡信息技術，解決城市建設與管理中的如交通秩序、垃圾處理、環境污染、商鋪占道經營等等難題。城市管理的數字化程度高，機械設備先進，機動和快速處理能力強，工作人員的效率高。比如城市街道的保潔，每天先進的環衛設備如清掃車、沖刷車將大街小巷打掃洗刷得一干二凈。據捷娜女士介紹，赫爾辛基市投入到環境、教育、醫療、社保、交通設施方面的財政比例大（環保投入為16%），而投入到城市管理方面的經費比重并不大。北歐干凈整潔的城市街道、優美的市容市貌、規范的商鋪經營、運行有秩的道路交通等都充分體現了城市管理的科學化和高效能。

二、值得借鑒的北歐城管經驗

北歐在城市管理方面的許多做法有特色，值得我們借鑒的主要有以下四個方面：

（一）城市規劃建設嚴謹

北歐城市街道兩旁的建筑物整齊規范，從外觀顏色、建筑高度、臨街設置上無一不體現了古典美與現代文明融為一體的北歐城市古樸特色，也充分照顧和滿足了公民的各種需求，城市規劃嚴謹，城市功能和市政基礎設施完備，城市建設突出了自然景觀與人文景觀的有機結合。據捷娜女士介紹，赫爾辛基市政廳設有專門的部門對城市規劃與建設實施管理與執法，政府城市規劃建設標準高、要求嚴，各種建筑無論是設計、施工、立面設置，還是供水排污、電力通訊設施等都講究規范化、科學化、系統化。政府對違法建設和違章施工的處罰特別重，因而赫爾辛基無違法建設和違章施工行為發生。在北歐，不管是城市的寫字樓、商業建筑、公益和商業廣告及市政交通設施設置，還是鄉村的村屋、畜舍，都美觀、大方、規范、整潔，讓人感到協調和諧、充滿生機。

（二）主動引導經商擺賣

北歐國家沒有亂擺亂賣和無證經營現象，主要在于政府的科學管理和主動積極的引導。城市中所有的流動攤檔都持照經營，且設置合理，擺放整齊，管理有秩。筆者特意詢問赫爾辛基市政廳對商販的管理情況，捷娜女士回答道：市政廳對商販的經營管理在時間、地點、類型上都有要求，每一個商販都必須持照，在規定的時間、指定的地點經營。對需要辦照經商的公民，政府則給予主動積極地指導、引導，市民申報經營執照容易，辦理執照手續簡單方便。城市嚴禁亂擺亂賣和無照經營，市政廳執法人員每天實施日常檢查監督，一經發現有亂擺亂賣和無照經營者，通知警察帶回警署處理。

（三）規范商鋪占道經營

對商鋪占道經營的規范化管理是北歐城市管理的一大特色。對餐飲商店，商販只要不影響行人安全通行，可以將商鋪門前人行道（或公共空間）的一部分用柵欄圍蔽，或放置雪羔桶等標志，或直接擺設桌椅餐具等物品，開展餐飲經營。各城市的商業步行街普遍性的占道經營，商店為方便市民和游客隨意選購，占用店前的部分路面展示商品，商品則明碼標價，擺放統一、整齊、美觀。據了解，北歐各城市政府允許其占道經營，一是考慮到商鋪的內部空間有限；二是方便游客和市民；再者因為北歐的陽光極為珍貴，人們舍不得讓陽光白白浪費，坐在街邊飲茶，慢慢品嘗小吃、咖啡、啤酒，或休閑靜坐，充分享受陽光和生活。

（四）工地管理的人性化

北歐城市的建筑工地、房屋維修裝修工地、市政道路開挖維護工地、垃圾與余泥清運點的管理，規范有秩，注重安全，講究人性化。建筑和房屋維修裝修工地普遍采用牢固的特制鋼管架棚，外用白色的尼龍絲網遮蔽，看上去整潔、美觀，地面的施工機械、設備材料，則用鋼制柵網圍蔽。臨街工地，在不影響行人和車輛通行的情況下，允許占用部分市政道路，外用鋼制柵網圍蔽、內用高于2米的彩色纖維板或木板遮蔽，并設有明顯的安全標志。市政道路開挖與維護工地，因臨時性，一般用標有市政道路施工標志的專用柵欄板或水馬圍蔽，簡單實用又美觀。市政工程施工可能會產生碎石飛淺的，則擴大圍蔽范圍，在施工點中心區再加一層鋼制防暴柵網，以確保行人與車輛的安全。城市垃圾與余泥清運點的作業圍蔽也一樣，首要的考慮因素是人的安全。

三、加強城市管理工作的對策

城市管理是一項復雜的系統工程，其涉及面廣、綜合性強、工作難度大。城管人員必須以科學的發展觀為指導，廣泛吸收發達國家先進的成功經驗，不斷提升城管工作效能。

（一）完善城管法律法規

做好城市管理工作，必須建立起科學的城管法律法規體系。城管法律法規體系應該是一個完善的由樹干、樹技、樹葉組成的“樹”形網絡：全國人大制定國家統一的城管法典，這是其“樹干”；省、自治區及享有立法權的城市，制定和完善相應的地方性法規和專項規章，這是其“樹枝”；市的城管工作部門制定一般規范性文件，這是其“樹葉”。城市管理必須“有法可依”，“有法可依”才能保證城管工作快速有秩的發展。當前要認真梳理城管執法的依據，加緊城管大法的立法和修改完善現有的城管法規，要減少立法縫隙，消除立法盲區，克服法律法規之間的抵觸矛盾，切實增強法律法規的支撐能力。要按照系統工程的思維方式，建立起操作性強、內部和諧、有機統一的適應現代社會發展的科學的城管法律法規體系。公務員之家

（二）強控重處違法建設

違法建設破壞城市整體規劃，制約城市的經濟發展，使城市畸變。違法建設的發生雖有多方面的原因和深刻的歷史淵源，但不管怎樣，為保證城市規劃的嚴肅性，實現城市健康有序的發展，必須采取強有力的手段和措施，特別是對新的違法建設，必須從重處罰，下大力氣制止在萌芽狀態。首先，各級領導必須高度重視，科學決策，把控制違法建設當作頭等大事抓緊抓好。其次，各級政府要切實轉變觀念，顧全大局，注重長遠，克服地方利益保護思想，堅決打擊違法建設。再次，法律法規的立法要加重對違法建設行為的處罰，重大的、損失嚴重的違法建設案要上升至刑事處理層次。最后，城管執法隊伍必須依法行政，忠于職守，加大巡查力度，扎扎實實做好查違拆違工作。

（三）科學治理亂擺亂賣

城市的亂擺亂賣干擾居民生活，擾亂交通秩序，損害城市環境，是城市管理的“老、大、難”問題。對亂擺亂賣，必須建立長效的科學的治理運行機制。借鑒北歐的成功經驗，不妨對亂擺亂賣采取“堵”“疏”相結合的治理方法。“堵”既禁止，對城市的重點地區、窗口地段、市政主干道兩側，堅決禁止亂擺亂賣行為。“疏”既引導、規范，在城市的內街內巷、社區、次要道路邊設立日用小商品、小美食市場，在流動人口比較集中的熱鬧地段設立燈光夜市、夜間燒烤巷，通過規定時間地點、規定擺賣方式及擺賣內容來規范流動商販的經營行為。對菜販，則引入農貿市場或在農貿市場附近規范設置簡易菜檔，以消除其在大街小巷流動叫賣的現象。

（四）規范商鋪占道經營

城市商鋪的占道經營時有發生，有時還相當普遍。對占道經營一味的否定是不可取的，可以借鑒北歐的做法，主動積極地疏導和規范，使占道經營合理合法的存在。具體來說，經營者可根據其商鋪門前的空間情況，向政府申報，政府相關部門實地檢查核實，確認在既不影響市容環境，又能保證行人和車輛安全通行的前提下，準許其占道經營。同時，必須明確規定占道的范圍、時間、圍蔽方式、經營內容等。未經政府批準，不得擅自占道經營。城管執法人員必須加強日常檢查監督，規避不良的占道行為，使城市的占道經營整潔、美觀，成為城市街頭的一道亮麗風景線。